MAO:48/20

Finavia Oyj > Liikenne- ja viestintävirasto

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annettu laki - lentoaseman käyttäjä - lentoasemamaksujen asettaminen

Diaarinumero: 2019/160
Antopäivä: 14.2.2020

Asian tausta

Finavia Oyj on 31.10.2018 tekemällään päätöksellä päättänyt muuttaa lentoasemamaksuja vuodelle 2019 tietyiltä osin. Kyseisellä päätöksellä Finavia Oyj on päättänyt muun ohella uuden kaukolentojen kasvukannustimen käyttöönottamisesta.

KLM Royal Dutch Airlines on 27.11.2018 saattanut Liikenteen turvallisuusvirastolle edellä mainittua Finavia Oyj:n 31.10.2018 tekemää hinnoittelupäätöstä koskevan erimielisyytensä. KLM Royal Dutch Airlinesin Liikenteen turvallisuusvirastolle ilmaisema erimielisyys on koskenut muun ohella Finavia Oyj:n hinnoittelupäätöksellä 31.10.2018 käyttöönotettua kaukolentojen kasvukannustinta.

Liikenteen turvallisuusvirasto ja Viestintävirasto on lakkautettu 31.12.2018, ja ne on 1.1.2019 lukien yhdistetty Liikenne- ja viestintävirastoksi.

Liikenne- ja viestintävirasto on 24.4.2019 tekemällään päätöksellä kieltänyt Finavia Oyj:tä käyttämästä kaukoliikenteen kasvukannustinta Finavia Oyj:n hinnoittelupäätöksen mukaisessa muodossa.

Finavia Oyj on valittanut edellä mainitusta Liikenne- ja viestintäviraston päätöksestä markkinaoikeuteen.

Markkinaoikeus on 2.7.2019 antamallaan päätöksellä numero 320/19 hylännyt Finavia Oyj:n vaatimuksen Liikenne- ja viestintäviraston 24.4.2019 tekemän päätöksen väliaikaisesta kieltämisestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Finavia Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa Liikenne- ja viestintäviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 51.277 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä, viivästyskorkoineen.

Perusteet

KLM Royal Dutch Airlines on asianosainen vain suhteessa valittajan siltä perimiin hintoihin, mutta ei suhteessa kaukolentoja koskevaan hinnoitteluun, sillä KLM Royal Dutch Airlines ei lennä Helsinki-Vantaan lentoasemalta kaukolentoja. Liikenne- ja viestintävirasto on ylittänyt toimivaltansa, kun se on muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään ottanut kantaa hinnoitteluun, jota ei sovelleta KLM Royal Dutch Airlinesiin.

Kilpailuoikeudessa ja lentoasemamaksuja koskevassa erityislaissa näyttötaakka on sillä, joka vetoaa kilpailurikkomukseen. KLM Royal Dutch Airlines ei ole esittänyt hintojen syrjivyyttä koskevalle väitteelleen mitään konkreettisia perusteluja.

Erilaisten käyttöasteen lisäämiseen pyrkivien kannustimien ja alennusjärjestelmien käyttäminen on lentoasemahinnoittelussa vakiintunut ja sallittu markkinakäytäntö. Valittajan päätöksen mukaisia kaukolentojen kasvukannustimien kaltaisia alennusjärjestelmiä on käytössä useilla eurooppalaisilla lentokentillä. Näissä alennus on tyypillisesti myönnetty vain kaukolennoille. Vaihtoehtoisesti kaukolennoille myönnettävä alennus on selvästi suurempi kuin muille lentotyypeille myönnettävät alennukset. Valittajan hinnoittelu ei ole merkittävästi eronnut muista eurooppalaisista lentoasemista, joiden kanssa Helsinki-Vantaan lentoasema kilpailee kaukoliikenteen alalla.

Valittajan suunnitteleman kaukolentojen kasvukannustimen tarkoituksena on ollut lisätä kaukolentojen määrää ja houkutella useampia lentoyhtiöitä operoimaan kaukolentoja Helsinki-Vantaan lentoasemalta. Kannustin on omiaan lisäämään lentoyhtiöiden välistä kilpailua ja hyödyttämään kuluttajia lisääntyvän hintakilpailun ja laajenevien valinnanmahdollisuuksien kautta. Valittajan päätöksen mukainen kaukolentojen kasvukannustin on perustunut hyväksyttäviin liiketoiminnallisiin lähtökohtiin, eikä kannustinta ole suunnattu KLM Royal Dutch Airlinesia tai mitään muutakaan lentoyhtiötä vastaan.

Liikenne- ja viestintävirasto on muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään virheellisesti katsonut, että siviili-ilmailulta perittyjen lentoasemamaksujen tai maksuista myönnettyjen alennusten tulisi perustua palvelun tarjoamisen kustannuksiin. Liikenne- ja viestintävirasto on lisäksi virheellisesti katsonut, että kustannussuuntautuneisuus liittyy kilpailuoikeudelliseen syrjimättömyysperiaatteeseen.

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annettu laki (jäljempänä myös lentoasemaverkkolaki) edellyttää lentoasemamaksuilta kustannusvastaavuutta ainoastaan silloin, kun kyse on valtion ilmailulle ja sotilasilmailulle tarjottavista palveluista. Vastaavaa velvoitetta ei ole säädetty siviili-ilmailun palveluille. Velvoitetta ei ole asetettu myöskään lentoasemamaksuista annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/12/EY (jäljempänä myös lentoasemamaksudirektiivi), eikä kyseisen direktiivin tulkintaa koskevassa niin sanotussa Thessaloniki Forumin suosituksessa. Myöskään kilpailuoikeudessa ei edellytetä, että määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelu olisi kaikin osin tiukan kustannusvastaavaa. Liikenteen turvallisuusvirasto on omassa suosituksessaan asettanut lainsäädäntöön perustumattomia vaatimuksia lentoasemamaksujen kustannusvastaavuudesta.

Muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä on virheellisesti ja lakiin perustumattomasti katsottu, ettei valittaja olisi esittänyt riittäviä perusteita kaukolentojen kasvukannustimen suuntaamiselle yli 5.000 kilometrin pituisille lennoille. Kaukolennoille ei ole olemassa vakiintunutta kansainvälistä määritelmää, eikä niitä ole määritelty kansallisessa lainsäädännössä tai viranomaisten määräyksissä. Eri toimijat määrittelevät kaukolennot eri kriteerein. Käytössä on esimerkiksi kilometrirajoja, lentoaikaan perustuvia rajoja ja maantieteellisiin alueisiin perustuvia määritelmiä.

Määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on lähtökohtaisesti hinnoitteluvapaus. Tämä vapaus koskee myös hinnoittelun rakennetta. Määräävässä markkina-asemassa oleva yritys voi siten itse määrittää esimerkiksi alennusjärjestelmässä käyttämänsä raja-arvot ja alennusportaat.

Valittaja on rajannut kaukolentojen kasvukannustimen niille lentoyhtiöille, jotka lentävät yli 5.000 kilometrin pituisen lennon kahdesti viikossa, koska kannustimella halutaan ensisijaisesti kannustaa lentoyhtiöitä lisäämään laajarunkolentokoneilla operoitavien pitkien lentojen matkustajamääriä Helsinki-Vantaan lentoaseman non-Schengen -terminaalista. Mainitusta terminaalista operoitavat lennot ovat pääasiassa laajarunkolentokoneilla liikennöitäviä lentoja. Kannustimella halutaan lisätä laajarunkolentokoneilla operoitavaa liikennettä, koska laajarunkolentokoneet vaativat saman porttialueen ja parkkialueen kuin pienemmätkin lentokoneet, mutta kuljettavat muita lentokoneita enemmän matkustajia. Yli 5.000 kilometrin pituiset reitit ovat lentoyhtiöille operointikustannuksiltaan suurempia kuin lyhemmät reitit, ja tällöin myös lentoyhtiöiden kaupallinen riski kaukoreiteillä on suurempi. Kasvukannustimen piiriin tulevat kaikkien lentoyhtiöiden yli 5.000 kilometrin pituiset lennot.

Valittaja on antanut lentoaseman käyttäjille neuvotteluja varten tiedot eri maksuista kertyvistä tuloista ja niillä katettujen palvelujen kokonaiskustannuksista. Lentoasemaverkosta ja -maksuista annettu laki ei edellytetä, että lentoaseman tulisi toimittaa asiakkailleen kunkin alennuksen perusteena olevat yksityiskohtaiset kustannuslaskelmat. Koska vaatimusta hinnoittelun kustannusvastaavuudesta ei ole säädetty, valittajan hinnoittelu ei ole ollut pidettävissä lain vastaisena yksin sillä perusteella, että valittaja ei ole julkaissut tai toimittanut konkreettisia laskelmia, joiden perusteella alennuksen kustannusvaikutuksia ja sen tuottamia uusia liiketuottoja olisi voitu arvioida. Mikäli valittajan siviili-ilmailun maksuihin olisi ryhdyttävä soveltamaan tiukkaa kustannussuuntautuneisuutta, maksuja olisi nostettava merkittävästi kautta linjan. Tällä hetkellä valittajan lentoasemapalveluista perimät maksut eivät kata niiden tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia, vaan lentoasemapalveluja subventoidaan kaupallisilla palveluilla.

Liikenne- ja viestintävirasto on virheellisesti katsonut, että lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain syrjimättömyysvaatimus edellyttää laajaa läpinäkyvyyttä valittajan liiketoiminnasta. Hinnoittelun läpinäkyvyyden puuttumista ei yksin pidetä kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä, ellei menettelyyn liity poissulkevia vaikutuksia. Ei myöskään voida katsoa, että määräävässä markkina-asemassa olevan yhtiön liikesalaisuuksiksi luettavia sisäisiä laskelmia tulisi julkaista. Riittävää on, että hinnoitteluperiaatteet ovat olleet asiakkaiden tiedossa siten, että asiakkaat ovat voineet ennalta tietää, millä tavalla tuotteen tai palvelun hinta muodostuu.

Liikenne- ja viestintäviraston muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä ei ole tehty kaikkien asiaan vaikuttavien olosuhteiden arviointia. Valittajan hinnoitteluvapautta rajoittaa lentokenttämaksuja koskeva lainsäädäntö. Asiakkailla on mahdollisuus vaikuttaa valittajan hinnoitteluun sekä niin sanotussa neuvottelumenettelyssä että valittamalla valittajan hinnoittelupäätöksestä. Neuvottelumenettely ei ole pelkkä muodollisuus. Valittaja on muuttanut hinnoitteluaan neuvottelumenettelyssä esitettyjen näkemysten perusteella. Näin ollen voidaan katsoa, että lentoyhtiöillä on neuvotteluvoimaa suhteessa valittajaan.

Väitettyä syrjivyyttä arvioitaessa on otettava huomioon myös alennusten kesto ja kustannusvaikutukset asiakkaille. Kaukolentojen kasvukannustimen kokonaiskustannus on valittajan arvion mukaan noin 400.000 euroa vuosittain. Kaukolentojen lentoasemamaksujen osuus lentoyhtiöiden kustannuksista on vähäinen. Valittajan maksut ovat halvemmat kuin useimmilla lentoasemilla. Näin ollen valittajan kasvukannustimella ei ole merkittävää vaikutusta lentoyhtiöiden kannattavuuteen ja tuloihin, eikä se siten voi vaikuttaa lentoyhtiöiden kilpailuasemaan. Kannusteella ei joka tapauksessa voi olla vaikutusta KLM Royal Dutch Airlinesin kannattavuuteen tai tuloihin, sillä yhtiö ei lennä kaukolentoja Helsinki-Vantaan lentoasemalta.

Valittajan arvion mukaan kaukoliikenteen kasvukannustin loisi uusia matkustajavirtoja, joiden synnyttämät kaupalliset tulot ylittäisivät alennuksen kustannusvaikutuksen. Kannustimen tarkoituksena on siten lisätä valittajan kokonaistulosta. Valittaja kattaa lentoasematoiminnan kustannuksia kaupallisen toimintansa tuloilla. Kaupallisen toiminnan tulojen kasvusta hyötyvät kaikki lentoyhtiöt. Valittajan investointiohjelmien vuoksi lentoasemamaksuihin kohdistuu nostopaineita. Ilman kasvukannustimen tuomaa matkustajavolyymin lisäystä ja sitä kautta saatavia kaupallisen toiminnan lisätuloja lentoasemamaksuja on nostettava aiemmin suunniteltua enemmän.

Vastaus

Vaatimukset

Liikenne- ja viestintävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 49.600 eurolla.

Perusteet

KLM Royal Dutch Airlines on kiistatta lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa tarkoitettu lentoaseman käyttäjä ja on ollut sitä myös jättäessään oikaisuvaatimuksen. KLM Royal Dutch Airlines on katsonut kaukoliikenteen kasvukannustimen syrjivän sitä, koska se joutuisi kustantamaan muiden lentoyhtiöiden saamaa kannustinalennusta. Lisäksi yhtiö on katsonut, ettei se ollut saanut valittajalta sellaisia tietoja, joihin sillä on ollut oikeus. Liikenne- ja viestintävirasto on ratkaissut konkreettisen, lentoaseman pitäjän eli Finavia Oyj:n ja lentoaseman käyttäjän eli KLM Royal Dutch Airlinesin välisen erimielisyyden. Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa ei rajoiteta oikaisuvaatimuksen tekemistä valittajan esittämällä tavalla, vaan tämä oikeus on annettu yleisesti lentoasemaa käyttäville lentoyhtiöille, jollainen KLM Royal Dutch Airlines kiistatta on. KLM Royal Dutch Airlines on lisäksi esittänyt selkeät perusteet, joiden nojalla se on ollut asianosainen ja sillä on ollut oikeus tehdä oikaisuvaatimus. Syrjivälle alennukselle on tyypillistä, että suositut saavat tietyn alennuksen ja syrjityt eivät sitä saa. Valittajan väitteen hyväksyminen johtaisi absurdiin tilanteeseen, jossa syrjinnän kohteeksi joutunut lentoyhtiö ei vastoin lain selvää sanamuotoa voisi käyttää sille laissa ja lentoasemamaksudirektiivissä annettuja oikeussuojakeinoja.

Kansalliset ratkaisut lentomaksudirektiivin täytäntöönpanossa vaihtelevat suuresti EU-jäsenmaittain, eikä tietyn toisen maan käytännöstä voida tehdä suoria johtopäätöksiä käsillä olevaa asiaa silmällä pitäen. Myös taloudelliset olosuhteet voivat olla jäsenvaltioiden välillä varsin erilaisia.

Valittaja ei ole käytännössä lainkaan avannut hinnoittelunsa perusteita ja on saamastaan kritiikistä huolimatta yksipuolisesti päättänyt ottaa alennuksen käyttöön. Tämä viittaa siihen, että valittajalla on lakisääteisestä konsultaatiomenettelystä huolimatta varsin merkittävää markkinavoimaa.

Liikenne- ja viestintävirasto ei ole muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään pitänyt kaukoliikenteen kasvukannustinta sinänsä kiellettynä mutta on todennut, että syrjimättömyyden ja avoimuuden vaatimukset eivät ole täyttyneet tilanteessa, jossa valittaja ei ole ilmoittanut hinnoittelun perusteita koskevia tietoja. Mikäli valittajan menettely hyväksyttäisiin, se johtaisi siihen, että valittaja saisi lähes rajoittamattoman hinnoitteluvallan vastoin lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain nimenomaisia säännöksiä.

Ainoastaan valittaja tuntee yksityiskohtaisesti omat kustannuksensa. Vaikka liikesalaisuuksilla on niille kuuluva suoja, sääntelyn kohteena olevan valittajan tulee kyetä luonnollisena monopolina perustelemaan hinnoittelupäätöksensä laissa edellytettyä avoimuutta noudattaen. Mikäli valittajan esittämät väitteet avoimuutta koskevan vaatimuksen puuttumisesta ja todistustaakan jakautumisesta hyväksyttäisiin, lentoasemaverkosta ja -maksuista annettu laki ja siihen liittyvä valitusmenettely menettäisivät käytännössä merkityksensä.

Valittajan hinnoittelupäätöksen perustelut eivät ole täyttäneet lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain vaatimuksia hinnoittelun läpinäkyvyydestä ja syrjimättömyydestä. Valittaja ei ole avannut kaukoliikenteen kasvukannustinta koskevia kustannuksiaan hinnoittelupäätöksessään eikä sitä edeltävässä konsultaatiossa. Valittaja ei ole edes avannut kustannuksiaan Liikenne- ja viestintävirastolle toimittamissaan vastauksissa, vaikka viimeksi mainittu on nimenomaisesti pyytänyt myös kustannuksia koskevia lisäselvityksiä valittajalta. Syrjimättömyyden ja avoimuuden vaatimusten täyttäminen edellyttää, että hinnoitteluperusteiden tausta avataan riittävällä tavalla, eikä näiden laissa säädettyjen vaatimusten täyttyminen voi olla pelkästään hyvän uskon tai valittajan oman ilmoituksen varassa. Valittajan olisi tullut toimittaa lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain nojalla myös tiedot kaukoliikenteen lentoasemamaksuista kertyvistä tuloista ja niillä katettujen palvelujen kokonaiskustannuksista, mitä se ei ole kuitenkaan tehnyt.

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa asetetun selvittämisvelvollisuuden tarkoituksena on mahdollistaa todelliset neuvottelut lentoaseman operaattorin ja lentoaseman käyttäjien välillä. Lentoaseman operaattori tuntee omat kustannuksensa, mutta lentoaseman käyttäjillä ei ole käytössään samaa informaatiota. Ilman riittävää tiedonsaantia lentoaseman käyttäjät eivät pysty arvioimaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta, syrjimättömyyttä tai avoimuutta. Lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien on pidettävä neuvotteluissa saamansa tiedot salassa, jos ne koskevat muun ohella liikesalaisuuksia. Liikesalaisuuksien suojaa ei voida tulkita siten, että avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteet jäisivät toteutumatta.

Syrjimättömyysperiaatteen ydinajatuksiin kuuluu, että hinnoittelu perustuu ainakin summaarisesti aiheutuneisiin kustannuksiin. Mikäli kustannuksia tai niiden allokoinnissa käytettyjä periaatteita ei lainkaan avata asiakkaille tai valitusprosessissa valvovalle viranomaiselle, syrjimättömyysperiaatteen valvominen on käytännössä hankalaa, ellei peräti mahdotonta.

Valittaja ei ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella sen käyttöön ottamaa 5.000 kilometrin pituista rajaa voitaisiin pitää kustannussuuntautuneena siinä merkityksessä kuin tällaisessa tapauksessa kohtuudella voidaan edellyttää. Pikemminkin asetettua rajaa on pidettävä kustannussuuntautumattomana. Valittaja ei ole esittänyt muutakaan kilpailuoikeudellisesti riittävää syytä käyttöönottamalleen 5.000 kilometrin pituiselle rajoitukselle.

Valittajan mukaan kapasiteetin käyttöasteen nousu parantaa kustannustehokkuutta ja mahdollistaa alemmat palvelumaksut. Vaikka tavoiteltavat mittakaavaedut kaukoliikenteen kasvukannustimen käyttöönoton syynä ovat periaatetasolla hyvin ymmärrettävät, valittaja ei ole määritellyt tarkemmin, miten skaalaedut saavutetaan ja miten tämä vaikuttaa lentoasemamaksujen tasoon jatkossa. Erityisesti epäselväksi on jäänyt, miksi alennus on rajattu vain 5.000 kilometrin pituisiin lentoihin eikä sitä saa esimerkiksi jo 4.000 kilometrin pituisella lennolla.

Valittaja on esittänyt vain yleisluonteisia väitteitä taloudellisista perusteista, joihin se on ilmoittanut kasvukannustimen perustuvan. Valittaja ei ole esittänyt konkreettisia laskelmia tai muuta vastaavaa selvitystä alennusten perusteluiksi.

Kuultavan lausunto

KLM Royal Dutch Airlines ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa markkinaoikeudessa käytössä olevilla virallisilla oikeudenkäyntikielillä.

Vastaselitys

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annettu laki ei edellytä, että valittajan olisi tullut toimittaa asiakkailleen kunkin alennuksen perusteena olevat yksityiskohtaiset kustannuslaskelmat. Valittajan on tullut antaa tiedot ainoastaan yleisestä kulurakenteesta ja maksuilla katettujen palveluiden kokonaiskustannuksista.

Kilpailuoikeuden ohella myös muiden alojen erityislainsäädännössä lähtökohtana on liikesalaisuuksia sisältävien yksityiskohtaisten laskelmien salassapito. Liikesalaisuuksia suojataan myös silloin, kun erityislainsäädännössä on asetettu hinnoitteluun ja läpinäkyvyyteen liittyviä velvoitteita sääntelyn kohteena olevan yrityksen asiakkaiden turvaksi. Thessaloniki Foorumin suosituksen mukaan vaaditun läpinäkyvyyden tason tulee olla oikeassa suhteessa lentoaseman markkinavoimaan ja suunnitellun hinnoittelumuutoksen merkityksellisyyteen. Valittajan markkina-asema ei ole edellyttänyt läpinäkyvyyden laajentavaa ja ankaraa tulkintaa. Valittajan päätöksen mukaisen kasvukannustimen taloudellinen vähämerkityksellisyys ei myöskään ole puoltanut läpinäkyvyyden laajentavaa ja ankaraa tulkintaa.

Valittajan hinnoittelu on täyttänyt läpinäkyvyyden vaatimuksen, kun asetetut hinnat ovat olleet asiakkaiden saatavilla ja hinnastosta on voinut tarkasti selvittää, miten asiakkaan käyttämien palveluiden hinta muodostuu. Valittaja on täyttänyt lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain avoimuusvaatimuksen järjestämällä konsultaatiotilaisuuden ja esittämällä kaikki laissa edellytetyt tiedot.

Kasvukannustinta ei kateta muilta lentoaseman käyttäjiltä kerättävillä tuotoilla. Valittajan arvioimaa kasvukannustimesta aiheutuvaa noin 400.000 euron kustannusvaikutusta ei ole otettu huomioon vuoden 2019 lentoasemamaksuja asetettaessa. Kustannusta ei siten maksateta sellaisilla lentoyhtiöillä, jotka eivät ole oikeutettuja kaukolentojen kasvukannustimeen. Kasvukannustimen aiheuttamat kustannukset syntyvät vasta, kun kannustinta ryhdytään soveltamaan. Samalla syntyy myös kasvukannustimen liikevaihtoa lisäävä vaikutus, jolla kustannukset katetaan. Näin ollen kasvukannustimesta ei aiheudu muille lentoaseman käyttäjille edes välillistä haittaa.

Muut kirjelmät

Liikenne- ja viestintävirasto on esittänyt, että KLM Royal Dutch Airlinesilla on ollut asianosaisasema. Sillä seikalla, että kasvukannustin lisäisi valittajan tuloja, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa KLM Royal Dutch Airlinesin asianosaisasemaa ja sen oikeutta käyttää sille lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa sekä lentoasemamaksudirektiivissä turvattuja oikeuksia.

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa ei ole vahvistettu mitään ennalta hyväksyttyä maksujärjestelmää tai maksutasoa lentoasemien noudatettavaksi. Kyseisessä laissa ei myöskään määritellä, voidaanko kaupallisia tuloja ottaa huomioon lentoasemamaksuja määriteltäessä. Joka tapauksessa kustannukset sekä käytetyt kaupalliset ja niihin liittyvät menettelytavat pitää esittää asiakkaille, jotta nämä voivat varmistua muun ohella hinnoittelun syrjimättömyydestä.

Koska kaukolennoille ei ole yhtä ainoaa oikeaa määritelmää, on tärkeää ja välttämätöntä, että valittaja avaa hinnoittelua koskevat periaatteensa laissa edellytetyllä tavalla. Myös asiakkaan tai viranomaisen on kyettävä todentamaan hinnoittelun objektiivisuus.

Valittaja on julkisen vallan omistama ja julkista tehtävää täyttävä organisaatio, jolla on merkittävää markkinavoimaa ja joka on alakohtaisen sääntelyn alainen. Lentoasemapalvelujen hinnoittelu ei voi olla syrjimätöntä, tasapuolista tai objektiivista, ellei hinnoittelu seuraa asiakkaiden aiheuttamia kustannuksia.

Valittaja ei ole kertonut lentoasemamaksujen asettamisessa käytettyä menetelmää kuin sanallisesti tai toteamalla, ettei sille ole ollut mitään yksiselitteistä menetelmää. Tällöin asiakkaat eivät ole voineet tietää, mistä tekijöistä tuotteen tai palvelun hinta muodostuu. Epäselvää on muun ohella, onko malli "single till", "dual till" vai "hybrid till", mitä kustannuksia tuotteet sisältävät sekä miten osat "aeronautical" ja "commercial" erotetaan toisistaan. Samoin epäselvää on, miten paljon ja millä perusteella kaupallisia tuottoja käytetään eri palvelujen hintojen tukemisessa.

Finavia Oyj on esittänyt, että Liikenne- ja viestintävirasto on muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään soveltanut kilpailuoikeudellista arviointikehikkoa virheellisesti.

Finavia Oyj:n hinnoittelukäytännöt eivät ole osoitus markkinavoimasta suhteessa kaukolentoja operoiviin lentoyhtiöihin. Finavia Oyj:llä on velvollisuus noudattaa hinnoittelussaan lentoasemaverkosta ja -maksuista annettua lakia ja antaa mainitun lain mukainen hinnoittelupäätös.

Liikenne- ja viestintävirasto on esittänyt, että se on kuullut kyseessä olevassa tapauksessa kaikkia osapuolia tasapuolisesti ja varannut mahdollisuuden antaa tietoa kaikkeen asian ratkaisuun mahdollisesti vaikuttaviin seikkoihin sekä selvittänyt asiaa muutenkin laajasti. Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa ei ole markkinavoimasta riippuvia läpinäkyvyysvaatimuksia. Nyt kyseessä olevassa asiassa on erityisesti kyse läpinäkyvyydestä. Finavia Oyj:n velvollisuutena on huolehtia siitä, että sen hinnoittelu on syrjimätöntä, tasapuolista ja avointa siten kuin lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa edellytetään.

Finavia Oyj on esittänyt, että se on antanut lentoaseman käyttäjille kaikki lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa edellytetyt tiedot. Lisäksi Finavia Oyj on toimittanut Liikenne- ja viestintävirastolle kaikki sen pyytämät selvitykset ja on näin täyttänyt kaikki sille hallintolaissa sekä lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa asetetut vaatimukset.

Liikenne- ja viestintävirasto on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohdat

Finavia Oyj on 31.10.2018 tekemällään päätöksellä päättänyt muuttaa lentoasemamaksuja vuodelle 2019. Kyseisellä päätöksellä Finavia Oyj on päättänyt muun ohella uuden kaukolentojen kasvukannustimen käyttöönottamisesta siten, että kasvukannustimen piiriin kuuluvat lentoyhtiöt ovat saaneet tietyn suuruisen alennuksen lentoasemamaksuista. Alennus on myönnetty yli 5.000 kilometrin pituisilla reiteillä, joita liikennöidään vähintään kaksi kertaa viikossa tietyllä kaudella. Päätöksen mukaan kasvukannustimen ennakoitu arvo vuodelle 2019 on ollut 0,4 miljoonaa euroa ja se on rahoitettu Helsinki-Vantaan lentoaseman muusta kuin lentoliikennetoiminnasta saaduilla tuloilla.

KLM Royal Dutch Airlines on 27.11.2018 saattanut Liikenteen turvallisuusvirastolle edellä mainittua Finavia Oyj:n 31.10.2018 tekemää hinnoittelupäätöstä koskevan erimielisyytensä. KLM Royal Dutch Airlinesin Liikenteen turvallisuusvirastolle ilmaisema erimielisyys on koskenut muun ohella Finavia Oyj:n päätöksellä 31.10.2018 käyttöönotettua kaukolentojen kasvukannustinta. KLM Royal Dutch Airlinesin mukaan kasvukannustin on suosinut tiettyjä lentoyhtiöitä ja syrjinyt muita.

Liikenne- ja viestintävirasto on 12.2.2019 toimittanut Finavia Oyj:lle lisäselvityspyynnön, johon Finavia Oyj on 19.2.2019 toimittanut vastauksen.

Liikenne- ja viestintävirasto on 24.4.2019 tekemällään päätöksellä kieltänyt Finavia Oyj:tä käyttämästä kaukoliikenteen kasvukannustinta Finavia Oyj:n hinnoittelupäätöksen mukaisessa muodossa.

Finavia Oyj on valittanut markkinaoikeuteen Liikenne- ja viestintäviraston 24.4.2019 tekemästä päätöksestä ja esittänyt muun ohella, että KLM Royal Dutch Airlines ei ole ollut asianosainen Liikenne ja viestintäviraston muutoksenhaun kohteena olevaan päätökseen johtaneessa hallintomenettelyssä ja että Liikenne- ja viestintävirasto on virheellisesti katsonut, että Finavia Oyj:n päätös kasvukannustimen käyttöönotosta ei ole ollut riittävän läpinäkyvä.

Asiassa on valituksessa esitetyn perusteella arvioitava, onko Liikenne- ja viestintävirasto voinut ottaa käsiteltäväkseen sille saatetun erimielisyyden ja kieltää Finavia Oyj:n hinnoittelupäätöksessä asetetun kaukoliikenteen kasvukannustimen käyttämisen muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä esittämillään perusteilla.

KLM Royal Dutch Airilinesin asianosaisuudesta Liikenne- ja viestintävirastossa

Valittaja on esittänyt, että Liikenne- ja viestintävirasto on menetellyt lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain vastaisesti, kun se on ottanut käsiteltäväkseen KLM Royal Dutch Airlinesin sille saattaman edellä mainittua Finavia Oyj:n 31.10.2018 tekemää hinnoittelupäätöstä koskevan erimielisyyden.

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 12 §:n 1 momentin (210/2011) mukaan lentoaseman käyttäjä voi saattaa lentoaseman pitäjän mainitun lain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettua hinnoittelupäätöstä koskevan erimielisyyden Liikenteen turvallisuusviraston käsiteltäväksi.

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 12 §:n esitöiden (HE 313/2010 vp s. 11) mukaan tehokkaiden oikeussuojakeinojen ja lentoasemaksudirektiivin 11 artiklan nimenomaisen säännöksen mukaisesti asianosaiselle on lainsäädännössä turvattava muutoksenhakumahdollisuus. Erimielisyyden kohteena oleva lentoaseman pitäjän tekemä ratkaisu ei ole hallintopäätös, johon voidaan hakea muutosta valittamalla hallintolainkäyttömenettelyssä. Tämän vuoksi Liikenteen turvallisuusviraston on ensin ratkaistava sille käsiteltäväksi saatettu asia hallintopäätöksenä.

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 3 §:n 5 kohdan mukaan lentoaseman käyttäjällä tarkoitetaan sitä, joka vastaa matkustajien, postin tai rahdin kuljetuksesta lentoteitse maksua tai muuta korvausta vastaan kyseisellä lentoasemalla sekä sitä, joka vastaa valtion ilmailusta tai sotilasilmailusta.

KLM Royal Dutch Airlines on Liikenteen turvallisuusviraston käsiteltäväksi saattamassaan vireilletuloasiakirjassa todennut muun ohella seuraavaa:

"Publicly available resources regarding seats and flights to/from Helsinki combine with the requirements from the ‘Long haul growth incentive’ program make it possible to calculate the financial distribution of benefits from the ‘Long haul growth incentive’. Analysing these we came to the conclusion that such a long haul incentive will only benefit Finnair and its joint-venture partner JAL.

Constructing an incentive in such a way that it is mainly benefiting the largest home-carrier is in contradiction with European legislation. Finavia is basically increasing its landing charges for all airlines operating at Helsinki/Finavia airports in order to subsidize its largest carrier (and its joint venture partner)."

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen mukaan KLM Royal Dutch Airilines vastaa matkustajien kuljetuksesta lentoteitse ja käyttää Helsinki-Vantaan lentoaseman palveluja Euroopan unionin sisäisessä liikenteessä. Sitä on näin ollen pidettävä lentoasemaverkosta- ja maksuista annetun lain 3 §:n 5 kohdassa tarkoitettuna lentoaseman käyttäjänä. Kun lisäksi otetaan huomioon nyt tarkasteltavana olevan kasvukannustimen suuntautuminen myös tulevaisuudessa toimiville lentoyhtiöille ja se, että KLM Royal Dutch Airlines on Liikenteen turvallisuusvirastolle toimittamissaan asiakirjoissa esittänyt kaukoliikenteen kasvukannustimen olevan muita lentoyhtiöitä syrjivä, markkinaoikeus katsoo, että KLM Royal Dutch Airlinesia on pidettävä sellaisena asianosaisena, joka on voinut saattaa Finavia Oyj:n hinnoittelupäätöstä koskevan erimielisyyden Liikenteen turvallisuusviraston käsiteltäväksi. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei Liikenne- ja viestintävirasto ole toiminut lentoasemaverkosta ja maksuista annetun lain vastaisesti, kun se on ottanut käsiteltäväkseen KLM Royal Dutch Airlinesin sille saattaman Finavia Oyj:n hinnoittelupäätöstä koskevan erimielisyyden.

Liikenne- ja viestintäviraston päätös

Muutoksenhaun kohteena olevassa Liikenne- ja viestintäviraston päätöksessä, jossa Liikenne- ja viestintävirasto on käyttänyt itsestään termiä "Traficom", on todettu muun ohella seuraavaa:

"Lentoasemaverkkolakiin ei ole implementoitu mitään ennalta hyväksyttyä kustannustenlaskentajärjestelmää (single, dual tai hybrid till; yksipuolinen ja kaksipuolinen järjestelmä tai edellisten yhdistelmä) maksujen määrittämiseksi eikä Traficom myöskään esimerkiksi vahvista maksupäätöksiä ex ante tai määrittele enimmäishintoja. Finavia Oyj voi lain asettamissa puitteissa konsultaatiomenettelyä noudattaen vapaasti valita hinnoittelumallinsa ja vapaasti asettaa hintansa mm. syrjimättömyyttä ja läpinäkyvyyttä noudattaen. Finavia Oyj:n on perusteltava päätöksensä (11 §:n 2 momentti, 210/2011).

[– –]

Riippumatta valitusta järjestelmästä (single, dual tai hybrid till) maksujen tulee olla ICAO periaatteiden mukaisesti kustannussuuntautuneita (principle of cost-relatedness). Tämä periaate on implementoitu lentoasemaverkkolakiin (ks. HE 313/2010 vp) sekä sisällytetty direktiiviin, Thessalonikin lentoasemamaksujen sääntelyviranomaisten foorumin (Thessaloniki Forum of Airport Charges Regulators) suosituksiin sekä Traficomin suosituksiin. Lyhyesti tämä tarkoittaa, että valitusta järjestelmästä riippumatta lentoasemamaksujen tulee perustua näiden palvelujen tarjoamisen kustannuksiin ja kustannukset on laskettava luotettavien kustannuslaskentaperusteiden mukaisesti läpinäkyvyyttä noudattaen, jotta asiakkaat voivat varmistua hinnoittelun syrjimättömyydestä.

Lentoasemaverkkolaissa ei määritellä, voidaanko ja missä määrin, kaupallisia tuloja ottaa huomioon lentoasemamaksuja määritettäessä. Tämä liittyy yllä mainittuun käytettävään järjestelmään. Joka tapauksessa kustannukset ja käytetyt kaupalliset tuet ja niihin liittyvät menettelytavat pitää esittää asiakkaille, jotta asiakkaat voivat varmistua mm. hinnoittelun syrjimättömyydestä.

Finavia Oyj on todennut, ettei se käytä mitään tarkkaa menetelmää hintojensa asettamiseen mutta lähimpänä Finavia Oyj:n järjestelmää on hybrid till. Finavia Oyj ei kuitenkaan ole julkaissut tai toimittanut asiakkailleen tai viranomaiselle laskelmia siitä, joilla osoitettaisiin, minkälaisia kustannuslaskentaperusteita se käyttää ja miten se täyttää yllä mainitun vaatimuksen kustannussuuntautuneista hinnoista.

Lentoasemaverkkolain mukaan lentoasemaverkossa on sovellettava syrjimättömin ja tasapuolisin ehdoin yhteistä ja avointa lentoasemamaksujen palvelutasoperusteista hinnoittelua (5 §, 210/2011).

Laki kuitenkin antaa mahdollisuuden tarjota ns. kannustinhintoja:

1) Syrjimättömyysperiaate ei kuitenkaan estä mukauttamasta lentoasemamaksuja yleistä etua koskevien seikkojen, mukaan lukien ympäristöseikat, perusteella. Mukauttamisen perusteiden on oltava asiaan vaikuttavia, objektiivisia ja avoimia (HE 313/2010 vp). Tämä vastaa direktiivin 3 artiklassa mainittua modulointia.
2) Lentoaseman pitäjä voi myös antaa eriytettyä palvelua (6 §, 210/2011). Tällöin kannustimen perusteena voivat olla esimerkiksi kaupalliset syyt. Tällaisia palveluita voi tarjota syrjimättömin ja tasapuolisin ehdoin yhteistä ja avointa menettelyä noudattaen. Tämä vastaa direktiivin 10 artiklan differentioituja palveluita.

[– –]

Finavia Oyj on perustellut kyseessä olevaa alennusta mm. tarpeella lisätä liikennettä uudessa non-Schengen terminaalissa ja lisätä tehokkuutta. Alennuksen tavoitteena on erityisesti saada lentoyhtiöt avaamaan uusia kaukoreittejä. [– –]

[– –]

Yllä esitetyn perusteella voidaan todeta, että syrjimättömyysperiaatteisiin liittyy myös kustannusten läpinäkyvyys ja kustannussuuntautuneisuus, jotta asiakkaat ja valvova viranomainen voivat varmistua hinnoittelun syrjimättömyydestä. Mikäli hinnoitteluperiaatteita, kustannuksia ja niiden allokointia ei avata asiakkaille tai valitusprosessissa riittävällä tarkkuudella on syrjimättömyysperiaatteen tarkastaminen ja valvominen käytännössä hankalaa tai mahdotonta.

Finavia Oyj ei ole julkaissut tai toimittanut konkreettisia laskelmia, joiden perusteella alennuksen kustannusvaikutuksia ja sen tuottamia uusia liiketuottoja voitaisiin arvioida. Mittakaavaedut ovat ymmärrettävä tavoite mutta Finavia Oyj ei määritele, miten mittakaavaedut saavutetaan ja miten se tulee näkymään lentokenttämaksujen tasossa jatkossa. Traficom toteaa, että Finavia Oyj:n kaukoliikenteen kasvukannustimen kustannussuuntautuneisuudesta ei voida varmistua eikä Finavia Oyj ole esittänyt muuta kilpailuoikeudellisesti riittävän hyväksyttävää syytä käyttämälleen 5.000 kilometrin rajoitukselle, joka on asetettu kannustinalennuksen saamisen edellytykseksi."

Muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä viitatut kansalliset oikeusohjeet

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 5 §:n mukaan lentoasemaverkossa on sovellettava syrjimättömin ja tasapuolisin ehdoin yhteistä ja avointa lentoasemamaksujen palvelutasoperusteista yhtenäistä hinnoittelua.

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä mainitun lain 5 §:ssä säädetään, lentoaseman pitäjä voi vaihdella lentoasemapalvelujen laatua ja laajuutta tai tarjota erilaatuisia ja -kokoisia terminaaleja tai terminaalien osia tarjotakseen eriytettyjä palveluja taikka terminaalin tai terminaalin osan tiettyyn käyttöön (eriytetty palvelu). Lain 6 §:n 2 momentin mukaan lentoasemamaksujen taso voidaan eriyttää mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettujen palvelujen laadun ja laajuuden sekä niiden kustannusten tai muunlaisten puolueettomien, tasapuolisten ja avoimien perusteiden mukaisesti. Lentoaseman pitäjillä on oikeus asettaa tällaisia eriytettyjä lentoasemamaksuja ja tehdä niistä sopimuksia syrjimättömin ja tasapuolisin ehdoin yhteistä ja avointa menettelyä noudattaen.

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 11 §:n 1 momentin mukaan lentoaseman pitäjä voi tehdä yleisesti sovellettavan lentoasemamaksujen hinnoittelupäätöksen tai sisällyttää lentoasemamaksujen hinnoitteluperusteet mainitun lain 6 §:ssä tarkoitettuun eriytettyä palvelua koskevaan sopimukseen. Lain 11 §:n 2 momentin mukaan hinnoittelupäätös ja mainitun lain 6 §:ssä tarkoitettuun eriytettyä palvelua koskevaan sopimukseen sisältyvät hinnoitteluperusteet on julkaistava vähintään kaksi kuukautta ennen niiden soveltamista. Hinnoittelupäätös on perusteltava. Perusteluissa on otettava kantaa lentoaseman käyttäjien mainitun lain 7 §:n ja 8 §:n 3 momentin mukaisessa menettelyssä esittämiin vaatimuksiin ja muihin lausuntoihin.

Lentoasemamaksudirektiivistä

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitulla lailla pannaan täytäntöön lentoasemamaksuista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/12/EY Suomen yhteen sovitetussa lentoasemaverkko- ja lennonvarmistusjärjestelmässä.

Lentoasemamaksudirektiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on yhteisön lainsäädännön mukaisesti varmistettava, etteivät lentoasemamaksut syrji lentoaseman käyttäjiä keskenään. Tämä ei estä mukauttamasta lentoasemamaksuja yleistä etua koskevien seikkojen, mukaan lukien ympäristöseikat, perusteella. Mukauttamisen perusteiden on oltava asiaan vaikuttavia, objektiivisia ja avoimia.

Lentoasemamaksudirektiivin 10 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta lentoaseman pitäjä voi vaihdella tiettyjen lentoasemapalvelujen laatua ja laajuutta tai tarjota erilaatuisia ja -kokoisia terminaaleja tai terminaalien osia tarjotakseen räätälöityjä palveluja taikka terminaalin tai terminaalin osan tiettyyn käyttöön. Lentoasemamaksujen taso voidaan eriyttää tällaisten palvelujen laadun ja laajuuden sekä niiden kustannusten tai muunlaisten objektiivisten ja avoimien perusteiden mukaisesti. Lentoaseman pitäjillä on edelleen vapaus asettaa tällaisia eriytettyjä lentoasemamaksuja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainitun direktiivin 3 artiklan soveltamista.

Lentoasemamaksudirektiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan on välttämätöntä, että lentoaseman käyttäjät saavat lentoaseman pitäjältä säännöllisesti tietoja siitä, miten ja millä perusteilla lentoasemamaksut lasketaan. Tällainen avoimuus antaa lentoliikenteen harjoittajille käsityksen lentoasemalle aiheutuvista kustannuksista ja lentoaseman investointien tuottavuudesta.

Lentoasemamaksudirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleen mukaan lentoaseman pitäjien on voitava soveltaa lentoasemamaksuja, jotka vastaavat tarjottua infrastruktuuria ja/tai palvelun tasoa, koska lentoliikenteen harjoittajilla on oikeus edellyttää, että lentoaseman pitäjän tarjoamien palvelujen hinta vastaa niiden laatua. Mahdollisuus eriytettyyn infrastruktuurin tai palvelujen käyttöön on kuitenkin annettava syrjimättömällä tavalla kaikille lentoliikenteen harjoittajille, jotka haluavat käyttää niitä. Jos kysyntä ylittää tarjonnan, käyttöoikeus on määriteltävä objektiivisin ja syrjimättömin perustein, jotka lentoaseman pitäjä laatii. Lentoasemamaksujen eriyttämisen on perustuttava avoimiin, objektiivisiin ja selkeisiin arviointiperusteisiin.

Asian arviointi

Liikenne- ja viestintävirasto on perustellut muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstään sillä, että Finavia Oyj ei ole julkaissut tai toimittanut riittävästi tietoa tämän päätöksen mukaisesta kasvukannustimesta ja sen perusteista. Liikenne- ja viestintäviraston mukaan mikäli hinnoitteluperiaatteita, kustannuksia ja niiden allokointia ei avata riittävällä tarkkuudella on syrjimättömyysperiaatteen tarkastaminen ja valvominen käytännössä hankalaa tai mahdotonta.

Finavia Oyj on esittänyt, että Liikenne- ja viestintävirasto on virheellisesti katsonut, että yhtiön päätös kasvukannustimen käyttöönotosta ei ole ollut riittävän läpinäkyvä. Finavia Oyj:n mukaan lentoasemaverkosta ja -maksuista annettu laki ei edellytä, että sen olisi tullut toimittaa asiakkailleen kunkin alennuksen perusteena olevat yksityiskohtaiset kustannuslaskelmat, vaan riittävää on ollut antaa tiedot ainoastaan yleisestä kulurakenteesta ja maksuilla katettujen palveluiden kokonaiskustannuksista. Finavia Oyj:n mukaan sen hinnoittelu on täyttänyt läpinäkyvyyden vaatimuksen, kun asetetut hinnat ovat olleet asiakkaiden saatavilla ja hinnastosta on voinut tarkasti selvittää, miten asiakkaan käyttämien palveluiden hinta muodostuu. Finavia Oyj on täyttänyt lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain avoimuusvaatimuksen järjestämällä konsultaation ja esittämällä kaikki laissa edellytetyt tiedot.

Markkinaoikeus toteaa, että Finavia Oyj on hinnoittelupäätöksessään esittänyt kasvukannustimen käytön perusteeksi kaupalliset syyt. Mainitun hinnoittelupäätöksen mukaan tarkoituksena on ollut houkutella uutta kaukolentoliikennettä Helsinki-Vantaan lentoasemalle, jotta lentoaseman terminaalikapasiteettia voitaisiin käyttää nykyistä laajemmin. Kyseisen hinnoittelupäätöksen mukaan alennus on myönnetty yli 5.000 kilometrin pituisilla reiteillä, joita liikennöidään vähintään kaksi kertaa viikossa tietyllä kaudella. Hinnoittelupäätöksen mukaan kasvukannustimen ennakoitu arvo vuodelle 2019 on ollut 0,4 miljoonaa euroa ja se on rahoitettu Helsinki Vantaan lentoaseman muusta kuin lentoliikennetoiminnasta saaduilla tuloilla.

Finavia Oyj on lisäksi toimittanut Liikenne- ja viestintäviraston lisäselvityspyyntöön vastauksen, jossa on selostettu muun ohella kaukoliikenteen kasvukannustimen yleisinä tavoitteina olleita matkustajamäärien lisäämistä, skaalaetujen tuomista terminaalirakennusten käyttöön ja lentoyhtiöiden rohkaisemista kaukoreittien käyttämiseen. Lisäksi Finavia Oyj:n vastauksessa on esitetty, että kasvukannustin on korvannut osin niiden reittien kannustimia, joilta ei voida saada niin sanottua uuden reitin alennusta. Edelleen vastauksessa on esitetty, että 5.000 kilometrin soveltamiskynnyksen asettamisen perusteena on ollut laajarunkolentokoneiden käytön lisääminen, sillä laajarunkolentokoneet vaativat saman portti- ja parkkialueen kuin pienemmät lentokoneet, mutta kuljettavat muita koneita enemmän matkustajia. Vastauksessa on vielä esitetty ennuste kasvukannustimen vaikutuksista, mikäli se myönnettäisiin vähintään 4.000 kilometrin ja vähintään 6.000 kilometrin pituisille lennoille, sekä ennuste kasvukannustimen vaikutuksista, mikäli se myönnettäisiin ilman kilometrikynnystä. Vastauksessa on lisäksi ollut listaus potentiaalisen kasvukannustimen piirissä olevista lentoyhtiöistä yli 4.000 kilometrin, yli 5.000 kilometrin ja yli 6.000 kilometrin pituisilla reiteillä. Vastauksessa on viimein ollut listaus siitä, mitkä lentoyhtiöt käyttävät Helsinki-Vantaan lentoaseman Schengen ja Non-Schengen -terminaalialueita kapearunkolentokoneilla sekä listaus mahdollisista reiteistä, joille uutta liikennettä ja uusia yhtiöitä halutaan houkutella kasvukannustimella.

Liikenne- ja viestintävirasto on viitannut muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään hinnoittelun läpinäkyvyyttä koskevan vaatimuksen osalta muun ohella lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 5 ja 6 §:ään sekä niissä asetettuun avoimuusvaatimukseen. Mainituissa säännöksissä tai niillä täytäntöön pannuissa lentoasemamaksudirektiivin 3 ja 10 artikloissa ei ole selostettu tarkemmin, mitä viimeksi mainitulla vaatimuksella tarkoitetaan. Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 10 §:ssä on säädetty avoimuudesta koskien lentoaseman pitäjän lentoaseman käyttäjien kanssa käymien neuvottelujen yhteydessä antamia tietoja. Pykälän 1 momentin mukaan tietoihin on sisällytettävä vähintään muun ohella lentoasemamaksujen asettamisessa käytetty menetelmä (2 kohta), yleinen kulurakenne niiden tilojen ja palvelujen osalta, joita lentoasemamaksut koskevat (3 kohta), eri maksuista kertyvät tulot ja niillä katettujen palvelujen kokonaiskustannukset (4 kohta) sekä maksuja, liikenteen kasvua ja investointeja koskevat ennusteet (6 kohta). Kyseinen pykälä perustuu lentoasemamaksudirektiivin 7 artiklaan.

Markkinaoikeus toteaa, että lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välillä käytävien neuvottelujen voidaan sinänsä katsoa olevan omiaan vaikuttavan lentoasemamaksupäätöksen tekemiseen, mitä osaltaan ilmentää myös lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 11 §:n 2 momentin säännös. Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 10 §:ssä ja lentoasemamaksudirektiivin 7 artiklassa säädetyillä tiedoilla on siten katsottava olevan merkitystä arvioitaessa lentoasemamaksupäätöksessä asetettavien lentoasemamaksujen perusteiden avoimuutta.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen perusteella Finavia Oyj on esittänyt hinnoittelupäätöksessään sekä Liikenne- ja viestintävirastolle antamassaan lisäselvityksessä laajasti tietoa kaukoliikenteen kasvukannustimesta ja sen soveltamisalarajoituksista sekä niiden perusteista. Edellä todetulla tavalla Finavia Oyj on hinnoittelupäätöksessään kuvannut kaukolentojen kasvukannustimen määrän, keston, soveltamisen rajoitukset, ennakoidun arvon vuodelle 2019 ja todennut kannustimen rahoituksen tulevan muusta kuin lentoliikennetoiminnasta. Tämän lisäksi Finavia Oyj on esittänyt hinnoittelupäätöksessään sekä Liikenne- ja viestintävirastolle antamassaan lisäselvityksessä perusteet kasvukannustimen asettamiselle sekä kannustimen soveltamisen rajoituksille. Edelleen Finavia Oyj on edellä mainitussa lisäselvityksessään esittänyt ennusteen kasvukannustimen vaikutuksista eri pituisilla soveltamisalarajoituksilla ja listannut lentoyhtiöitä, jotka käyttävät Helsinki-Vantaan lentoaseman Schengen ja Non Schengen terminaalialueita kapearunkolentokoneilla. Finavia Oyj on vielä lisäselvityksessään listannut mahdollisia reittejä, joille uutta liikennettä ja uusia yhtiöitä halutaan houkutella kasvukannustimen avulla.

Muutoksenhaun kohteena olevassa Liikenne- ja viestintäviraston päätöksessä on kiinnitetty läpinäkyvyysongelmina huomiota erityisesti siihen, ettei Finavia Oyj olisi antanut riittävästi tietoa kaupallisten tukien menettelytavoista, kustannuslaskentaperusteista, kasvukannustimen kustannusvaikutuksista ja sen tuottamista liiketuotoista sekä tulevien lentoasemamaksujen tasosta. Finavia Oyj on hinnoittelupäätöksessään ja lisäselvityksessään Liikenne- ja viestintävirastolle kuitenkin ilmoittanut kasvukannustimen pituuden, rahoitustavan ja kannustimen ennakoidun arvon vuodelle 2019 sekä lisäksi arvioinut etenkin kasvukannustimen ennakoituja vaikutuksia lentoaseman käyttäjiin. Näiden tietojen perusteella on ollut mahdollista arvioida muun ohella kasvukannustimeen perustuvien kaukolentojen suuruusluokkaa. Liikenne ja viestintävirasto ei ole muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään esittänyt perusteita sille, miksi kasvukannustimen rahoitusta ja sen taloudellisia vaikutuksia esimerkiksi tuleviin liiketuottoihin ja lentokenttämaksuihin olisi tullut kuvata Finavia Oyj:n esittämään nähden yksityiskohtaisemmin ja mitä merkitystä tällä olisi ollut Liikenne- ja viestintäviraston ratkaistavaksi saatetun Finavia Oyj:n hinnoittelupäätöksen mukaisen kasvukannustimen syrjivyyttä koskevan erimielisyyden ratkaisemisen kannalta. Tällaisten tietojen esittämistä ei ole myöskään edellytetty nimenomaisesti lentoasemaverkosta ja -maksuista annetussa laissa. Muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä ei ole myöskään esitetty, minkä vuoksi Finavia Oyj:n lisäselvityksissä laajarunkolentokoneiden käytön edistämisestä esittämä ei ole ollut riittävä peruste kasvukannustimen soveltamisen rajoituksen asettamiselle.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Liikenne- ja viestintäviraston ei olisi tullut kieltää Finavia Oyj:tä käyttämästä tämän hinnoittelupäätöksen mukaista kaukoliikenteen kasvukannustinta sillä perusteella, että Finavia Oyj ei ole antanut riittävästi tietoa kasvukannustimen asettamisesta ja sen vaikutuksista, ainakaan selostamatta ensin tarkemmin edellyttämiensä tietojen merkitystä sen ratkaistavaksi saatetun Finavia Oyj:n hinnoittelupäätöksen mukaisen kasvukannustimen syrjivyyttä koskevan erimielisyyden ratkaisemisen kannalta. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva Liikenne ja -viestintäviraston päätös on kumottava ja asia palautettava Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä voidaan säännöksen mukaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Liikenne- ja viestintäviraston menettely on todettu edellä lausutuilta osin puutteelliseksi, ja asia palautetaan sille uutta käsittelyä varten. Tähän nähden olisi kohtuutonta, jos Finavia Oyj joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Liikenne- ja viestintävirasto on näin ollen hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Finavia Oyj:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä Liikenne- ja viestintävirasto saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Liikenne- ja viestintäviraston päätöksen 24.4.2019 ja palauttaa asian Liikenne- ja viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi. Markkinaoikeus määrää hallintolainkäyttölain (586/1996) 32 §:n 3 momentin nojalla, että kumottua Liikenne- ja viestintäviraston päätöstä 24.4.2019 on edelleen noudatettava, kunnes Liikenne- ja viestintävirasto on ratkaissut asian uudelleen tai Liikenne- ja viestintävirasto sitä ennen määrää toisin.

Markkinaoikeus velvoittaa Liikenne- ja viestintäviraston korvaamaan Finavia Oyj:n oikeudenkäyntikulut 25.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Liikenne- ja viestintäviraston vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain 12 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto oikeuteen valituslupaa pyytämättä siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 17.2.2020