MAO:351/18

Annilantien vesiosuuskunta, Elimäen Teuroisten seudun vesiosuuskunta, Etelä-Elimäen Vesiosuuskunta, Hirvelän vesihuolto-osuuskunta, Hurukselan Vesihuolto-osuuskunta, Juurikorven Vesihuolto-osuuskunta, Keltin vesihuolto-osuuskunta, Keski-Valkealan vesihuolto-osuuskunta, Kirveslahden vesiosuuskunta, Kouvolan vesiosuuskunnat ry, Kymin Vesihuolto-osuuskunta, Laajakosken Vesihuolto-osuuskunta,
Lemmenkujan vesiosuuskunta, Lintukymin Vesihuolto-osuuskunta, Länsi-Kymin Vesihuolto-osuuskunta, Marinkylän vesihuolto-osuuskunta, Muhjärven vesihuolto-osuuskunta, Myllykosken itäpuolen vesihuolto-osuuskunta, Niemenmaan vesihuolto-osuuskunta, Ojamaan-Niinimäen vesihuolto-osuuskunta, Okankylän vesihuolto-osuuskunta, Pohjois-Sippolan vesihuolto-osuuskunta, Rahikkalan vesiosuuskunta, Romminkujan Vesihuolto-osuuskunta, Selänpään Vesihuolto-osuuskunta, Takamaan Vesiosuuskunta, Tavastilan Vesihuolto-osuuskunta, Veskansan vesiosuuskunta, Väliväylän vesihuolto-osuuskunta ja Ylänummen vesiosuuskunta > Kilpailu- ja kuluttajavirasto

kilpailunrajoitusasia - määräävän markkina-aseman väärinkäyttö - asian tutkimatta jättäminen Kilpailu- ja kuluttajavirastossa

Diaarinumero: 2017/288
Antopäivä: 28.6.2018

PÄÄTÖS, JOSTA VALITETAAN

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös 8.3.2017 dnro KKV/1000/14.00.00/2015

ASIAN TAUSTAA

Toimenpidepyyntö

Annilantien vesiosuuskunta, Elimäen Teuroisten seudun vesiosuuskunta, Etelä-Elimäen Vesiosuuskunta, Hirvelän vesihuolto-osuuskunta, Hurukselan Vesihuolto-osuuskunta, Juurikorven Vesihuolto-osuuskunta, Keltin vesihuolto-osuuskunta, Keski-Valkealan vesihuolto-osuuskunta, Kirveslahden vesiosuuskunta, Kouvolan vesiosuuskunnat ry, Kymin Vesihuolto-osuuskunta, Laajakosken Vesihuolto-osuuskunta, Lemmenkujan vesiosuuskunta, Lintukymin Vesihuolto-osuuskunta, Länsi-Kymin Vesihuolto-osuuskunta, Marinkylän vesihuolto-osuuskunta, Muhjärven vesihuolto-osuuskunta, Myllykosken itäpuolen vesihuolto-osuuskunta, Niemenmaan vesihuolto-osuuskunta, Ojamaan-Niinimäen vesihuolto-osuuskunta, Okankylän vesihuolto-osuuskunta, Pohjois-Sippolan vesihuolto-osuuskunta, Rahikkalan vesiosuuskunta, Romminkujan Vesihuolto-osuuskunta, Selänpään Vesihuolto-osuuskunta, Takamaan Vesiosuuskunta, Tavastilan Vesihuolto-osuuskunta, Veskansan vesiosuuskunta, Väliväylän vesihuolto-osuuskunta ja Ylänummen vesiosuuskunta (jäljempänä myös toimenpidepyynnön tekijät tai valittajat) ovat 4.8.2015 tehneet Kilpailu- ja kuluttajavirastolle (jäljempänä myös virasto) toimenpidepyynnön Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymen Vesi Oy:n (jäljempänä myös toimenpidepyynnön kohteet tai vesihuoltolaitokset) menettelyistä.

Toimenpidepyynnön tekijät ovat muun ohella vaatineet, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto määrää toimenpidepyynnön kohteille riittävän suuruisen seuraamusmaksun sekä kieltää määräävän markkina-aseman väärinkäytön.

Toimenpidepyynnön tekijöiden mukaan Kouvolan Vesi Oy ja Kymen Vesi Oy ovat syyllistyneet kilpailulain 7 §:n vastaiseen kohtuuttomaan hinnoitteluun. Toimenpidepyynnön tekijöiden mukaan Kouvolan Vesi Oy on myöntänyt vesiosuuskunnille vuoden 2011 loppuun asti vesimaksujen osalta huomioon otettavan niin sanotun tukkualennuksen, joka on ollut määrältään 20 prosenttia. Kouvolan seudun kuntaliitoksen jälkeen vesiosuuskunnille myönnetyt tukkualennukset on lakkautettu ilman siirtymäaikaa. Toimenpidepyynnön tekijöiden mukaan Kouvolan kaupungin maaseutulautakunta on katsonut, että vesiosuuskunnille annettava 20 prosentin alennus talousvedestä olisi merkinnyt Kouvolan Vesi Oy:n tulojen vähentymistä noin 10.000 euroa vuodessa. Kymen Vesi Oy:n osalta vastaava vähennys olisi ollut noin 9.000 euroa vuodessa.

Toimenpidepyynnön tekijöiden virastolle toimittaman selvityksen perusteella toimenpidepyynnön tekijöiden Kouvolan Vesi Oy:lle maksamien vesimaksujen yksikköhinta (€/m3) on ollut vuonna 2012 noin 42 prosenttia ja jätevesimaksujen yksikköhinta (€/m3) noin 10 prosenttia korkeampi kuin vuonna 2011. Vuosien 2011–2015 aikana Kouvolan Vesi Oy:lle maksettujen vesimaksujen yksikköhinta on noussut yhteensä noin 66 prosenttia ja jätevesimaksujen yksikköhinta vastaavasti noin 13 prosenttia. Vuosien 2011–2015 aikana toimenpidepyynnön tekijät ovat maksaneet kummallekin toimenpidepyynnön kohteelle vesi- ja jätevesimaksuja alle miljoona euroa vuodessa.

Toimenpidepyynnön tekijät ovat esittäneet, että kilpailulain vastaisen menettelyn lisäksi toimenpidepyynnön kohteet ovat toimineet vesihuoltolain sekä julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä myös hankintalaki) vastaisesti. Toimenpidepyynnön tekijöiden mukaan toimenpidepyynnön kohteet ovat toimineet vesihuoltolain vastaisesti perimällä maksuja, jotka eivät ole vesihuoltolain 19 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla aiheuttamisperiaatteen mukaisia ja kustannusvastaavia sekä laiminlyömällä tilinpidossaan vesihuoltolain 20–20 d §:ssä asetettujen velvoitteiden noudattamisen. Toimenpidepyynnön tekijöiden mukaan Kouvolan Vesi Oy soveltaa virheellisesti myös vesihuoltolain 18 §:ssä säädettyjä maksujen yleisiä perusteita.

Toimenpidepyynnön tekijät ovat siten myös vaatineet, että virasto velvoittaa toimenpidepyynnön kohteet saattamaan maksuperusteensa aiheuttamisperiaatteen mukaiselle tasolle sekä noudattamaan hankintalain kilpailutussäännöksiä vesihuollon yhteydessä myös rahoitussopimuksia tehtäessä.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksenalainen päätös

Perustelut

Asiassa on sovellettu kilpailulain 32 §:ää, jossa on säädetty asioiden tärkeysjärjestyksestä ja tutkimatta jättämisestä Kilpailu- ja kuluttajavirastossa.

Esitetyn kilpailulain vastaisen kohtuuttoman hinnoittelun osalta virasto on todennut, ettei kilpailulain tarkoituksena ole suojata elinkeinonharjoittajaa kauppakumppanin kohtuuttomilta menettelytavoilta, ellei kysymys samalla ole menettelystä, jonka tutkiminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Näin ollen viraston ensisijaisena tehtävänä ei ole yritysten hinnoitteluun puuttuminen, vaan viraston tulee keskittyä kilpailun edellytysten turvaamiseen. Lisäksi ottaen huomioon virastolle toimitetut tiedot vesimaksujen suhteellisista ja euromääräisistä korotuksista, ei voida pitää todennäköisenä, että Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymen Vesi Oy:n perimät hinnat olisivat siten ilmeisen kohtuuttomia, että kyse olisi kilpailulaissa tarkoitetusta kilpailunrajoituksesta.

Toimenpidepyynnön tekijöiden toimittamien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että toimenpidepyynnössä esitetyt menettelyt kohdistuvat rajalliselle alueelle. Lisäksi ottaen huomioon vesiosuuskuntien maksamien vesimaksujen suuruus kokonaisuudessaan menettely ei liity merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta.

Esitetyn vesihuoltolain vastaisen menettelyn osalta virasto on todennut, että vesihuoltolain noudattamista valvovat mainitun lain 4 §:ssä yksilöidyt viranomaiset. Virastolla ei ole toimivaltaa valvoa vesihuoltolaissa asetettujen velvoitteiden noudattamista.

Esitetyn hankintalain vastaisen menettelyn osalta virasto on todennut, ettei sillä ole toimivaltaa valvoa hankintalaissa asetettujen velvoitteiden noudattamista. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain perusteella viraston toimivalta rajoittuu 1.1.2017 ja sen jälkeen toteutettuihin hankintamenettelyihin. Toimenpidepyynnössä ei ole yksilöity tällaisia hankintamenettelyitä.

Näin ollen viraston mukaan toimenpidepyyntö ei kuulu viraston toimivaltaan siltä osin kuin se koskee vesihuoltolain ja hankintalain vastaista menettelyä.

Virasto ei ole ottanut päätöksessään kantaa siihen, onko toimenpidepyynnön kohteiden menettely ollut kilpailulain vastaista. Mikäli virasto saa uutta tietoa, jonka perusteella tutkimatta jättämisen edellytysten täyttymistä on syytä arvioida uudelleen, virasto voi ottaa asian uudelleen käsiteltäväksi.

Ratkaisu

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on jättänyt asian tutkimatta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Annilantien vesiosuuskunta, Elimäen Teuroisten seudun vesiosuuskunta, Etelä-Elimäen Vesiosuuskunta, Hirvelän vesihuolto-osuuskunta, Hurukselan Vesihuolto-osuuskunta, Juurikorven Vesihuolto-osuuskunta, Keltin vesihuolto-osuuskunta, Keski-Valkealan vesihuolto-osuuskunta, Kirveslahden vesiosuuskunta, Kouvolan vesiosuuskunnat ry, Kymin Vesihuolto-osuuskunta, Laajakosken Vesihuolto-osuuskunta, Lemmenkujan vesiosuuskunta, Lintukymin Vesihuolto-osuuskunta, Länsi-Kymin Vesihuolto-osuuskunta, Marinkylän vesihuolto-osuuskunta, Muhjärven vesihuolto-osuuskunta, Myllykosken itäpuolen vesihuolto-osuuskunta, Niemenmaan vesihuolto-osuuskunta, Ojamaan-Niinimäen vesihuolto-osuuskunta, Okankylän vesihuolto-osuuskunta, Pohjois-Sippolan vesihuolto-osuuskunta, Rahikkalan vesiosuuskunta, Romminkujan Vesihuolto-osuuskunta, Selänpään Vesihuolto-osuuskunta, Takamaan Vesiosuuskunta, Tavastilan Vesihuolto-osuuskunta, Veskansan vesiosuuskunta, Väliväylän vesihuolto-osuuskunta ja Ylänummen vesiosuuskunta ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Kilpailu- ja kuluttajaviraston tutkittavaksi. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston, Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymen Vesi Oy:n korvaamaan yhteisvastuullisesti valittajien oikeudenkäyntikulut.

Perusteet

Virasto on toiminut kilpailulain vastaisesti ja viivytellyt päätöksentekoaan tarpeettomasti tehdessään valituksenalaisen päätöksensä vasta yli 19 kuukautta toimenpidepyynnön tekemisen jälkeen.

Asiaa käsitelleet virkamiehet ovat syyllistyneet harkintavallan väärinkäyttöön ottaessaan vain osittain tutkinnassa esitetyt argumentit huomioon ja tietoisesti vähätellen niiden merkitystä. Kunnan ja vesihuoltolaitosten konsernin sisäisen osinkoprosentin ja riskittömän velan markkinakorkoja huomattavasti suuremman korkokannan merkitys hinnanmuodostukseen on jäänyt kokonaan arvioimatta. Vesihuoltolaitosten kautta tapahtuvalla vesiosuuskuntien maksujen korotuksilla kunnat ovat piiloverottaneet kaikkia vesihuoltolaitoksia jopa siinä määrin, että verkostojen saneerauskustannuksiin ja normaaleihin poistoihin ei enää ole mahdollisuuksia, vaan vesihuolto ajautuu kriisiin ilman suuria maksunkorotuksia. Mikäli kerätyistä ylisuurista vesimaksuista ei olisi näillä keinoin siirretty varoja kuntien omaan taloudenpitoon, voisivat vesihuoltolaitokset omarahoituksen turvin saneerata verkostojaan. Nyt maksuvelvollisuus siirtyy osittain vesihuoltolaitoksen vesiosuuskunta-asiakkaille vastoin aiheuttamisperiaatetta ja siten lainvastaisesti.

Vesihuoltolain mukaan vesihuollon kustannukset täytyy pääpiirteittäin kohdistaa aiheuttamisperiaatteen mukaisesti ja niin, että hinnoitteluun ei sisälly määräävän markkina-aseman perusteella niin sanottuja piiloveroja tai muutakaan kohtuutonta tai perusteetonta hinnoittelua.

Virasto ei ole kuullut asiassa toimenpidepyynnön kohteena olevia vesihuoltolaitoksia eikä voi siten tukeutua asian merkittävyysarvioinnissa tulokseen, joka poikkeaa suuresti valittajien esittämästä arviosta. Tosiasiallinen tutkimatta jättämisen syy on ollut asian laajuus ja monivaikutteisuus eikä paikallisuus saati vähämerkityksellisyys. Kysymys on laajasta ja jopa valtakunnallisesta ja rakenteellisesta maksujen kohdentamisvirheestä.

Virheestä aiheutuva vääristymä on noin 93 miljoonaa euroa vuosittain. Aiheuttamisperusteen toteutumista ja oikeaa kohdentamista ei voida todentaa pelkästään prosentuaalisiin alennuksiin tai muutoksiin viittaamalla. Virasto on virheellisesti tukeutunut vanhaan maaseutulautakunnan päätökseen ottamatta lainkaan huomioon sille esitettyjä laskelmia. Kokonaan perusteeton maksu, kuten hulevesimaksu, ei voi koskaan olla suuruudeltaan kohtuullinen. Kustannusvaikutus olisi ollut arvioitavissa, jos vesihuoltolaitosten kirjanpito olisi läpinäkyvää ja lainmukaisesti laadittu, mitä se ei ole.

Samankaltaisia ongelmia on ollut ympäri Suomen, ja jo nyt esillä olevassa asiassa kysymys on yli 30 vesiosuuskunnan alueesta ja lähes koko Kymen läänistä, joten viraston väittämä paikallisuus ei ole oikeuttanut jättämään asiaa tutkimatta.

Kyseessä on rakenteellinen ja valtakunnallinen hintojen yksipuolinen määrääminen luonnollisessa monopolitilanteessa, jossa ostajalla ei ole mahdollisuutta sopia asiasta edes myyjän kanssa, saati jonkun toisen toimittajan kanssa. Virasto ei siten ole voinut jättää asiaa tutkimatta vetoamalla siihen, että kyseessä on yksittäinen sopimusperusteinen hinnoittelu.

Valittajat eivät ole edes väittäneet, että hankintalakia tai julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia olisi sellaisenaan sovellettava, vaan ne ovat tuoneet esille, että konsernin sisäisten kilpailuttamattomien ylisuurten siirtohintojen laskutusten kautta hintatasoa voidaan määräävää markkina-asemaa hyväksikäyttäen pitää korkeammalla, kuin mitä se hyvin toteutetussa kilpailullisessa ympäristössä olisi. Hankintasäännösten poikkeusta ja aukkoa on hyödynnetty hinnoittelussa vyöryttämällä kohtuuttomuus vesimaksuihin. Virastoa ei ole vapautettu tutkimasta esillä olevan kaltaisia tapauksia, vaan kilpailulakia voidaan yleislakina soveltaa kaikilla keinoilla todettuihin menettelyihin, joissa markkinahintaisia hintoja nostetaan.

Koska Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on jättänyt valittajien toimenpidepyynnön tutkimatta katsoen sen kuuluvan Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, joka puolestaan on jättänyt asian tutkimatta, markkinaoikeuden on otettava kantaa asiaan ja osoitettava toimivaltaiselle viranomaiselle sen tehtävät, mikä velvollisuus olisi ollut myös virastolla hallintolain 21 §:n perusteella.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto

Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Virasto ei ole menetellyt virheellisesti.

Viraston on tehtävä päätös tutkimatta jättämisestä viipymättä. Kilpailulaki ei kuitenkaan aseta tarkkaa määräaikaa tutkimatta jättämistä koskevan päätöksen tekemiselle. Päätös tutkimatta jättämisestä voidaan tehdä myös silloin, kun asiaa on selvitetty pidempään.

Virasto on päättänyt jättää asian tutkimatta tekemänsä esiselvityksen perusteella. Viraston tekemän esiselvityksen tarkoituksena on tehdä alustava arvio siitä, onko toimenpiteisiin ryhtyminen tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Virasto on ottanut huomioon kaikki sille toimitetut merkitykselliset tiedot ja asiakirjat sekä hankkinut kaikki tarpeelliset tiedot ja asiakirjat hallintolain 31 §:n mukaisesti, kun se on ratkaissut asian. Mikäli virasto yksityiskohtaisesti selvittäisi väitetyn kilpailuoikeuden vastaisen menettelyn luonteen ja markkinavaikutukset voidakseen jättää asian tutkimatta, kilpailulain 32 §:n tarkoituksenmukaisuus asioiden priorisoinnista poistuisi ja vähämerkityksellistenkin asioiden selvittämiseen jouduttaisiin kohdentamaan viraston resursseja.

Virasto ei ole myöskään menetellyt hallintolain 21 §:n vastaisesti, kun se ei ole osoittanut asiaa toimivaltaiselle virastolle. Virasto on ollut toimivaltainen käsittelemään asiaa toimenpidepyynnössä esitetyn kilpailunrajoitusväitteen osalta ja antanut asiassa päätöksen. Vesiosuuskunnat eivät ole myöskään toimittaneet toimenpidepyyntöä virastolle erehdyksessä.

Virastolla on ollut oikeus jättää asia tutkimatta.

Virastolla ei ole toimivaltaa valvoa tai soveltaa vesihuoltolakia. Viraston toimivalta kilpailuasioissa rajoittuu kilpailulain soveltamiseen. Virastolla ei siten ole toimivaltaa tutkia, onko vesimaksujen hinnoittelu vesihuoltolain tarkoittamalla tavalla aiheuttamisperiaatteen tai kohdentamisen vastaista. Tutkimatta jättäminen on perustunut kilpailulain 32 §:n 2 momentin 3 kohtaan, jonka mukaan virasto jättää asian tutkimatta, jos asiaa koskeva toimenpidepyyntö on ilmeisen perusteeton. Toimenpidepyyntö on ilmeisen perusteeton, jos toimenpidepyynnön kohteena oleva asia ei kuulu viraston toimivaltaan tai kilpailulainsäädännön alaan.

Virasto on päättänyt jättää tutkimatta valittajien väitteen, jonka mukaan Kouvolan Vesi Oy ja Kymen Vesi Oy ovat syyllistyneet kilpailulain 7 §:n vastaiseen kohtuuttomaan hinnoitteluun. Tutkimatta jättäminen on perustunut ensinnäkin siihen, että viraston ensisijaisena tehtävänä ei ole elinkeinonharjoittajien hinnoitteluun puuttuminen, vaan viraston tulee keskittyä kilpailun edellytysten turvaamiseen. Toiseksi tutkimatta jättäminen on perustunut kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohtaan, jonka mukaan virasto jättää asian tutkimatta, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on kilpailulaissa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus. Kolmanneksi tutkimatta jättäminen on perustunut siihen, että toimenpidepyynnössä esitetyt menettelyt ovat kohdistuneet rajalliselle alueelle, minkä lisäksi menettely ei liity merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta.

Valittajien väite, jonka mukaan toimenpidepyynnössä esitetyt menettelyt kohdistuvat koko valtakunnan alueelle ja liittyvät merkittävään taloudelliseen toimintaan, on perusteeton. Vesiosuuskuntien toimenpidepyynnöllä vireille tullut asia on kohdistunut Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymen Vesi Oy:n menettelyyn, joten kyseessä ei ole alueellisesti valtakunnan laajuinen menettely. Menettely ei myöskään liity merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta ottaen huomioon vesiosuuskuntien maksamien vesimaksujen suuruus kokonaisuudessaan. Virastolla ei ole ollut velvollisuutta tai tarvetta arvioida väitteitä, joiden tueksi ei ole esitetty minkäänlaista näyttöä, ottaen huomioon muut päätöksessä mainitut lopputulokseen vaikuttaneet tekijät.

Valittajien toimenpidepyynnössä on ollut kysymys kahden vesihuoltolaitoksen ja niiden asiakkaina olevien vesiosuuskuntien välisestä sopimushinnoittelusta. Hinnoittelun kilpailulain vastaisuus ei voi perustua ainoastaan hinnoittelun väitetylle vesihuoltolain vastaisuudelle. Kohtuutonta hinnoittelua koskeva näyttökynnys on kotimaisessa oikeuskäytännössä asetettu korkealle sekä edellytetty, että yrityksen hinnoittelu on ollut ilmeisen kohtuutonta. Valittajat eivät ole esittäneet mitään merkityksellistä selvitystä, jonka perusteella vaikuttaisi todennäköiseltä, että Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymen Vesi Oy:n perimät maksut olisivat kilpailulain 7 §:n vastaisella tavalla ilmeisen kohtuuttomia. Vaikka menettely olisi vesihuoltolain vastaista, se ei automaattisesti voi johtaa siihen johtopäätökseen, että menettely olisi myös kilpailulain 7 §:n vastaista.

Vastaselitys

Valittajien mukaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jo pitkään edellyttänyt viranomaisten ja tuomioistuinten päätöksiltä sitä, että jokaiseen vaatimukseen otetaan erikseen perustellusti kantaa. Mikäli virasto voi jättää tutkimatta minkä tahansa asian halunsa mukaan, menettää viraston tehtäviä koskeva lainsäädäntö merkityksensä. Viraston olisi tullut kuulla toimenpidepyynnön kohteita eikä ensin viivytellä kiireellisesti käsiteltävän asian käsittelyä yli vuodella ja sen jälkeen keskittää työskentelynsä tutkimatta jättämisen perustelemiseen.

Virasto ei ole ymmärtänyt vesihuoltolain merkitystä ja suhdetta kilpailulakiin. Vesimaksuja ei voida määritellä siten, että vesimaksujen kautta peritään niin sanottuja veron luonteisia maksuja, joissa vesihuoltolaitoksen ulkopuolisille myymään veden hintaan lisätään sellaisia eriä, joita vesihuoltolaitos ei voi omilta liittyjiltäkään periä. Mikäli näin tehdään, kyse on määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Konsernin sisäinen rahaliikenne on siten syytä tutkia. Tällöin on otettava huomioon myös kaikki siirtohinnat, kuten maksettu osinko sijoitetulle pääomalle (onko se kohtuullinen), sekä se, onko konsernin sisäisten lainojen korkotaso markkinahintaista, vaikka hankintasäännöksiä ei sovelletakaan. Hankintalaki tai julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettu laki ei menettelysäännöksenä estä virastoa tutkimasta siirtohintoja eli lainojen korkoa silloin, kun sisäinen lainakorko ylittää moninkertaisesti markkinoilta saatavan lainan koron. Viraston kilpailulain mukainen toimivalta perustuu hinnoittelun lopputulokseen riippumatta siitä, millä tavalla siihen on päästy.

Vastoin viraston väittämää valittajat ovat esittäneet näyttöä. Asiakirjoista käy ilmi lukuisia laskelmia, joiden perusteella intressi asiassa on miljoonaluokkaa jokaisella esitetyllä perusteella. Perusteettomat hulevesikustannukset jo sellaisenaan ovat miljoonaluokkaa, kun ilmeistä on, että niitä peritään perusteetta koko valtakunnan alueella. Samoin konsernien sisäiset siirtohinnat niin velkojen koron kuin osingonkin muodossa muodostavat kymmenien miljoonien arvoisen intressin.

Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä on sellaisenaan jo se, että Kouvolan Vesi Oy ja Kymen Vesi Oy eivät edes suostu neuvottelemaan hinnoittelusta, vaan taksat määrätään kunnanvaltuustoissa ilman neuvotteluprosessia. Tätä neuvottelua ei ole koskaan käyty, ja viraston olisi tullut tehdä ja vaatia selvitys edes tästä.

Asian valtakunnallinen merkitys on niin ilmeinen, että se näkyy vesihuoltoyhdistyksen tilastoissa valtakunnallisena saneerausvelkana, mikä puolestaan johtuu siitä, että kunnat laajamittaisesti rahastavat esitetyillä tavoilla vesihuoltolaitoksia eikä niiden keräämistä vesimaksuista enää kerry resursseja edes tarvittaviin poistoihin. Vesimaksuista on tullut piiloverotuksen muoto.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Asian tutkiminen

Valituksen perusteluissa on esitetty vesihuoltolakiin sekä julkisista hankinnoista annettuun lakiin (348/2007) ja julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettuun lakiin liittyviä väitteitä. Kilpailunrajoitusta koskevasta päätöksestä tehdyn valituksen yhteydessä markkinaoikeus ei ole nyt esillä olevassa asiassa toimivaltainen käsittelemään tällaisia väitteitä.

Valituksen vuoksi käsiteltävissä kilpailunrajoitusasioissa markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen lainmukaisuus. Markkinaoikeus tutkii siten valittajien valituksesta, onko Kilpailu- ja kuluttajavirasto voinut valituksenalaisessa päätöksessä mainitsemillaan perusteilla jättää asian tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Kilpailulain 1 §:n 1 momentin mukaan kilpailulain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Saman pykälän 2 momentin mukaan kilpailulakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon markkinoiden toimintaedellytysten ja elinkeinon harjoittamisen vapauden suojaaminen niin, että myös asiakkaat ja kuluttajat hyötyvät kilpailusta.

Kilpailulain 1 §:n 2 momenttia koskevissa lain esitöissä (HE 88/2010 vp s. 54) on todettu muun ohella, että kilpailulain säännöksiä tulkittaessa on otettava huomioon ensisijaisesti markkinaprosessin toimivuuden ja talouden tehokkuuden näkökulma. Kilpailulain kannalta elinkeinonharjoittamisen vapauden suojaaminen taas tarkoittaa sellaisten olosuhteiden luomista ja ylläpitämistä, joissa elinkeinotoiminnalla on tasapuoliset toimintaedellytykset ja luottamus siihen, että etevämmyydellä voidaan menestyä. Lain tarkoitus ei sen sijaan ole tarjota oikeussuojakeinoja yksittäisten sopimusriitojen ratkaisuun tai suojata elinkeinonharjoittajaa kilpailijan tai kauppakumppanin kohtuuttomilta tai mielivaltaisilta menettelytavoilta, ellei kysymys samalla ole menettelystä, jonka tutkiminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Elinkeinonharjoittamisen vapauden suojaaminen kuuluu ensisijaisesti muun lainsäädännön kautta toteutettavaksi, ja vain välillisesti kilpailunlain alaan, jos menettelyllä on suora kytkentä kilpailun toimivuuteen yleisesti.

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Kilpailulain 31 §:ää koskevien lain esitöiden (HE 88/2010 vp s. 74) mukaan virasto ryhtyy toimenpiteisiin, jos se on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Täsmennyksen tarkoituksena on aiempaa selvemmin liittää viraston tehtävät ja toimintavelvollisuus lain 1 §:ssä tarkoitettuun lain tavoitteeseen. Toimenpiteistä luopumisesta ehdotetaan säädettäväksi lain 32 §:ssä.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto jättää asian tutkimatta muun ohella, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus (1 kohta), tai asiaa koskeva toimenpidepyyntö on ilmeisen perusteeton (3 kohta).

Kilpailulain 32 §:ää koskevien lain esitöiden (HE 88/2010 vp s. 74 ja 75) mukaan virasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen ja jättää asian tutkimatta, jos asian tutkiminen ei ole tarpeen terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Säännöksen tavoitteena on varmistaa, että virasto käyttää toimivaltaansa niin, että 1 §:ssä ilmaistu lain tavoite toteutuu mahdollisimman hyvin. Lain tavoitteen toteutumisen kannalta on tärkeää, että virasto suuntaa voimavaransa yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen. Säännöstä sovellettaessa ei oteta kantaa kilpailunrajoituksen hyväksyttävyyteen lain 5 tai 7 §:n taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklan kieltosäännösten nojalla. Viraston velvollisuus asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen tai päätös tutkimatta jättämisestä eivät siis sisällä arviota epäillyn kilpailunrajoituksen lainmukaisuudesta. Kyseessä on menettelysäännös, jonka mukaan asioiden tärkeysjärjestys määräytyy niiden merkittävyyden perusteella, ja asia jätetään tutkimatta, jos sen tutkiminen ei ole tarpeen lain tavoitteiden eli terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin osalta esitöissä (HE 88/2010 vp s. 75) on lausuttu muun ohella, että viraston on suunnattava voimavaransa niin, että se puuttuu ensisijaisesti kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittäviin kilpailunrajoituksiin sekä kaikkein vakavimpiin kilpailunrajoituksiin. Pykälän 1 momentti ei ole lain kieltosäännösten sisältöä määrittävä aineellisoikeudellinen säännös, vaan se sääntelee viraston toimimisvelvollisuutta. Kun virasto asettaa tehtäviään tärkeysjärjestykseen 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, se ottaa huomioon esimerkiksi sen, onko kysymys paljaasta tai vakavasta kilpailunrajoituksesta ja onko kyseessä sellainen periaatteellisesti merkittävä rajoitus, johon tulisi joka tapauksessa puuttua. Arviointiin vaikuttaa myös se, millaisia potentiaalisesti kilpailua rajoittavia vaikutuksia menettelyyn sisältyy, kuinka laajasti kyseinen menettelytapa on käytössä ja kuinka merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta rajoitus liittyy. Virasto arvioi lisäksi, millaisia ennalta ehkäiseviä vaikutuksia puuttumisella voidaan olettaa olevan muihin elinkeinonharjoittajiin tai toimialoihin.

Kilpailulain 32 §:n 2 momentin osalta esitöissä (HE 88/2010 vp s. 75) on todettu muun ohella, että päätöksessä ei oteta kantaa kilpailunrajoituksen hyväksyttävyyteen lain 5 tai 7 §:n taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklan kieltosäännösten perusteella. Päätös tutkimatta jättämisestä ei siten sisällä arvioita epäillyn kilpailunrajoituksen lainmukaisuudesta. Siinä todetaan vain, että asian tutkiminen ei ole tarpeen lain tavoitteiden, eli terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta. Asia voidaan jättää tutkimatta esimerkiksi silloin, jos menettelyn ei katsota olevan niin laajaa tai tuomittavaa, että sillä olisi kilpailulle haitallisia vaikutuksia. On myös mahdollista, että toimenpidepyynnössä kuvattuun ongelmaan on jo puututtu tai ongelmat johtuvat markkinoiden murrostilanteesta, eikä asiaa ole sen vuoksi syytä selvittää.

Kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohtaa koskevissa esitöissä (HE 88/2010 vp s. 75) on todettu, että mainitun lainkohdan mukaan virasto jättää asian tutkimatta, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on lain 5 tai 7 §:n kieltosäännöksissä tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kilpailunrajoitus. Viraston käsiteltäväksi tulee usein tapauksia, joissa on kyse ensisijaisesti osapuolten välisestä riita-asiasta tai muusta menettelystä, joka ei kuulu kilpailulain kieltosäännösten piiriin. Asia jätetään tutkimatta mainitun säännöksen nojalla, jos viraston selvityksen perusteella voidaan kohtuudella olettaa, että menettely ei kuulu kilpailulain tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisalaan.

Kilpailulain 32 §:n 2 momentin 3 kohdan osalta esitöissä (HE 88/2010 vp s. 75 ja 76) on todettu, että toimenpidepyyntö on ilmeisen perusteeton esimerkiksi silloin, jos toimenpidepyynnön kohteena oleva asia ei kuulu viraston toimivaltaan tai kilpailulainsäädännön alaan tai jos toimenpidepyynnössä esitetyt seikat eivät selvästi liity kilpailun turvaamiseen.

Kilpailulain 32 §:n 3 momentin mukaan päätös tutkimatta jättämisestä on tehtävä viipymättä.

Kilpailulain 32 §:n 3 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 88/2010 vp s. 76) mukaan useissa tapauksissa tällainen arvio voidaan tehdä jo pian toimenpidepyynnön vastaanottamisen jälkeen. Päätös tutkimatta jättämisestä voidaan kuitenkin tehdä myös silloin, kun asiaa on selvitetty pidempään, mutta asiassa ei ole esimerkiksi kilpailuolosuhteiden muuttumisen vuoksi enää tarpeen ryhtyä toimenpiteisiin.

Oikeudellinen arviointi

Valittajat ovat tehneet Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimenpidepyynnön Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymen Vesi Oy:n menettelyistä, joita valittajat ovat pitäneet määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt asian kilpailulain 32 §:n 1 momentin ja 2 momentin 1 ja 3 kohdan nojalla tutkimatta.

Virasto on perustellut päätöstään muun ohella sillä, ettei sen ensisijaisena tehtävänä ole yritysten hinnoitteluun puuttuminen, vaan sen tulee keskittyä kilpailun edellytysten turvaamiseen. Virasto ei ole sille toimitetut tiedot vesimaksujen suhteellisista ja euromääräisistä korotuksista huomioon ottaen pitänyt todennäköisenä, että Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymen Vesi Oy:n perimät hinnat olisivat siten ilmeisen kohtuuttomia, että kyse olisi kilpailulaissa tarkoitetusta kilpailunrajoituksesta. Päätöksen perustelujen mukaan toimenpidepyynnön tekijöiden toimittamien tietojen perusteella on vaikuttanut siltä, että toimenpidepyynnössä esitetyt menettelyt kohdistuvat rajalliselle alueelle. Perustelujen mukaan menettely ei myöskään liity merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta, kun otetaan huomioon vesiosuuskuntien maksamien vesimaksujen suuruus kokonaisuudessaan.

Lisäksi Kilpailu- ja kuluttajavirasto on päätöksessään todennut, ettei toimenpidepyyntö kuulu viraston toimivaltaan siltä osin kuin se on koskenut vesihuoltolain ja julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) vastaista menettelyä. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain osalta virasto on todennut, että sen toimivalta rajoittuu 1.1.2017 ja sen jälkeen toteutettuihin hankintamenettelyihin eikä toimenpidepyynnössä ole yksilöity tällaisia hankintamenettelyitä.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulain 31 ja 32 §:n perusteella Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on harkintavaltaa sen suhteen, mitä väitettyjä kilpailunrajoituksia se ottaa tutkittavakseen. Viimeksi mainitun pykälän osalta kysymys on menettelysäännöksestä, jonka mukaan asioiden tärkeysjärjestys määräytyy niiden merkittävyyden perusteella, ja asia jätetään tutkimatta, jos sen tutkiminen ei ole tarpeen kilpailulain tavoitteiden eli terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi. Kilpailulain tavoitteen toteutumisen kannalta on tärkeää, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto suuntaa voimavaransa yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen.

Markkinaoikeus katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on voinut valituksenalaisesta päätöksestään ilmenevillä perusteilla arvioida, ettei asiassa voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on kilpailulain 7 §:ssä tarkoitettu kilpailunrajoitus, eikä asiaa ole valituksessa esitetyn johdosta syytä arvioida toisin.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksessä ei ole otettu kantaa Kouvolan Vesi Oy:n ja Kymen Vesi Oy:n menettelyn hyväksyttävyyteen kilpailulain 7 §:n kieltosäännöksen nojalla. Päätös ei myöskään estä asian ottamista virastossa uudelleen käsittelyyn, jos asiassa ilmenee uutta tietoa, jonka perusteella kyseessä olevalla toiminnalla on merkitystä terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta.

Markkinaoikeus toteaa myös, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on voinut nyt esillä olevassa asiassa jättää vesihuoltolain ja julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) vastaista menettelyä koskevat väitteet tutkimatta toimivaltaansa kuulumattomina. Viraston päätöksessä todetulla tavalla toimenpidepyynnössä ei ole myöskään yksilöity sellaisia hankintamenettelyitä, joiden osalta virastolla olisi toimivalta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain perusteella. Toimenpidepyyntö on tehty ja valituksenalaista päätöstä edeltävät valittajien lausumat annettu ennen 1.1.2017. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 173 §:n nojalla, mitä lain 15 luvussa säädetään hankintojen valvonnasta, sovelletaan vasta 1.1.2017 lukien.

Kilpailulain nojalla virastolla on toimivalta valvoa muun ohella määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä vesihuollossa ja siitä perittävissä maksuissa (ks. HE 85/2000 vp s. 20). Tässä valvonnassa virasto on kuitenkin voinut käyttää sille kilpailulain 31 ja 32 §:ssä annettua harkintavaltaa sen suhteen, mitä väitettyjä kilpailunrajoituksia se ottaa tutkittavakseen.

Siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet, ettei Kilpailu- ja kuluttajavirasto ole kuullut toimenpidepyynnön kohteina olevia vesihuoltolaitoksia, markkinaoikeus toteaa, että virasto on kuullut näitä päätösluonnoksestaan. Edellä kilpailulain 32 §:n tarkoituksesta todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että virasto on hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet, ettei viraston valituksenalaista päätöstä ole perusteltu asianmukaisesti, markkinaoikeus katsoo, että päätöksestä ilmenevät hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset sekä sovelletut säännökset. Viraston ei siten ole katsottava päätöstään perustellessaan menetelleen valittajien väittämällä tavalla virheellisesti.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on harkintavaltansa puitteissa voinut päätöksessään esittämillään perusteilla jättää asian tutkimatta. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään asian käsittelyyn Kilpailu- ja kuluttajavirastossa kuluneen ajan vuoksi. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä markkinaoikeudessa säädetään muutoin oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin muun ohella kilpailulaissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Kilpailulain 44 §:n 2 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Riikka Innanen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 3.7.2018