Asioiden tausta

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö tai Kela) on dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisessä kilpailutuksessa pyytänyt 15.9.2025 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia IT-asiantuntijapalveluista (”Asiantuntijakonsultit tiedon jalostukseen T111053”) sopimuskaudelle 1.1.2026–31.12.2028 ja optiokaudelle 1.1.2029–31.12.2030.

Kansaneläkelaitos on 10.10.2025 tekemällään hankintapäätöksellä § 61 valinnut EverFull Oy:n tarjouksen.

Kansaneläkelaitos on 18.11.2025 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 78 kumonnut edellä mainitun hankintapäätöksen, sulkenut EverFull Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Epical Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 7.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeuden asia diaarinumero 569/2025

Valitus

Vaatimukset

Epical Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.090 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

EverFull Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön ehtojen vastainen, koska yhtiöllä ei ole voinut olla kaikkia vaadittuja vähimmäisvaatimukset täyttäviä asiantuntijoita. Vähimmäisvaatimukset eivät ole täyttyneet asiantuntijaroolien 6, 7 ja 8 osalta. Näin ollen EverFull Oy:n tarjous on ensisijaisesti suljettava tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

EverFull Oy on myös todennäköisesti ilmoittanut tarjouksellaan poikkeuksellisen alhaisen tuntihinnan, joten yhtiön tarjous tulisi toissijaisesti hylätä tällä perusteella. Lisäksi yhtiön tarjoamat asiantuntijat eivät ole voineet täyttää kaikkia asiantuntijoiden laatupisteytettäviä vaatimuksia tarjouksella annettujen tietojen mukaisesti.

Vastine

Kansaneläkelaitos on esittänyt, että se on 18.11.2025 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä kumonnut valituksenalaisen hankintapäätöksen, koska Everfull Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukainen, ja valinnut Epical Finland Oy:n tarjouksen. Näin ollen valittajalla ei ole enää asiassa oikeussuojan tarvetta.

Kuultavan lausunto

EverFull Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Muut kirjelmät

Epical Finland Oy on peruuttanut valituksensa muilta paitsi oikeudenkäyntikuluvaatimusta koskevilta osin.

Kansaneläkelaitos on esittänyt hyväksyvänsä valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan mutta paljoksunut valittajan asiamiehen asian hoitamiseen käyttämää 34,25 tunnin työmäärää. Hankintayksikön mukaan kohtuullisiksi katsottavien markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun sisältämien oikeudenkäyntikulujen määrä on enintään 6.100 euroa, joka määrä vastaa tavanomaista 20 tunnin työmäärää valittajan asiamiehen tuntiveloituksella (280 euroa/tunti).

Epical Finland Oy on esittänyt, että sen vaatimat asianajokulut tuntimäärineen ovat kohtuulliset ja että hankintayksikkö tulee velvoittaa korvaamaan vaaditut oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti.

Markkinaoikeuden asia diaarinumero 641/2025

Valitus

Vaatimukset

EverFull Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.750 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyynnössä asetetut pakolliset vaatimukset ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia ja rajoittaneet kilpailua perusteettomasti siltä osin, kun hankintayksikkö on edellyttänyt, että asiantuntijarooliin 6 tarjotulla asiantuntijalla on Informatica-toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kuukauden ajalta ja rooliin 7 tarjotulla asiantuntijalla on Cognos-toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kuukauden ajalta. Vaatimukset eivät ole olleet sellaisenaan välttämättömiä hankinnan tavoitteen toteuttamiseksi ja ne ovat tarkoittaneet käytännössä sitä, että asiantuntija ei viimeisen kolmen vuoden aikana ole voinut tehdä mitään muuta. Lisäksi asiantuntijat, joilla on ollut laajempi kokemus, mutta se ei ole ollut yhtäjaksoista 36 kuukauden ajalta, ovat rajautuneet pois.

Tarjouspyynnön pisteytettävät vaatimukset ovat olleet perusteettomia siltä osin kuin pisteiden saaminen on edellyttänyt, että asiantuntijan kokemus on kertynyt nimenomaan julkishallinnon sosiaaliturvadatan tietovarastojen tietomallinnuksesta tai kehittämisestä. Vastaavanlaista sosiaaliturvadataa käsitellään laajasti myös yksityisellä sektorilla, kuten yksityisillä terveysasemilla ja lääkärikeskuksissa, työttömyyskassoissa, vakuutuslaitoksissa ja yksityisissä työeläkeyhtiöissä. Nämä organisaatiot käsittelevät sosiaaliturvaan liittyviä tietoja samalla tavalla, samoilla tietoturvaperiaatteilla ja saman lainsäädännön alaisina kuin julkishallinto. Datan rajaaminen vain julkishallinnon sosiaaliturvadataan ei ole perustunut tekniseen, tietomallinnukselliseen tai tietoturvalliseen erityispiirteeseen vaan omistajuuteen ja organisatoriseen taustaan. Kyseinen edellytys ei siten ole ollut hyväksyttävä peruste rajata kilpailua tai määritellä osaamisvaatimusta ja keinotekoisesti rajoittaa kilpailuun osallistuvien toimittajien joukkoa. Domain-osaaminen sote-kontekstissa on opittavissa nopeasti eikä edellytä vuosien erityisosaamista.

Hankintasäännösten vastaisesti asetetut pakolliset ja pisteytettävät vaatimukset ovat johtaneet siihen, että hankintamenettely on suhteellisuusperiaatteen vastaisesti syrjinyt potentiaalisia tarjoajia, kun toimittajat, jotka pystyvät toimittamaan hankintayksikön tavoitteleman lopputuloksen, johon hankinnalla on pyritty, eivät ole voineet tehdä tarjousta. Vaatimusten kohtuuttomuus on nähtävissä myös siitä, että hankinnasta on tarjonnut menestyksekkäästi vain yksi toimittaja.

Vastine

Vaatimukset

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.650 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksiköllä on omien perusteltujen tarpeiden mukainen oikeus päättää millaista kokemusta se pitää ostettavan palvelun toteuttamiseksi riittävänä ja välttämättömänä, kunhan asetetut vaatimukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Hankintasääntely ei edellytä asiantuntijoita koskevien vaatimusten asettamista siten, että niiden tulisi olla ehdottoman välttämättömiä, vaan tätä korkeampaa omaamista koskevat vaatimukset ovat sallittuja, jos ne ovat oikeassa ja järkevässä suhteessa hankinnan luonteeseen, arvoon ja laatuun. Hankittavia asiantuntijoita koskevilla soveltuvuusvaatimuksilla on valituksenalaisessa hankinnassa pyritty kohtuudella turvaamaan hankinnan riskitön toteutuminen ja varmistamaan tarjoajan soveltuvuus hankinnan toteuttamiseen hankintayksikön edellyttämällä laatutasolla. Tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset ovat olleet suhteellisuusperiaatteen mukaisia, tasapuolisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne ole rajoittaneet kilpailua tarpeettomasti.

Rooleihin 6 ja 7 hankittaville asiantuntijoille asetettu kolmen vuoden kokemusvaatimus ja vaatimus sen ajoittumisesta viimeisen 36 kuukauden ajalle on ollut perusteltu ja hyväksyttävä. Väite siitä, että rooleihin edellytetyt asiantuntijat eivät olisi kyseisen kolmen vuoden aikana voineet tehdä mitään muuta, on siinä mielessä virheellinen, että hankintayksikkö ei ole asettanut kyseisille kokemusvaatimuksille mitään tarkempia allokaatiovaatimuksia.

Hankintayksikölle on Informatica-toteutuksen (rooli 6) osalta välttämätöntä, että rooliin tarjottavan asiantuntijan viimeisin kolmen vuoden työkokemus on keskittynyt kyseiseen välineeseen. Tarjotuilla asiantuntijoilla on voinut olla monenlaisia työhistorioita, kunhan viimeisin työkokemus on koskenut Informaticaa. Asiantuntijan tuleviin tehtäviin nähden on ollut oikeassa suhteessa vaatia, että roolissa, jossa edellytetään nopeasti työhön valmista asiantuntijaa, odotetaan myös tuoretta välineeseen sidottua teknistä osaamista. Hankintayksikön aiemman kokemuksen perusteella asiantuntijan perehdyttäminen muusta välineestä Informatica-kehitykseen kestää useita kuukausia.

Cognos-toteutuksen (rooli 7) osalta hankintayksikölle on välttämätöntä saada rooliin asiantuntija, jolla on vahvaa kokemusta kesäkuussa 2023 julkaistusta Cognos-versiosta 12 ja sitä edeltäneestä versiosta. Palvelun laadukkaan toteuttamisen edellyttämää tarvittavaa kokemusta ei ole kertynyt, jos asiantuntijan kokemus on hajautunut edellytettyä pidemmälle aikavälille ja vanhemmille Cognos-versioille. Hankintayksikkö on käyttänyt huomattavasti resursseja omaan Cognos 12 -ympäristöön, eikä sille ole hyötyä asiantuntijasta, joka hallitsee jonkun muun BI-teknologian tai vanhemman Cognos-version.

Vaikka hankintayksiköiden on pyrittävä hyödyntämään olemassa olevia kilpailuolosuhteita, tämä ei tarkoita, että hankintayksikön tulisi luopua perustelluista vaatimuksistaan pelkästään kilpailun lisäämiseksi. Kyseessä olevassa hankinnassa on lisäksi otettava kilpailua edistävänä ominaisuutena huomioon, että se on toteutettu osana dynaamista hankintajärjestelmää, joka on koko kestonsa ajan avoin uusille toimittajille.

Hankintayksikkö on myös harkintavaltansa puitteissa voinut ottaa huomioon hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen tarjousten pisteytyksessä tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Kaikki hankinnassa käytetyt laadun vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen, niillä on ollut erityinen merkitys hankintayksikölle palvelun toteuttamisen laadun ja tehokkuuden kannalta, eivätkä ne ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Vertailuperusteet ovat olleet syrjimättömiä, niillä on varmistettu todellisen kilpailun mahdollisuus ja ne on myös asetettu siten, että tarjoaja on pystynyt todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten.

Kuultavan lausunto

Epical Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.950 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että kaikki tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset ja pisteytettävät laatuvaatimukset ovat olleet perusteltuja ja liittyneet hankinnan kohteena oleviin palveluihin. Hankintayksikön asettamat vaatimukset ovat varmistaneet, että asiantuntijalla on käytettävissään palveluiden edellyttämät ajantasaiset tiedot ja taidot. Vaatimukset on katsottava välttämättömiksi, jotta hankintayksikkö pystyy varmistumaan siitä, että tarjottava asiantuntija on käyttänyt hankinnan kohteeseen liittyviä tuotteita ja tekniikoita aktiivisesti viimeaikaisissa tehtävissään ja että asiantuntijalla on riittävästi kokemusta myös tuotteiden viimeisimpien versioiden sisältämistä ominaisuuksista ja tekniikoista. Hankinnan kohteessa on kysymys vaativista teknistä erityisasiantuntemusta koskevista palveluista, eikä mahdollista useamman vuoden takaista kokemusta voida pitää hankinnan kohteena olevien palveluiden näkökulmasta riittävänä. Vaikka asiantuntijalta vaadittu kokemus on täytynyt olla kertynyt viimeisten vuosien ajalta, tämä itsessään ei ole rajoittanut sitä, etteikö tarjoaja olisi voinut tarjota vaadittuja kokemusvuosia kokeneempaa asiantuntijaa kyseiseen rooliin. Lisäksi vaatimusten mukaiset teknologiat ovat yleisesti käytössä, eivätkä vaatimukset ole olleet liian rajaavia.

Sosiaaliturvadataa sisältävä tietovarasto on poikkeuksellinen. Datan rajaaminen vain julkishallinnon sosiaaliturvadataan on ollut perusteltua, koska asiantuntijan työ vaatii teknisen osaamisen lisäksi liiketoiminnan, sosiaaliturvan ja lainsäädännön ymmärtämistä. Liiketoiminnan tuntemus on erityisen tärkeää ETL-kehittäjän roolissa. ETL-kehittäjän tehtävissä korostuu erityisasiantuntemuksen vuoksi vahva substanssiosaaminen sekä kyky työskennellä yhteistyössä ja yhteisymmärryksessä asiakkaan asiantuntijoiden kanssa. ETL-kehittäjän rooli on vain pieneltä osin tekninen rooli. Suurin osa ETL-kehittäjän työajasta kuluu sisällön ymmärtämiseen ja etuuskohtaisen datan oikeaan poimintaan. Lisäksi kyseinen domain-osaaminen edesauttaa toteutustyötä, vähentää toteutuksen kustannuksia ja siihen kuluvaa aikaa, minkä vuoksi substanssiosaamisen huomiointi vähintään pisteytettävänä laatuvertailuperusteena on ollut perusteltua.

Pisteytettävillä laatuvaatimuksilla hankintayksikkö on varmistanut, että tarjousvertailussa on perustellusti otettu huomioon asiantuntijoiden laadullinen lisäosaaminen ja -kokemus. Tarjoaja on voinut esittää tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen, vaikka kaikki pisteytettävät laatuvaatimukset eivät olisi täyttyneet. Tarjouspyynnön laatuvaatimukset ovat osaltaan taanneet sen, että tarjouskilpailun lopputuloksena on valittu voittajaksi hinta-laatusuhteeltaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että teknisen asiantuntijan osaaminen ei kerry lineaarisesti eikä se katoa tai vanhene sillä perusteella, ettei kokemus ole kertynyt yhtäjaksoisesti tietyn rajatun ajanjakson sisällä. Pitkäaikainen ja syvällinen ETL-osaaminen säilyy, vaikka asiantuntija toimisi välillä esimerkiksi erilaisissa teknisissä rooleissa tai käyttäisi rinnakkaisesti useita eri työvälineitä. Hankintayksikön asettama vaatimus 36 kuukauden yhtäjaksoisesta kokemuksesta on siten ollut keinotekoinen. Ei ole objektiivista perustetta olettaa, että asiantuntija, jolla on vuosien kokemus monimutkaisista tuotantoympäristöistä, olisi tehtävän hoitamiseen vähemmän pätevä kuin asiantuntija, jonka kokemus on kertynyt kapeammin ja keskeytyksettä juuri viimeisten kolmen vuoden aikana. Kokeneelle asiantuntijalle siirtyminen välineestä toiseen on tyypillisesti viikkojen, ei kuukausien mittainen prosessi, erityisesti silloin, kun henkilöllä on usean vuoden tuotantokokemus vastaavista järjestelmistä.

Hankintamenettelyssä sovellettu kokemuksen laatupisteytys ei ole mitannut hankinnan kohteena olevan palvelun laatua objektiivisesti, vaan se on rajoittanut kilpailua suosimalla voittanutta tarjoajaa ilman teknistä perustetta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on kiistänyt valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja paljoksunut sitä 4.850 euron määrän ylittävältä osin. Vaatimus sisältää valittajan laskuerittelyn perusteella myös hankintaoikaisuvaatimuksen laatimisesta aiheutuneita kuluja, joita ei voida vaatia korvattavaksi oikeudenkäyntikuluina markkinaoikeudessa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Pääasiaratkaisun perustelut asiassa diaarinumero 569/2025

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 3 momentin mukaan asian käsittely raukeaa, jos valitus peruutetaan tai jos siihen on muu vastaava syy.

Epical Finland Oy on peruuttanut valituksensa pääasian osalta. Näin ollen asian diaarinumero 569/2025 käsittely raukeaa pääasian osalta.

Pääasiaratkaisun perustelut asiassa diaarinumero 641/2025

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämiltä osin hankintasäännösten vastaisesti hankittavien asiantuntijoiden vähimmäisvaatimuksia ja pisteytysperusteita asettaessaan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 192) mukaan hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin. Lainkohdassa tarkoitetut vaatimukset voisivat koskea esimerkiksi ehdokkaiden ja tarjoajien aikaisempaa kokemusta hankinnan kohteena olevan urakan, palvelun tai tavarantoimituksen kaltaisista sopimuksista, ehdokkaan tai tarjoajan johtohenkilöiden tai palvelun tai urakan suorittamisesta vastaavien henkilöiden koulutusta ja ammatillista pätevyyttä, ehdokkaan tai tarjoajan teknisiä laitoksia, laadunvarmistusmenetelmiä, tuotantokapasiteettia sekä työvoimaa.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Jos hankintayksikkö käyttää muissa kuin tavarahankinnoissa kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa, sen on esitettävä tätä koskevat perustelut hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Viimeksi mainitun pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Hankintalain 94 §:n mukaan hinta-laatusuhteen vertailuperuste liittyy hankinnan kohteeseen, jos se liittyy kyseisen sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavarahankintoihin tai palveluihin liittyvään sopimukseen miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa. Tätä sovelletaan myös tilanteisiin, joissa vertailuperusteina mainitut tekijät eivät kuulu hankinnan kohteeseen sen fyysisenä osana.

Tarjouspyyntöasiakirjat ja hankintamenettely keskeisiltä osin

Tarjouspyynnöllä on pyydetty dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisessä kilpailutuksessa tarjouksia asiantuntijapalveluista. Tarjouspyynnön liitteen 1 ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdassa 1 ”Hankinnan tausta ja tavoitteet” on todettu seuraavaa:

”Kela kilpailuttaa asiantuntijaresurssipalveluita ’IT asiantuntijapalvelut dynaamisen hankintajärjestelmän (DPS)’ sisäisellä kilpailutuksella. Hankittavat asiantuntijapalvelut liittyvät Kelan ja Kanta-palveluiden tiedon vastaanotto, varastointi, jalostus ja raportoinnin kehitys- ja ylläpitotehtäviin, mutta tiimit voivat myös vaihtua työtehtävien mukaisesti. Tiimeissä on mukana työtä ohjaavia Kelan asiantuntijoita, mutta hankittavilta asiantuntijoilta edellytetään vahvaa osallistumista myös työskentelyn suunnitteluun ja seurantaan sekä kykyä itsenäiseen työskentelyyn. Kaikki kehittämistyö Kelassa tehdään ketteriä menetelmiä hyödyntäen.”

Mainitun asiakirjan kohdassa 1.1 ”Kelan tietovarasto” on todettu seuraavaa:

”Tämän hankinnan tavoite on varmistaa Kelan tietovaraston kehittämisen jatkuvuus ja vahvistaa kehitystiimien kyvykkyyksiä. Tiimeihin hankitaan kehittämisen ja tietomallinnuksen asiantuntijaresursseja, joilla on vahva osaaminen Kelan tietovarastossa käytössä olevista teknologioista ja työkaluista sekä kokemusta Kelan tietovaraston kaltaisista ympäristöistä, ratkaisuista ja tietosisällöistä.

Kelan tietovarastotiimeissä työskentelee kehittäjinä tietomallintajia, ETL‑kehittäjiä (Informatica PowerCenter) sekä suunnittelumallien kehittäjiä (IBM Planning Analytics).

Kelan tietovaraston kehittäminen aloitettiin vuonna 2013. Kyseessä on päivittäin päivittyvä keskitetty tietovarastoratkaisu ja siihen liittyvät tiedon hyödyntämisratkaisut ja -palvelut. Tietovarastoon kootaan Kelan etuus- ja operatiivisen toiminnan keskeinen tieto.

Kelan tietovarasto noudattaa perinteistä kolmekerroksista arkkitehtuuria. Sen Enterprise Data Warehouse (EDW) -tyyppinen keskikerros on mallinnettu pääosin ER-mallinnuksen periaatteita noudattaen. Lähinnä tiedon hyödyntämistä oleva data mart -kerros on tähtimallinen. Tietosisältö on monitahoista ja riippuvuuksia on paljon, joten kehittäminen vaatii vahvaa kykyä hahmottaa datan käyttäytymistä läpi kaikkien tietovarastokerrosten. Hyödyntämisratkaisuihin sisältyvät vakioraportointi, liiketoiminnan suunnitteluratkaisut, analytiikkaratkaisut sekä tiedon itsenäiskäyttö.

Kelan tietovarastokehityksessä on tähän saakka keskitytty pitkälti tietovaraston tietosisällön tuottamiseen. Tällä työllä on saatu integroitua merkittävin osa Kelan operatiivisesta tiedosta tietovarastoon. Tietosisällön laajentaminen jatkuu tarvittavilta osin samalla, kun kehittämisen painopiste siirtyy vähitellen kohti hyödyntämisratkaisujen ja uusien tietotuotteiden rakentamista.”

Mainitun asiakirjan kohdassa 1.2 ”Kanta tietoalusta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankittavat asiantuntijat tulevat työskentelemään Tietoalusta kehitystiimeissä määrittely-, mallinnus- ja toteutustehtävissä. Tehtävät kohdistuvat kolmelle projektille kahdessa kehitystiimissä. Tämän asiantuntijapalvelun hankinnan tavoite on varmistaa Tietoalustan kehittämisen jatkuvuus ja vahvistaa kehitystiimien kyvykkyyksiä. Tavoite on hankkia kehittämisen, mallintamisen ja määrittelyn asiantuntijaresursseja, joilla on aikaisempaa osaamista sosiaali- ja terveysdatan käsittelystä ja todennettavissa olevaa vahvaa osaamista Tietoalustalla käytössä olevista teknologioista ja työkaluista.”

Edelleen mainitun asiakirjan kohdassa 2 ”Hankinnan kohde ja laajuus/ Hankittavien asiantuntijoiden määrä ja ajankohta” on todettu seuraavaa:

”Kela hankkii kymmenen (10) asiantuntijaa. Asiantuntijapalvelun suunniteltu tarve on 2.1.2026 – 31.12.2028 välinen aika.

Nimettävien asiantuntijoiden edellytetään työskentelevän 100 % allokaatiolla (7,5 tuntia / päivä) ellei roolille ole toisin määritelty allokaatiota. Tilattavan asiantuntijapalvelun kokonaismäärä sopimuskaudella on yhteensä enintään 40 177,5 tuntia eli 5 357 henkilötyöpäivää (htp). Asiantuntijat voivat suorittaa työtehtävänsä etänä/etäyhteydellä Suomen rajojen sisäpuolella. Asiantuntijoiden on pyydettäessä saavuttava työskentelemään/kokouksiin Kelan toimipisteeseen.

Kela ei sitoudu tiettyihin hankintamääriin ja kaikki tässä esitetyt arviot hankittavan palvelun määrästä ovat vain sitomattomia arvioita. Palvelua tilataan tarpeen mukaan ja laskutus tapahtuu toteutuneen mukaan.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on edellytetty, että tarjoaja lataa tarjoukseensa liitteen ”Tarjouslomake, Nimetyt asiantuntijat” ohjeiden mukaisesti täytettynä.

Mainitulla tarjouslomakkeella on pyydetty välilehdellä ”Asiantuntijan osaaminen ja kokemus” tarjoajaa ilmoittamaan sen tarjoamien asiantuntijoiden työkokemus ja teknologia- sekä välineosaaminen muun ohella asiantuntijaroolien 6 ja 7 osalta. Lomakkeella on roolin 6 ”Kanta tietovarasto ETL-kehittäjä” asiantuntijan osalta asetettu seuraava vähimmäisvaatimus: ”Tarjotulla asiantuntijalla tulee olla Informatica toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kk:n ajalta”. Roolia 7 ”Kanta tietovarasto BI-kehittäjä” koskien on puolestaan esitetty seuraava vaatimus: ”Tarjotulla asiantuntijalla tulee olla Cognos toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kk:n ajalta”.

Saman tarjouslomakkeen välilehdeltä ilmenee edelleen, että hankintayksikkö on huomioinut tarjottujen asiantuntijoiden osaamisen ja kokemuksen myös tarjousten pisteytysperusteena.

Kansaneläkelaitos on 10.10.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut EverFull Oy:n tarjouksen.

Kansaneläkelaitos on 18.11.2025 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä kumonnut edellä mainitun hankintapäätöksen, sulkenut EverFull Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Epical Finland Oy:n tarjouksen. Päätöksessä on EverFull Oy:n osalta todettu, että tarjouslomakkeen mukaisesti hankintayksikkö on tarkistanut tarjouskilpailun voittaneelta tarjoajalta tarjouslomakkeen tiedot, jonka jälkeen hankintayksikölle on tullut ilmi tarjottujen asiantuntijoiden haastatteluissa osaamisen varmistamisen yhteydessä, ettei tarjous ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska vähimmäisvaatimukset eivät ole kaikkien asiantuntijoiden osalta täyttyneet.

Asian arviointi

Valittaja EverFull Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut pakolliset vähimmäisvaatimukset ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia ja rajoittaneet kilpailua perusteettomasti siltä osin, kun hankintayksikkö on edellyttänyt, että rooliin 6 tarjotulla asiantuntijalla on Informatica-toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kuukauden ajalta ja rooliin 7 tarjotulla asiantuntijalla on Cognos‑toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kuukauden ajalta. Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön pisteytettävät vaatimukset ovat olleet perusteettomia siltä osin kuin pisteiden saaminen on edellyttänyt, että asiantuntijan kokemus on kertynyt nimenomaan julkishallinnon sosiaaliturvadatan tietovarastojen tietomallinnuksesta tai kehittämisestä.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei hankintasääntely edellytä asiantuntijoita koskevien vaatimusten asettamista siten, että niiden tulisi olla ehdottoman välttämättömiä, vaan tätä korkeampaa omaamista koskevat vaatimukset ovat sallittuja, jos ne ovat oikeassa ja järkevässä suhteessa hankinnan luonteeseen, arvoon ja laatuun. Hankittavia asiantuntijoita koskevilla soveltuvuusvaatimuksilla on pyritty kohtuudella turvaamaan hankinnan riskitön toteutuminen ja varmistamaan tarjoajan soveltuvuus hankinnan toteuttamiseen hankintayksikön edellyttämällä laatutasolla. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että se on harkintavaltansa puitteissa voinut ottaa huomioon hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen tarjousten pisteytyksessä tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksikön ei julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden perusteella tarvitse sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan, jos hankkeessa perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen (ks. esimerkiksi Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio 17.9.2002, Concordia Bus Finland, C-513/99, EU:C:2002:495, 85 kohta, ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätös KHO 2017:152). Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee kuitenkin olla puolueettomia sekä perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta, eivätkä ne saa perusteettomasti estää osallistumista tarjouskilpailuun tai rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla edellytetty, että asiantuntijarooliin 6 tarjotulla asiantuntijalla on ”Informatica toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kk:n ajalta” ja että asiantuntijarooliin 7 tarjotulla asiantuntijalla on ”Cognos toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kk:n ajalta”.

Hankintayksikkö on perustellut edellä mainittuja vaatimuksia markkinaoikeudessa sillä, että Informatica-toteutuksen osalta hankintayksikölle on ollut välttämätöntä, että rooliin tarjottavan asiantuntijan viimeisin kolmen vuoden työkokemus on keskittynyt kyseiseen välineeseen. Hankintayksikön aiemman kokemuksen perusteella asiantuntijan perehdyttäminen muusta välineestä Informatica-kehitykseen kestää useita kuukausia. Cognos‑toteutuksen osalta hankintayksikölle on esittämänsä mukaan ollut välttämätöntä saada rooliin asiantuntija, jolla on vahvaa kokemusta kesäkuussa 2023 julkaistusta Cognos-versiosta 12 ja sitä edeltäneestä versiosta. Palvelun laadukkaan toteuttamisen edellyttämää tarvittavaa kokemusta ei ole kertynyt, jos asiantuntijan kokemus on hajautunut edellytettyä pidemmälle aikavälille ja vanhemmille Cognos-versioille. Lisäksi asiassa on otettava kilpailua edistävänä ominaisuutena huomioon, että kilpailutus on toteutettu osana dynaamista hankintajärjestelmää, joka on koko kestonsa ajan avoin uusille toimittajille.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka hankintayksiköllä on edellä todetulla tavalla laaja harkintavalta määritellä hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla, vaatimusten tulee kuitenkin olla perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole esittänyt sellaista hankinnan kohteeseen liittyvää perusteltua syytä, jonka perusteella vaatimusten, joiden mukaan tarjotulla asiantuntijalla on tullut olla Informatica‑toteutuksesta ja Cognos-toteutuksesta kehittäjä- tai ylläpitokokemusta vähintään kolme vuotta viimeisten 36 kuukauden ajalta, voitaisiin katsoa olevan oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen ja kyseessä olevien palvelujen laadun turvaamiseen. Mainitut vaatimukset ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia sekä omiaan rajoittamaan tarpeettomasti kilpailua ja loukkaamaan tai vaarantamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua ottaen huomioon, että riittävää kokemusta ei ollut mahdollista osoittaa mitenkään muuten kuin kolmen vuoden yhtäjaksoisella ja keskeytyksettä kertyneellä kokemuksella tietyistä hyvin rajatuista palveluista.

Edellä esitetyillä perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjouspyyntöä laatiessaan hankintasäännösten mukaisesti.

Vertailuperusteiden osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi vähimmäisvaatimuksilla asettaa laadun vähimmäistason ja tämän ylittävän osuuden hankintayksikkö voi halutessaan ottaa laatuvertailussa huomioon.  Markkinaoikeus katsoo, että tietyltä rajatulta alalta saavutettu työkokemus voi liittyä olennaisesti tarjouksen laatuarviointiin ja olla hankintayksikölle merkityksellinen seikka arvioitaessa sitä, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on valittajan viittaamilta osin asettanut tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetuin tavoin pisteiden saamisen edellytykseksi sen, että asiantuntijan kokemus on kertynyt nimenomaan julkishallinnon sosiaaliturvadatan tietovarastojen tietomallinnuksesta tai kehittämisestä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 154 §:n 1 momentti huomioon ottaen hankintamenettelyn virheiden korjaamista koskevien seuraamusten määrääminen käsillä olevassa tapauksessa edellyttää, että virheelliseen hankintamenettelyyn perustuvan hankintayksikön päätöksen oikeusvaikutukset poistetaan kumoamalla hankintaoikaisupäätös.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että asiassa on hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumottava valituksenalainen hankintaoikaisupäätös ja kiellettävä sen täytäntöönpano.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa hankintalaissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti jo tarjouspyyntöä laatiessaan, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kansaneläkelaitos aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan IT‑asiantuntijapalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 97 §:n 1 momentin mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat muun ohella oikeudenkäyntikirjelmän laatimisesta, asian ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen hankkimisesta ja muusta oikeudenkäynnin valmistelusta aiheutuneet kulut (kohta 1), asiamiehelle tai avustajalle maksettava palkkio ja korvaus (kohta 4) ja muut oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvät kulut (kohta 5).

Viimeksi mainitun pykälän esitöissä (HE 29/2018 vp s. 171) on todettu, että oikeudenkäyntikuluina voidaan korvata vain oikeudenkäyntivaiheesta aiheutuneita kuluja. Oikeudenkäyntiä mahdollisesti edeltäneestä oikaisuvaatimusvaiheesta tai muusta hallintomenettelystä aiheutuneita kuluja ei voida korvata oikeudenkäyntikuluina.

Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 569/2025 valittaja Epical Finland Oy on peruuttanut valituksensa sen jälkeen, kun hankintayksikkö on kumonnut 18.11.2025 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä 10.10.2025 tekemänsä hankintapäätöksen sillä perusteella, että Everfull Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukainen, ja valinnut Epical Finland Oy:n tarjouksen. Asian saattaminen markkinaoikeuden käsiteltäväksi on ollut tähän nähden perusteltua ja asiassa olisi kohtuutonta, jos Epical Finland Oy joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittaja Epical Finland Oy:n oikeudenkäyntimaksun sisältämät oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatuun ja laajuuteen kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 641/2025 annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja EverFull Oy joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, mihin määrään sisältyy myös markkinaoikeuden asiassa määräämä oikeudenkäyntimaksu. Kulujen kohtuullisuutta arvioitaessa markkinaoikeus on ottanut huomioon sen, että valittaja EverFull Oy:n kuluvaatimukseen, joka ei ole sisältänyt vaatimusta oikeudenkäyntimaksun korvaamisesta, on sisältynyt oikaisuvaatimukseen liittyviä kuluja. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava Epical Finland Oy saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Asian diaarinumero 569/2025 käsittely raukeaa pääasian osalta.

Markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen 18.11.2025 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 78. Markkinaoikeus kieltää Kansaneläkelaitosta tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 569/2025 Kansaneläkelaitoksen korvaamaan Epical Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 641/2025 Kansaneläkelaitoksen korvaamaan EverFull Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää asiassa diaarinumero 641/2025 Kansaneläkelaitoksen ja Epical Finland Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Pertti Virtanen sekä markkinaoikeustuomarit
Pasi Yli-Ikkelä ja Saija Laitinen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.