MAO:546/​2025

Asian tausta

Tuomi Logistiikka Oy on ilmoittanut 17.3.2025 julkaistulla EU‑hankintailmoituksella Pirkanmaan hyvinvointialueen (jäljempänä myös hankintayksikkö) ja Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen puolesta avoimella menettelyllä toteutettavasta ambulanssilla suoritettavien kiireettömien potilassiirtokuljetusten palveluhankinnasta sopimuskaudelle, joka on hankinnan osa-alueen 1 Tays–Keskussairaala, ambulanssit, osalta 1.9.2025–31.8.2027, osa-alueen 2 Tays–Valkeakoski, perustason ambulanssi, osalta 1.9.2025–31.8.2027 ja osa-alueen 3 Seinäjoki, perustason ambulanssi, osalta 1.6.2025–31.8.2027 Lisäksi hankinta on sisältänyt kaikkia osa-alueita koskevan toistaiseksi voimassa olevan optiokauden.

Pirkanmaan hyvinvointialueen hyvinvointialuejohtaja on 17.4.2025 tekemällään hankintapäätöksellä
§ 37/2025 sulkenut valittajan tarjouskilpailusta soveltuvuusvaatimuksen täyttymättä jäämisen perusteella ja valinnut palveluntarjoajiksi Ensihoito Ysikymppi Oy:n, 9Lives Ensihoito Oy:n ja 9Lives Pirkanmaa Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut ilman optioita noin 10.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Etelä-Suomen Ambulanssipalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perustelut

Etelä-Suomen Ambulanssipalvelut Oy (jäljempänä myös valittaja) on täyttänyt asetetut soveltuvuusvaatimukset. Hankintayksikkö on ymmärtänyt väärin sen mitä Kansaneläkelaitoksen suoralaskutussopimus sisältää ja tarkoittaa. Valittaja on tehnyt täysin samaa työtä kuin mitä referenssinä on vaadittu, mutta Kansaneläkelaitoksen ollessa sopimusosapuolena, ei sopimuksen nimi ole ollut palvelusopimus vaan suorakorvaussopimus. Valittajan tarjouksessaan ilmoittama referenssi on siten täyttänyt soveltuvuusvaatimuksissa asetetun referenssivaatimuksen.

Kansaneläkelaitoksen kanssa tehty suoralaskutussopimus on laajamittainen ja pitkäaikainen sopimus, jonka perusteella valittaja on toteuttanut yli 3.000 perustason ambulanssitehtävää viidellä yksiköllä. Suoralaskutussopimus on sisällöltään ja toteutustavaltaan aivan vastaava kuin palvelusopimus. Ainoa ero on se, että suoralaskutussopimus ei ole perinteisessä mielessä kilpailutettu hankintasopimus. Toiminta, jota valittaja on toteuttanut suoralaskutussopimuksen perusteella, on terveydenhuollon toimintaa ja Valviran sekä Aluehallintoviraston valvonnan alaista. Valittajalle on nimetty vastuulääkäri, joka valvoo ja ohjaa toimintaa samalla tavalla kuin palvelusopimusten mukaisissa sairaankuljetuksissa.

Hankintasäännösten tarkoituksena ei ole sulkea tarjoajia hankinnan ulkopuolella muodollisin perustein, vaan tärkeämpää on varmistaa tarjoajien tekninen ja ammatillinen osaaminen sekä toiminta- ja suorituskyky tarjoajien tosiasiallisen toiminnan perusteella. Julkisten varojen vastuullisen käytön ja terveen kilpailun edistämisen tavoitteiden mukaista ei ole sulkea kustannustehokasta ja referenssin sisältövaatimukset täyttävää uutta toimijaa tarjouskilpailusta ilman painavaa perustetta. Käytetyllä referenssivaatimuksella estetään uusien toimijoiden alalle tulo. Uusilla toimijoilla voi olla laaja ja vankka kokemus ambulanssitoiminnasta, mutta ei vielä palvelusopimusta. Hankintayksikön soveltama referenssin hylkäysperuste on suhteeton ja kohtuuton sekä rikkoo julkisia hankintoja koskevia yleisiä periaatteita, erityisesti avoimuuden ja kilpailun edistämisen vaatimuksia.

Vastine

Vaatimukset

Pirkanmaan hyvinvointialue on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.168 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajan ilmoittama referenssi ei ole täyttänyt soveltuvuusvaatimuksia.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut referenssikseen sen ja Kansaneläkelaitoksen välisen suorakorvaussopimus-nimisen dokumentin. Kyseinen sopimus ei sisällöltään vastaa palvelusopimusta, sillä se on sopimus korvauksen maksamisesta, ei palvelun tuottamisesta. Tässä sopimuksessa on sovittu matkakorvauksen maksamisesta suorakorvausmenettelyllä kuljetuspalvelujen tuottajalle. Kuten sopimustekstistä käy ilmi, siinä käsitellään matkakorvauksen myöntämiseen ja korvausasioiden käsittelyyn liittyviä seikkoja. Palvelun tuottajan tehtäviä ja velvollisuuksia koskevat sopimusehdot liittyvät niin ikään kuljetettavan henkilön sairausvakuutukseen kuulumisen tarkistamiseen, matkakustannusten omavastuuosuuden perimiseen ja kieltoon käyttää suorakorvausmenettelyä kilpailunedistämiskeinona. Lisäksi sopimuksessa on ehtoja koskien tilityksen tekemistä, tilityksessä ja korvauksessa havaittujen virheiden oikaisemista, sairausvakuutuskorvauksen maksamista palvelun tuottajalle, päätöksen antamista korvauksen maksamisesta ja tietojen antamista Kansaneläkelaitokselle. Kyseisen suorakorvaussopimuksen sisältö ei siten vastaa referenssinä edellytetyn palvelusopimuksen sisältöä.

Hankintayksikkö on soveltuvuusvaatimusten täyttymisen yhteydessä lisäksi tarkistanut referenssiyhteyshenkilöltä, onko valittajalla palvelusopimus Kansaneläkelaitoksen kanssa potilaskuljetuksista ambulanssilla. Saadun vastauksen mukaan valittajalla on Kansaneläkelaitoksen kanssa vain suorakorvaussopimus potilaskuljetuksista ambulanssilla.

Yleisen määritelmän mukaan palvelusopimus on palvelun tilaajan ja toimittajan välinen sopimus palveluiden tai palvelutuotteiden sisällöstä, tuottamisesta ja ehdoista. Valittajan referenssinään esittämässä sopimuksessa ei sovita palvelun tuottamisesta tilaajalle. Se ei sisällä palvelusopimukselle tyypillisiä ehtoja palvelun sisällöstä, toteutustavasta, aikataulusta, eikä siihen sisälly myöskään palvelukuvausta. Niin ikään siitä puuttuvat muut tyypilliset palvelusopimuksen ehdot. Valittajan referenssinä toimittama sopimus koskee käytännössä rahaliikennettä. Sopimuksessa sovitaan siitä, että tilaaja maksaa palvelun tuottajalle korvausta vakuutetun kuljetuksesta ja tämän korvaamisen käytännöistä. Sopimuksessa ei sovita palvelun tuottamisesta sopimuskumppanina olevalle tilaajalle. Hankintayksikkö ei voi hyväksyä palvelusopimuksena sopimusta, joka kattaa vain korvauksen maksamista koskevia ehtoja. Sekään, että suorakorvaussopimuksen toisena osapuolena on julkishallinnollinen taho, ei tee sopimuksesta sisällöllisesti palvelusopimusta.

Kuultavan lausunto

Ensihoito Ysikymppi Oy, 9Lives Ensihoito Oy ja 9Lives Pirkanmaa Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että Kansaneläkelaitoksen kanssa tehty sopimus on muodollisesti suoralaskutussopimus eli suorakorvaussopimus, mutta sisällöltään ja toteutukseltaan se vastaa palvelusopimusta. Sopimuksen perusteella valittaja on sitoutunut tuottamaan ja on tuottanut sairaankuljetuspalveluja eli ambulanssikuljetuksia Kansaneläkelaitoksen asiakkaille. Kansaneläkelaitos on sopimuksessa tilaajamainen taho siinä mielessä, että se maksaa korvauksen palvelun tuottajalle juuri niiden palvelusuoritteiden eli ambulanssikuljetusten perusteella, joita valittaja on toteuttanut. Vaikka sopimus teknisesti koskee korvausmenettelyä, sen olemassaolon edellytyksenä ja tosiasiallisena sisältönä on palvelun tuottaminen. Ilman ambulanssipalvelun suorittamista ei olisi mitään korvattavaa. Tämä täyttää referenssivaatimuksen tavoitteen osoittaa tarjoajan kokemus ja kapasiteetti vastaavissa tehtävissä.

Valittajan referenssi ei ole mikä tahansa yksityinen toimeksianto, vaan yhteistyötä julkisen sektorin kanssa, mikä rinnastuu vahvasti julkisen palvelusopimuksen toteuttamiseen. Tämä osoittaa, että valittaja on toiminut julkishallinnollisessa toimintaympäristössä menestyksekkäästi, mikä on ollut tarjouspyynnössä asetetun referenssivaatimuksen tarkoitus.

Valittajan johdolla ja organisaatiolla on laaja kokemus vastaavien palvelusopimusten toteuttamisesta eri alueilla. Valittajalla on vaadittava ammatillinen pätevyys ja tekninen suorituskyky hankinnan kohteena olevien palveluiden toteuttamiseksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisälausumassaan esittänyt, että valittajan referenssinään esittämää suorakorvaussopimusta ei ole valittajan esittämin tavoin hylätty perustuen sen otsikkoon tai muodollisuuksiin, vaan perustuen asiakirjan ehdoista ilmenevään asiakirjan luonteeseen ja sisältöön. Kyseinen suorakorvaussopimus ei ole tavanomainen tilaajan ja tietyn palveluntuottajan kesken sovittu sopimus, vaan palveluntuottajat voivat liittyä suorakorvaussopimuksen piiriin, mikäli heillä on lupa yksityisen terveydenhuollon palvelujen tuottamiseen.

Tarjouspyynnöllä asetettu referenssivaatimus vastaa alalla tavanomaisesti ja yleisesti käytettyä ja hyväksyttyä tapaa varmistaa palveluntuottajan soveltuvuus. Hankinnan kohde huomioiden vaatimus on perusteltu, hyvin kohtuullinen ja oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen nähden, mitä osoittaa myös se, että muut tarjoajat ovat vaatimuksen täyttäneet. Aiemman referenssin edellyttäminen ei sulje markkinoita uusilta toimijoilta tavalla, joka olisi kielletty. On selvää, ettei hankintayksiköllä ole velvollisuutta määritellä tarjoajaa koskevia vaatimuksia siten, että tarjouskilpailun voi voittaa toimija, jolla ei ole kokemusta hankinnan kohteena olevan kaltaisesta palvelusopimuksesta. Sen sijaan hankintayksiköllä on ollut velvollisuus arvioida saadut tarjoukset tarjouspyynnössä ilmoitettujen vaatimusten mukaisesti ja sulkea valittaja tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on ensiksi kysymys asetetun referenssivaatimuksen hankintasäännösten mukaisuudesta erityisesti kilpailun aikaansaamisen näkökulmasta. Asiassa on lisäksi kysymys siitä, onko valittajan tarjouksessaan referenssinä ilmoittama Kansaneläkelaitoksen kanssa solmittu suoralaskutussopimus vastannut tarjouspyynnössä tarjoajan soveltuvuuden arviointiin liittyen edellytettyä ambulanssilla suoritettuja potilaskuljetuksia koskevaa palvelusopimusta, vai onko valittajan nimeämä referenssi poikennut siinä määrin tarjouspyynnössä edellytetystä, että hankintayksikkö on voinut hankintasäännösten mukaisesti arvioida, ettei valittaja täytä tarjoajalle asetettuja soveltuvuusvaatimuksia, ja tällä perusteella sulkea valittajan tarjouskilpailusta.

Hankinnassa on ollut kysymys julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) liitteen E kohdan 1 mukaisesta palveluhankinnasta, jonka ennakoitu kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyn kansallisen kynnysarvon.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä hankintalain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 12 luvun (107–115 §) säännöksiä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 72) mukaan julkisia hankintoja koskevat menettelyt tulisi toteuttaa siten, että tarjouskilpailuissa saadaan aikaan todellista kilpailua, jolla optimaalinen hinta tai hinta-laatusuhde voidaan määrittää.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 109 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 114 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö voi vaatia, että tarjoajat antavat tarjouksensa osana vakuutuksen, että ne täyttävät hankintayksikön asettamat soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Vakuutuksessa annettujen tietojen paikkansapitävyys tulee tarkastaa tarjouskilpailun voittajan osalta ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien korjaaviin toimenpiteisiin ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä lain 82–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 191) mukaan erityisesti palveluhankinnoissa ehdokkaiden ja tarjoajien ammattitaitoon, pätevyyteen ja kokemukseen liittyvät vähimmäisvaatimukset voivat parantaa palvelun laatua. Hankintayksiköllä on laajaa harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Vaatimusten tulee liittyä ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta eikä niillä saa vaarantaa ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Esitöissä on edelleen todettu, että ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymiseen, taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen sekä tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten on liityttävä hankinnan kohteeseen siten, että ne osoittavat ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuudet toteuttaa hankinta. Niiden tulee lisäksi oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua ja estää erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten ja yhteisöjen osallistumisen tarjouskilpailuun.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin. Pykälän 2 momentin mukaan hankinnoissa, joiden kohteena on muun ohella palveluja, ehdokkaiden ja tarjoajien ammatillinen pätevyys palvelujen suorittamiseksi voidaan arvioida ammattitaidon, kokemuksen ja luotettavuuden perusteella.

Tarjoajan soveltuvuutta koskeva vaatimus ja päätös valittajan sulkemisesta tarjouskilpailusta

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kuvaus” on hankinnan kohteena oleva palvelu määritelty seuraavalla tavalla.

”Tuomi Logistiikka Oy pyytää Pirkanmaan hyvinvointialueen (myöh. Tilaaja) toimeksiannosta tarjouksia Pirkanmaan hyvinvointialueen ja Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen alueilla tuotettavien ambulanssilla suoritettavien kiireettömien potilassiirtokuljetusten hankintaan. Hyvinvointialueiden itse tuottamien ensihoitopalveluiden ambulanssit täydentävät ostopalveluna hankittavan palvelun tuotantoa.

Ambulanssilla suoritettavilla kiireettömillä potilassiirtokuljetuksilla tarkoitetaan Pirkanmaan hyvinvointialueen ja Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia terveydenhuoltolain (1326/2010) 73 § mukaisia potilaiden siirtokuljetuksia.”

Tarjouspyynnössä on vielä täsmennetty hankinnan kohdetta ja todettu, että hankinta on jaettu kolmeen osa-alueeseen, ”Tays Keskussairaala, ambulanssit”, ”Tays Valkeakoski, perustason ambulanssi” ja ”Seinäjoki perustason ambulanssi”. Tays Keskussairaalan osalta hankinnan kohteena on ollut yhdeksän perustason ambulanssin lisäksi myös kaksi kevytambulanssia. Tays Valkeakosken osalta hankinnan kohteena on ollut yksi perustason ambulanssi ja Seinäjoen osalta kaksi perustason ambulanssia.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Soveltuvuusvaatimukset” on todettu muun ohella seuraavaa.

”Tarjoajan tulee täyttää hankintayksikön asettamat tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset. Tarjoajalla tulee olla hankinnan kokoon ja laatuun nähden taloudelliset edellytykset hankintasopimuksen toteuttamiseen. Soveltuvuusvaatimukset täyttääkseen tarjoajan tulee tarjouksen jättövaiheessa vakuuttaa, että se täyttää sille asetetut vaatimukset.”

Edelleen edellä mainitun kohdan alakohdassa ”6. Referenssit” on todettu seuraavaa.

”Tarjoaja voi ilmoittaa referenssiksi kaikki Tarjojan palvelusopimukset, joissa sen tuottamien palveluiden tehtäviin on liittynyt potilaskuljetukset ambulanssilla, kuten esimerkiksi ensihoidon tehtävät ja kiireettömät potilassiirrot.

Tarjoajan tuottamien, samaan aikaan voimassaolleiden palveluiden kuljetusmäärät lasketaan yhteen.

Tarjoajan vastuulla on varmistaa referenssiasiakkaan yhteyshenkilön yhteystietojen ajantasaisuus ja suostumus referenssinä toimimiseen. Mikäli referenssiasiakkaan yhteyshenkilöiden yhteystiedoissa tapahtuu tarjouksen jättämisen jälkeen muutoksia on Tarjoajan ilmoitettava muutoksista sähköpostitse tarjouspyynnöllä ilmoitetulle Tilaajan yhteyshenkilölle.

Hankintayksiköllä on oikeus todentaa referenssin täyttyminen referenssikohteen yhteyshenkilöltä hankintamenettelyn aikana. Tarjoajan vastuulla on varmistaa referenssin yhteyshenkilön yhteystietojen oikeellisuus ja suostumus referenssinä toimimiseen.

Tarjoaja on tuottanut palvelua tai palveluita, jonka/joiden tehtäviin on liittynyt potilaskuljetukset ambulanssilla. Palvelun/ palveluiden yhteenlaskettu ambulanssikuljetusten määrä on ollut vähintään 2500 kuljetusta.

Referenssinä ilmoitettua palvelua/palveluita on tullut tuottaa viimeisen kahden (2) vuoden, tarjouksen viimeisestä jättöpäivästä laskettuna.

’Kyllä’ vaaditaan.

Mikäli Tarjoajan referenssi koostuu useista palvelusopimuksista, tulee Tarjoajan ilmoittaa kaikkien referenssinä ilmoitettavien palvelusopimusten referenssiasiakkaiden tiedot, yhteyshenkilöiden tiedot ja kuljetusten määrät.”

Asetetun referenssivaatimuksen osalta on vielä esitetty seuraava vaatimus.

”Kuvaa palvelutehtävän tyyppi (esim. ensihoidon tehtävät, kiireettömät potilassiirrot) ja ajanjakso, jolloin sopimus on ollut voimassa.”

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa palvelukuvauksessa on täsmennetty hankinnan kohteena olevalle palvelulle asetettavia vaatimuksia kohdassa ”Palvelun yleiskuvaus” muun ohella seuraavasti.

”Palvelussa keskeistä on potilasturvallisuuden, laadukkaan seurannan ja tarvittavan hoidon mahdollistuminen myös potilassiirron aikana. Kiireettömät potilassiirtokuljetukset ovat pääosin hyvinvointialueen sisäisiä siirtoja hoitolaitoksesta toiseen, mutta toiminta-alueena on koko Suomi.”

Palvelukuvauksen kohdassa ”Palvelun käyttäjät ja potilaat” on todettu edelleen seuraavaa.

”Palvelun käyttäjät tilaavat potilassiirtokuljetuksia palvelua tarvitseville potilaille, kun potilaan jatkotutkimukset, -hoito tai muu syy sitä edellyttää. Potilaat saattavat tarvita potilassiirtokuljetuksen aikana elintoimintojen seurantaa tai hoitotoimia.”

Palvelun keskeiset tavoitteet on määritetty palvelukuvauksessa kolmeen tavoitteeseen jakaen seuraavalla tavalla: ”Kiireettömien potilassiirtokuljetusten laatutavoite on potilasturvallisuuden säilyminen potilassiirroilla.”, ”Liikenneturvallisuus huomioidaan kaikilla potilassiirroilla.” ja ”Potilassiirtojen logistiikka hoidetaan toiminnallisesti ja taloudellisesti mielekkäällä tavalla.”

Kohdassa ”Palvelun sisältö” on sisältöä kuvattu seuraavalla tavalla:

”Kiireetöntä potilassiirtokuljetusta ambulanssilla tai kevytambulanssilla käytetään, kun potilas siirtyy hoito- tai hoivayksiköstä toiseen ja hän tarvitsee matkan aikana terveydenhuollon ammattihenkilön saattajaksi. Potilaan kohtaamisessa painotetaan Pirkanmaan hyvinvointialueen julkaiseman strategian mukaisesti ihmisläheisyyttä, arvostusta, vastuullisuutta ja luottamusta. Potilas saattaa matkan aikana tarvita elintoimintojen seurantaa, suonensisäistä nestehoitoa, lääkkeellistä happea sekä muuta hoitoa tai lääkintää. Tilaaja varaa mahdollisuuden välittää palveluntuottajalle myös muita siirtokuljetuksia ja tehtäviä.

Kiireettömään potilassiirtokuljetukseen käytettävällä yksiköllä on velvollisuus ottaa vastaan ja suorittaa ensihoidon kenttäjohtajan sille välittämiä ensihoitopalvelun tehtäviä (Terveydenhuoltolaki 40 § 1.mom). Sosiaali- ja terveysministeriön Turvallinen lääkehoito -oppaan mukaisesti ensihoitopalvelun tehtävällä potilassiirtokuljetuksen yksikkö voi toteuttaa kiireellisessä poikkeustilanteessa laskimoon annettavaa neste- ja lääkehoitoa. Näissä tilanteissa yksikön henkilökunta tukeutuu Pirkanmaan hyvinvointialueen ensihoitopalvelun hoito-ohjeisiin ja päivystävän ensihoitolääkärin antamiin ohjeisiin. Myös kevytambulanssin on tarvittaessa toimittava ensivasteyksikkönä ensihoitopalvelun tehtävällä. Palveluntuottaja sitoutuu käyttämään Tilaajan osoittamia johtamis- ja viestintäjärjestelmiä ja noudattamaan annettuja viestiliikenneohjeita.”

Palvelukuvauksessa on vielä määritetty ambulanssille ja kevytambulanssille asetetut teknisen vaatimukset, mukaan lukien henkilöstölle asetetut vaatimukset. Henkilöstön osalta on vielä jäljempänä todettu, että kiireettömiä potilassiirtokuljetuksia suorittavien yksiköiden henkilöstön on oltava terveydenhuollon ammattihenkilöitä terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994) määritelmän mukaisesti. Edelleen palvelukuvauksessa on määritelty henkilöstön koulutus- ja osaamisvaatimukset ja todettu muun ohella, että palveluntuottajalla on oltava vastuulääkärinä erikoislääkäri, jolla on kokemusta ensihoitopalvelusta tai potilassiirroista.

Palvelukuvauksessa on vielä asetettu vaatimuksia asiakasturvallisuudelle, välineistölle, ajoneuvojen kalustolle eli hoitovälineistölle, jolta osin vaatimukset ovat olleet yksityiskohtaisia, ja yhteistyölle sekä osallisuudelle.

Ambulanssien varusteluvaatimuksia on vielä täsmennetty palvelukuvauksen erillisessä yksityiskohtaisessa liitteessä. Samoin erillisessä liitteessä on asetettu vaatimuksia viestintä- ja tietojärjestelmille sekä asiakas- ja potilastietojärjestelmien käytölle.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut edellä todetuksi referenssiksi seuraavaa.

”Etelä-Suomen ambulanssipalvelu Oy tarjoaa referenssiksi Kansaneläkelaitoksen kanssa solmitun suoralaskutussopimuksen, jonka puitteissa olemme suorittaneet yli 3000 perustason ambulanssitehtävää. Tämä pitkäaikainen ja laajamittainen sopimus edellyttää samaa ammatillista osaamista ja teknistä suorituskykyä kuin julkisen terveydenhuollon organisaatioiden kanssa tehtävät perinteiset ostopalvelusopimukset. Kansaneläkelaitos on osa julkishallintoa, ja sen kanssa tehtyä suoralaskutussopimusta on pidettävä julkisen sektorin palvelusopimuksena, jolla on sama painoarvo kuin perinteisillä ostopalvelusopimuksilla.

Hankintayksikkö ilmoitti markkinavuoropuhelussa ja sitä seuranneessa kyselyssä selkeästi, että referensseiksi hyväksytään kaikki ambulanssilla tehdyt tehtävät, eikä referenssivaatimusta rajattu koskemaan ainoastaan hankintasopimuksiin perustuvaa toimintaa. Tämän mukaisesti Kansaneläkelaitoksen suoralaskutussopimus täyttää hankintayksikön referenssikriteerit.

Referenssien tarkoituksena on osoittaa tarjoajan tekninen suorituskyky ja ammatillinen pätevyys palvelun vaatimusten täyttämiseen. Kansaneläkelaitoksen suoralaskutussopimuksen mukainen toimintamme täyttää nämä vaatimukset, sillä tehtävien suorittaminen on ollut suunnitelmallista, tehokasta ja pitkäjänteistä. Olemme toteuttaneet kaikki kuljetukset perustason ambulanssiyksiköillä määräajassa ja korkeiden laatuvaatimusten mukaisesti.

Toimintamme kattaa samat laadulliset vaatimukset ja periaatteet kuin julkisen terveydenhuollon ostopalvelusopimukset. Lisäksi tiimimme vankka ammatillinen osaaminen ja pitkä kokemus ensihoidon ja sairaankuljetuksen johtamisesta, mukaan lukien HUSin ja Tuomilogistiikan ykköspalveluntuottajana toimiminen menestyksekkäästi, vahvistavat valmiuttamme täyttää hankinnan vaatimukset. Suoralaskutussopimuksen laajuus ja toiminnan suunnitelmallisuus osoittavat, että täytämme hankintayksikön referenssivaatimukset yhtä hyvin kuin perinteisellä ostopalvelusopimuksella.

Sopimus on alkanut 03/2022 ja on edelleen voimassa. Olemme suorittaneet pääasiassa kiireettömiä sairaankuljetustehtäviä viimeisen kahden vuoden aikana yli 3 000 kappaletta viidellä ambulanssilla.”

Hankintayksikkö on valituksenlaisessa päätöksessään 17.4.2025 todennut kohdassa ”Tarjoajien soveltuvuuden tarkastaminen” muun ohella seuraavaa.

”Kaikki tarjoajat ovat tarjouksissaan vakuuttaneet täyttävänsä tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset kokonaisuudessaan. Tarjoajat täyttävät tarjouspyynnöllä tarjoajien soveltuvuudelle asetetut vaatimukset lukuun ottamatta Etelä-Suomen Ambulanssipalvelu Oy:n [– –] tarjousta.

Referenssivaatimusten tarkastusvaiheessa todettiin, että Etelä-Suomen Ambulanssipalvelu Oy:n ilmoittama referenssi ei täytä soveltuvuusvaatimuksissa asetetun referenssin vaatimuksia. Hankintayksikkö lähetti Etelä-Suomen Ambulanssipalvelu Oy:lle 15.4.2025 lausumapyynnön koskien referenssivaatimuksen hylkäämistä ja vastaus lausumaan saatiin määräajassa. Etelä‑Suomen Ambulanssipalvelu Oy:n tarjous esitetään suljettavaksi tarjouskilpailusta soveltuvuusvaatimuksen täyttymättä jäämisen vuoksi.”

Hankintayksikkö on lähettänyt valittajalle erillisen salassa pidettävän perustelumuistion sen poissulkemiseen johtaneista perusteista.

Asian oikeudellinen arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut hyväksyä valittajan referenssinä esittämä Kansaneläkelaitoksen kanssa solmittu suoralaskutussopimus, eikä sulkea valittajaa puuttuvan soveltuvuuden perusteella tarjouskilpailusta. Valittaja on lisäksi todennut, että referenssivaatimuksella estetään käytännössä uusien toimijoiden alalle tulo.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan referenssinä esittämä Kansaneläkelaitoksen kanssa solmittu suoralaskutussopimus ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla sisällöltään palvelusopimus, sillä se on ollut sopimus korvauksen maksamisesta, ei palvelun tuottamisesta. Lisäksi hankintayksikön mukaan referenssivaatimus on ollut alalla tavanomainen ja yleisesti käytetty ja hyväksytty tapa varmistaa palveluntuottajan soveltuvuus sekä hankinnan kohde huomioiden perusteltu, kohtuullinen ja oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen nähden.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö pyrkii tarjoajien soveltuvuusvaatimuksilla varmistumaan tarjoajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät edellytykset täyttyvät, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuuden vaatimuksen tai avoimuusperiaatteen vastaista. Tarjoaja on vastuussa sen osoittamisesta, että se täyttää asetetut, hankintasäännösten mukaiset soveltuvuusvaatimukset.

Hankintayksikkö on asettanut tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoajalle soveltuvuusvaatimuksen, jonka mukaan tarjoaja voi ilmoittaa referenssiksi kaikki tarjoajan palvelusopimukset, joissa sen tuottamien palveluiden tehtäviin ovat liittyneet potilaskuljetukset ambulanssilla, kuten esimerkiksi ensihoidon tehtävät ja kiireettömät potilassiirrot. Hankinnan kohteeksi on määritetty ambulanssilla suoritettavat kiireettömät potilassiirtokuljetukset.

Markkinaoikeus katsoo, että ensihoidon tehtäviä tai kiireettömiä potilassiirtoja palvelusopimussuhteessa koskeva referenssivaatimus on edellä todetulla tavalla tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevä hankinnan kohteen määrittely huomioon ottaen ollut omiaan antamaan hankintayksikölle mahdollisuuden arvioida sitä, onko tarjoajalla sen aiemman kokemuksen perusteella teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä toteuttaa nyt kysymyksessä oleva laadultaan vastaavassa sopimussuhteessa toteutettava hankinta. Asetettu referenssivaatimus on näin ollen liittynyt hankinnan kohteeseen, ja ottaen huomioon, että hyväksyttävänä referenssinä on huomioitu useamman tyyppinen ambulanssilla suoritettava kuljetuspalvelu, sekä se, että yhdeksästä tarjoajasta kahdeksan on täyttänyt asetetut soveltuvuusvaatimukset, referenssivaatimus ei myöskään ole ollut suhteellisuuden vaatimuksen vastainen, eikä se ole tarpeettomalla tavalla rajoittanut kilpailua. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten mukaisesti referenssivaatimuksen asettaessaan.

Valittaja on edellä todetusti ilmoittanut mainittuna referenssinä Kansaneläkelaitoksen kanssa solmitun suoralaskutussopimuksen ja oheistanut sopimuksen myös tarjoukseensa. Markkinaoikeus toteaa, että sopimuksen nimenä on ollut ”Sopimus vakuutetulle myönnettävän matkakorvauksen maksamisesta suorakorvausmenettelyllä kuljetuspalvelun tuottajalle.”

Mainitussa sopimuksessa on sen tarkoituksen osalta todettu, että Kansaneläkelaitos ja kuljetuspalvelujen tuottaja sopivat Suomessa vakuutetulle henkilölle sairasvakuutuslain sekä Kansaneläkelaitoksen kuntoutuksesta ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain nojalla myönnettävien matkakorvausten maksamisesta suorakorvausmenettelynä palvelun tuottajalle. Sopimuksessa on täsmennetty, että palvelun tuottajalla tarkoitetaan sekä itsenäistä ammatinharjoittajaa että yhtiömuotoisena toimivaa henkilöliikenteen harjoittajaa.

Sopimuksessa on määritetty palvelun tuottajan tehtävät ja velvollisuudet, joita ovat olleet kuljetettavan henkilön sairasvakuutukseen kuulumisen tarkistaminen, matkakustannusten omavastuuosuuden periminen vakuutetulta ja sitoutuminen siihen, ettei palvelun tuottaja käytä suorakorvausmenettelyä vahingollista kilpailua edistävällä tavalla. Lisäksi sopimuksessa on määritetty osapuolten menettelyt liittyen tilityksen tekemiseen, tilityksessä ja korvauksessa havaittujen virheiden oikaisemiseen, sairasvakuutuskorvauksen maksamiseen palvelujen tuottajalle, korvauspäätöksen antamiseen, tietojen antamiseen Kansaneläkelaitokselle ja erimielisyyksien ratkaisemiseen.

Hankintayksikkö on lähettänyt valittajan ilmoittamalle referenssiyhteyshenkilölle kysymyksen liittyen valittajan ilmoittamaan referenssiin ja kysynyt ”Onko Etelä-Suomen Ambulanssipalvelu Oy:llä palvelusopimus Kansaneläkelaitoksen kanssa potilaskuljetuksista ambulanssilla, täyttäen vähimmäismäärän 2500 kuljetusta viimeisen kahden (2) vuoden aikana?” Kansaneläkelaitoksen edustaja on vastannut, että ”Etelä‑Suomen Ambulanssipalvelu Oy:llä on suorakorvaussopimus Kansaneläkelaitoksen kanssa potilaskuljetuksista ambulanssilla. Suorakorvaussopimus on ollut voimassa 22.3.2023 alkaen. Etelä-Suomen Ambulanssipalvelu Oy täyttää vähimmäismäärän 2500 kuljetusta viimeisen kahden vuoden aikana.”

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön referenssivaatimus on koskenut sellaista palvelusopimusta, jossa palveluntarjoaja sopijapuolena tuottaa potilaskuljetuksia ambulanssilla, eli esimerkiksi ensihoidon tehtäviä ja kiireettömiä potilassiirtoja. Kuten hankintayksikkökin on esittänyt, palvelusopimus pitää tyypillisesti sisällään ehtoja muun ohella palvelun sisällöstä, toteutustavasta ja aikataulusta. Myös käsillä olevassa hankinnassa, jossa on kysymys potilaskuljetusten tuottamisesta ambulanssilla sopimussuhteessa hankintayksikköön, on tarjouspyyntöaineistossa asetettu palvelulle edellä tarkemmin kuvatulla tavalla yksityiskohtaisia vaatimuksia liittyen esimerkiksi kalustoon, hoitovälineisiin sekä potilasturvallisuuden ja ‑hoidon järjestämiseen. Valittajan nimeämä referenssisopimus ei ole koskenut potilaskuljetusten tarjoamista siten, että sopimuksessa olisi kuljetuksiin liittyen sovittu palveluntarjoajan velvollisuuksista liittyen itse kuljetuksen järjestämiseen tai muutoin tavasta, jolla itse kuljetukset järjestetään. Sen sijaan valittajan nimeämässä referenssisopimuksessa on sovittu palvelun tuottajaa koskevista ehdoista liittyen kuljetuspalvelua tilaavan vakuutetun Kansaneläkelaitokselta saaman matkakorvauksen maksamiseen suorakorvausmenettelyllä kuljetuspalvelun tuottajalle. Valittaja ei ole tämän sopimuksen perusteella tuottanut kuljetuspalvelua Kansaneläkelaitokselle.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut valittajan soveltuvuutta arvioidessaan tulla siihen johtopäätökseen, ettei valittajan teknistä ja ammatillista pätevyyttä ja siten mahdollisuutta toteuttaa hankinta ole voitu pitää asetettuun soveltuvuusvaatimukseen nähden riittävänä pelkän matkakorvauksen maksamista suorakorvausmenettelyllä koskevan sopimuksen perusteella. Hankintayksikkö on näin ollen voinut myös arvioida, ettei valittajan referenssi vastaa tarjouspyynnössä edellytettyä ja että valittaja on tämän johdosta puuttuvan soveltuvuuden perusteella suljettava tarjouskilpailusta. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole valittajan tarjouskilpailusta sulkiessaan menetellyt valittajaa kohtaa syrjivästi tai suhteellisuusvaatimuksen vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Suomen Ambulanssipalvelu Oy:n korvaamaan Pirkanmaan hyvinvointialueen oikeudenkäyntikulut 3.168 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.