MAO:56/​2026

Asian tausta

Kirkkonummen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.5.2025 julkaistulla EU-hankintailmoituksella päiväkoti- ja oppilaitoskuvauspalveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ajalle 1.8.2025–31.7.2030.

Kirkkonummen kunnan sivistysjohtaja on 23.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä numero 47/2025 muun ohella valinnut osa-alueelle 1 Frendikuva Oy:n, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n ja Seppälän Koulukuvat Oy:n tarjoukset, osa-alueelle 2 Pildikompanii OÜ:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n ja Frendikuva Oy:n tarjoukset sekä osa-alueelle 3 Roifoto Oy:n, Pildikompanii OÜ:n ja Seppälän Koulukuvat Oy:n tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 500.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Kuvamuisto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 75.000 euroa ja määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 9.438,23 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on valinnut tarjouskilpailun arvontaan ja voittajiksi tarjouskilpailun ehtojen vastaisesti tarjouskartelliin osallistuneiden yritysten tarjouksia. Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ, Seppälän koulukuvat Oy, Seppälän Urheilukuvat Oy ja Zoomi Kuvakaupat Oy (konserniyhtiöt) eivät ole jättäneet hankintasäännösten, Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla itsenäisiä ja riippumattomia tarjouksia, vaan koordinoineet tarjouksiaan. Hankintayksikön olisi tullut ryhtyä selvitystoimiin varmistaakseen tarjousten itsenäisyys ja riippumattomuus sekä sulkea kyseiset tarjoajat tarjouskilpailusta.

Kaikki mainitut konserniyhtiöt ovat omistuksen ja määräysvallan suhteen samoissa käsissä. Niillä on sama enemmistöomistaja, joka on myös kyseisten yritysten ainoa tosiasiallinen edunsaaja. Kyseinen henkilö toimii myös KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n toimitusjohtajana ja on toiminut tarjouksen jättöhetkellä myös Zoomi Kuvakaupat Oy:n toimitusjohtajana. Sama henkilö toimii myös KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n, Seppälän Urheilukuvat Oy:n ja Frendikuva Oy:n hallituksien puheenjohtajana sekä Seppälän Koulukuvat Oy:n ja Zoomi Kuvakaupat Oy:n ainoana hallituksen jäsenenä sekä Pildikompanii OÜ:n hallituksen jäsenenä. Lisäksi eräs toinen henkilö toimii Seppälän Koulukuvat Oy:n, Zoomi Kuvakaupat Oy:n ja Seppälän Urheilukuvat Oy:n toimitusjohtajana.

Konserniyhtiöiden tarjoukset ovat olleet yhteensovitettuja ja yhdenmukaistettuja. Tarjousten liitteinä toimitetut verkkokauppaa koskevat selvitykset ja hinnastot ovat olleet useissa konserniyhtiöiden tarjouksissa tiedostonimiltään identtiset. Konserniyhtiöiden tarjouksiin liitetty verkkokauppaa koskeva selvitys on ollut konsernin yhteinen tuotos, joka on kierrätetty sellaisenaan usean eri tarjoajan tarjouksessa. Asiassa tulisi selvittää, ovatko verkkokauppaa koskevat selvitykset ja hinnastot olleet sisällöllisesti ja hintatietojen osalta täysin identtisiä. Myös Roifoto Oy:n tarjous on sisältänyt tiedostonimeltään identtisen verkkokauppaa koskevan selvityksen. Vaikka Roifoto Oy ei ole edellä mainittu konserniyhtiö, sen tarjous osoittaa mahdollisen konserniyhtiöiden koordinoinnin sen kanssa, ja hankintayksikön olisi tullut selvittää tämä seikka. Mikäli koordinointia on tapahtunut, Roifoto Oy:nkin tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Konserniyhtiöt ovat voittaneet kahdeksan tarjouskilpailun kohteena olleesta yhdeksästä käyttöoikeussopimuksesta ja Roifoto Oy yhden, joten näiden yhtiöiden menettely on vääristänyt kilpailua merkittävällä tavalla ja ollut tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun vastaista. Kaikki tarjouskilpailun kolme osa-aluetta ovat tosiasiallisesti valikoituneet yhdelle talouden toimijalle.

Hankintayksikkö on valinnut tarjouskilpailun arvontaan Seppälän Urheilukuvat Oy:n, joka ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia koskien liikevaihtoa kahdelta viimeksi päättyneeltä tilikaudelta sekä referenssejä viimeisen kolmen vuoden ajalta. Seppälän Urheilukuvat Oy:llä ei ole ollut liikevaihtoa vuosina 2021–2024, sen toimiala on muuttunut 27.3.2025 perinteisten toimistopalvelujen tuottamisesta valokuvauspalveluiksi, sillä ei ole ollut henkilökuntaa vuosina 2023 ja 2024, se on liittynyt työnantajarekisteriin 1.4.2025 ja se on palannut 25.3.2025 kilpailutusta varten ennakkoperintärekisteriin, josta se on poistettu vuonna 2021. Seppälän Urheilukuvat Oy ei siten ole voinut itsenäisesti täyttää mainittuja soveltuvuusvaatimuksia.

Hankintayksikkö ei ole sähköistä verkkokauppaa koskevan selvityksen osalta arvioinut valittajan tarjousta tarjouspyynnössä ilmoittamillaan perusteilla. Hankintayksikkö on antanut valittajan sähköisen verkkokaupan selvityksestä 10 pistettä, vaikka se on täyttänyt 15 pisteen ehdot. Pisteytyksen perusteluissa ei ole mainittu, että valittajan selvityksestä olisi puuttunut joitakin elementtejä. Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ, Seppälän Koulukuvat Oy, Seppälän Urheilukuvat Oy, Zoomi Kuvakaupat Oy ja Roifoto Oy käyttävät samaa verkkokauppaa ja ne kaikki ovat saaneet sähköistä verkkokauppaa koskevasta selvityksestä 15 pistettä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole minkään edellä mainitun tarjoajan tarjouksen kohdalla kyennyt erittelemään tarjouspyynnössä mainittua ”yksilöitävissä olevaa tekijää”, jolla ”selvitys poikkeaa edukseen muista selvityksistä.”

Hankintapäätöksen laatuvertailun sanalliset perustelut ovat verkkokauppaa koskevan selvityksen osalta olleet suppeita, yksilöimättömiä sekä painottuneet kielellisiin tekijöihin, jotka eivät hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ole liittyneet hankinnan kohteeseen. Hankintapäätöksessä ei ole esitetty asiakastietokyselyn osalta referenssiasiakkaiden ilmoittamia pisteitä, vaan ainoastaan keskiarvo, eli hankintapäätöksessä ei ole kerrottu, mihin asiakastietokyselyn pistelaskenta perustuu.

Virheettömässä menettelyssä valittaja olisi tullut valituksi kaikkien kolmen osa-alueen osalta arvontaan.

Vastine

Vaatimukset

Kirkkonummen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Valittajan vaatimukset ovat perusteettomia tai perustuvat väärän lain tulkintaan. Hankinta on toteutettu niin sanottuna käänteisenä kilpailutuksena. Hankinnassa on noudatettu Suomen koulukuvausliiton suositusta, jonka mukaan käänteisen kilpailutuksen avulla estyy kartellien muodostuminen, koska hankintayksikkö määrittelee hinnan ja hankinnan muut olennaiset ehdot, jolloin kilpailevat yritykset eivät voi sopia niistä keskenään.

Valituksen väite konsernisuhteen rinnastamisesta kilpailu- ja hankintasäännöksissä kiellettyyn kartelliin ei ole hankintasäännösten eikä vallitsevan oikeuskäytännön mukaista, eikä hankintayksikkö ole voinut sulkea konserniyhtiöitä tarjouskilpailusta. Yritysten omistuksella ja määräysvallalla ei ole itsenäistä merkitystä eikä tarjousten koordinoinnista ja epäitsenäisyydestä ole ollut näyttöä. Jokainen tarjoaja on ollut itsenäinen yhtiö. Tiettyjen yritysten välillä on solmittu Seppälän Koulukuvat -brändin lisenssisopimus, jonka nojalla yrityksillä on esimerkiksi oikeus rajoitetusti hyödyntää Seppälän Koulukuvat ‑logoa ja -brändiä. Valittajan epäilys siitä, että sama henkilö olisi lähettänyt kaikkien voittajaksi valittujen yhtiöiden tarjoukset, on väärä. Seppälän Koulukuvat Oy:n, Zoomi Kuvakaupat Oy:n ja Seppälän Urheilukuvat Oy:n toimitusjohtaja ei ole osallistunut yritysten tarjousten laadintaan.

Roifoto Oy on ilmoittanut hankintayksikölle, että se käyttää ainoastaan yhteistä verkkokauppaa ja ettei se kuulu KuvaSeppälä-konserniin, vaan on täysin itsenäinen yhtiö, joka tekee tarjouksensa itsenäisesti. Saman verkkokaupan käyttäminen ei muodosta yritysten välille kartellia. Alalla on laajalti käytäntönä, että valokuvausyrittäjät käyttävät usein yhteistä verkkokauppaa. Tämä johtuu alan rakenteesta eikä ole kilpailullisesti moitittavaa. On luonnollista, että esimerkiksi samaan konserniin kuuluvat yritykset käyttävät samaa verkkokauppaa. Oleellista on, että tarjouskilpailuun osallistuneet yritykset ovat verkkokaupalle itsenäisiä, keskenään kilpailevia asiakkaita.

Hankintayksikkö on riittävästi, asianmukaisesti ja vilpittömästi selvittänyt kilpailun olleen todellista ja tarjousten itsenäisiä. Hankintayksikkö on tarkistanut soveltuvuusvaatimuksia koskevat selvitykset alustavasti tarjoajien yhteisillä eurooppalaisilla hankinta-asiakirjoilla (ESPD-lomake) antamista vastauksista. Hankintayksikkö on myös vaatinut konserniyhtiöiltä lisäselvityksiä. Valittajan hankintayksiköltä vaatimat toimet olisivat vahingoittaneet hankintaprosessin yhdenvertaisuutta ja tasapuolisuutta. Kilpailusäännösten noudattamisen valvonta kuuluu viranomaisille, ei hankintayksiköille. Hankintayksikkö on selvittänyt, ettei kilpailu- ja kuluttajavirasto ole antanut päätöstä eikä sillä ole vireillä asiaa koskien asianosaisten yhtiöiden kartellisuhdetta.

Seppälän Urheilukuvat Oy:n hankintayksikölle antaman tiedon mukaan yhtiössä on tehty yritysjärjestely ja liiketoimintasiirto.

Laatuvertailun pisteytys on noudattanut tarjouspyyntöä. Hankintapäätös on perusteltu asianmukaisesti laatuvertailun osalta.

Kuultavien lausunnot

Seppälän Koulukuvat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 11.702,88 eurolla viivästyskorkoineen.

Seppälän Koulukuvat Oy on esittänyt, että se ja sen tarjous ovat täyttäneet tarjouspyynnön vaatimukset, eikä tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta ole ollut perusteita. Hankintayksikkö on arvioinut Seppälän Koulukuvat Oy:n tarjouksen oikein ja käyttänyt asianmukaisella tavalla sille kuuluvaa laajaa harkintavaltaa. Edellä todettu pätee muihinkin tarjouskilpailussa voittajaksi valittuihin tarjoajiin. Seppälän Koulukuvat Oy tai muutkaan valituksessa mainitut yritykset eivät ole toimineet kilpailusäännösten vastaisesti. Seppälän Koulukuvat Oy:n ja muiden tarjouskilpailussa menestyneiden yritysten välinen yhteistyö on laillista ja julkista. Kyseisten yritysten ja Seppälän Koulukuvat Oy:n välillä on muun muassa solmittu Seppälän Koulukuvat -brändin lisenssisopimuksia, joiden nojalla yrityksillä on oikeus rajoitetusti hyödyntää Seppälän Koulukuvat Oy:n logoa ja brändiä. Kyseiset yritykset ovat ilmoittaneet avoimesti tarjouksissaan käyttävänsä hankinnan toteuttamisessa samaa verkkokauppa-alustaa. Alan toimijoiden ja tarjottavan palvelun kokonaistaloudellisen edullisuuden näkökulmasta mainitulle toimintatavalle on olemassa hyvät perusteet, eikä järjestelyssä ole mitään hankinta- tai kilpailusäännösten vastaista.

Kyseessä on ollut käänteinen kilpailutus, mikä on estänyt kartellien muodostamisen. Tarjouspohjat, hinnat ja muut hankinnan olennaiset ehdot ovat olleet hankintayksikön toimesta etukäteen päätettyjä, joten kaikkien tarjouskilpailuun hyväksyttyjen tarjoajien tarjoukset ovat noudattaneet samaa kaavaa. Tarjousten samankaltaisuus ei ole osoitus siitä, että tarjoukset olisivat epäitsenäisesti laadittuja. Ratkaisevaksi tekijäksi kyseessä olevassa tarjouskilpailussa on muodostunut laadun arviointi. Hankintayksikkö olisi syyllistynyt hankintasäännösten vastaiseen menettelyyn, mikäli se olisi hylännyt tarjouskilpailuun osallistuneen yrityksen tarjouksen sillä perusteella, että se on osa samaa konsernia toisen tarjouskilpailuun osallistuneen yrityksen kanssa. Hankintasäännökset eivät kiellä samaan konserniin kuuluvien yritysten osallistumista hankintamenettelyyn.

Hankintayksikkö ei ole laiminlyönyt selvittämisvelvollisuuttaan tarjouskilpailun yhteydessä, vaan on pyytänyt selvityksiä seikoista, joista se on arvioinut lisäselvitysten pyytämisen olevan perusteltua, kuten esimerkiksi tarjoajien alihankintajärjestelyistä ja keskinäisistä kytköksistä sekä tarjoajan oikeudesta käyttää Seppälän Koulukuvat -brändiä.

Hankintayksikkö ei ole oikea instanssi ratkaisemaan kartelleihin liittyviä väitteitä. Markkinaoikeuskaan ei ole toimivaltainen ratkaisemaan kartelleja koskevia syytöksiä käsitellessään hankintapäätöksestä tehtyä valitusta.

Kilpailusäännösten mukaan kaksi samaan konserniin kuuluvaa yritystä ovat yksi elinkeinonharjoittaja, minkä seurauksena olisi mahdotonta, että ne syyllistyisivät kilpailusäännösten tarkoittamaan kilpailua vääristävään toimintaan.

Hankintayksikkö on asianmukaisella tavalla arvioinut Seppälän Urheilukuvat Oy:n täyttävän kaikki tarjouspyynnön vaatimukset. Taustalla on hiljattain toteutettu liiketoimintasiirto Seppälän Urheilukuvat Oy:lle.

Hankintayksikön suorittamassa laatuvertailussa ei ole ollut mitään moitittavaa tai lainvastaista. Hankintapäätös on asianmukaisesti perusteltu laatuvertailun osalta.

Seppälän Koulukuvat Oy on esittänyt, että sen lausunto on läpikäyty ja hyväksytty etukäteen myös muiden tarjouskilpailussa menestyneiden yritysten toimesta siltä osin kuin lausunto niitä koskee.

Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ ja Roifoto Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön tulee hankintamenettelyissään hankintasäännösten velvoittamana varmistaa aidon kilpailun toteutuminen, ja hankintayksikön tehtävänä on selvittää, onko toisiinsa sidossuhteessa olevien yritysten välisellä määräysvaltasuhteella ollut vaikutusta näiden yritysten saman julkisen hankintamenettelyn yhteydessä tekemien tarjousten sisältöön. Kyseessä olevien yritysten johto on ollut hankintayksikön tiedossa ja tarjoajia olisi tullut pyytää osoittamaan, että tarjoukset on esitetty täysin riippumattomasti ja itsenäisesti.

Markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan hankintamenettelyn yhteydessä esitetyt tarjouskartelliväitteet ja niihin liittyvien selvitysvelvollisuuksien toteuttamisen.

Esillä olevassa hankinnassa on ilmennyt useita seikkoja, jotka viittaavat tarjousten laatimiseen yhteistyössä. Hankintayksikkö ei ole esittänyt kyseessä oleville konserniyhtiöille kysymystä siitä, miten yhtiöt ovat varmistaneet tarjoustensa riippumattomuuden. Selvitystä ei ole myöskään vaadittu siitä, että tarjoukset olisi laadittu itsenäisesti ja riippumattomasti.

Käänteinen kilpailutus ei poista mahdollisuutta manipuloida tarjouskilpailua eikä se poista hankintayksikön velvollisuutta tarkastaa mahdollisten sidonnaisuuksien olemassaoloa eri tarjousten välillä. Tarjouskilpailussa laatupisteillä on ollut ratkaiseva merkitys ja muun muassa laatuarvioinnissa käytettävien kuvausten ja siten pisteiden yhtenäistämisen kautta kyseessä oleva konserni on vaikuttanut tarjouskilpailun tulokseen eikä ole pyrkinyt aidosti kilpailemaan laadulla tarjouksissaan.

Lisenssisopimukset logon käytöstä viittaavat yritysten vahvaan keskinäiseen sidossuhteeseen ja toisen lukuun toimimiseen. Pildikompani OÜ on Helsingissä nimellinen hankintasopimuksen voittanut tarjoaja, mutta varsinaisen palvelun toteuttaa Seppälän Koulukuvat Oy, joka itse on hävinnyt kilpailutuksen. Kyseessä olevan konsernin yhteistyössä ei siten ole kyse vain pelkästä logon ja brändin käyttämisestä.

Kyseessä olevat konsernin yritykset ovat saaneet täydet laatupisteet yhteisen verkkokauppakuvauksen perusteella, vaikka kuvauksen on tullut olla kunkin oma. Mainitut yritykset ovat saaneet laadun maksimipisteet ja näin päässeet osallistumaan arvontaan. Näin konserni on moninkertaistanut oman menestymisensä todennäköisyyden, mitä ei voida pitää hankintasäännösten tasapuolisuusvaatimuksen mukaisena. Hankintapäätöksen mukaan pisteiden mennessä tasan toimittajan valinta on tapahtunut arpomalla, ja kukin tarjoaja on saanut yhden arvan. Kyseessä oleva konserni on saanut menettelyllään hankittua itselleen useamman arvan ja se on saanut etua suhteessa toisiin tarjoajiin, jotka ovat päässeet arvontaan vain yhdellä arvalla.

Seppälän Urheilukuvat Oy on hiljattain perustettu liiketoimintasiirrolla. Kyseessä on niin sanottu pöytälaatikkoyritys, jonka tarjous herättää vahvan epäilyn sen tarkoitushakuisesta ja keinotekoisesta hyödyntämisestä koordinoidusti yhdessä muiden konserniyhtiöiden kanssa tarjouskilpailun eri osa-alueiden mahdollisimman todennäköiseksi voittamiseksi. Yritys on luotu ja otettu mukaan vain moninkertaistamaan konsernin voittomahdollisuudet.

Tarjouspyyntö ei ole ollut riittävän selvä ja yksiselitteinen soveltuvuusvaatimusten osalta. Soveltuvuusvaatimuksia ei ole tarjouspyynnössä ilmaistulla tavalla kuvattu ESPD-lomakkeella ja on jäänyt epäselväksi, mitä vaatimuksia on asetettu liikevaihdon, kaupparekisteriin kuulumisen ja työeläkevakuutusmaksujen osalta. Osalle tarjouspyyntöön tutustuneista tarjoajista on voinut syntyä kuva, että tarjouskilpailuun osallistuminen edellyttää esimerkiksi liikevaihtovaatimuksen täyttymistä, vaikka näin ei ole tarjouspyynnöstä poiketen vaadittu ESPD-lomakkeella. Lisäksi ESPD-lomaketta käytettäessä soveltuvuusvaatimukset tulisi ilmaista pääasiassa ESPD-lomakkeella, mutta nyt soveltuvuusvaatimuksia on selostettu enimmäkseen tarjouspyynnössä, ja kuvaukset ovat olleet osin toisistaan poikkeavia.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeus on varannut Frendikuva Oy:lle, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:lle, Pildikompanii OÜ:lle, Seppälän Koulukuvat Oy:lle, Seppälän Urheilukuvat Oy:lle, Zoomi Kuvakaupat Oy:lle ja hankintayksikölle tilaisuuden lausua valittajan vastaselityksestä muun ohella siltä osin kuin valittaja on esittänyt konsernin moninkertaistaneen onnistumisensa todennäköisyyden, kun samaa verkkokaupparatkaisua tarjoava taho on osallistunut tarjouskilpailuun useilla rinnakkaisilla tarjouksilla eri yhtiöiden nimissä ja kun konserni on saanut menettelyllään hankittua itselleen useamman arvan.

Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ, Seppälän Koulukuvat Oy, Seppälän Urheilukuvat Oy ja Zoomi Kuvakaupat Oy ovat yhteisessä lausumassaan esittäneet, että kukin niistä on oma erillinen ja tulosvastuullinen osakeyhtiönsä omine budjetteineen, toimintasuunnitelmineen, itsenäisine tavoitteineen, liiketoimintapainotuksineen ja omine henkilöstöineen. Kukin konserniyhtiö on tehnyt itsenäisesti ja oman liiketoimintansa näkökulmasta päätöksen osallistua kyseessä olevaan tarjouskilpailuun. Kukin konserniyhtiö on laatinut ja lähettänyt tarjouksensa itsenäisesti. Konserniyhtiöt eivät ole tavoitelleet arvontaan osallistumista, vaan sitä, että ne tulevat tarjouskilpailussa valituiksi. Tarjouskilpailuihin osallistuvilla tulee olla oikeus järjestää liiketoimintansa vapaasti ja käyttää haluamiaan yhteistyökumppaneita niin kauan kuin tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset täyttyvät. Tämä oikeus ei voi olla riippuvainen siitä, syntyykö yksittäisissä tarjouskilpailuissa tasatilanteita, joita joudutaan ratkaisemaan arpomalla.

Hankintasäännökset antavat hankintayksiköille laajan harkintavallan julkisten hankintojen toteuttamisessa. Hankintayksikkö vaikuttaa pisteytykseen liittyvillä ratkaisuillaan siihen, missä määrin on todennäköistä, että useampi tarjoaja päätyy keskenään tasapisteisiin tai onko tasapisteisiin päätyminen edes mahdollista. Tarjoajat eivät voi vaikuttaa siihen, kuinka hankintayksikkö tekee arviointinsa, eikä tarjoajilla ole mahdollisuutta hakeutua arvontoihin. Tarjouspyynnön vaatimukset täyttänyttä tarjoajaa ja sen tarjousta ei voida takautuvasti hylätä siitä sattumanvaraisesta syystä, että tarjouskilpailun vertailussa on päädytty tasatilanteeseen ja arvontaan.

Hankintayksikkö on antanut lausuman, jossa se on esittänyt, että se on ennen hankintapäätöksen tekemistä arvioinut muun ohella hankintasäännösten mukaisten vakavaa virhettä ammattitoiminnassa ja kilpailua vääristävien sopimusten tekemistä koskevien harkinnanvaraisten poissulkemisperusteiden täyttymistä saaduissa tarjouksissa. Hankintayksikkö ei ole tässä yhteydessä havainnut konserniyhtiöiden välistä tarjousten koordinointia, kilpailua rajoittavia sopimuksia tai tietojen vaihtoa.

Valittaja on antanut lausuman.

Hankintayksikkö on antanut lausuman, jossa se on esittänyt, että ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan, vaikka markkinaoikeus tekisi päätöksen valittajan hyväksi. Kyseessä on sääntelemätön oikeustilanne ja asiassa on paljon ennakkoluonteista kysymyksenasettelua. Mikäli hankintayksikkö kuitenkin määrättäisiin korvaamaan valittajan kuluja, tulee arvioinnissa ottaa edellä mainitun lisäksi huomioon, että valitus on muodostunut muualta otetuista referaateista ja myöhempi lausuma on perustunut aiempaan kirjelmään. Hankintayksikkö myöntää oikeaksi puolet vaadituista kuluista.

Valittaja on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on ensin ratkaistava kysymys siitä, onko tarjouspyyntö ollut valittajan esittämällä tavalla epäselvä soveltuvuusvaatimusten osalta. Tämän jälkeen on tarvittaessa ratkaistava kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti arvioidessaan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmi käyvää edellytystä tarjousten itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta. Vielä on tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tarjousten vertailussa ja hankintapäätöksen perustelemisessa ja kun se ei ole sulkenut Seppälän Urheilukuvat Oy:tä tarjouskilpailusta.

Hankintalain 116 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1, 2, 8 ja 14–17 luvussa, lukuun ottamatta
12 §:n 1 momenttia ja 124 sekä 170 §:ää, säädetään, sovelletaan sellaisiin käyttöoikeussopimuksiin, jotka ovat ennakoidulta arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 5 kohdassa säädetyn kynnysarvon suuruisia, mitä tässä luvussa säädetään. Käyttöoikeussopimuksiin sovelletaan lisäksi, mitä 26, 28, 31, 67–69, 71, 73, 77–83, 91 ja 92 §:ssä säädetään.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin mukaan ennen tarjousten valintaa hankintayksikön on tarkistettava, että seuraavat edellytykset täyttyvät:

1) tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen;

2) tarjouksen on antanut tarjoaja, jota ei ole suljettu menettelyn ulkopuolelle 80 tai 81 §:n nojalla ja joka täyttää hankintayksikön asettamat 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut (tuomio 19.5.2009 asiassa C-538/07 Assitur, EU:C:2009:317) olevan vastoin EU-oikeuden tehokasta soveltamista, jos toisiinsa sidossuhteessa olevilta yrityksiltä suljettaisiin järjestelmällisesti pois oikeus osallistua samaan hankintamenettelyyn. Tällainen ratkaisu rajoittaisi huomattavasti kilpailua unionin tasolla. Unionin tuomioistuin on katsonut suhteellisuusperiaatteen vastaiseksi sidossuhteessa olevien yritysten kieltämisen osallistumasta samaan hankintamenettelyyn myös tilanteissa, joissa kyseisten yritysten välisellä määräysvaltasuhteella ei ole vaikutusta niiden toimintaan hankintamenettelyn yhteydessä. Edelleen suhteellisuusperiaatteen vastainen on myös olettama, jota ei voi kumota ja jonka mukaan sidossuhteessa olevien yritysten samassa tarjouskilpailussa tekemät tarjoukset ovat välttämättä vaikuttaneet toisiinsa. Näille yrityksille ei tällöin annettaisi mahdollisuutta osoittaa, että niiden tapauksessa ei ole olemassa todellista vaaraa sellaisten käytäntöjen ilmenemisestä, jotka voivat uhata avoimuutta ja vääristää kilpailua tarjoajien välillä. Unionin tuomioistuin on korostanut, että yritysryhmillä voi olla erilaisia muotoja ja tavoitteita, eikä ole välttämättä poissuljettua, että toisen yrityksen määräysvallassa olevilla yrityksillä on tiettyä itsenäisyyttä kaupallisten toimintaperiaatteidensa ja liiketoimintansa harjoittamisen osalta erityisesti julkisiin tarjouskilpailuihin osallistumisen alalla. Unionin tuomioistuimen mukaan hankintayksikön tehtävänä on selvittää tosiseikkoja tutkimalla ja arvioimalla, onko kyseisellä määräysvaltasuhteella ollut konkreettista vaikutusta sidossuhteessa olevien yritysten saman julkisen hankintamenettelyn yhteydessä tekemien tarjousten sisältöön (tuomion kohdat 28–32).

Unionin tuomioistuin on katsonut myös (tuomio 8.2.2018, C-144/17 Lloyd’s of London, EU:C:2018:78), että sääntelyllä, jolla pyritään takaamaan ehdokkaiden yhdenvertainen kohtelu ja menettelyn avoimuus, ei suhteellisuusperiaatteesta johtuen saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Julkisia hankintoja koskevat unionin oikeussäännöt annettiin toteutettaessa sisämarkkinoita, joilla pyritään takaamaan vapaa liikkuvuus ja poistamaan kilpailun rajoitukset. Tässä tilanteessa on unionin oikeuden intressin mukaista, että varmistetaan mahdollisimman monen tarjoajan osallistuminen hankintamenettelyyn. Tästä seuraa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että määräysvalta- tai sidossuhteessa toisiinsa nähden olevien ehdokkaiden tai tarjoajien automaattinen poissulkeminen tarjouskilpailusta ylittää sen, mikä olisi tarpeen kilpailua vääristävän käyttäytymisen estämiseksi ja siten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen varmistamiseksi (tuomion kohdat 31–35). Unionin tuomioistuin katsoi myös, että avoimuuden, yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet sallivat sulkea samaan ryhmittymään kuuluvat toimittajat pois samasta hankintamenettelystä, jos kiistattomien seikkojen perusteella näyttää siltä, ettei niiden tarjouksia ole laadittu itsenäisesti (tuomion kohta 46).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 17.5.2018, C-531/16, Specializuotas transportas, EU:C:2018:324) on myös katsottu, että hankintaviranomaisille on annettu aktiivinen rooli julkisia hankintoja koskevia sopimuksia tehtäessä noudatettavien periaatteiden soveltamisessa (tuomion kohta 31). Hankintaviranomainen, joka saa tietää objektiivisista seikoista, joilla kyseenalaistetaan tarjouksen itsenäinen ja riippumaton luonne, on velvollinen tutkimaan kaikki merkitykselliset olosuhteet, jotka johtivat kyseisen tarjouksen esittämiseen, estääkseen, paljastaakseen ja poistaakseen seikat, jotka voivat rasittaa hankintamenettelyä, tarvittaessa myös pyytämällä osapuolia toimittamaan tietyt tiedot ja todisteet (tuomion kohta 33). Sen osoittamiseen, että tarjoukset eivät ole itsenäisiä eivätkä riippumattomia, vaadittavan näytön tasosta on todettava, että tehokkuusperiaate edellyttää, että näyttö unionin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä koskevien sääntöjen rikkomisesta voidaan esittää suoran näytön lisäksi indisioilla, mikäli ne ovat objektiivisia ja yhtäpitäviä, ja että keskenään sidoksissa olevat tarjoajat voivat esittää vastanäyttöä (37 kohta). Pelkkä sen toteaminen, että kyseisten yritysten välillä on määräysvaltasuhde omistuksen tai sellaisten äänioikeuksien määrän perusteella, joita voidaan käyttää varsinaisissa yhtiökokouksissa, ei riitä siihen, että hankintaviranomainen voisi automaattisesti sivuuttaa nämä tarjoukset hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyssä selvittämättä, onko tällaisella suhteella ollut konkreettista vaikutusta näiden tarjousten itsenäisyyteen (tuomion kohta 38).

Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (tuomio 15.9.2022, C-416/21, J. Sch. Omnibusunternehmen ja K. Reisen, EU:C:2022:689) katsonut, että yhdenvertaisen kohtelun periaatetta loukkaisi se, että keskenään sidoksissa olevien tarjoajien sallittaisiin esittää yhteensovitettuja tai yhdenmukaistettuja – eli ei itsenäisiä eikä riippumattomia – tarjouksia, jotka saattaisivat näin ollen tuoda niille perusteettomia etuja muihin tarjoajiin nähden (tuomion kohta 59). Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että hankintayksikkö on velvollinen tutkimaan ja arvioimaan tosiseikat sen määrittämiseksi, onko kahden yksikön välisellä suhteella ollut konkreettinen vaikutus samassa julkisessa hankintamenettelyssä jätettyjen tarjousten sisältöön. Tällaisen vaikutuksen, missä tahansa muodossa, toteaminen riittää siihen, että kyseiset yksiköt voidaan sulkea pois kyseisestä hankintamenettelystä (tuomion kohta 60). Se, että tarjoajien keskinäisillä sidoksilla todetaan olleen vaikutusta niiden saman menettelyn yhteydessä esittämien tarjousten sisältöön, riittää nimittäin siihen, että hankintayksikkö ei voi ottaa näitä tarjouksia huomioon, koska keskenään sidoksissa olevilta tarjoajilta tulevat tarjoukset on esitettävä täysin itsenäisesti ja riippumattomasti (tuomion kohta 61). Yhdenvertaisen kohtelun periaate voi estää valitsemasta hankintasopimuksen sopimuspuoleksi sellaisia toimijoita, jotka muodostavat taloudellisen kokonaisuuden ja joiden tarjoukset – vaikka ne on tehty erikseen – eivät ole itsenäisiä eivätkä toisistaan riippumattomia (tuomion kohta 64).

Hankintamenettely ja hankinta-asiakirjat keskeisiltä osin

Hankinnan kohteena on ollut päiväkoti- ja oppilaitoskuvauspalveluja koskeva käyttöoikeussopimus maantieteellisesti jaetulle kolmelle osa-alueelle.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut ehdot” on todettu, että hankintayksikkö on ilmoittanut puheena olevassa tarjouskilpailussa sovellettavat, tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset hankintailmoitukseen liitetyssä ESPD-lomakkeessa. Tarjouspyynnön kohdan ”1.) Soveltuvuusvaatimusten täyttymisen arvioinnissa käytettävät asiakirjat” alakohdassa ”1.3) Muut soveltuvuusvaatimukset (ESPD‑asiakirja IV-osa: Valintaperusteet jakso A: Soveltuvuus mukaiset valintaperusteet)” on esitetty muun ohella kaupparekisteriin kuulumista ja tarjoajan yleistä vuotuista liikevaihtoa koskevien vaatimusten täyttymisen arvioinnissa käytettäviin asiakirjoihin liittyviä vaatimuksia. Hankintailmoituksessa tai ESPD-lomakkeella ei ole asetettu kaupparekisteriin kuulumista tai tarjoajan liikevaihtoa koskevaa soveltuvuusvaatimusta.

Tarjouspyynnön kohdan ”1.2 Hankintalain 81 §:n mukaiset harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet (ESPD-asiakirja III-osa: Poissulkemisperusteet jaksot B‑D)” alakohdassa 1.2.2) esitetyssä vaatimuksessa koskien vakuutusta työeläkevakuutusmaksujen maksamisesta on todettu vaatimuksen liittyvän ESPD-asiakirjan III osan: ”Poissulkemisperusteet” jakson B: ”Verojen ja tai sosiaaliturvamaksujen maksamiseen liittyvät perusteet” kohtaan ”Sosiaaliturvamaksujen maksaminen”.

Hankintailmoituksen kohdassa 2.1.6 ”Poissulkemisperusteet” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Sosiaaliturvamaksujen maksaminen: Tarjoaja on rikkonut sosiaaliturvamaksujen maksamiseen liittyviä velvoitteitaan sijoittumismaassaan tai ostajan maassa.”

Vastaavasti tarjouspyynnön liitteenä olleen ESPD-lomakkeen III osan ”Poissulkemisperusteet” jaksossa B ”Verojen tai sosiaaliturvamaksujen maksamiseen liittyvät perusteet” on mainittu sosiaaliturvamaksujen maksaminen.

Tarjouspyynnön kohdan ”Päätöksenteon perusteet” alakohdasta ”Tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta koskeva vertailu” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinta-laatusuhteeltaan paras. Hankintayksikkö esittää hinta-laatusuhteena kiinteän hinnan, jolloin tarjoajat kilpailevat ainoastaan laatuun liittyvillä perusteilla.

[– –]

Kokonaislaatu, enintään 30,00 pistettä:

1. Asiakastietokysely, enintään 15,00 pistettä.

Asiakastietokyselyssä arvioidaan asiakkaan kokemuksiin liittyen päiväkoti- ja oppilaitoskuvauksista. Tilaaja toteuttaa asiakastietokyselyn Tarjoajan referenssilomakkeella ilmoittamille Referenssiasiakkaalle 2 ja 3. Asiakastietokyselyn laatupisteytyksen määrittely kerrotaan tarkemmin tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit”.

2. Sähköinen verkkokauppa, enintään 15,00 pistettä.

Sähköisen verkkokaupan laadun pisteytysperusteet ja arviointi kerrotaan tarkemmin Tarjouspyynnön liitteessä 7 ”Sähköisen verkkokaupan laadun pisteytysperusteet ja arviointi”.

Saadut laatupisteet lasketaan yhteen.

Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous on se, jonka yhteenlasketut laatupisteet ovat suurimmat.

Pisteiden mennessä tasan, toimittajan valinta tapahtuu arpomalla. Arvontatilanteessa kukin tarjoaja saa yhden arvan.

Kilpailutuksen perusteella valitaan kolme (3) palveluntuottajaa per osa-alue.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut asiat” on todettu muun ohella, että rinnakkaisten tarjousten tekeminen on kielletty. Mikäli tarjoaja jättää rinnakkaisia tarjouksia, hyväksytään niistä vain viimeisin tarjouspyynnön mukainen tarjous.

Tarjouspyynnön liitteellä 7 ”Sähköisen verkkokaupan laadun pisteytysperusteet ja arviointi” on muun ohella kuvattu tarjoajan sähköisen verkkokaupan selvitykseen sisällytettävät elementit sekä pisteytysperusteet. Mainitun liitteen mukaan sähköisestä verkkokaupasta on voinut saada 15, 10, 5 tai 0 pistettä sen mukaan, minkä pistemäärän kriteerit tarjoajan sähköisen verkkokaupan selvitys on täyttänyt. Esimerkiksi 15 pistettä on saanut seuraavilla perusteilla:

”− Jokainen pyydetty elementti (1–4) on huomioitu selvityksessä

− Selvitys on kirjoitettu suomen kielellä

− Selvitys on selkeä, joka tarkoittaa lyhyttä ja tiivistä tekstiä. Selvityksessä on huomioitu kaikki esityksen elementit (1–4) erinomaisesti. Selvityksen toteutuksessa ei osoitettavia puutteita. Selvitys poikkeaa edukseen muista selvityksistä, jollain yksilöitävissä olevalla tekijällä.”

Hankintailmoituksen mukaan tarjousten vastaanottamisen määräaika on ollut 21.5.2025 klo 12.00. Tarjousten avauspöytäkirjan mukaan Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ, Roifoto Oy, Seppälän Koulukuvat Oy, Seppälän Urheilukuvat Oy ja Zoomi Kuvakaupat Oy ovat kukin jättäneet tarjouksen kyseessä olevaan tarjouskilpailuun kaikkia kolmea osa-aluetta koskien eri aikoihin 20.5.2025 ja 21.5.2025. Avauspöytäkirjasta ilmenee myös, että edellä mainittujen yhtiöiden lisäksi tarjouksen kaikkia osa-alueita koskien ovat jättäneet 14 muuta yhtiötä valittaja mukaan lukien.

Hankintayksikkö on 6.6.2025 toimittanut Frendikuva Oy:lle, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:lle, Pildikompanii OÜ:lle, Seppälän Urheilukuvat Oy:lle, Zoomi Kuvakaupat Oy:lle ja Roifoto Oy:lle selvityspyynnöt, joissa se on tiedustellut muun ohella sitä, miten yhtiön tarjouksen liitteenä oleva sähköisen verkkokaupan asiakirja voi olla identtinen toisen tarjoajan vastaavan asiakirjan kanssa tai miten yhtiön tarjouksen liitteenä voi olla toisen yrityksen luottamuksellinen sähköisen verkkokaupan asiakirja. Lisäksi selvityspyynnöissä on tiedusteltu osalta yhtiöitä muun ohella sitä, ovatko ne saaneet luvan käyttää toisen yhtiön logoa tarjouksensa yhteydessä sekä pyydetty toimittamaan hankintayksikölle logoa koskeva käyttöoikeuslupa.

Hankintayksikkö on 23.6.2025 tehnyt hankintapäätöksen numero 47, jolla se on valinnut osa-alueen 1 voittajiksi Frendikuva Oy:n, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n ja Seppälän Koulukuvat Oy:n, osa-alueen 2 voittajiksi Pildikompanii OÜ:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n ja Frendikuva Oy:n ja osa-alueen 3 voittajiksi Roifoto Oy:n, Pildikompanii OÜ:n ja Seppälän Koulukuvat Oy:n.

Hankintapäätöksen liitteestä 1 ”Vertailutaulukko” ilmenee, että osa-alueella 1 yhteensä 12 tarjoajaa, osa-alueella 2 yhteensä 10 tarjoajaa ja osa-alueella 3 yhteensä 14 tarjoajaa on saanut täydet pisteet asiakastietokyselyä koskevasta vertailukriteeristä. Liitteestä ilmenee myös, että Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ, Roifoto Oy, Seppälän Koulukuvat Oy, Seppälän Urheilukuvat Oy ja Zoomi Kuvakaupat Oy ovat kaikilla osa-alueilla ainoina tarjoajista saaneet täydet 15 pistettä sähköisestä verkkokaupasta.

Hankintapäätöksen liitteenä 4 olleessa arvontapöytäkirjassa on todettu muun ohella, että arvonta suoritettiin osa-alueella 1 Frendikuva Oy:n, KuvaSeppälä‑yhtiöt Oy:n, Pildikompanii OÜ:n, Roifoto Oy:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n, Seppälän Urheilukuvat Oy:n ja Zoomi Kuvakaupat Oy:n välillä, osa-alueella 2 Frendikuva Oy:n, Pildikompanii OÜ:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n ja Seppälän Urheilukuvat Oy:n välillä ja osa-alueella 3 Frendikuva Oy:n, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n, Pildikompanii OÜ:n, Roifoto Oy:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n ja Seppälän Urheilukuvat Oy:n välillä.

Tarjouspyynnön epäselvyyttä koskeva väite

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten osalta. Valittajan mukaan on jäänyt epäselväksi, mitä vaatimuksia tarjoajan liikevaihdon, kaupparekisteriin kuulumisen ja työeläkevakuutusmaksujen osalta hankinnassa on asetettu. Edelleen valittaja on esittänyt, että ESPD-lomaketta käytettäessä soveltuvuusvaatimukset tulisi ilmaista pääasiassa ESPD-lomakkeella, mutta nyt soveltuvuusvaatimuksia on selostettu enimmäkseen tarjouspyynnössä, ja kuvaukset ovat olleet osin toisistaan poikkeavia.

Edellä todetulla tavalla hankintalain 83 §:n mukaan tarjoajan soveltuvuutta koskevista vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ottaen huomioon tämän sekä sen, ettei hankintailmoituksessa tai muissa hankinta‑asiakirjoissa ole ilmoitettu tarjoajan kaupparekisteriin kuulumista tai liikevaihtoa koskevia soveltuvuusvaatimuksia, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on hankinta-asiakirjojen perusteella tullut ymmärtää, ettei hankinnassa ole asetettu mainittuja vaatimuksia, vaikka tarjouspyynnössä onkin ollut vaatimuksia niihin liittyviä selvityksiä koskien.

Työeläkevakuutusmaksuja koskevan vaatimuksen osalta markkinaoikeus toteaa, että edellä esitetyllä tavalla tarjouspyynnön mukaan vaatimus työeläkevakuutusmaksujen maksamista koskevasta vakuutuksesta on liittynyt sosiaaliturvamaksujen maksamista koskevaan poissulkemisperusteeseen. Ottaen huomioon, että hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnön liitteenä olleella ESPD-lomakkeella on ilmoitettu sosiaaliturvamaksujen maksamista koskeva poissulkemisperuste, markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut epäselvä sen osalta, mitä vaatimuksia työeläkevakuutusmaksujen osalta hankinnassa on asetettu.

Edellä esitetyin perustein markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastainen tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten osalta.

Tarjoajien välinen tarjousyhteistyö

Valittaja on esittänyt, että Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ, Seppälän Koulukuvat Oy, Seppälän Urheilukuvat Oy ja Zoomi Kuvakaupat Oy ovat osallistuneet tarjouskartelliin nyt kyseessä olevassa tarjouskilpailussa ja viitannut muun ohella kilpailulain 5 §:än. Markkinaoikeus toteaa, että samaan kilpailuoikeudelliseen taloudelliseen kokonaisuuteen kuuluvien yritysten järjestelyt eivät voi tulla kilpailulain 5 §:n nojalla arvioitaviksi, eikä tästä ole jo tällä perusteella tarpeen kyseisten yhtiöiden osalta lausua enemmälti.

Valittaja on edelleen esittänyt, että Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ, Seppälän Koulukuvat Oy, Seppälän Urheilukuvat Oy ja Zoomi Kuvakaupat Oy eivät ole jättäneet itsenäisiä ja riippumattomia tarjouksia, vaan niiden tarjoukset ovat olleet yhteensovitettuja ja yhdenmukaistettuja. Konserni, johon mainitut yritykset kuuluvat, on saanut menettelyllään hankittua useamman arvan tasapistetilanteessa tarjoajien kesken suoritettavaan arvontaan ja moninkertaistanut oman menestymisensä todennäköisyyden osallistumalla tarjouskilpailuun usealla rinnakkaisella tarjouksella eri yhtiöiden nimissä. Lisäksi Roifoto Oy:n tarjous on osoittanut mahdollisen yhdenmukaistamisen myös sen kanssa. Valittajan mukaan hankintayksikön olisi tullut ryhtyä selvitystoimiin varmistaakseen tarjousten itsenäisyyden ja riippumattomuuden sekä sulkea kyseiset tarjoajat tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että jokainen tarjoaja on ollut itsenäinen yhtiö, eikä hankintayksikkö ole voinut sulkea konserniyhtiöiden tarjouksia tarjouskilpailusta. Tiettyjen yhtiöiden välillä on solmittu Seppälän Koulukuvat -brändin lisenssisopimus, jonka perusteella yhtiöillä on ollut oikeus rajoitetusti hyödyntää Seppälän Koulukuvat -logoa ja -brändiä.

Frendikuva Oy, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy, Pildikompanii OÜ, Seppälän Koulukuvat Oy, Seppälän Urheilukuvat Oy ja Zoomi Kuvakaupat Oy ovat esittäneet, että kukin niistä on tehnyt itsenäisesti päätöksen osallistua tarjouskilpailuun sekä laatinut itsenäisesti tarjouksensa. Tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia ei voi hylätä siitä sattumanvaraisesta syystä, että tarjousten vertailussa on päädytty tasatilanteeseen ja arvontaan.

Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään arvioinut keskenään sidoksissa olevien tarjoajien tarjousten itsenäisyyttä ja riippumattomuutta viittaamalla hankintamenettelyä koskeviin perusperiaatteisiin, jotka ilmenevät hankintalain 3 §:stä.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä selostetusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmi käyvällä tavalla on tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun vastaista, jos keskenään sidoksissa olevien tarjoajien sallitaan esittää yhteensovitettuja tai yhdenmukaistettuja tarjouksia. Hankintaviranomainen, joka saa tietää objektiivisista seikoista, joilla kyseenalaistetaan tarjouksen itsenäinen ja riippumaton luonne, on velvollinen tutkimaan kaikki merkitykselliset olosuhteet, jotka johtivat kyseisen tarjouksen esittämiseen ja tarvittaessa myös pyytämällä osapuolia toimittamaan näistä olosuhteista selvitystä. Jos tarjouksia ei ole laadittu itsenäisesti ja riippumattomasti, tarjoajat on suljettava hankintamenettelystä. Kuitenkaan yksin se, että keskenään sidossuhteessa olevat yritykset osallistuvat samaan hankintamenettelyyn ei vielä luo perustetta niiden sulkemiseksi hankintamenettelystä.

Kaupparekisteristä avoimesti saatavien tietojen perusteella Frendikuva Oy:llä, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:llä, Seppälän Koulukuvat Oy:llä, Seppälän Urheilukuvat Oy:llä ja Zoomi Kuvakaupat Oy:llä on ollut hankintamenettelyn toteuttamisajankohtana samoja johto- ja vastuuhenkilöitä. Kaupparekisteritietojen mukaan osalla konserniyhtiöistä on tarjousten jättöhetkellä ollut keskenään sama toimitusjohtaja ja yksi henkilö on kuulunut Frendikuva Oy:n, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n, Seppälän Urheilukuvat Oy:n ja Zoomi Kuvakaupat Oy:n hallitukseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella edellä mainitut yhtiöt ja Pildikompanii OÜ ovat kuuluneet samaan konserniin. Esitetyn selvityksen perusteella Roifoto Oy ei ole tarjousten jättöhetkellä kuulunut edellä mainittujen yhtiöiden kanssa samaan konserniin, eikä sillä kaupparekisteritietojen perusteella ole ollut niiden kanssa samoja johto- tai vastuuhenkilöitä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella 21 tarjoajaa on jättänyt tarjouksen tarjouskilpailun kaikille osa-alueille. Kuusi tarjoajista on nyt kyseessä olevia konserniyhtiöitä. Edellä esitetyllä tavalla hankintapäätöksen liitteenä olleesta arvontapöytäkirjasta ilmenee, että laatuvertailun pisteiden mentyä tasan suoritetussa arvonnassa ei ole ollut mukana muita tarjoajia kuin konserniyhtiöitä ja Roifoto Oy. Kullekin kolmesta osa-alueesta on valittu kolme palveluntuottajaa. Yhteensä yhdeksästä valitusta palveluntuottajasta yksi on ollut Roifoto Oy ja kahdeksan muuta ovat olleet konserniyhtiöitä.

Kyseessä olevien yhtiöiden tarjousten perusteella eri henkilöt ovat lähettäneet tarjoukset ja tarjouksissa on ilmoitettu eri yhteyshenkilöt. Mainitut yhtiöt ovat tarjoustensa liitteinä toimittamissaan yhteisissä eurooppalaisissa hankinta‑asiakirjoissa vakuuttaneet, että ne eivät ole tehneet muiden tarjoajien kanssa sopimuksia, joilla pyritään vääristämään kilpailua, ja että ne eivät ole tietoisia eturistiriidoista, joita niiden hankintamenettelyyn osallistumisesta aiheutuu.

Edellä esitetyllä tavalla tarjoajat ovat kilpailleet ainoastaan laatuun liittyvillä tekijöillä. Laatuvertailussa on huomioitu asiakastietokyselyt sekä sähköistä verkkokauppaa koskeva selvitys. Sähköistä verkkokauppaa koskevasta selvityksestä on saanut tietyn määrän pisteitä sen mukaan, minkä pistemäärän kriteerit selvitys on täyttänyt. Markkinaoikeus toteaa, että yhtenä kriteerinä täysille 15 pisteelle on esitetty, että ”Selvitys poikkeaa edukseen muista selvityksistä, jollain yksilöitävissä olevalla tekijällä”, mutta muilta osin selvityksiä ei ole arvioitu suhteessa toisiinsa.

KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n, Pildikompanii OÜ:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n, Seppälän Urheilukuvat Oy:n, Zoomi Kuvakaupat Oy:n ja Roifoto Oy:n tarjousten liitteenä olleet sähköistä verkkokauppaa koskevat selvitykset ovat olleet keskenään identtiset ja ne kaikki on nimetty ”Sähköisen_verkkokaupan_elementit_Seppälän_Koulukuvat.pdf”. Frendikuva Oy:n sähköistä verkkokauppaa koskeva selvitys on ollut muuten samansisältöinen kuin edellä mainitut selvitykset, mutta siinä ei ole mainintaa Seppälän Koulukuvat -brändistä ja se on nimetty ”Sähköinen verkkokauppa Frendikuva Oy”.

Edellä esitetyllä tavalla hankintayksikkö on pyytänyt Frendikuva Oy:ltä, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:ltä, Pildikompanii OÜ:ltä, Seppälän Urheilukuvat Oy:ltä, Zoomi Kuvakaupat Oy:ltä ja Roifoto Oy:ltä selvitystä muun ohella identtisistä sähköisistä verkkokaupoista. Markkinaoikeus toteaa, että Frendikuva Oy:tä lukuun ottamatta mainittujen yhtiöiden selvityspyyntöön antamat salassa pidettäviksi ilmoitetut vastaukset ovat olleet keskenään täysin samansisältöisiä. Lisäksi mainitut yhtiöt Frendikuva Oy:tä lukuun ottamatta ovat toimittaneet selvityksen liitteenä hankintayksikölle Seppälän Koulukuvat ‑logon käyttöoikeussopimukset.

Seppälän Urheilukuvat Oy:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n, Roifoto Oy:n, Pildikompanii OÜ:n ja KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n tarjousten liitteenä olleet salassa pidettäviksi ilmoitetut hinnastot ovat olleet identtiset, ja niissä on ollut Seppälän Koulukuvat -logo. Zoomi Kuvakaupat Oy:n ja Frendikuva Oy:n tarjousten liitteinä olleet salassa pidettäviksi ilmoitetut hinnastot eivät ole olleet täysin identtisiä edellä mainittujen hinnastojen kanssa, mutta ne ovat suurelta osin kuitenkin vastanneet niitä. Lisäksi Zoomi Kuvakaupat Oy:n hinnastossa on ollut Seppälän Koulukuvat -logo.

Konserniyhtiöiden ja Roifoto Oy:n tarjousten liitteinä toimitetuista salassa pidettäviksi ilmoitetuista alihankkijalomakkeista ilmenee, että konserniyhtiöt ja Roifoto Oy ovat ilmoittaneet alihankkijaksi konserniyhtiöiden kanssa samaan konserniin kuuluvan yhtiön.

Markkinaoikeus toteaa, että konserniyhtiöillä ei ole ollut tarjouksia laatiessaan tietoa siitä, kuinka moni muu tarjoaja osallistuu tarjouskilpailuun tai mikä näiden tarjoajien tarjousten sisältö on. Erityisesti asiakastietokyselyä koskevan vertailuperusteen osalta tarjoajien mahdollisuudet vaikuttaa tarjouskilpailun lopputulokseen ovat olleet rajalliset. Ottaen kuitenkin huomioon, että laadun vertailuperusteita on ollut vain kaksi, ja että sähköistä verkkokauppaa koskevan selvityksen arviointia ei ole suurelta osin toteutettu vertailemalla tarjoajien selvityksiä suhteessa toisiinsa, markkinaoikeus katsoo, että yhdenmukaisilla sähköistä verkkokauppaa koskevilla selvityksillä konserniyhtiöillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa tarjouskilpailun lopputulokseen. Markkinaoikeus toteaa, että konserniyhtiöiden käyttämä yhteinen sähköinen verkkokauppa voi osaltaan selittää sähköistä verkkokauppaa koskevien selvitysten yhdenmukaisuutta. Ottaen kuitenkin huomioon vertailun toteuttamistavan, jossa sähköisestä verkkokaupasta on saanut tietyn määrän pisteitä tiettyjen kriteerien täyttyessä, sekä toisaalta asiakastietokyselyä koskevan vertailuperusteen pisteytystä, jonka ovat suorittaneet tarjoajien referenssiasiakkaat, koskevan ennakoimattomuuden, markkinaoikeus katsoo, että se, että samaan konserniin kuuluvat kuusi tarjoajaa ovat tehneet tarjouksen yhdenmukaisilla sähköistä verkkokauppaa koskevilla selvityksillä osoittaa yhteistä suunnitelmallisuutta konsernitasolla.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että tarjouspyynnössä on kielletty rinnakkaisten tarjousten tekeminen ja todettu, että mikäli tarjoaja jättää rinnakkaisia tarjouksia, hyväksytään niistä vain viimeisin tarjouspyynnön mukainen tarjous. Ottaen huomioon, että kullekin osa-alueelle on valittu kolme palveluntuottajaa, markkinaoikeus katsoo mainitun rajoituksen olevan perusteltu. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että edellä kuvatulla tavalla tarjoajat ovat kilpailleet ainoastaan laatuun liittyvillä tekijöillä ja käytetyt kaksi laadun vertailuperustetta ja niille tarjouspyynnössä määritellyllä tavalla annettavat laatupisteet ja pistemäärät ovat käytännössä mahdollistaneet useiden tarjoajien päätymiseen vertailussa tasapisteisiin, jolloin palveluntuottajat on valittu arpomalla siten, että kukin tarjoaja on saanut yhden arvan. Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut seikat sekä konserniyhtiöiden keskinäiset sidokset huomioon ottaen konserni on tekemällä tarjouksen mahdollisimman monen konserniyhtiön nimissä tarjousten vertailuun vaikuttavilta osin yhdenmukaisilla tarjouksilla voinut parantaa menestymismahdollisuuksiaan tarjouskilpailussa. Konserni on käytännössä saanut arvonnassa useamman arvan ja näin ollen voinut kiertää mainittua rinnakkaisten tarjousten kieltoa, mitä ei voida pitää tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteen mukaisena.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä esitetyt seikat osoittavat, että konserniyhtiöt eivät ole laatineet tarjouksiaan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla itsenäisesti ja riippumattomasti.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti katsoessaan Frendikuva Oy:n, KuvaSeppälä-yhtiöt Oy:n, Pildikompanii OÜ:n, Seppälän Koulukuvat Oy:n, Seppälän Urheilukuvat Oy:n ja Zoomi Kuvakaupat Oy:n laatineen tarjouksensa itsenäisesti ja riippumattomasti.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Roifoto Oy:llä ei ole muuta sidosta konserniyhtiöihin kuin sen käyttämä verkkokauppa. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että Roifoto Oy ei olisi tehnyt tarjoustaan itsenäisesti ja riippumattomasti. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti siltä osin kuin se on katsonut Roifoto Oy:n laatineen tarjouksensa itsenäisesti ja riippumattomasti.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintaa ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa päiväkoti- ja oppilaitoskuvauspalveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on käsiteltävä tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin esitöiden (HE 29/2018 vp s. 167) mukaan arvioitaessa oikeudenkäynnin osapuolten korvausvelvollisuuden perusteita on kiinnitettävä erityistä huomiota asiassa annettuun ratkaisuun. Asiassa annetun ratkaisun merkitystä arvioitaessa on kuitenkin aiheellista ottaa huomioon, että hallintoprosessissa ei läheskään aina ole yksiselitteisesti osoitettavissa voittajaa tai häviäjää, eikä oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta voi siten perustaa yksin voittaja‑häviäjä-asetelmaan. Tuomioistuimen asiassa antama ratkaisu voi olla sisällöltään sellainen, että osapuolten on kohtuullista itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Mainitun pykälän 2 momentin esitöiden (HE 29/2018 vp s. 167) mukaan momentissa luetellaan keskeiset arviointiperusteet, joita sovelletaan täydentävästi kaikissa 1 momentissa mainituissa tilanteissa. Muihinkin näkökohtiin on mahdollista kiinnittää huomiota arvioinnissa. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevassa ratkaisussa on kysymys kuluvastuun kohtuullisuuden kokonaisarvioinnista. Asian oikeudellisella epäselvyydellä olisi merkitystä oikeudenkäynnin osapuolten välisen korvausvelvollisuuden arvioinnissa. Jos asia on ollut aidosti tulkinnanvarainen tai muuten epäselvä, asiansa hävinneelläkin osapuolella on voinut olla oikeudenkäyntiin perusteltua aihetta. Tämä olisi erityinen syy, joka voisi poistaa hävinneen osapuolen korvausvelvollisuuden tai alentaa sitä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä sisältäen markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrän. Markkinaoikeus on oikeudenkäyntikulujen kohtuullisuutta harkitessaan ottanut huomioon asian oikeudellisen epäselvyyden. Asian näin päättyessä Seppälän Koulukuvat Oy saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kirkkonummen kunnan sivistysjohtajan tekemän hankintapäätöksen 23.6.2025 numero 47/2025. Markkinaoikeus kieltää Kirkkonummen kuntaa tekemästä hankintasopimuksia kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kirkkonummen kunnan korvaamaan Kuvamuisto Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Seppälän Koulukuvat Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Pertti Virtanen ja markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari ja Eeva Tiainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.