MAO:121/16

Kilpailu- ja kuluttajavirasto / Suomen Leipuriliitto ry

kilpailunrajoitusasia - toimialajärjestön hintasuositus

Diaarinumero: 2015/414
Antopäivä: 29.2.2016

KILPAILU- JA KULUTTAJAVIRASTON SEURAAMUSMAKSUESITYS

Vaatimus

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös virasto) on vaatinut, että markkinaoikeus määrää Suomen Leipuriliitto ry:lle seuraamusmaksun. Virasto on esittänyt seuraamusmaksun suuruudeksi 55.000 euroa kuitenkin siten, ettei seuraamusmaksun määrä ylitä 10 prosenttia markkinaoikeuden päätöksen ajankohdan mukaan määräytyvästä relevantista liikevaihdosta.

Perusteet

Suomen Leipuriliitto ry (jäljempänä myös Leipuriliitto tai liitto) on rikkonut kilpailunrajoituksista annetun lain (kilpailunrajoituslaki) 4 §:ää ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 1 kohtaa vuosina 2007–2011 antamalla kiellettyjä hintasuosituksia. Hintasuositukset, jotka ovat kohdistuneet leipomoalan myyntihintoihin, ovat sisältyneet lehdistötiedotteisiin, jäsenkirjeisiin, Leipuri-lehden pääkirjoituksiin ja vuosikokouspuheisiin.

1. Suomen Leipuriliitto ry

Leipuriliitto on leipomoalan ammatinharjoittajien, yritysten ja henkilöiden toimialajärjestö, joka seuraa leipomoalan kehitystä Suomessa ja muualla, valvoo jäsentensä yhteisiä etuja, edustaa jäseniään suhteessa viranomaisiin ja muihin yhteisöihin sekä tekee jäsentensä asemaa edistäviä aloitteita ja esityksiä. Liiton tehtäviin kuuluu myös tiedottaa yleisesti leipomoalasta sekä jäsenilleen leipomotoimintaa koskevista tärkeistä asioista muun muassa harjoittamalla julkaisutoimintaa.

Päätösvalta Leipuriliitossa on liittokokouksella, eli vuosikokouksella. Liiton asioita hoitaa hallitus, johon kuuluu puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan lisäksi seitsemän jäsentä. Hallituksen tehtävänä on muun muassa valvoa liiton toimiston toimintaa, valita toimitusjohtaja sekä laatia toimintasuunnitelma. Leipuriliitolla on myös valtuuskunta, jonka tehtävänä on muun muassa valvoa liiton hoitoa, seurata leipomoalan kehitystä, asettaa toiminnan suuntaviivat ja valita hallituksen jäsenet puheenjohtajia lukuun ottamatta. Käytännön toiminnasta ja taloudesta vastaa liiton toimiston henkilökunta eli toimitusjohtaja, toimituspäällikkö sekä talous- ja toimistosihteeri.

Suomessa on vuoden 2007 lopussa toiminut 770, vuoden 2010 lopussa 718 ja vuoden 2013 lopussa 696 leipomoyritystä. Valtaosa leipomoista on pieniä, alle viisi henkilöä työllistäviä yrityksiä. Yli 1.000 työntekijää työllistäviä yrityksiä on vain kaksi. Leipuriliittoon on kuulunut esimerkiksi vuoden 2007 lopussa 310 ja vuoden 2011 lopussa 292 jäsenyritystä. Liiton arvion mukaan sen jäsenyritysten markkinaosuus on vuosina 2007–2010 ollut noin kaksi kolmasosaa Suomen leipomoalan markkinoista.

Leipuriliitto julkaisee kahdeksan kertaa vuodessa ilmestyvää Leipuri-lehteä. Lisäksi se lähettää jäsentiedotteita jäsenistölleen joko postitse tai sähköpostitse. Vuosina 2007 ja 2008 liitto on lähettänyt 13 jäsenkirjettä, vuonna 2009 12 jäsenkirjettä ja vuonna 2010 11 jäsenkirjettä.

2. Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän antamat hintasuositukset

Leipuriliiton jäsenyritykset ovat pääasiassa samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia leipomoalan elinkeinonharjoittajia. Leipuriliiton hallituksen ja valtuuskunnan jäsenet ovat leipomoalan liikkeenharjoittajia tai niiden edustajia. Leipuriliiton sääntöjen mukaan hallitukseen tai valtuuskuntaan voidaan valita henkilö, joka on aktiivisesti mukana leipomotoiminnassa eli leipomoliikkeen harjoittaja, leipomoyrityksen johtaja tai muu vastuullinen hoitaja. Leipuriliitto on kilpailunrajoituslain 4 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklassa tarkoitettu elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä.

Leipuriliitto on julkaissut vuosina 2007, 2008 ja 2010 vuosikokousten yhteydessä tiedotteet, jotka ovat sisältäneet tietoja kohonneista kustannuksista ja kehotuksen siirtää kohonneet kustannukset leipomotuotteiden hintoihin. Asia on nostettu esille myös vuosikokouspuheissa. Hintasuosituksia on käsitelty lisäksi vuosina 2007–2010 toistuvasti Leipuri-lehden pääkirjoituksissa ja liiton jäsenkirjeissä. Hintasuosituksissa hinnankorotustarvetta on perusteltu esimerkiksi prosenttiluvuin kuvatulla kustannusten nousulla. Tulevaisuuteen ajoittuvien korotusten määrä on ilmaistu niin ikään prosenttiluvuin, esimerkiksi käyttämällä vaihteluväliä tai tuomalla julki yksittäisten jäsenyritysten liitolle ilmoittamia hinnankorotusten määriä.

Lehdistötiedotteiden, jäsenkirjeiden ja Leipuri-lehden pääkirjoitusten laatimisesta on vastannut liiton toimitusjohtaja, jonka toimenkuvaan näiden kirjoitusten laatiminen on vakiintuneesti kuulunut useiden vuosien ajan. Leipuriliiton toimistohenkilökunta on tarvittaessa auttanut toimitusjohtajaa niiden laadinnassa.

Lehdistötiedotteiden luonnokset on toimitettu ennen niiden julkaisemista kommentoitaviksi Leipuriliiton hallituksen puheenjohtajalle ja varapuheenjohtajalle sekä valtuuskunnan puheenjohtajalle ja varapuheenjohtajalle (puheenjohtajisto). Osa tiedotteista on ollut puheenjohtajistoon kuuluvien hallituksen jäsenten nimenomaisesti hyväksymiä. Toimitusjohtaja on pyytänyt puheenjohtajistolta, ja vuonna 2010 myös hallituksen jäseniltä, ehdotuksia lehdistötiedotteissa esiin nostettaviksi asioiksi.

Vuosikokousten yhteydessä julkaistavien lehdistötiedotteiden sisältöä ei ole käsitelty hallituksen tai valtuuskunnan piirissä ennen niiden julkaisua, vaan tiedottamisesta on vastannut toimitusjohtaja. Näitä tiedotteita on vakiintuneen tavan mukaisesti kommentoinut puheenjohtajisto.

Jäsenkirjeitä ei ole toimitettu etukäteen tiedoksi puheenjohtajistolle tai hallitukselle. Liiton sääntöjen mukaan tiedotettavia asioita ei käsitellä erikseen hallituksen tai valtuuskunnan kokouksissa. Leipuriliiton mukaan toimitusjohtaja vastaa asemansa perusteella tiedottamisesta ja tiedotteiden sekä Leipuri-lehden pääkirjoitusten laatimisesta.

Lehdistötiedotteet on annettu jäsenille, lehdistölle ja yleisölle tiedoksi Leipuriliiton virallisena kantana. Kysymys on ollut jäsenistön tahdosta, vaikka muodollinen toimivalta on ollut toimitusjohtajalla. Myös jäsenkirjeet ja Leipuri-lehden pääkirjoitukset ovat kuvastaneet liiton ja sen jäsenten tahtoa vaikuttaa markkinaolosuhteisiin ja tuotteiden hintatasoon. Jäsenistöön kuuluvat toimijat ovat olleet yhteydessä liittoon vaikuttaakseen sen viestintään ja suosituksiin. Vuosikokouspuheen on pitänyt Leipuriliiton hallituksen kulloinenkin puheenjohtaja. Puheessa esitetty viesti ja suositus on annettu paikalla olleille jäsenille ja muille juhlavieraille tiedoksi liiton virallisena kantana.

Leipuriliiton antamat suositukset ovat mahdollistaneet keskenään kilpaileville leipomoalan yrityksille mahdollisuuden ennustaa muiden yritysten tulevaa, suositusten jälkeistä markkinakäyttäytymistä ja näin ollen poistaneet normaaliin kilpailutilanteeseen kuuluvaa epävarmuutta.

Asiassa on kysymys usean vuoden ajan noudatetusta menettelystä, jonka jatkuminen on asiassa saadun selvityksen perusteella nähty tarpeelliseksi sekä Leipuriliiton jäsenistön että toimitusjohtajan näkökulmasta. Julkaistut hinnoittelusuosituksia sisältävät kannanotot ovat olleet jäsenten yhteisen edun ja tahdon mukaisia.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti asiassa ei ole tarpeen arvioida hintasuositusten sitovuutta.

Leipuriliiton vuosina 2007–2010 antamat suositukset ovat muodostaan, sitovuudestaan ja antamistavastaan riippumatta olleet ilmaus elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän tahdosta sovittaa yhteen jäsentensä käyttäytyminen Suomen leipomomarkkinoilla. Näissä suosituksissa on ollut kysymys kilpailunrajoituslain 4 §:ssä tarkoitetusta elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksestä.

3. Kilpailunrajoituksen luonne ja kilpailua rajoittava tarkoitus

Tiedotteiden laatiminen on ollut Leipuriliiton säännöllistä ja vakiintunutta toimintaa useiden vuosien ajan. Jäsenistölle ja lehdistölle toimitettujen lehdistötiedotteiden lisäksi on laadittu jäsenkirjeitä ja Leipuri-lehden pääkirjoituksia, joiden avulla hintasuositukset on pidetty jäsenistön mielessä vuosina 2007–2011. Näissä jäsenkirjeissä ja pääkirjoituksissa on korostettu hinnankorotuspaineita, kehotettu yrityksiä siirtämään alan nousseet kustannukset hintoihin ja uhattu toiminnan jatkamisen vaarantumisella ilman tehtäviä hinnankorotuksia. Hinnankorotuspaineet ja hintojen nostaminen ovat olleet myös vuosikokouksissa pidettyjen puheiden aiheina kyseisinä vuosina.

Lehdistötiedotteissa toistuvat sanamuodot, kuten "leipomotuotteiden hintojen nostaminen on välttämätön ja myös väistämätön toimenpide", "leivän ja muiden leipomotuotteiden hintoja on nostettava näillä näkymin muutaman vuoden sisällä 10–20 %", "leipomotuotteiden hintojen nostaminen jatkuu, se on välttämätöntä ja myös väistämätön toimenpide", "kun huomioidaan mm. energian ja viljan nykyinen korkea hintataso, kuljetuskustannusten nousu sekä yleinen inflaation kiihtyminen, on itsestään selvää, että em. hinnankorotukset eivät ole leipomoalalla olleet mitenkään riittäviä", "paineet leipomotuotteiden hintojen nostoon ovat suuret", "kustannukset ovat nousseet yli 10 %, mitä alalla toimivat yritykset eivät ole saaneet siirrettyä tuotteiden myyntihintoihin" ja "mahdollisesta viljan hinnan noususta aiheutuu leipomoille lisää kustannuspaineita, jotka on siirrettävä leipomotuotteiden hintoihin, siis leipomoiden myyntihintoihin", ovat sisältäneet Leipuriliiton jäsenille ja muille alan toimijoille kehotuksen tiedotteiden mukaisiin myyntihinnan korotuksiin. Tiedotteissa ei ole ohjattu yrityksiä ottamaan huomioon niiden omia kustannuksia hintoja määritettäessä, vaan on kehotettu nostamaan hintoja tietyllä prosentilla.

Leipuriliiton vuosikokousten yhteydessä pidetyissä puheissa hinnankorotustarpeisiin viittaavat ilmaisut, kuten "kerroimme ensimmäisenä alana tuotantopanosten hintojen noususta ja sitä kautta alan hintojen korotustarpeista – – vaikeudet saada siirrettyä korotustarpeet tuotteiden hintoihin lienevätkin osasyynä siihen, että leipomoiden määrä väheni viime vuonna – –", "vaikka mediassa jo jostain syystä kerrottiinkin, että viljan hinnan nousulla ei ole vaikutusta leivän hintaan, niin jokainen meistä leipureista voi miettiä, mitä perusraaka-aineen hinnan suuri nousu tarkoittaisi leivän tukkuhintoihin", "tämän ja muiden kustannusnousujen lisäksi ovat korotuspaineet vuodenvaihteen paikkeilla viiden – kymmenen prosentin luokkaa tukkuhinnoissa, tuotteista ja tuoteryhmistä riippuen," ja "nyt on todella tärkeää olla ’skarppina’, pelata omat kortit oikein ja varmistaa, että toimintaedellytykset ovat jokaisella kunnossa myös tulevaisuudessa", ovat myös korostaneet ja painottaneet lehdistötiedotteissa jäsenistölle annettuja hinnankorotussuosituksia. Vaikka vuosikokouspuheissa hinnankorotuspaineista kertovat ja hinnankorotuksiin kehottavat ilmaukset ovat olleet lehdistötiedotteiden suoria kehotuksia hieman lievempiä, lukuun ottamatta vuoden 2010 puhetta, hintasuositukset ovat olleet yksi keskeinen teema vuosikokouksissa. Puheet osoittavat osaltaan Leipuriliiton tahtoa yhdenmukaistaa hinnankorotuksia ja poistaa normaalia hintakilpailua kilpailua rajoittavalla tavalla.

Jäsenkirjeissä käytetyt ilmaisut, kuten "palkankorotusten kustannusvaikutus tulee olemaan ensi vuonna vähintään 4,6 %, todennäköisesti jopa yli 5 %", "ilman merkittäviä hinnankorotuksia toiminnan jatkaminen tulevaisuudessa mielekkäällä tavalla ei ole mahdollista, ei ainakaan pidemmällä aikavälillä", "muutama jäsenyritys on kertonut Leipuriliittoon omalta osaltaan hinnankorotustarpeistaan, toisessa jäsenyrityksessä hinnankorotustarve vaihteli tuotekohtaisesti 9–14 prosentin ja toisessa 8–16 prosentin välillä", "hinnankorotuspaineet ovat kovat" ja "on selvää, että hinnankorotusten tekeminen alkuvuoden 2009 jälkeen vuoden 2010 kevääseen/syksyyn on äärimmäisen vaikeaa", ovat sisältäneet lehdistötiedotteiden kaltaisen kehotuksen nostaa myyntihintoja. Jäsenyritysten ilmoittamien hinnankorotustarpeiden tiedottaminen muille jäsenille on ohjannut näitä tekemään vastaavat korotukset omiin hintoihinsa riippumatta omien kustannusten kehityksestä tai kustannusrakenteesta. Hinnankorotustarpeen ilmoittaminen on ollut omiaan vaikuttamaan alan toimijoiden hinnoittelupäätöksiin kannustamalla jäsenyrityksiä nostamaan hintojaan tietoisina siitä, että monet niiden kilpailijoista tulevat todennäköisesti tekemään vastaavan hintojen korotuksen.

Leipuri-lehden pääkirjoituksissa käytetyillä ilmaisuilla, kuten "leivän hinnankorotuksista puhuttaessa pitäisi myös muistaa, että esim. 10 % hinnankorotus tarkoittaa käytännössä noin 10–20 sentin korotusta tuotteen hintaan", "olisi syytä pysähtyä useammin miettimään tuotteiden hinnoittelua. Voi hyvin kysyä, kuka todellisuudessa arvostaa sellaisia tuotteita, joita saa pilkkahintaan?", "kun katsoo tämän hetkisiä kuluttajahintoja päivittäistavarakaupassa, ei tiedä pitäisikö itkeä vai nauraa, niin halvalla niitä myydään – – on selvää, että yhdelläkään leipomolla ei olisi tähän varaa", "toivottavasti ensi vuonna muutkin leipomot uskaltavat seurata perässä", "paineet eri toimialoilla hintojen nostamiselle ovat suuret", "yritysten on joka tapauksessa toimittava, kun kustannukset nousevat" ja "on nostettava hintoja", hinnankorotuspaineita on toistettu lehdistötiedotteissa annettuja suoria korotussuosituksia osittain lievemmin, mutta provokatiivisin, sanamuodoin. Pääkirjoituksilla on kehotettu Leipuriliiton tiedotteiden, juhlapuheiden ja jäsenkirjeiden sanamuotojen mukaisiin korotuksiin ja siihen, että kustannusten nousu viedään yhtenäisesti hintoihin. Kyseiset sanamuodot ovat osoittaneet osaltaan niiden kilpailua rajoittavaa tarkoitusta. Leipuri-lehden osalta on lisäksi huomioitava lehden huomattavasti jäsenkirjeitä ja juhlapuheita laajempi jakelu.

Näyttöä kokonaisuutena arvioituna Leipuriliitto on lehdistötiedotteissaan, vuosikokouspuheissaan, jäsentiedotteissaan ja Leipuri-lehden pääkirjoituksissa ylittänyt sen, mikä on toimialajärjestön tehtäviin kuuluvaa ja sallittua viestintää kustannuskehityksestä. Viestinnästä on puuttunut näkökulma, jolla jäseniä olisi ohjattu ottamaan huomioon omat kustannuksensa määriteltäessä kunkin yrityksen perimiä hintoja ja niiden mahdollisia muutoksia. Silloinkin, kun yrityksiä on kehotettu niiden omien kustannusten huomioon ottamiseen, Leipuriliiton toimitusjohtaja on tuonut esiin kantansa hinnankorotusten välttämättömyydestä ja antanut esimerkkejä yksittäisten yritysten liitolle kertomista hinnankorotustarpeista.

Kilpailua rajoittavan tarkoituksen arvioinnissa on olennaista menettelyn objektiivinen tavoite. Leipuriliiton hintasuositusten tarkoituksena on ollut kannustaa leipomoyrityksiä hintojen korottamiseen, ja siten niillä on pyritty kilpailun rajoittamiseen. Suositusten sisältö ja käytetyt sanamuodot osoittavat, että kilpailun rajoittaminen on ollut myös liiton subjektiivinen tavoite. Tarkoituksena on ollut leipomotuotteiden hintojen korottaminen sekä korotusten suuruuden ja ajankohdan yhdenmukaistaminen ja siten kilpailun rajoittaminen kielletyllä tavalla. Kysymys on ollut kilpailunrajoituslain 4 §:n ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 1 kohdan mukaisesta tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavasta menettelystä. Tällöin kilpailua rajoittavat vaikutukset ovat todennäköisiä eikä niistä ole tarpeen esittää erillistä näyttöä.

4. Kilpailunrajoituksen merkittävyys

Leipuriliiton menettely kuuluu vakavimpina pidettäviin kilpailunrajoituksiin ja sitä voidaan pitää tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavana. Virasto on tarkastellut liiton hinnoittelua koskevia suosituksia myös merkittävyyskriteerin näkökulmasta. Tarkastelun lähtökohtana on arvio siitä, kuinka laajalle kilpailunrajoitus on markkinoilla ulottunut.

Liiton arvion mukaan sen jäsenyritysten markkinaosuus on noin kaksi kolmasosaa koko leipomotuotteiden markkinoista. Osuus saattaa olla myös hieman suurempi. Leipuriliiton vuosikertomuksen mukaan vuoden 2010 lopussa Suomessa on toiminut 718 leipomoyritystä, joista liittoon on kuulunut 300 jäsenyritystä, mukaan lukien kaksi alan suurinta toimijaa.

Leipuriliiton laatimat lehdistötiedotteet on lähetetty hallitukselle ja jäsenistölle tiedoksi. Lisäksi ne on välitetty mahdollisimman laajasti eri tiedotusvälineille. Jäsentiedotteet on lähetetty kaikille jäsenille postitse ja lisäksi osaan yrityksistä sähköpostitse. Liiton järjestämille Leipuripäiville, joiden yhteydessä on pidetty vuosikokous ja -puhe, on osallistunut vuosittain 450–500 henkilöä, mukaan lukien edustajat noin 60 jäsenyrityksestä. Leipuri-lehteä on painettu vuosittain 1400–1500 kappaletta/lehden numero. Lisäksi vuosina 2008–2010 lehden numeroita 2 ja 7 on painettu noin 4.500 kappaletta, jotka on toimitettu jäsenten ja muiden tilaajien lisäksi päivittäistavarakauppoihin.

Laajalti levitetyillä ja julkisuudessa esillä olleilla lehdistötiedotteilla voidaan perustellusti olettaa olleen vaikutusta myös Leipuriliittoon kuulumattomien alan toimijoiden käsityksiin siitä, minkälaisia hinnankorotuksia leipomotuotteisiin olisi mahdollista tehdä, kuinka niiden kilpailijat todennäköisesti tulevat toimimaan ja miten korotukset tulisi ajoittaa. Jäsentiedotteissa ja Leipuri-lehden pääkirjoituksissa esiin nostetut hinnankorotustarpeet ja -suositukset ovat kohdistuneet merkittävään osaan leipomotuotteiden markkinoista Suomessa.

5. Kilpailurikkomuksen kesto

Leipuriliiton kilpailusääntöjen vastaisessa menettelyssä on ollut kysymys yhdestä jatkuvasta kilpailurikkomuksesta, joka on alkanut elokuun alussa 2007 ja päättynyt alkuvuodesta 2011.

Lehdistö- ja jäsentiedotteiden sekä pääkirjoitusten julkaiseminen on ollut Leipuriliiton vakiintunutta, säännönmukaista ja jatkuvaa toimintaa koko tarkasteltavana olevalla ajanjaksolla. Hinnoittelua koskevien suositusten laatimisesta ja julkaisemisesta on vastannut vuosikokousten avajais- tai juhlapuheita lukuun ottamatta sama taho. Puheet on laatinut ja pitänyt liiton hallituksen kulloinenkin puheenjohtaja. Lehdistötiedotteet ovat ajoittuneet vuosittain samaan ajankohtaan eli vuosikokousten yhteyteen. Jäsenkirjeiden ja Leipuri-lehden pääkirjoitusten avulla hintojen korotustarpeet ja -paineet on pidetty jäsenistön tietoisuudessa myös vuosikokousten välisen ajan. Suositusten toistamisella on pyritty siihen, että kustannusten nousu viedään hintoihin yhtenäisesti kautta jäsenistön.

Leipuriliiton eri tavoin julkaisemien hinnoittelua koskevien suositusten tavoitteena on ollut leipomoalan hintojen korottaminen ja hinnankorotusten määrän ja ajankohdan yhdenmukaistaminen keskeytymättä koko tarkasteltavana olevana ajanjaksona siten, että kyseessä on ollut samankaltaisten toimenpiteiden jatkumo.

6. Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

Menettely on kohdistunut koko Suomen alueelle lehdistötiedotteiden, jäsenkirjeiden ja Leipuri-lehden pääkirjoitusten jakelun muodossa vuosina 2007–2010. Kyseisenä ajanjaksona Leipuriliiton jäsenistä Fazer Leipomot Oy ja Vaasan Oy ovat hallinneet leipomomarkkinoita valtakunnallisesti, ja ne ovat toimineet myös muissa Itämeren maissa. Edellä mainittujen kahden suuren leipomoyrityksen lisäksi liittoon kuuluu noin puolet kaikista Suomen leipomoalan yrityksistä.

Leipomotuotteilla käydään valtioiden rajat ylittävää kauppaa. Teollisten viljatuotteiden viennin arvo on vuonna 2010 ollut 56,5 miljoonaa euroa ja tuonnin arvo 260 miljoonaa euroa. Leipuriliiton menettely on siten kohdistunut sellaisiin markkinoihin, joille kuuluvilla tuotteilla käydään kauppaa jäsenvaltioiden välillä. Menettely on ollut omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja sen rakenteeseen.

7. Seuraamusmaksu

Leipuriliiton menettelyä ei voida pitää vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä perusteettomana. Suoraan hintoihin vaikuttamaan pyrkiviä toimia voidaan pitää toimivan kilpailun kannalta huomattavan vahingollisina rajoituksina.

Leipuriliiton antamat hintasuositukset ovat kohdistuneet leipomotuotteiden hintoihin koko Suomen alueella. Tarkasteltavana ajanjaksona alan toimijoista noin kaksi kolmasosaa on ollut Leipuriliiton jäseniä, jotka todennäköisesti ovat hyötyneet kilpailunrajoituksesta. Suositukset on myös saatettu julkisuuteen, eikä niitä ole kohdistettu ainoastaan jäsenyrityksiin. Ne ovat siten olleet omiaan vaikuttamaan kaikkiin Suomen alueella toimivien leipomoyritysten hinnoitteluun poistamalla epävarmuutta kilpailijoiden vastaavista hinnoittelutoimista.

Menettelyllä on pyritty kilpailun rajoittamiseen, ja se on kattanut koko maan sekä kestänyt yli kolme ja puoli vuotta. Tänä aikana suositusten antaminen eri muodoissa on ollut Leipuriliiton vakiintunutta toimintaa. Näin ollen menettelyä ei voida pitää lyhytaikaisena eikä yksittäisistä toimista koostuvana kilpailunrajoituksena.

Seuraamusmaksun tulee olla lainsäädännön mahdollistamissa rajoissa tuntuva riittävän erityis- ja yleisestävän vaikutuksen aikaansaamiseksi. Menettelyn laatu, laajuus ja kesto olisivat edellyttäneet esitettyä merkittävästi suurempaa seuraamusmaksua, mutta laissa asetettu 10 prosentin enimmäistaso ei tätä mahdollista. Vuonna 2014 Leipuriliiton toiminnan tuotot ja jäsenmaksut ovat olleet yhteensä 418.558 euroa.

Arvioinnissa on otettava huomioon myös se, että virasto on jo vuonna 1993 kiinnittänyt huomiota Leipuriliiton antamiin hinnoittelusuosituksiin. Kun otetaan huomioon se, että liiton jäsenkirjeessä on nimenomaisesti käsitelty viraston vastaavanlaisia hintasuosituksia koskevassa Hiusyrittäjät-asiassa antamaa seuraamusmaksuesitystä, Leipuriliiton voidaan katsoa toimineen hyvin tietoisena hintasuositusten vakiintuneesta kilpailuoikeudellisesta arvioinnista.

Kun kysymys on tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavasta menettelystä, ei ole ollut välttämätöntä hankkia selvitystä menettelyn tosiasiallisista kilpailuvaikutuksista eikä siitä mahdollisesti syntyneestä hyödystä. Tällaisen selvityksen hankkiminen ei ole ollut tarkoituksenmukaista, kun otetaan huomioon se, ettei voimassa oleva lainsäädäntö mahdollista rikkomuksen vakavuutta vastaavan seuraamusmaksun määräämistä toimialayhdistykselle.

SUOMEN LEIPURILIITTO RY:N VASTAUS

Vaatimukset

Suomen Leipuriliitto ry on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus hylkää Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksen seuraamusmaksun määräämisestä. Toissijaisesti Suomen Leipuriliitto ry on vaatinut, että markkinaoikeus määrää sille Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämää alemman seuraamusmaksun.

Perusteet

Seuraamusmaksuesitys on perusteeton. Leipuriliitto ei ole syyllistynyt väitettyyn kilpailurikkomukseen, eikä virasto ole esittänyt riittävää näyttöä väitetystä kilpailurikkomuksesta. Liitto ei ole antanut jäsenyrityksilleen hintasuosituksia. Menettely ei ole ollut tarkoitukseltaan eikä vaikutuksiltaan kilpailua rajoittavaa. Joka tapauksessa se ei ole rajoittanut kilpailua merkittävästi. Menettelyllä ei ole myöskään ollut tuntuvaa vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kysymys ei ole ollut yhdestä jatkuneesta väitetystä kilpailurikkomuksesta, joka olisi kestänyt yhtäjaksoisesti vuodesta 2007 vuoteen 2011. Väitetyt kilpailurikkomukset ovat vuosien 2007 ja 2008 osalta vanhentuneet. Leipuriliiton toiminnalla on ollut kilpailunrajoituslain 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja tehokkuusvaikutuksia. Viraston esittämän seuraamusmaksun määrä on kohtuuton.

1. Viraston esittämä näyttö ei osoita väitettyä kilpailurikkomusta

Virastolla on näyttötaakka väitetystä kilpailurikkomuksesta. Näyttö Leipuriliiton väitetystä kilpailurikkomuksesta on vähäistä ja hajanaista eikä osoita rikkomusta. Virasto ei ole usean asiakirjan osalta edes yksilöinyt, millä tavalla ja mikä kohta aineistossa tukee sen näyttöä väitetystä kilpailurikkomuksesta ja miltä ajalta.

Suuri osa näytöstä perustuu kokonaisuudesta ja asiayhteydestä irrotettuihin lauseisiin sekä aineistoon, joka ei ole edes liittynyt Leipuriliiton toimintaan tai jota ei voida lukea sen vastuulle, kuten esimerkiksi Vaasan Oy:n sisäinen sähköpostikirjeenvaihto 11.–12.8.2010. Liitto ei ole ollut osallisena mainitussa sähköpostikirjeenvaihdossa tai ollut tietoinen sen sisällöstä.

Esimerkiksi vuoden 2011 osalta virasto on viitannut sähköpostiin, jossa Leipuriliiton hallituksen puheenjohtaja on tiedustellut hallitukselta ja puheenjohtajistolta, miten mahdollisiin lehdistötiedusteluihin tulee vastata. Valmistautuminen lehdistön yhteydenottoihin ei ole sellaisenaan kilpailuoikeudellisesti kiellettyä eikä tästä yksittäisestä sähköpostista muutenkaan ilmene mitään, mikä tukisi viraston näyttöä väitetystä kilpailurikkomuksesta. Sähköposti ei ole sisältänyt ehdotusta mahdollisesta toimintalinjauksesta eikä siihen ole viraston näytön perusteella edes vastattu. Tällaisen näytön esittäminen osoittaa ainoastaan, miten puutteellista viraston näyttö on, kun sen on täytynyt turvautua liiton menettelyyn liittymättömään näyttöön. Näissä jäsenyritysten yksittäisissä toimenpiteissä, esimerkiksi leipomoyritysten liitolle lähettämissä sähköposteissa, ei ole ollut kysymys liiton menettelystä. Tämä näyttö koskee ainoastaan jäsenyrityksiä eikä sitä tule ottaa huomioon arvioitaessa Leipuriliiton itsenäistä, jäsenistönsä toimenpiteistä erillistä toimintaa.

Virasto on vedonnut näyttönään väitetystä kilpailurikkomuksesta useampaan Leipuriliiton julkaisemaan Leipuri-lehden pääkirjoitukseen. Virasto on esittänyt, että pääkirjoitusten tarkoituksena olisi ollut "pitää hinnankorotukset jäsenistön mielessä". Näitä kirjoituksia ei voida pitää näyttönä Leipuriliiton väitetystä kilpailurikkomuksesta. Leipuriliiton toimitusjohtaja on laatinut pääkirjoitukset omissa nimissään. Toimitusjohtaja on käyttänyt lehteen kirjoittaessaan hänelle lehden pääkirjoittajana kuuluvaa perustuslain 12 §:n mukaista sananvapautta ja esittänyt pääkirjoituksissa omia henkilökohtaisia mielipiteitään. Kyseiset kannanotot eivät ole olleet Leipuriliiton virallisia näkemyksiä. Liiton hallituksen jäsenet eivät ole etukäteen tarkastaneet kirjoitusten sisältöä, vaan kysymys on ollut pääkirjoittajan itsenäisesti laatimista teksteistä.

Toimitusjohtaja on käyttänyt teksteissään myös provosoivaa kieltä, mutta tämän tehokeinon tarkoituksena on herättää lukijan mielenkiinto. Pääkirjoituksen kaltaisten artikkeleiden nimenomainen tarkoitus on saada aikaan keskustelua. Teksti on kuvailevaa ja siinä on käytetty mielipidettä kuvaavia ilmaisuja, jolloin lukija voi selvästi havaita, että kysymyksessä on ollut yksittäisen henkilön mielipidekirjoitus. Kysymyksessä ei ole ollut "yhteenliittymän päätös".

Virasto on seuraamusmaksuesityksessään pyrkinyt liioitellusti luomaan kuvaa vakavasta kilpailurikkomuksesta, jopa kartelliin verrattavasta menettelystä, mistä tässä asiassa ei ole ollut kysymys. Leipuriliitto ei ole antanut jäsenyrityksilleen hintasuosituksia, eikä kysymyksessä ole ollut kilpailuoikeudellisesti kielletty menettely.

2. Tapahtumakulku

2.1 Vuosi 2007

2.1.1 Lehdistötiedote 9.8.2007 ja vuosikokouspuhe 2007

Virasto on esittänyt väitetyn kilpailurikkomuksen alkaneen elokuusta 2007, jolloin Leipuriliitto on julkaissut vuosikokouksensa yhteydessä 9.8.2007 lehdistötiedotteen, jossa on kerrottu leipomoalan kustannusten noususta.

Vuonna 2007 raaka-aineiden maailmanmarkkinahinnat ovat nousseet merkittävästi, lähes kaksinkertaistuneet, mikä on ollut kaikkien tiedossa. Vuosi on ollut poikkeuksellinen kotimaan viljamarkkinoiden historiassa. Kaikkien kustannusten voimakas nousu vuoden 2007 aikana on ollut ennakoitavissa. Leipomoyritysten määrä on vähentynyt samoihin aikoihin rajusti Suomessa. Tilastokeskuksen mukaan vuoden 2003 lopussa leipomoita ja konditorioita on ollut Suomessa vielä 869, kun niitä vuoden 2007 lopussa on ollut enää 770.

Leipuriliitto on yleisellä tasolla tiedottanut ja tuonut julki leipomoalan yleistä kustannuskehitystä, kun suurella osalla sen jäsenistä ei ole ollut mahdollisuutta seurata alan kehitystä. Lehdistötiedote on julkaistu, jotta myös media ja kuluttajat tulisivat tietoisiksi leipomomarkkinoiden hankalasta taloudellisesta tilanteesta. Tarkoituksena on ollut synnyttää laajempaa julkista keskustelua aiheesta. Liitto on ollut huolissaan kustannusten nousun vaikutuksesta leipomoyritysten kannattavuuteen ja siitä, että tuotteita saatetaan myydä omaan kustannusrakenteeseen nähden tappiolla. Liitto on halunnut, että pienemmätkin leipomoyrittäjät saisivat tietoa siitä, mitä alalla tapahtuu.

Lehdistötiedotteessa 9.8.2007 ei ole ollut kysymys hintasuosituksista eikä kehotuksesta leipomoyrityksille nostaa hintoja. Leipuriliitto ei ole ylittänyt esimerkiksi mainitun lehdistötiedotteen osalta sitä, mitä on pidettävä normaalina toimialaliiton tiedottamisena jäsenistölleen.

Vuosikokouspuhe on pidetty päivää myöhemmin kuin lehdistötilaisuus, jossa lehdistötiedote on julkaistu. Virasto on irrottanut vuosikokouspuheesta siteeraamansa virkkeen asiayhteydestään. Avajaispuheessaan Leipuriliiton hallituksen puheenjohtaja on lausunut, kuten virasto on seuraamusmaksuesityksen kohdassa 32 lainannut:

"Löysin hintakeskustelun syyn selatessani vanhoja asiakirjoja. Raaka-aineiden ja työvoimakustannusten nousu 1980-luvulla oli sen verran raju, että leipurit joutuivat nostamaan hintojaan vähintään kaksi kertaa vuodessa (vuonna 1989 jopa 4 kertaa). Siihen aikaan oli vielä mahdollista, että Leipuriliitto laski ’yleisen korotustarpeen’ jäsenilleen, joten leipurit eivät itse laskeneet tarpeitaan omista lähtökohdistaan. Maailma on siis todella muuttunut rajusti kahdenkymmenen vuoden takaisesta. Vai toisaalta, onko sittenkään?"

Viraston tähän kohtaan päättämä lainaus jatkuu seuraavalla tavalla:

"Hinnankorotukset olivat siihen aikaan myös hyvin näennäisiä. Korotukset tehtiin tukku- ja silloisiin ovh-hintoihin, joita kuitenkaan ei juuri käytännössä käytetty. Ylivoimaisesti suurin osa tuotannosta myytiin erikoishinnoin. Tukku- ja ovh-hintoja käytettiin tutkimuksissa ja vertailuissa, sillä ne olivat ainoat hinnat, jotka olivat yleisesti tiedossa.

Siirrytään nykypäivään.

Minulla on ollut tapana tässä puheessani kertoa myös leipomoiden määrän kehityksestä Suomessa."

Virasto on pyrkinyt luomaan mielikuvan kielletystä kilpailunrajoituksesta, vaikka edellä mainitussa vuosikokouspuheessa on kerrottu leipomoalan menneisyydestä ja vain yleisesti viitattu nykyaikaan, ilman minkäänlaista kehotusta hintojen nostoon. Kilpailuoikeudellisesti ei ole pidetty vanhentuneiden, historiallisten tietojen vaihtoa kiellettynä. Nyt kyseessä ovat olleet noin 20 vuotta vanhat tapahtumat, joita ei ole edes kuvattu yksityiskohtaisesti. Virasto ei ole myöskään katsonut hallituksen puheenjohtajan edustaman yrityksen syyllistyneen kilpailulainsäädännön vastaiseen menettelyyn edellä mainitun puheen vuoksi.

Lisäksi kysymys "Vai toisaalta, onko sittenkään?" ei ilmeisellä tavalla viittaa sitä edeltäviin virkkeisiin, vaan sitä seuraaviin virkkeisiin, vaikka virasto on pyrkinyt luomaan päinvastaisen kuvan. Mainittu puhe ei osoita väitettyä kilpailurikkomusta.

2.1.2 Jäsenkirje 11/2007

Syyskuussa 2007 lähetetyssä jäsenkirjeessään 11/2007 Leipuriliitto on yleisesti kertonut alan kohonneista kustannuksista.

Virasto on seuraamusmaksuesityksessään esittänyt, että Leipuriliiton tiedottamista on pidettävä kilpailun rajoittamisena muun muassa siitä syystä, ettei liitto ole lainkaan kehottanut jäseniä ottamaan huomioon omia kustannuksiaan hinnoittelussa. Todellisuudessa tilanne on ollut päinvastainen, koska esimerkiksi jäsenkirjeessä 11/2007 on nimenomaisesti kiinnitetty jäsenistön huomiota omien kustannusten huomioon ottamiseen hinnoittelussa:

"Tämän vuoksi vielä erityisesti korostan, että tästä viestistä huolimatta jokainen yritys tekee mahdolliset hinnankorotukset täysin itsenäisesti tai jättää ne kokonaan tekemättä tai jopa laskee hintoja, jos katsoo sen omalta osaltaan jostain syystä järkeväksi toimintatavaksi."

"On syytä kuitenkin huomioida, että palkkakustannusten, raaka-aineiden ym. osuus yrityksen liikevaihdosta vaihtelee yrityskohtaisesti yrityksen koosta ja toimintatavasta riippuen. Toisille yrityksille palkkakustannusten nousu ja toisille raaka-aineiden hinnannousu vaikuttaa enemmän kuin toisille. Tämän johdosta kustannusten noususta aiheutuva hinnankorotustarve on eri syistä yrityksissä erilainen."

Asiakirja ei mitenkään osoita Leipuriliiton väitettyä kiellettyä menettelyä. Liitto on nimenomaan korostanut jäsenyritysten päättävän mahdollisista hinnankorotuksista itsenäisesti ja edelleen kehottanut näitä ottamaan huomioon omat kustannuksensa.

2.1.3 Leipuri-lehdet 5/2007 ja 6/2007

Virasto on viitannut näyttönään vuoden 2007 osalta Leipuri-lehden heinäkuussa 2007 julkaistuun pääkirjoitukseen 5/2007. Kyseinen Leipuri-lehti on ilmestynyt kuukautta ennen kuin virasto on katsonut väitetyn kilpailurikkomuksen alkaneen elokuussa 2007. Virasto ei ole itsekään pitänyt tätä lehteä riittävänä näyttönä väitetystä kilpailurikkomuksesta. Pääkirjoitusta ei voi ottaa huomioon näyttönä kilpailurikkomuksesta, koska kysymys on ajasta ennen väitetyn rikkomuksen alkua.

Pääkirjoituksessa 6/2007 toimitusjohtaja on ottanut kantaa Hiusyrittäjät-asiaan. Toimitusjohtaja on ainoastaan käyttänyt sananvapauttaan ja kertonut mielipiteensä viraston esittämästä seuraamusmaksusta, joka on toimitusjohtajan mielestä ollut perusteeton. Tätäkään kirjoitusta ei voida pitää näyttönä väitetystä kilpailurikkomuksesta.

2.1.4 Muu aineisto

Virasto on näyttönään viitannut myös 15.8.2007 lähetettyyn sähköpostiviestiin, jossa Leipuriliiton toimitusjohtaja on lähettänyt muille puheenjohtajiston jäsenille tiedoksi Etelä-Saimaa -lehdessä julkaistun artikkelin. Toimitusjohtaja on artikkelissa kertonut näkemyksiään alan kehityksestä. Toimittaja on esittänyt artikkelissa asiat haluamallaan tavalla eikä sen perusteella voida tehdä johtopäätöksiä Leipuriliiton toiminnasta. Liitto ei ole vastuussa siitä, mitä lehdistö kirjoittaa sen toiminnasta.

Toisessa viraston viittaamassa 15.8.2007 lähetetyssä sähköpostiviestissä toimitusjohtaja on ohjeistanut puheenjohtajiston jäseniä olemaan varovaisia näiden vastatessa toimittajille: "hinnankorotusten suhteen pitää olla varovainen, mitä sanoo, koska toimittaja voi ymmärtää sanomisen väärin ja siteerata sitä väärin." Tällaisessa huomautuksessa ei ole mitään kilpailua rajoittavaa, vaan toimitusjohtaja on pyrkinyt huolehtimaan siitä, etteivät toimittajat pääse esittämään julkisuuteen arkaluonteisia, harhaanjohtavia tai virheellisiä tietoja.

Toimittaja on lainannut toimitusjohtajaa väärin. Toimitusjohtaja on liiton puheenjohtajistolle 15.8.2007 lähettämässään sähköpostissa kertonut, että hän ei ole sanonut "että korotukset tuntuvat ensin pienleipomoissa" kuten lehtiartikkelissa on väitetty hänen sanoneen.

2.2 Vuosi 2008

2.2.1 Lehdistötiedote 7.8.2008 ja vuosikokouspuhe 2008

Lehdistötiedotteen 7.8.2008 sisältö on ollut lähes sama kuin vuonna 2007 julkaistun lehdistötiedotteen. Tiedotteessa ei ole ollut kysymys hintasuosituksista, vaan toimialaliiton yleisestä, sallitusta tiedottamisesta.

Vuosikokouspuheessakaan ei ole esitetty sellaista, jota voitaisiin pitää osoituksena kilpailunrajoituksesta. Puhe osoittaa, että Leipuriliitto on ollut huolissaan leipomoalan tilanteesta eikä sen tarkoituksena ole ollut kilpailun rajoittaminen. Leipomoiden määrä on vuosikokouspuheen mukaan vähentynyt edellisestä vuodesta jopa 39 leipomolla. Sitä edeltävänä vuonna noin 16 leipomoyritystä on lopettanut. Puheen pääpaino on ollut siinä, miksi alalla on tapahtunut tällainen radikaali muutos, ja miten tilannetta voisi parantaa.

2.2.2 Jäsenkirje 9/2008

Virasto on viitannut myös 29.8.2008 lähetettyyn jäsenkirjeeseen 9/2008. Virasto on irrottanut esittämänsä lauseet asiayhteydestään. Jäsenkirjeessä on esitetty kokonaisuutena seuraavaa:

"On selvää, että leipomotuotteiden hintojen nostaminen on vaikeaa, kun ottaa huomioon mm. sen, että julkisuudessa on ollut keskustelua hinnannousun pysähtymisestä ja samalla eräät kauppaketjut ovat vaatineet jopa hinnanalennuksia mm. väitettyyn viljan hinnanlaskuun vedoten. Todellisuudessa viljan hinta ei ole juurikaan laskenut. Tai jos pientä laskua kovimmasta hintapiikistä onkin tapahtunut, niin se ei ole mitenkään näkynyt jauhojen hinnassa. Tällaiset kaupan puolelta tulevat vaatimukset hintojen alentamisesta, joita perustellaan viljan hinnanlaskulla, tuntuvat erityisen kummallisilta, varsinkin kun tiedetään, että kaupan keskusliikkeiden maatalouspuolella on hyvät tiedot viljojen todellisesta hintatilanteesta Suomessa. Näyttää kuitenkin siltä, että tämäntapainen tieto ei jostain syystä kulje kauppaketjujen sisällä. Kaupan puolelta tulevat em. vaatimukset tuntuvat siinäkin mielessä erityisen kummalliselta, kun kaupan puolella varmasti tiedetään, että leipomoalan yritykset eivät ole saaneet siirrettyä leipomotuotteiden hintoihin, ei edes lähimainkaan, vuoden 2007 keväällä alkanutta raaka-aineiden hinnannousua. Tosiasia on, että hinnankorotuspaineet leipomoalalla ovat kovat, joten samanaikaiset vaatimukset jopa hintojen alentamisesta aiheuttavat yrityksille vain suurta hämmennystä."

Liiton tarkoituksena ei ole ollut antaa jäsenilleen hintasuosituksia. Edellä kuvatulla jäsenkirjeellä jäsenistölle on tiedotettu, että markkinoilla liikkuu ristiriitaisia tietoja, ja lisäksi kerrottu, mikä on liiton näkemys. Kirjettä ei voida pitää näyttönä väitetystä kilpailurikkomuksesta, vaan kysymyksessä on ollut normaali, sallittu neuvonta.

2.2.3 Leipuri-lehti 7/2008

Leipuri-lehden 7/2008 pääkirjoituksella tai sen sisällöllä ei ole merkitystä tässä asiassa. Kyseisessä pääkirjoituksessa on käsitelty Turun kauppakorkeakoulun maisteriohjelman opiskelijoiden tekemää kuluttajatutkimusta, jossa on selvitetty, mitkä ovat tärkeimmät leivän ostopaikan valintaan vaikuttavat tekijät. Tutkimuksen mukaan ylivoimaisesti tärkein kriteeri valittaessa leivän ostopaikkaa on ollut leivän tuoreus. Leivän hinta on sijoittunut kolmen vähiten tärkeimmän tekijän joukkoon, mitä toimitusjohtaja on kirjoituksessaan ihmetellyt.

Tarkoituksena ei ole ollut rohkaista leipomoyrityksiä nostamaan hintojaan eikä kysymys ole ollut Leipuriliiton syyksi luettavasta kielletystä menettelystä. Toimitusjohtaja on ainoastaan esittänyt omia mielipiteitään tutkimustuloksista ja pyrkinyt herättämään niistä keskustelua.

2.2.4 Muu viraston näyttö

Virasto on viitannut Leipuriliiton valtuuskunnan kokouksen (2/2008) ja hallituksen kokouksen (3/2008) keskusteluihin "raaka-aineiden hinnoista ja palkkojen korottamisesta" näyttönään väitetystä kilpailunrajoituksesta. Virasto ei ole lainkaan referoinut kokouksen pöytäkirjoja eikä ole osoittanut, että kokouksessa olisi ylitetty sitä, mitä voidaan pitää toimialaliiton kokouksessa kilpailuoikeudellisesti sallittuna tai että kysymys olisi Leipuriliiton syyksi luettavasta menettelystä.

Kyseiset aiheet ovat tavanomaisia keskustelunaiheita toimialaliiton kokouksissa. Jos tällaisista alan ajankohtaisista aiheista ei voida keskustella edes yleisellä tasolla, toimialaliiton mahdollisuudet ajaa jäsenistönsä etua heikkenevät olennaisesti ja siten tekevät liiton toiminnan ylipäänsä tarpeettomaksi.

2.3 Vuosi 2009

Vuoden 2009 osalta virasto ei ole esittänyt näyttöä Leipuriliiton väitetystä kilpailurikkomuksesta, vaan vain sellaisia asiakirjoja, jotka eivät ole liittyneet liiton toimintaan.

Leipuriliiton vuoden 2009 vuosikokouksessa ei ole keskusteltu aikaisempien vuosien tapaan hinnankorotuspaineista eikä niitä ole mainittu lehdistötiedotteessa tai jäsenkirjeissä.

Virasto on viitannut Vaasan Oy:n johtajan Leipuriliiton toimitusjohtajalle 23.9.2009 lähettämään sähköpostiviestiin. Tässä viestissä on ollut kysymys Vaasan Oy:n itsenäisestä menettelystä eikä sitä siten voida pitää näyttönä liiton väitetystä kilpailurikkomuksesta. Sähköpostiviestissä on todettu yleisesti, että Leipuriliitto voisi ottaa kantaa teollisuuden ja kaupan yhteisen osuuden kasvamiseen, mutta siinä ei ole ehdotettu mitään kilpailua rajoittavia toimenpiteitä. Viestissä ei ole otettu yksityiskohtaisesti kantaa siihen, millä tavalla ja kuinka yleisellä tai yksityiskohtaisella tasolla kannattavuutta tulisi käsitellä.

Virasto ei ole edes väittänyt, että Leipuriliitto ja/tai sen toimitusjohtaja olisi tämän sähköpostiviestin perusteella ryhtynyt johonkin toimenpiteisiin. Virasto on siten vedonnut näyttönään sellaiseen yksittäiseen viestiin, jolla ei ole ollut vaikutuksia tai seurauksia. Tällaisen näytön esittäminen osoittaa ainoastaan sen, miten puutteellista viraston näyttö todellisuudessa on, kun sen täytyy turvautua Leipuriliiton menettelyyn liittymättömään näyttöön.

Leipuri-lehden 7/2009 pääkirjoitus ei myöskään ole sisältänyt hintasuosituksia. Toimitusjohtaja on ainoastaan ottanut kantaa siihen yleisesti tiedossa olevaan seikkaan, miten halvalla ruisleipää myydään ja kyseenalaistanut sen kannattavuuden sekä halunnut herättää asiasta keskustelua.

Virasto on myös lainannut pääkirjoitusta virheellisesti, kun se on esittänyt siinä todetun ruisleipien kuluttajahinnan laskeneen kuukaudessa 1,6 prosenttia, vaikka kirjoituksesta käy ilmi, että kysymys on ollut kuudesta vuodesta. Tällainen tieto ei ole omiaan vaikuttamaan kilpailukäyttämiseen. Kuusi vuotta vanhan kustannuskehityksen ilmaiseminen ei voi olla kiellettyä.

Edellä esitetty osoittaa, ettei Leipuriliiton toiminnassa ole ollut kysymys säännöllisestä ja vakiintuneesta toimintatavasta. On siten selvää, ettei kyseessä ole yksi yhtenäinen, jatkuva rikkomus.

2.4 Vuosi 2010

2.4.1 Lehdistötiedote 12.8.2010 ja vuosikokouspuhe

Lehdistötiedotteessa 12.8.2010 ei ole ollut kysymys hintasuosituksista. Vuoden 2010 vuosikokouksen yhteydessä on julkaistu Leipuriliiton historiikki, joka on ollut tiedotustilaisuuden pääaihe. Lehdistötiedotteen sisällöstä on päätetty hyvin nopealla aikataululla eikä sen osalta ole ylitetty sitä, mitä on pidettävä normaalina toimialaliiton tiedottamisena jäsenistölleen.

Virasto on irrottanut seuraamusmaksuesityksessä vuosikokouksen 2010 puheesta lainaamansa lauseet asiayhteydestään. Kun puhetta tarkastelee kokonaisuutena, siitä on havaittavissa, että kysymys ei ole ollut hintasuositusten antamisesta, vaan siinä on käsitelty muun muassa Venäjän tilannetta ja esitetty huolenaiheita maailmanmarkkinoiden yleisestä tilanteesta:

" – – Putinin määräys sulkea rajat vienniltä Venäjän viljan osalta laukaisi viljan futuurikaupan räjähdysmäiseen kasvuun. Viestit kollegoilta ympäri Euroopan ovat samanlaisia. Kaikki ovat ihmeissään; onko tämä totta? Maailmassa on yli viiden kuukauden viljavarastot, eli viljatase on liki normaalissa kunnossa. Satonäkymät ovat kokonaisuudessaan kohtalaiset. Suomessa on puhuttu viidenneksen pienemmästä viljasadosta, joka kuitenkin johtuu pääasiassa ohran viljelyajan pienenemisestä.

– – Ja vaikka Venäjän vilja onkin edustanut sitä halpaa viljaa, se on vain 13 % kokonaismarkkinoista. Kaiken kaikkiaan puhutaan keskimääräisesti normaalisadosta, ainakin leipurin vinkkelistä katsoen. Kuka vetää välistä? Tällä hetkellä vehnän tonnihinnat ovat noin 1,5-kertaisia heinäkuun lopun tilanteeseen verrattuna, vailla suurempia perusteita! Jos tilanne jatkuu tällaisena, sillä on varmasti vaikutusta jauhojen ja sitä kautta leivän tukkuhintaan.

Vaikka mediassa jo jostain syystä kerrottiinkin, että viljan hinnan nousulla ei ole vaikutusta leivän hintaan, niin jokainen meistä leipureista voi miettiä, mitä perusraaka-aineen hinnan suuri nousu tarkoittaisi leivän tukkuhintoihin. Tämän ja muiden kustannusnousujen lisäksi ovat korotuspaineet vuodenvaihteen paikkeilla viiden–kymmenen prosentin luokkaa tukkuhinnoissa, tuotteista ja tuoteryhmistä riippuen. Miten se näkyy kuluttajahinnoissa, on varmasti markkinavoimien käsissä! Muistetaan kuitenkin itse hinnoitella tuotteemme kustannustasoa vastaavasti, eikä anneta sitä muiden tehtäväksi. Onneksemme ihan viime päivien viljaraportit jo kertovat hintakuplan hieman vuotavan, toivotaan että tällä kertaa musta pekka jää spekulanttien, ei leipureiden eikä kuluttajien maksettavaksi."

Lisäksi jäsenistöä on puheessa kehotettu pysymään "skarppina", koska taloudelliset näkymät ovat huonot. Virasto on pyrkinyt esittämään asian kuin kysymys olisi ollut kehotuksesta nostaa hintoja:

"Nyt on todella tärkeää olla "skarppina", pelata omat kortit oikein ja varmistaa, että toimintaedellytykset ovat jokaisella kunnossa myös tulevaisuudessa. Kaiken tämän keskellä meidän tulee vielä huolehtia yhteisestä haasteestamme, saada kokonaiskulutus kasvuun. Huolehditaan siis kilpailukyvystämme tuotekehitystä unohtamatta. Tulijoita leivän korvaajiksi tuntuu riittävän."

Todellisuudessa kysymys on ollut toimialaliiton antamasta yleisluontoisesta neuvosta jäsenyrityksille:

"Arvonlisäveroon tehdyt muutokset, uhat valmisteveron muutoksissa, Hetemäen veropaketin vaikutukset, Kiviniemen uusi hallitus, eduskuntavaalit vuoden sisään ja vielä nyt alkanut spekulointi raaka-aineen hinnoilla. Nyt on todella tärkeää olla "skarppina", pelata omat kortit oikein ja varmistaa, että toimintaedellytykset ovat jokaisella kunnossa."

Leipuriliitto on myös asianmukaisella tavalla kiinnittänyt huomiota hinnoittelun kustannusvastaavuuteen seuraavasti: "Muistetaan kuitenkin itse hinnoitella tuotteemme kustannustasoa vastaavasti – –" Leipomoyrityksiä on siten tässäkin yhteydessä ohjeistettu ottamaan huomioon omien tuotteidensa hinnoittelussa niiden kustannustaso.

Leipuriliitto ei ole tältä osin ylittänyt sitä, mikä on toimialaliitolta kilpailuoikeudellisesti sallittua.

2.4.2 Leipuri-lehti 2/2010 ja 6/2010

Leipuri-lehden pääkirjoitus 2/2010 ei osoita, että Leipuriliitto olisi menetellyt kilpailulainsäädännön vastaisesti. Virasto on irrottanut pääkirjoituksesta siteeraamansa lauseet asiayhteydestään.

"Sesonkituotteet, joita kuluttajat ostavat joka tapauksessa, myydään nyt alehintaan. Näin kävi tällä kertaa helmikuussa runebergintorttujen ja laskiaispullien kohdalla. Olin eräässä leipomossa katsomassa, miten vaivalloisesti ja suurella työntekijämäärällä laskiaispullia tehtiin ja sen jälkeen eräässä kaupassa toteamassa, kuinka edullisesti niitä kuitenkin myytiin.

Hiljaa itsekseni mietin, miten suomalaisilla leipureilla on tänä päivänä tähän varaa?

Jos leipureilla on ensi vuonnakin varaa myydä sesonkituotteita alehintaan, täytyy toivoa, että edes kaupan puolella osataan silloin toimia toisin. Sesonkituotteista tulee ottaa sellainen kate, että niiden tekeminen ja myyminen on oikeasti kannattavaa.

Sesonkituotteiden arvoa ei myöskään pidä pilata liian alhaisilla hinnoilla. Runebergintorttujen hinnoittelun osalta yksi leipomo toimi päivittäistavarakaupassa tänäkin vuonna valtavirrasta poiketen. Toivottavasti ensi vuonna muutkin leipomot uskaltavat seurata perässä."

Viraston viittauksessa on ollut kysymys vain yksittäisistä runebergintortuista. Toimitusjohtaja on artikkelissa nimenomaisesti todennut, että kyseisistä leivonnaisista "tulee ottaa sellainen kate, että niiden tekeminen ja myyminen on oikeasti kannattavaa". Kyseisellä virkkeellä on korostettu leipomon oman, itsenäisen katteen merkitystä hinnoittelussa.

Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 6/2010 ei myöskään ole ollut kysymys hintasuosituksista. Leipuriliiton toimitusjohtaja on käsitellyt kirjoituksessaan päivittäistavarakauppaa ja pyrkinyt mielipiteillään herättämään päivittäistavarakaupan kanssa keskustelua aiheesta.

Kummankaan pääkirjoituksen tekstejä ei ole kirjoitettu pitämään "hinnankorotuksia" jäsenyritysten mielessä eikä pääkirjoituksia voida pitää näyttönä väitetystä kilpailurikkomuksesta.

2.4.3 Vaasan Oy:n sisäinen kirjeenvaihto ja tiedottaminen

Virasto ei ole osoittanut, miten Vaasan Oy:n sisäistä sähköpostikirjeenvaihtoa voidaan pitää näyttönä Leipuriliiton väitetystä kilpailurikkomuksesta, varsinkaan, kun liitolla ei ole ollut tietoa mainitusta kirjeenvaihdosta. Virasto on pitänyt kyseistä näyttöä riittämättömänä Vaasan Oy:n osalta. Sen näyttöarvo Leipuriliiton osalta on vielä heikompi eikä sitä tule ottaa huomioon.

2.4.4 Sähköposti 27.8.2010

Virasto on viitannut Leipuriliiton toimitusjohtajan 27.8.2010 lähettämään sähköpostiviestiin, jossa Elintarviketeollisuusliitto ry:n toimialajohtajalle on lähetetty tiedoksi artikkeleita ja samassa yhteydessä todettu, että Päivittäistavarakauppa ry:n entisen toimitusjohtajan kommenttia on pidettävä hyvänä liittyen Kilpailuvirasto-keskusteluun. Virasto ei ole osoittanut, millä tavalla kyseinen sähköpostiviesti tukee sen näyttöä väitetystä kilpailurikkomuksesta.

Elintarviketeollisuusliitto ry:n toimialajohtaja on itse ensin kysynyt Leipuriliiton toimitusjohtajan mielipidettä Suurtalousuutisten nettisivujen artikkeliin. Leipuriliiton toimitusjohtaja on vastannut tuttavalleen sähköpostiviestillä, jossa ei ole annettu hintasuosituksia. Viesti ei ole julkinen, vaan se on yhden henkilön mielipide sitä kysyneelle toiselle henkilölle. Virasto on tulkinnut mainitun sähköpostiviestin sisällön ja asiayhteyden väärin. Tämä viesti ei millään tavalla liity nyt käsillä olevaan väitettyyn kilpailurikkomukseen.

2.4.5 Muu aineisto

Virasto on esittänyt näyttönään sähköpostiviestin 14.9.2010, jossa Leipuriliiton toimitusjohtaja on suositellut muille liiton hallituksen jäsenille Helsingin Mylly Oy:n johtajan kirjoittamaa mielipidekirjoitusta. Kilpailuoikeudellisesti ei voida pitää kiellettynä sitä, että toimitusjohtaja on suositellut ja välittänyt hyväksi katsomansa artikkelin eteenpäin saatteella "Hyvä mielipide". Kysymys ei ole ollut Leipuriliiton toiminnasta eikä millään tavalla hintasuositusten antamisesta.

Leipuriliitto ei ole ollut vastuussa kyseisestä mielipidekirjoituksesta. Virasto ei ole osoittanut, miten kyseinen sähköpostiviesti tukee sen näyttöä väitetystä kilpailurikkomuksesta Leipuriliiton osalta.

2.5 Vuosi 2011

Vuoden 2011 osalta virasto ei ole esittänyt mitään näyttöä Leipuriliiton väitetystä kilpailurikkomuksesta. Seuraamusmaksuesityksessä on todettu jatketun keskustelua kustannus- ja hinnankorotuspaineista taas alkuvuodesta 2011, yksilöimättä mistä asioista keskustelussa on ollut kysymys. Näyttönä kilpailurikkomuksesta ei voida pitää yleisluontoista viittausta "keskusteluun", jonka ajankohdasta tai sisällöstä ei ole mitään tietoa.

Virasto on viitannut ainoastaan yhteen 15.2.2011 päivättyyn sähköpostiviestiin, jonka Leipuriliiton hallituksen puheenjohtaja on lähettänyt hallitukselle ja puheenjohtajistolle. Tätä viestiä ei voida pitää näyttönä hintasuosituksista: " – – kuinka tulemme esiin kun media joka tapauksessa tulee kohta kysymään viljan hinnannousun vaikutusta leivän hintaan. Kustannuspaineita kun on vaikea kieltääkään, jos kehitys jatkuu. Linjatkaa!"

Tiedusteluihin varautuminen ei ole osoittanut kilpailurikkomusta eikä sitä voida pitää näyttönä sellaisesta. Sähköpostiviesti ei ole sisältänyt ehdotusta siitä, miten toimittajien mahdollisiin kyselyihin voitaisiin vastata eikä se siten osoita, että menettely olisi joltain osin ollut kilpailua rajoittavaa. Virasto ei ole myöskään osoittanut, mikä seuraus kyseisellä viestillä on ollut eli onko siihen lainkaan vastattu.

Toimialaliiton normaaliin ja kilpailuoikeudellisesti sallittuun toimintaan kuuluu varautuminen etukäteen siltä tiedusteltaviin yleisiin, alaan liittyviin kysymyksiin.

Mainittu sähköpostiviesti on otettu esille, jotta virasto on saanut keinotekoisesti venytettyä väitetyn rikkomuksen keston vuoden 2011 puolelle vanhentumisten varalta. Viraston näyttö vuodelta 2011 alkaa ja päättyy kyseiseen sähköpostiviestiin, joka ei sisällä mitään kilpailua rajoittavia elementtejä eikä muuta näyttöä ole esitetty. Virasto ei siten ole osoittanut väitettyä kilpailurikkomusta vuoden 2011 osalta eikä Leipuriliitolle voida siten esittää seuraamusmaksua tämän vuoden osalta.

Virasto on seuraamusmaksuesityksen kohdassa 104 viitannut vain vuosiin 2007–2010, mikä osoittaa viraston olevan epävarma vuoden 2011 väitetyn rikkomuksen osalta.

3. Leipuriliiton menettelyä ei voida pitää suosituksina

Leipuriliitto ei ole ylittänyt sitä, mitä voidaan pitää toimialajärjestön tehtäviin tavanomaisesti kuuluvana, sallittuna viestintänä ja neuvontana sekä kilpailuoikeudellisesti sallittuna. Lehdistötiedotteiden, vuosikokouspuheiden, jäsenkirjeiden tai muunkaan aineiston sisältö ei osoita liiton tahtoa yhdenmukaistaa jäsenistönsä käyttäytymistä. Tahtona ei ole ollut leipomotuotteiden sama hintataso, vaan se, että jäsenyritykset eivät myisi tuotteitaan tappiolla. Tarkoituksena on ollut synnyttää tilanteesta laajempaa keskustelua mediassa ja kuluttajien keskuudessa sekä alan monimuotoisuuden säilyttäminen ja leipomoyritysten kilpailukyvyn parantaminen, mikä on myös kuluttajien etu.

Leipuriliitto ei ole antanut täsmällisiä, selkeitä ja säännöllisiä hinnankorotussuosituksia, joiden perusteella leipomoyritykset olisivat voineet ennakoida toistensa käyttäytymistä. Suositushintalistoja tai muita vastaavia yksityiskohtaisia, jäsenistön omista kustannuksista riippumattomia suosituksia ei ole annettu. Liitto on ajanut jäsenistönsä etua tiedottamalla alan ajankohtaisista asioista ja antamalla jäsenilleen neuvontaa yleisellä tasolla.

Suomessa on ollut vuosina 2006–2010 noin 700–800 leipomoyritystä. Näistä noin 300–330 ovat olleet Leipuriliiton jäsenyrityksiä. Näillä yrityksillä ei ole ollut mahdollisuutta yhdenmukaistaa hinnoitteluaan tai ennakoida, miten muut yksittäiset, paikalliset leipomoyritykset tulevat käyttäytymään. Yritysten suuresta määrästä johtuen niiden asiakkaat olisivat voineet vaihtaa toiseen leipomoyritykseen, jos yksi olisi nostanut hintojaan. Virasto ei ole perustellut, millä tavalla liitto olisi pyrkinyt yhdenmukaistamaan väitettyjen hintojen korotusten ajankohdan.

Kilpailun kannalta haitallisena ei ole pidetty sellaisia toimialaliiton suosituksia, joissa kehotetaan ottamaan huomioon oma kustannusrakenne. Leipuriliitto on nimenomaan kehottanut jäsenistöään hinnoittelemaan itsenäisesti ja oman kustannusrakenteensa huomioiden. Tämä ilmenee esimerkiksi jäsenkirjeestä 11/2007.

Toimialaliitolla tulee olla mahdollisuus kertoa jäsenilleen yleisellä tasolla alan kustannuskehityksestä ilman, että sen katsotaan automaattisesti syyllistyvän kilpailurikkomukseen.

Leipuriliiton tarkastellussa toiminnassa on ollut pääosin kysymys olennaisesti erilaisesta menettelystä kuin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, johon virasto on viitannut esityksensä tueksi.

4. Kilpailun väitetystä rajoittamisesta

Leipuriliiton toiminnan tarkoituksena ei ole ollut rajoittaa kilpailua eikä siitä ole aiheutunut kilpailun rajoittumista. Menettely ei ole ollut viraston esittämällä tavalla niin vahingollista, että sitä voitaisiin pitää tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavana. Kysymyksessä ei ole ollut merkittävä kilpailunrajoitus. Viraston viittaamat asiakirjat tai muu näyttö eivät ole osoittaneet tällaista tarkoitusta tai seurausta. Menettelyllä ei myöskään ole ollut tuntuvaa vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Markkinoiden yksityiskohtaisemmalla tarkastelulla on olennainen merkitys sen kannalta, onko Leipuriliiton menettelyä pidettävä ylipäänsä kilpailua rajoittavana. Virasto ei ole ottanut huomioon oikeuskäytännön vaatimalla tavalla leipomomarkkinoiden erityispiirteitä eli leipomotuotteiden luonnetta tai näiden markkinoiden toimintaan ja rakenteeseen liittyviä olosuhteita. Virasto ei ole arvioinut väitettyjen hintasuositusten todellista luonnetta, vaan on kategorisesti katsonut, että kaikkia toimialaliiton antamia yleisen tason ohjeistuksia on pidettävä tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavina. Kaikkia epäiltyjä kilpailunrajoituksia, jotka liittyvät jollain tavalla hinnoitteluun, ei voida automaattisesti pitää tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavina. Jos virasto olisi suorittanut oikeuskäytännön vaatimalla tavalla tapauskohtaisen arvion siitä, onko kysymyksessä tarkoitukseltaan kilpailua rajoittava menettely, se olisi joutunut lopulta arvioimaan menettelyn vaikutuksia. Tätä virasto ei ole tehnyt. Leipuriliiton menettelyn seurauksena ei ole ollut kilpailun rajoittuminen.

Virasto on rinnastanut Leipuriliiton menettelyn Hiusyrittäjät-tapaukseen, joka on ollut lähtökohdiltaan täysin erilainen. Toisin kuin parturi-kampaamoalalla suuri osa leipomoyritysten harjoittamasta kaupasta on business-to-business -kauppaa. Leipomotuotteista noin viisi prosenttia myydään suoraan kuluttajille ja noin 95 prosenttia niistä edelleen kuluttajille myyville yrityksille, esimerkiksi päivittäistavarakaupalle. Tuotteita ostavat tahot päättävät itsenäisesti, millä hinnalla ne myyvät leipomotuotteita edelleen kuluttajille. Hintaan vaikuttavat olennaisella tavalla maailmanmarkkinat sekä viljojen, raaka-aineiden, energian ja kuljetuskustannusten hinta. Leipomot voivat pyrkiä kontrolloimaan kannattavuuttaan raaka-aineiden käytöllä, mutta hävikki on väistämätöntä, koska leipomotuotteet pilaantuvat nopeasti.

Leipuriliiton tarkoituksena on ollut kilpailun lisääminen. Kilpailukyvyn parantaminen lisää leipomoiden keskinäistä kilpailua, mikä koituu myös kuluttajien eduksi. Kuluttajien etu ei ole, että leipomoyritykset myyvät tuotteitaan tiedon epäsuhtaisen jakautumisen takia pahimmillaan tappiolla, jolloin ala keskittyy pienten, paikallisten leipomoiden karsiutuessa vähitellen ja tuotteiden saatavuus sekä monipuolisuus vähenevät. Keskittyminen johtaisi leipomokulttuurin yksipuolistumiseen ja pitkällä tähtäimellä hintojen nousuun, mikä ei ole kuluttajien etu.

Leipuriliitto on nimenomaan korostanut leipomoiden eroja ja vastaavalla tavalla omien kustannusten huomioon ottamista. Tästäkään syystä viraston ei olisi pitänyt kategorisesti tehdä sellaista johtopäätöstä, että tarkoituksena on ollut rajoittaa kilpailua.

Joidenkin leipomotuotteiden hinnat ovat laskeneet tarkasteltuna ajankohtana. Esimerkiksi Leipuri-lehden pääkirjoituksesta 7/2009 käy ilmi, että ruisleipien hinnat ovat laskeneet kuuden vuoden sisällä.

Turun kauppakorkeakoulun maisteriohjelman opiskelijoiden tekemän kuluttajatutkimuksen mukaan ylivoimaisesti tärkein kriteeri valittaessa leivän ostopaikkaa on ollut leivän tuoreus. Myös valikoiman monipuolisuus on ollut tärkeää, kun taas hinta on ollut yksi vähiten tärkeimmistä seikoista. Siten Leipuriliiton menettelyllä ei ole ollut kilpailua rajoittavia vaikutuksia tälläkään perusteella.

5. Yhden yksittäisen väitetyn rikkomuksen olemassaolo ja sen kesto

Virastolla on näyttötaakka rikkomuksen kestosta. Leipuriliitto ei ole julkaissut väitettyjä hintasuosituksia vakiintuneesti, säännönmukaisesti eikä jatkuvasti. Kysymyksessä ei ole ollut yksi yhtenäinen kilpailurikkomus. Enintään on ollut kysymys toisistaan erillisistä ja yksittäisistä vähämerkityksellisistä toimenpiteistä, jotka vanhenevat itsenäisesti. Leipuriliitolla ei ole ollut viraston esittämällä tavalla kokonaissuunnitelmaa.

Viittaukset kustannuskehitykseen tai hinnankorotuspaineisiin ovat olleet epäsäännöllisiä. Leipomoalan kustannuskehitys ei ole ollut lehdistötiedotteiden tai jäsenkirjeiden säännöllinen puheenaihe jokaisena yksittäisenä peräkkäisenä vuotena ajalla 2007–2011. Vuosina 2009 ja 2011 Leipuriliiton lehdistötiedotteet, jäsenkirjeet tai vuosikokouspuheet eivät virastonkaan mielestä ole sisältäneet mitään sellaista, jota voitaisiin pitää näyttönä väitetystä kilpailurikkomuksesta.

Vuosikokous on luonnollinen ajankohta julkaista lehdistötiedote. Virasto on jättänyt mainitsematta, että vain kolmena vuonna eli 2007, 2008 ja 2010, lehdistötiedotteissa on viitattu leipomoalan kustannuskehitykseen, mitä virasto on pitänyt näyttönä hintasuosituksista. Vuosilta 2009 ja 2011 vastaavaa näyttöä ei ole esitetty.

Kysymyksessä ei ole ollut vakiintunut toiminta. Leipuriliitto on julkaissut vuosina 2007–2011 noin 9–13 jäsenkirjettä vuosittain. Virasto on esittänyt näyttönään hintasuosituksista ainoastaan kahta jäsenkirjettä kyseisenä ajanjaksona eli alle neljää prosenttia kaikista vuosina

2007–2011 julkaistuista jäsenkirjeistä. Leipuri-lehden osalta virasto on viitannut yhteen lehteen vuosittain, vaikka lehti on ilmestynyt jopa kahdeksan kertaa vuodessa.

Virasto on viitannut vuoden 2007 osalta muun ohella Leipuri-lehden 5/2007 pääkirjoitukseen. Koska virasto on katsonut väitetyn kilpailurikkomuksen alkaneen vasta elokuussa 2007, tätä aiemmin ilmestynyttä kirjoitusta ei voida pitää näyttönä väitetystä kilpailurikkomuksesta. Vuoden 2010 osalta virasto on viitannut kahteen Leipuri-lehden pääkirjoitukseen. Vuoden 2011 osalta ei ole esitetty mitään näyttöä.

Vuosien 2008 ja 2010 viraston väittämiä hintasuosituksia sisältävien lehdistötiedotteiden väliin on jäänyt kahden vuoden ajanjakso. Vuonna 2010 julkaistuun lehdistötiedotteeseen sisältyneet ilmaisut ovat kahta vuotta edeltävistä tiedotusaineistoista täysin irrallisia. Vuonna 2010 ei ole lähetetty lainkaan jäsenkirjettä. Virasto ei ole esittänyt mitään näyttöä kilpailurikkomuksesta vuodelta 2009 ja 2011. Viraston esittämä viimeinen näyttö on 15.2.2011 päivätty sähköpostiviesti, joka ei osoita kilpailurikkomusta. Elinkeinonharjoittaja voidaan asettaa vastuuseen kilpailunrajoituksesta lähtökohtaisesti vain siltä ajalta, jona sen osoitetaan siihen osallistuneen.

Kysymyksessä ei ole ollut suunnitelmallinen ja systemaattinen yhtä tarkoitusta palveleva kokonaisuus. Lisäksi kuvatut yksittäiset tapahtumat vuosina 2007–2011 poikkeavat toisistaan merkittävästi. Ne eivät ole ajallisestikaan riittävän lähellä toisiaan, jotta niitä voitaisiin oikeuskäytäntö huomioon ottaen pitää samankaltaisten tapahtumien jatkumona.

Vuonna 2010 tarkoituksena ei alun perin ole ollut ottaa leipomoalan kustannuskehitystä puheenaiheeksi vuosikokouksessa. Tämä vuosi on ollut Leipuriliiton juhlavuosi, joka on ollut luonnollisesti vuosikokouksen pääaihe. "Kustannuspaineet" on lisätty puheenaiheeksi vain muutamaa päivää ennen vuosikokousta Vaasan Oy:n johtajan yhteydenoton vuoksi. Varsinaisessa tiedotustilaisuudessa on ollut pääaiheena liiton historiikin julkaiseminen.

Pelkkä viraston näkemys siitä, että on havaittavissa selkeä menettelytapojen ja käytännön toiminnan jatkuvuus, ei riitä osoittamaan jatkettua kilpailurikkomusta. Virasto on sivuuttanut Leipuriliiton menettelyn epäsäännöllisyyden ja toimenpiteiden väliset eripituiset ajanjaksot ja on vain yleisellä tasolla viitannut Hiusyrittäjät-ratkaisuun.

Viraston viimeinen näyttö vuoden 2007 osalta on sähköpostiviesti, joka on päivätty 25.9.2007. Väitetty rikkomus on siten päättynyt viimeistään 25.9.2007. Näin ollen seuraamusmaksuesitys olisi vuoden 2007 osalta tullut tehdä viimeistään 25.9.2012. Vuoden 2008 osalta viimeinen näyttö on Leipuri-lehden pääkirjoitus 7/2008, joka on ilmestynyt 16.10.2008. Väitetty rikkomus on siten päättynyt viimeistään 16.10.2008. Seuraamusmaksuesitys olisi siten vuoden 2008 osalta tullut tehdä viimeistään 16.10.2013. Esitys markkinaoikeudelle on tehty 24.6.2015, joten väitetyt kilpailurikkomukset ovat vuosien 2007 ja 2008 osalta vanhentuneet.

6. Tehokkuuspuolustus

Asiassa on arvioitava kilpailunrajoituslain 5 §:ssä ja SEUT 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu tehokkuusvaikutus. Menettelyn positiiviset vaikutukset ovat ylittäneet sen kilpailua väitetysti rajoittavat vaikutukset, sillä Leipuriliiton yleinen tiedottaminen ja neuvonta ovat lisänneet leipomomarkkinoiden tehokkuutta. Se on ollut omiaan lisäämään keskinäistä kilpailua, kun myös pienemmillä leipomoyrityksillä on ollut paremmat mahdollisuudet ennakoida ylätason kasvavia kustannuksia niiden oman kustannusrakenteensa puitteissa.

Tiedottamisella ei ole poistettu leipomoyritysten välistä kilpailua. Monipuolinen ja monimuotoinen leipurikulttuuri on myös kuluttajien etu. Vastaavia hyötyjä ei olisi voitu saavuttaa muunlaisella tiedottamisella.

7. Seuraamusmaksu

Viraston esittämä seuraamusmaksu on kohtuuton, kun otetaan huomioon väitetyn rikkomuksen vähämerkityksellisyys, kesto, ja se, ettei menettelyllä ole ollut negatiivisia vaikutuksia leipomomarkkinoiden kilpailuun eikä Leipuriliitto ole menettelystä millään tavalla hyötynyt. Seuraamusmaksun 10 prosentin enimmäismäärälle ei ole mitään perusteita. Kysymys on ollut korkeintaan lyhytaikaisista ja yksittäisistä toimenpiteistä eikä vakiintuneesta tai säännöllisestä menettelytavasta. Seuraamusmaksun määrääminen viraston vaatiman kolmen ja puolen vuoden väitetyn rikkomuksen perusteella on perusteeton.

Leipuriliiton menettelyn tarkoituksena ei ole ollut kilpailun rajoittaminen. Virasto ei ole lainkaan tutkinut menettelyn vaikutuksia leipomomarkkinoihin eikä väitetyn kilpailurikkomuksen vaikutuksista kilpailulle tai toimialan saamasta hyödystä ole esitetty näyttöä. Virasto on ainoastaan yleisluontoisesti todennut menettelyn olleen "yhteiskunnallisesti periaatteellisella tasolla vakava rikkomus". Seuraamusmaksun määrääminen enimmäismääräisenä ei ole perusteltua pelkästään tällaisen toteamuksen perusteella.

Virasto on väittänyt ottaneensa seuraamusmaksun määrää arvioidessaan huomioon sen, ettei asiassa ole ollut välttämätöntä hankkia selvitystä menettelyn tosiasiallisista kilpailuvaikutuksista, koska viraston mukaan kysymyksessä on tarkoitukseltaan kilpailua rajoittava menettely eikä voimassa oleva lainsäädäntö mahdollista "rikkomuksen vakavuutta vastaavan seuraamusmaksun määräämistä toimialayhdistykselle". Viraston puutteellinen seuraamusmaksun määrän arviointi ei näy seuraamusmaksun määrässä ainakaan sitä alentavana seikkana.

Seuraamusmaksun määrää on perusteltu myös sillä, että viraston mukaan "Leipuriliiton voidaan katsoa toimineen hyvin tietoisena hintasuositusten vakiintuneesta kilpailuoikeudellisesta arvioinnista". Leipuriliiton toimitusjohtaja on sähköpostitse pyytänyt toiseen asiaan liittyen virastolta neuvoja kilpailulainsäädännön soveltamiseen. Virasto on esittänyt, että liitto olisi tässä yhteydessä saanut vuonna 2009 "selkeän vastauksen, jonka mukaan hintojen korottamistarpeista viestiminen on kilpailuoikeudellisesti kiellettyä". Virasto ei ole antanut liitolle sellaista selkeää ohjeistusta, mikä vaikuttaisi nyt käsillä olevan asian arviointiin. Ei voida pitää hyväksyttävänä, että virasto hyödyntää yhdistyksen pyytämää neuvontaa täysin eri asiassa sitä vastaan. Leipuriliiton vilpittömänä tarkoituksena on ollut toimia lainsäädännön mukaisesti.

Virasto on pyrkinyt keinotekoisesti luomaan kuvaa vakavammasta menettelystä kuin asiassa on kysymys. Esityksen kohteena on pieni kolme henkeä työllistävä toimialayhdistys eikä voittoa tavoitteleva osakeyhtiö. Leipuriliitolle esitettyä seuraamusmaksua on edellä sanottuun nähden pidettävä kokonaisuutena arvioiden kohtuuttomana.

KILPAILU- JA KULUTTAJAVIRASTON VASTASELITYS

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt muun ohella, että perustuslain 12 §:ssä turvattu sananvapaus ei ole oikeuttamisperuste kilpailulainsäädännön vastaiselle toiminnalle. Leipuri-lehden pääkirjoituksissa, kuten muussakaan Leipuriliiton toiminnassa, ei voida ylittää sitä, mikä kuuluu toimialaliiton lainmukaiseen tiedottamiseen. Leipuri-lehden pääkirjoitukset ovat muiden liiton toimien lailla sen tahdonilmaisuja.

Arvioinnissa on otettava huomioon se asiayhteys, jossa toimitusjohtajan kirjoitus on julkaistu. Leipuri-lehti on liiton julkaisu ja julkaisutoiminta kuuluu liiton sääntöjen mukaan keskeisesti sen toimintaan ja sitä kautta toimitusjohtajan työtehtäviin. Pääkirjoituksen sisällöstä vastaa ensisijaisesti kirjoittaja eli toimitusjohtaja ja viime kädessä julkaisija eli Leipuriliitto. Tämä yhteys yhdessä asiasisällön kanssa on antanut lukijoiden ymmärtää, että pääkirjoitus on sisältänyt liiton näkemyksiä.

Hintasuosituksia on annettu erityisesti elo–syyskuussa, vuosikokouksen aikoihin, jolloin on pyritty vaikuttamaan seuraavan vuoden hintoihin. Myös muina ajankohtina toteutetulla hinnoittelua koskevalla tiedottamisella on pyritty luomaan vaikutelma tulevien hinnankorotusten välttämättömyydestä.

Leipuriliitto on ottanut hintasuosituksensa aktiivisesti esiin mediassa erityisesti loppuvuodesta, jolloin on ennakoitu vuoden vaihtuessa tapahtuvia hinnankorotuksia. Marraskuussa 2008 liitto on ennakoinut vuonna 2009 tapahtuvia hinnankorotuksia. Loppuvuodesta 2009 liiton toimitusjohtaja on kahteen otteeseen esiintynyt mediassa viestien, että leivän hinta on Suomessa alhainen. Tulevista hintasuosituksista on keskusteltu viimeksi alkuvuodesta 2011. Kysymyksessä eivät ole olleet toisistaan irralliset menettelyt, vaan yksi kokonaisuus, jolla on pyritty yhteiseen kilpailunvastaiseen tavoitteeseen.

Sillä, miten suureen osaan jäsenkirjeitä tai pääkirjoituksia on sisältynyt hintasuosituksia tai miten laajasti Leipuriliitto on vuosina 2007–2011 harjoittanut hintasuosituksiin liittymätöntä toimintaa, ei ole asian kilpailuoikeudellisen arvioinnin kannalta merkitystä.

Vaikka katsottaisiin, että Leipuriliiton suositusten antaminen olisi päättynyt syksyllä 2010, niiden vaikutukset ovat ulottuneet pitkälle vuoden 2011 puolelle. Vuosina 2007 ja 2008 annettuja hintasuosituksia ei myöskään tule tarkastella muusta kokonaisuudesta erillisinä. Vanhentumisväitteet ovat siten virheellisiä.

Toimialajärjestöjen viestintä alan kustannuskehityksestä ei sinällään ole kiellettyä, kunhan se tapahtuu ilman järjestön kannanottoa sen vaikutuksesta hintoihin tai kehotusta siirtää muutoksia tietynsuuruisina asiakkailta perittäviin hintoihin. Toimialaliiton ei tule esittää arvioita mahdollisen kustannusten nousun vaikutuksista yhtiöiden hinnoitteluun, vaan tämä tulee jättää yritysten omaan harkintaan.

Virasto on esittänyt perusteellisen analyysin Leipuriliiton menettelyn luonteesta kiellettyinä hintasuosituksina. Menettelyssä on ollut kysymys toimialajärjestön antamista kielletyistä hintasuosituksista, jotka ovat olleet omiaan poistamaan normaaliin kilpailutilanteeseen kuuluvaa epävarmuutta ja rajoittamaan yritysten välistä kilpailua.

Kilpailua rajoittavaa tarkoitusta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös kilpailurikkomukseen syyllistyneen subjektiivinen tarkoitus. Menettelyn taustalla on ollut huoli siitä, että yksittäiset ja erityisesti pienet leipomoyritykset hinnoittelisivat tuotteensa liian alhaisiksi. Hintasuositusten tarkoituksena on siten ollut rohkaista yrittäjiä korottamaan hintojaan niiden kannattavuuden parantamiseksi. Se, että Leipuriliitto on pitänyt tätä päämäärää hyväksyttävänä, ei vaikuta asian kilpailuoikeudelliseen arviointiin.

Toimialaliitto ei kilpailulainsäädännön puitteissa saa pyrkiä vaikuttamaan yritysten määrään markkinoilla. Kilpailulainsäädännön tarkoituksena ei ole suojella tehottomia kilpailijoita eikä markkinoiden keskittymistä voida pitää yksiselitteisesti epätoivottavana kehityksenä. Sen ei myöskään voida katsoa johtavan palveluiden tason laskemiseen kuluttajien kannalta haitallisella tavalla, kuten Leipuriliitto on esittänyt.

Tehokkuusetuihin vetoavan yrityksen tulee pystyä todentamaan niitä koskevat väitteensä. Leipuriliitto ei ole esittänyt todennettavia tehokkuusetuja kilpailunrajoituslain 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Todistustaakka ei tältä osin ole siirtynyt virastolle. Jotta rajoitusta voitaisiin pitää välttämättömänä, kilpailunrajoituksella saavutettavien etujen tulisi olla sellaisia, ettei niiden saavuttamiseksi ole olemassa muita taloudellisesti mahdollisia ja kilpailua vähemmän rajoittavia keinoja.

Leipuriliiton väite, ettei väitettyjä tehokkuusetuja olisi voitu saavuttaa muunlaisella tiedottamisella, on virheellinen eikä välttämättömyyskriteeri täyty. Viestinnässä on ylitetty liiton viittaama kustannusten ennakoimisen vaatiman tiedottamisen raja, kun kustannustason kohoamisen yhteydessä on esitetty suosituksia siitä, miten paljon leipomoyritysten tulisi nostaa hintojaan. Hintasuosituksissa on ollut kysymys vakavasta kilpailunrajoituksesta, joka on omiaan rajoittamaan kilpailua. Näin ollen on hyvin epätodennäköistä, että tehokkuuspuolustuksen poikkeusedellytysten voitaisiin katsoa täyttyvän.

Toimialaliiton kautta toteutetuissa kilpailurikkomuksissa syntyvä hyöty kohdistuu aina liiton sijasta sen jäseniin. Tämä on seikka, joka on otettava huomioon seuraamusmaksun erityis- ja yleisestävyyttä arvioitaessa. Riittävän yleisestävän vaikutuksen aikaansaaminen tarkoittaa sen varmistamista, ettei Leipuriliitto syyllisty vastaavaan rikkomukseen enää kolmatta kertaa.

ASIASSA ESITETTY ASIAKIRJATODISTELU

Kilpailu- ja kuluttajavirasto

1. Kilpailu- ja kuluttajaviraston laatima 4.5.2014 päivätty muistio tapaamisesta Leipuriliiton toimitusjohtajan kanssa 26.3.2014
2. Työ- ja elinkeinoministeriön leipomoteollisuutta koskeva toimialaraportti 5/2011, julkaistu 15.11.2011
3. Suomen Leipuriliitto ry:n säännöt
4. Leipuriliiton lehdistötiedote 9.8.2007
5. Leipuri-lehden pääkirjoitus 5/2007 "Kilpailutoiminnasta ja vähän hinnoittelustakin"
6. Sähköpostikirjeenvaihtoa 4.–6.8.2007 (Fazer Myllyn johtajan sähköpostiviesti 4.8.2007 Elonen Oy Leipomon toimitusjohtajalle/ Leipuriliiton valtuuskunnan puheenjohtajalle, joka on 6.8.2007 välittänyt sähköpostiviestin kommentteineen Leipuriliiton toimitusjohtajalle)
7. Sähköpostiviesti liiton toimitusjohtajalta puheenjohtajistolle 7.8.2007
8. Sähköpostikirjeenvaihtoa 7.8.2007 (Oy Primula Ab:n toimitusjohtajan/Leipuriliiton hallituksen varapuheenjohtajan sähköpostiviesti puheenjohtajistolle; Leipuriliiton toimitusjohtajan sähköpostiviesti puheenjohtajistolle; Leipuriliiton hallituksen varapuheenjohtajan sähköpostiviesti puheenjohtajistolle; Leipuriliiton valtuuskunnan puheenjohtajan sähköpostiviesti puheenjohtajistolle)
9. Leipuriliiton hallituksen puheenjohtajan vuosikokouspuhe Vaasassa 2007
10. Sähköpostiviesti liiton toimitusjohtajalta puheenjohtajistolle liitteineen 15.8.2007
11. Sähköpostiviesti liiton toimitusjohtajalta puheenjohtajistolle 15.8.2007
12. Leipuri-lehden pääkirjoitus 6/2007 "Kilpailuvirasto – kilpailun vai halpuuden vartija?"
13. Sähköpostiviesti Elonen Oy Leipomon toimitusjohtajalta liiton toimitusjohtajalle liitteineen 24.9.2007 (asianosaisjulkinen)
14. Leipuriliiton jäsenkirje 11/2007, 25.9.2007
15. Sähköpostiviesti Uotilan Leipomo Oy:n toimitusjohtajalta liiton toimitusjohtajalle 25.9.2007
16. Sähköpostikirjeenvaihtoa 12.6.2008 (Leipuriliiton toimitusjohtajalta Leipuriliiton hallituksen ja puheenjohtajiston jäsenille sekä paikallisyhdistysten puheenjohtajille; Leipuriliiton hallituksen varapuheenjohtaja/Elonen Oy Leipomon toimitusjohtajan vastaus Leipuriliiton toimitusjohtajalle)
17. Sähköpostikirjeenvaihtoa 30.7.–31.7.2008 (Leipuriliiton toimitusjohtajan sähköpostiviesti puheenjohtajistolle; valtuuskunnan puheenjohtajan/Oy Primula Ab:n toimitusjohtajan sähköpostiviesti puheenjohtajistolle; Leipuriliiton hallituksen varapuheenjohtaja/Elonen Oy Leipomon toimitusjohtajan sähköpostiviesti puheenjohtajistolle)
18. Leipuriliiton lehdistötiedote 7.8.2008
19. Leipuriliiton hallituksen puheenjohtajan vuosikokouspuhe Lappeenrannassa 2008
20. Leipuriliiton jäsenkirje 9/2008, 29.8.2008
21. Leipuriliiton valtuuskunnan ja hallituksen kokouksen pöytäkirja 2/2008 ja 3/2008
22. Leipuri-lehden pääkirjoitus 7/2008 "Lisää leipää"
23. Sähköpostiviesti Vaasan Oy:n johtajalta/Leipuriliiton hallituksen jäseneltä liiton toimitusjohtajalle 23.9.2009
24. Leipuri-lehden pääkirjoitus 7/2009 "Volyymi edellä – miten käy leipäkulttuurin?"
25. Leipuri-lehden pääkirjoitus 2/2010 "Arvonlisävero laski – kuka hyötyy?
26. Sähköpostiviesti liiton toimitusjohtajalta Fazer Leipomot Oy:n toimitusjohtajalle 1.7.2010
27. Vaasan Oy:n sisäinen sähköpostiviesti 9.8.2010
28. Vaasan Oy:n sisäistä sähköpostikirjeenvaihtoa 9.8.2010
29. Sähköpostiviesti liiton toimitusjohtajalta hallitukselle ja puheenjohtajistolle 9.8.2010
30. Sähköpostiviesti liiton toimitusjohtajalta puheenjohtajistolle 9.8.2010
31. Sähköpostikirjeenvaihtoa 9.8.2010 (Leipuriliiton toimitusjohtajan ja Etelä-Suomen Leipomoyrittäjät ry:n puheenjohtajan/Fazer Leipomot Oy:n aluejohtajan sähköpostikirjeenvaihtoa)
32. Fazer Myllyn johtajan kirje maailman viljamarkkinoista, sähköpostiviestin 9.8.2010 (todiste 31) liitteenä (asianosaisjulkinen)
33. Artikkeleita viljan hinnasta (Etelä-Suomen Leipomoyrittäjät ry:n puheenjohtajan/Fazer Leipomot Oy:n aluejohtajan Leipuriliiton toimitusjohtajalle lähettämän sähköpostiviestin 9.8.2010 (todiste 31) liitteenä toimittama lehdistökooste)
34. Sähköpostikirjeenvaihtoa 9.–10.8.2010 (Leipuriliiton hallituksen jäsenen/Vaasan Oy:n johtajan 10.8.2010 lähettämä yhtiön sisäinen viesti, joka on sisältänyt Leipuriliiton toimitusjohtajan 9.8.2010 puheenjohtajistolle ja hallitukselle lähettämän tiedotustilaisuuskutsun)
35. Sähköpostiviesti liiton toimitusjohtajalta puheenjohtajistolle 11.8.2010
36. Sähköpostiviesti Elonen Oy Leipomon toimitusjohtajalta liiton toimitusjohtajalle 11.8.2010
37. Vaasan Oy:n sisäistä sähköpostikirjeenvaihtoa 11.8.2010
38. Vaasan Oy:n laatima indeksikaavio (asianosaisjulkinen)
39. Sähköpostiviesti Vaasan Oy:n johtajalta liiton toimitusjohtajalle 12.8.2010
40. Vaasan Oy:n sisäinen sähköpostiviesti 12.8.2010
41. Leipuriliiton lehdistötiedote 12.8.2010
42. Vaasan Oy:n sisäistä sähköpostikirjeenvaihtoa 12.8.2010
43. Leipuriliiton hallituksen puheenjohtaja/Elonen Oy:n Leipomon toimitusjohtajan vuosikokouspuhe 14.8.2010
44. Vaasan Oy:n sisäistä sähköpostikirjeenvaihtoa liitteineen 25.8.2010 (asianosaisjulkinen)
45. Sähköpostikirjeenvaihtoa 27.8.2010 (Elintarviketeollisuusliitto ry:n toimialajohtajan vastaus Leipuriliiton toimitusjohtajan lähettämään sähköpostiviestiin)
46. Leipuri-lehden pääkirjoitus 6/2010 "Juhlista arkeen"
47. Sähköpostiviesti liiton toimitusjohtajalta hallitukselle, puheenjohtajistolle ja muille jäsenille 14.9.2010
48. Artikkeli Forssan Lehti 14.9.2010
49. Sähköpostikirjeenvaihtoa 15.2.2011 (Leipuriliiton toimitusjohtajan kaksi sähköpostiviestiä Leipuriliiton hallitukselle ja puheenjohtajistolle; Leipuriliiton hallituksen puheenjohtajan/Elonen Oy Leipomon toimitusjohtajan sähköpostiviesti hallitukselle ja puheenjohtajistolle vastauksena toimitusjohtajan sähköpostiviesteihin)
50. Leipuriliiton vastaus 23.4.2014 viraston selvityspyyntöön
51. Viraston ja Leipuriliiton välistä sähköpostikirjeenvaihtoa 5.–8.5.2009 (asianosaisjulkinen)
52. Leipuri-lehden pääkirjoitus 4/2011 "Järjestö, siihen kuuluminen ja järjestön tehtävä"
53. Leipomoalaa koskevaa uutisointia tiedotusvälineissä 2007–2011
54. Kilpailuviraston päätös 25.3.1993, dnro 93/61/93
55. Kilpailu- ja kuluttajaviraston 20.8.2010 päivätty muistio Leipuriliiton toimitusjohtajan ja viraston välisestä tapaamisesta 19.8.2010 (asianosaisjulkinen)

Suomen Leipuriliitto ry

1. Leipuri-lehden pääkirjoitus 7/2004: "Saksan mallin mukaan – toivottavasti ei?"
2. Leipuri-lehden pääkirjoitus 7/2005: "Halvat hinnat, kuluttaja hyötyy – työntekijä kärsii?"
3. Leipuri-lehden pääkirjoitus 2/2008: "Sopimuksista ja hyvistä käytöstavoista"
4. Leipuri-lehden pääkirjoitus 2/2009: "Monenlaista leipää kaupasta"
5. Leipuri-lehden pääkirjoitus 4/2009: "Ruuan hintatutkimuksesta ja kotimaisuuden merkityksestä"
6. Leipuri-lehden pääkirjoitus 2/2012: "Kilpailuvirasto selvitti – jatkoselvityksiä edessä?
7. Leipuri-lehden pääkirjoitus 6/2007 (=viraston todiste 12)
8. Leipuri-lehden pääkirjoitus 7/2008 (=viraston todiste 22)
9. Leipuri-lehden pääkirjoitus 7/2009 (=viraston todiste 24)
10. Leipuri-lehden pääkirjoitus 2/2010 (=viraston todiste 25)
11. Leipuri-lehden pääkirjoitus 6/2010 (=viraston todiste 46)
12. Viraston ja Leipuriliiton välistä sähköpostikirjeenvaihtoa
5.–8.5.2009 (=viraston todiste 51)
13. Suomen Leipuriliitto ry:n säännöt (=viraston todiste 3)
14. Leipuriliiton vastaus 2.9.2014 viraston selvityspyyntöön
15. Vuosikokouspuhe Vaasa 2007 (=viraston todiste 9)
16. Jäsenkirje 11/2007 (=viraston todiste 14)

SUULLINEN VALMISTELU JA SEN JÄLKEINEN KIRJALLINEN VALMISTELU

Asiaa on 27.11.2015 valmisteltu markkinaoikeudessa suullisesti. Suullisesta valmistelusta on laadittu erillinen pöytäkirja.

Asiaa on suullisen valmistelun jälkeen valmisteltu vielä kirjallisesti. Leipuriliitto on tuossa yhteydessä toimittanut markkinaoikeudelle lausuman Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämästä näytöstä.

SUULLINEN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Markkinaoikeus on toimittanut 14.12. ja 15.12.2015 suullisen käsittelyn, josta on laadittu erillinen pöytäkirja.

Suullisessa käsittelyssä on kuultu todistelutarkoituksessa Leipuriliiton nimeäminä sen toimitusjohtaja MV:tä ja hallituksen puheenjohtaja JE:tä.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on suullisessa käsittelyssä ilmoittanut vaaditun seuraamusmaksun määräksi 41.855 euroa, eli 10 prosenttia Leipuriliiton vuoden 2014 liikevaihdosta, joka on ollut 418.558 euroa.

Leipuriliitto on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 29.337,61 eurolla viivästyskorkoineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1. Asian arvioinnin lähtökohdista

1. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt markkinaoikeudessa, että markkinaoikeus määrää Suomen Leipuriliitto ry:lle seuraamusmaksun kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992; kilpailunrajoituslaki) 4 §:n (318/2004) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdan vastaisesta menettelystä ajalla elokuu 2007–alkuvuosi 2011.

2. Seuraamusmaksuesityksen mukaan Leipuriliitto on antanut kilpailusääntöjen vastaisia hintasuosituksia. Virasto on esittänyt väitetystä kilpailurikkomuksesta näyttönään Leipuriliiton lehdistötiedotteita, jäsenkirjeitä, vuosikokouspuheita, Leipuri-lehden pääkirjoituksia sekä sähköpostiviestejä. Menettely on viraston mukaan ylittänyt sen, mikä on toimialajärjestön tehtäviin tavanomaisesti kuuluvaa ja sallittua viestintää kustannuskehityksestä. Annettujen hintasuositusten nimenomaisena tarkoituksena on ollut kilpailun rajoittaminen yhdenmukaistamalla hinnankorotusten suuruutta ja korotusten ajankohtaa. Tätä menettelyä ei erityis- ja yleisestävyyden näkökulmasta voida pitää vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä perusteettomana.

3. Leipuriliitto on kiistänyt syyllistyneensä kilpailusääntöjen vastaiseen menettelyyn ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää esityksen seuraamusmaksun määräämisestä. Leipuriliitto ei ole ylittänyt sitä, mitä on pidettävä normaalina yleishyödyllisen toimialaliiton tiedottamisena jäsenistölleen. Menettelylle on joka tapauksessa ollut kilpailunrajoituslain 5 §:n (318/2004) ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan mukaiset tehokkuusperusteet. Seuraamusmaksun osalta Leipuriliitto on vaatinut, että se joka tapauksessa määrätään viraston esittämää määrää alempana.

4. Esillä olevassa asiassa on siten kysymys ensinnäkin siitä, onko seuraamusmaksuesityksessä kuvattu Leipuriliiton menettely kilpailunrajoituslain 4 §:n ja SEUT 101 artiklan 1 kohdan vastaista. Mikäli näin on, seuraavaksi on ratkaistava kysymys siitä, kuuluuko menettely kilpailunrajoituslain 5 §:ssä ja SEUT 101 artiklan 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen piiriin. Mikäli näin ei ole, asiassa on vielä kysymys kilpailunrajoituslain 7 §:ssä (318/2004) tarkoitetun seuraamusmaksun mahdollisesta määräämisestä Leipuriliitolle.

2. Suomen Leipuriliitto ry:n menettely

2.1 Oikeusohjeet

2.1.1 Kansalliset säännökset ja niiden esityöt

5. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on seuraamusmaksuesityksessään arvioinut Leipuriliiton väitettyä kilpailurikkomusta ajalla elokuu 2007–alkuvuosi 2011 kilpailunrajoituslain perusteella.

6. Kilpailunrajoituslaki on kumottu 1.11.2011 voimaan tulleella kilpailulailla (948/2011).

7. Kilpailulain 50 §:n 3 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tapahtuneisiin kilpailurikkomuksiin sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Seuraamusmaksuesityksessä kuvattua menettelyä on siten arvioitava kilpailunrajoituslain perusteella.

8. Kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan mainitussa laissa luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).

9. Kilpailunrajoituslain muuttamista koskeneissa lain esitöissä (HE 11/2004 vp) on todettu, että elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä tarkoitetaan erilliseksi oikeushenkilöksi organisoitua kartellia tai toimialayhdistystä tai osapuoltensa yhteisenä edustajana toimivaa elintä tai pelkästään vakiintunutta yhteistä toimintalinjaa noudattavaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jos ryhmän jäsenet toimivat yhteisessä tarkoituksessa ja yhdessä vahvistetuin menettelymuodoin.

10. Kilpailunrajoituslain 4 §:n 1 momentin mukaan sellaiset elinkeinonharjoittajien väliset sopimukset, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien päätökset sekä elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena on merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai joista seuraa, että kilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy, ovat kiellettyjä. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kiellettyjä ovat erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat, joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja.

11. Kilpailunrajoituslain 4 §:n esitöiden (HE 11/2004 vp) mukaan kansallisen kilpailulainsäädännön ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan tavoitteet ovat pääosin samat. Mainittu pykälä perustuu perustamissopimuksen 81 artiklan 1 alakohtaan ja sitä on tulkittava 81 artiklan soveltamiskäytännön mukaisesti.

2.1.2 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan soveltaminen

12. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on seuraamusmaksuesityksessään arvioinut Suomen Leipuriliitto ry:n väitettyä kilpailurikkomusta myös SEUT 101 artiklan 1 kohdan perusteella.

13. SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltumattomia ja kiellettyjä ovat sellaiset yritysten väliset sopimukset, yritysten yhteenliittymien päätökset sekä yritysten yhdenmukaistetut menettelytavat, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua sisämarkkinoilla tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy sisämarkkinoilla, ja erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat, joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja.

14. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 3 artiklan 1 kohdan mukaan, jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sopimuksiin, yritysten yhteenliittymien päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin, jotka saattavat vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitettuun jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, niiden on myös sovellettava perustamissopimuksen 81 artiklaa mainitunlaisiin sopimuksiin, päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin.

15. Kilpailunrajoituslain 1 a §:n (318/2004) mukaan, kun kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sovelletaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan säännöksiä.

16. Kilpailunrajoituslain esitöissä (HE 11/2004 vp) on 1 a §:n osalta todettu muun ohella, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen nykyisen oikeuskäytännön mukaan kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kun riittävällä todennäköisyydellä voidaan ennakoida, että kilpailunrajoituksella voi olla yhteismarkkinoiden kannalta merkityksellinen välitön tai välillinen, todellinen tai potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteeseen.

17. Lain esitöissä (HE 11/2004 vp) on edelleen lausuttu, että kauppavaikutus edellyttää yhteyttä sisämarkkinoihin, esimerkiksi siten, että sopimusjärjestely hankaloittaa toisen jäsenvaltion elinkeinonharjoittajan pääsyä markkinoille, vaikuttaa toiseen jäsenvaltioon vietävien hyödykkeiden hintoihin tai rajoittaa hyödykkeiden siirtymistä kansallisten rajojen yli. Kauppavaikutuksen ei tarvitse olla jäsenvaltioiden välisen vaihdannan kannalta haitallinen tai negatiivinen. Vaikutus ei myöskään edellytä, että jäsenvaltioiden välistä kauppaa kyseessä olevilla hyödykkeillä käytännössä esiintyy, vaan myös vaikutus potentiaaliseen kauppaan otetaan huomioon. Koko jäsenvaltion alueen kattavien sopimusjärjestelyjen osalta katsottiin aiemmin kauppavaikutuksen täyttyvän automaattisesti, mutta uudemman oikeuskäytännön mukaan pelkkä koko jäsenvaltion alueen kattavuus ei enää yksinään luo oletusta kauppavaikutuksesta. Kauppavaikutusta on tarkasteltava tapauskohtaisesti ottaen huomioon kyseessä olevan kilpailunrajoituksen todelliset ja potentiaaliset taloudelliset vaikutukset.

18. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1.12.2009 Euroopan yhteisön perustamissopimus on korvattu Euroopan unionin toiminnasta tehdyllä sopimuksella. Myös unionin kilpailusääntöjen artiklanumerot ovat muuttuneet siten, että 81 artikla on nykyisin 101 artikla ja 82 artikla on nykyisin 102 artikla.

19. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, jotta päätös, sopimus tai menettelytapa on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, on oltava nähtävissä riittävällä todennäköisyydellä ja kaikkien asiaan vaikuttavien oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, että niillä voi tosiasiallisesti tai mahdollisesti olla suoraa tai välillistä vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tavalla, joka voisi haitata jäsenvaltioiden välisten yhtenäismarkkinoiden toteuttamista. Tämän lisäksi vaaditaan, ettei tämä vaikutus ole vähäistä. Siltä osin kuin on kyse jäsenvaltion koko alueen kattavan yhteistoimintajärjestelyn mahdollisuudesta vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällainen järjestely on jo luonteeltaan sellainen, että se lujittaa kansallista markkinoiden eristämistä ja haittaa näin unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tavoiteltua taloudellista vuorovaikutusta (ks. tuomio ING Pensii, C–172/14, EU:C:2015:484, 48 ja 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

20. Seuraamusmaksuesityksen mukaan Leipuriliiton menettely on kohdistunut koko Suomen alueelle lehdistötiedotteiden, jäsenkirjeiden ja Leipuri-lehden pääkirjoitusten muodossa vuosina 2007–2010. Kyseisenä aikana Leipuriliiton jäsenistä Fazer Leipomot Oy ja Vaasan Oy ovat seuraamusmaksuesityksen mukaan hallinneet leipomomarkkinoita valtakunnallisesti, ja ne ovat toimineet myös Ruotsissa ja muissa Itämeren maissa.

21. Fazer Leipomot Oy:n ja Vaasan Oy:n lisäksi Leipuriliittoon on kuulunut noin puolet kaikista Suomen leipomoalan yrityksistä.

22. Seuraamusmaksuesityksen mukaan vuonna 2010 teollisten viljatuotteiden viennin arvo on ollut 56,5 miljoonaa euroa ja tuonti 260 miljoonaa euroa.

23. Leipuriliiton väitetyssä kilpailunrajoituksessa on edellä esitetyn perusteella ollut kysymys koko Suomen alueelle kohdistuneesta menettelystä. Seuraamusmaksuesityksessä mainittuna aikana Leipuriliiton väitetty menettely on kohdistunut myös sellaisiin markkinoihin, joille kuuluvilla tuotteilla käydään kauppaa jäsenvaltioiden välillä.

24. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että asiassa on kysymys sellaisesta menettelystä, joka on SEUT 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla saattanut vaikuttaa tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Väitettyä rikkomusta on siten arvioitava mainitun artiklan perusteella kilpailunrajoituslain ohella.

2.2 Onko Suomen Leipuriliitto ry elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä?

25. Leipuriliiton tarkoituksena on sen sääntöjen 2 §:n mukaan edistää leipomo- ja konditoria-alan (jäljempänä leipomoala) ammatinharjoittajien, yritysten ja henkilöiden keskinäisenä yhdyssiteenä toimien jäsentensä ammatillisia ja taloudellisia etuja, leipomoalan yleisiä toimintaedellytyksiä, leipäkulttuuria, leipomoalan arvostusta ja yhteistoimintaa alalla sekä valvoa jäsentensä etuja työsuhteissa. Tarkoituksensa toteuttamiseksi liitto muun muassa valvoo jäsentensä yhteisiä etuja ja oikeuksia, edustaa jäseniään suhteessa viranomaisiin ja muihin yhteisöihin sekä tekee jäsentensä asemaa edistäviä aloitteita ja esityksiä. Liitto myös parantaa jäsentensä ammatillisia ja liikkeenhoidollisia valmiuksia järjestämällä muun muassa neuvonta- ja kurssitoimintaa ja esitelmätilaisuuksia. Sääntöjensä mukaan liitto myös tiedottaa yleisesti leipomoalasta ja leivästä sekä jäsenilleen leipomotoimintaa koskevista säädöksistä, määräyksistä ja muista tärkeistä asioista muun muassa harjoittamalla julkaisutoimintaa. Liitto neuvottelee työsuhdekysymyksistä ja tekee tarvittaessa työehto- ja muita sopimuksia.

26. Leipuriliitto on edellä esitetyn perusteella leipomoalan ammatinharjoittajien, yritysten ja henkilöiden toimialajärjestö.

27. Leipuriliiton jäsenet ovat yhdistyksen sääntöjen 3 §:n perusteella pääasiassa kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuja elinkeinonharjoittajia. Liiton hallituksen ja valtuuskunnan jäsenet ovat yhdistyksen sääntöjen 11 §:n mukaan leipomoalan liikkeenharjoittajia tai niiden edustajia.

28. Markkinaoikeus katsoo, että Leipuriliitto leipomo- ja konditoria-alan toimialajärjestönä on edellä esitetyn perusteella kilpailunrajoituslain 4 §:ssä ja SEUT 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä, jossa tehdään horisontaalista yhteistyötä samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien välillä.

2.3. Onko Suomen Leipuriliitto ry antanut hintasuosituksia?

2.3.1 Asiassa esitetty näyttö

29. Asiassa on ensin arvioitava, osoittaako Kilpailu- ja kuluttajaviraston seuraamusmaksuesityksessä kuvattu menettely Leipuriliiton antaneen hintasuosituksia ja jos näin on, onko menettelyssä ollut kysymys elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksestä.

30. Markkinaoikeus toteaa, että seuraamusmaksuesityksessä kuvattujen lehdistötiedotteiden, jäsenkirjeiden, vuosikokouspuheiden ja Leipuri-lehden pääkirjoitusten sisällöstä ei ole erimielisyyttä.

31. Leipuriliitto on tosin esittänyt, että se ei ole antanut sellaisia täsmällisiä, selkeitä ja säännöllisiä hinnankorotussuosituksia, joiden perusteella leipomoyritykset olisivat voineet ennakoida toistensa käyttäytymistä.

32. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan jäsenille on tarkasteltavana aikana lähetetty vuosittain 9–13 jäsenkirjettä. Leipuri-lehti on ilmestynyt kahdeksan kertaa vuodessa. Lehteä on vuosittain painettu 1.400–1.500 kappaletta ja lisäksi kahta numeroa 4.600–4.700 kappaletta. Leipuriliiton järjestämille Leipuripäiville, joiden yhteydessä on pidetty vuosikokous ja vuosikokouspuhe, on osallistunut vuosittain 450–500 henkilöä, mukaan lukien edustajat noin 60 jäsenyrityksestä. Vuosikokouspuheen on laatinut ja pitänyt liiton hallituksen kulloinenkin puheenjohtaja. Liiton toimitusjohtaja on laatinut lehdistötiedotteet ja jäsenkirjeet sekä Leipuri-lehden pääkirjoitukset. Toimitusjohtaja on toimittanut lehdistötiedotteiden luonnokset ennen niiden julkaisemista kommentoitavaksi liiton hallituksen puheenjohtajalle, varapuheenjohtajalle sekä valtuuskunnan puheenjohtajalle ja varapuheenjohtajalle eli niin sanotulle puheenjohtajistolle. Lisäksi toimitusjohtaja on vuonna 2010 toimittanut lehdistötiedoteluonnoksen myös liiton hallituksen jäsenille.

33. Vuonna 2007 liiton vuosikokouksen yhteydessä 9.8.2007 julkaistussa lehdistötiedotteessa, jonka alaotsikkona on ollut "Halvan leivän aika on ohi – hintojen nousu väistämätöntä", on todettu, että leipomotuotteiden hintojen nostaminen on välttämätön ja myös väistämätön toimenpide ja että leivän sekä muiden leipomotuotteiden hintoja on nostettava näillä näkymin muutaman vuoden sisällä 10–20 prosenttia. Edelleen tiedotteessa on, Leipuriliiton markkinaoikeudessa viittaamalla tavalla, todettu, että leipomoala on viime vuodet pyrkinyt kompensoimaan kustannusten nousua toiminnan tehostamisella muun muassa toimipaikkojen ja työvoiman vähentämisellä, laiteinvestoinneilla, teknisellä kehityksellä, tuotevalikoiman karsimisella ja muulla erikoistumisella, mutta edellä mainittu tie on kuljettu loppuun ainoana keinona vastata kustannusten nousuun.

34. Leipuriliitto on 25.9.2007 päivätyssä jäsenkirjeessä 11/2007, jonka on allekirjoittanut liiton toimitusjohtaja ja jonka alaotsikkona on ollut "Kustannukset nousevat – Yritysten toimittava", ilmoittanut jäsenilleen, että muutama jäsenyritys on kertonut omalta osaltaan hinnankorotustarpeistaan. Jäsenkirjeen mukaan toisessa jäsenyrityksessä hinnankorotustarve on vaihdellut tuotekohtaisesti 9–14 prosentin välillä ja toisessa 8–16 prosentin välillä. Jäsenkirjeessä on lisäksi kerrottu markkinaoikeudessa tuolloin vireillä olleesta Suomen Hiusyrittäjät ry:n hinnankorotussuosituksia koskevasta asiasta ja todettu, ettei Leipuriliitto voi antaa suosituksia hinnankorotuksista. Kirjeessä on korostettu, että mainitusta viestistä huolimatta jokainen yritys tekee mahdolliset hinnankorotukset täysin itsenäisesti tai jättää ne kokonaan tekemättä tai jopa laskee hintoja, jos katsoo sen omalta osaltaan jostain syystä järkeväksi toimintatavaksi. Vielä jäsenkirjeessä on todettu olevan syytä huomioida, että palkkakustannusten, raaka-aineiden ynnä muiden osuus yrityksen liikevaihdosta vaihtelee yrityskohtaisesti yrityksen koosta ja toimintatavasta riippuen. Toisille yrityksille palkkakustannusten nousu ja toisille raaka-aineiden hinnannousu vaikuttaa enemmän kuin toisille. Tämän johdosta kustannusten noususta aiheutuva hinnankorotustarve on eri syistä yrityksissä erilainen. Toimitusjohtaja on vielä todennut, että ilman merkittäviä hinnankorotuksia toiminnan jatkaminen tulevaisuudessa mielekkäällä tavalla ei ole mahdollista, ainakaan pidemmällä aikavälillä. Lisäksi jäsenkirjeessä on vielä toivotettu rohkeutta ja asennetta mahdollisiin hinnankorotusratkaisuihin.

35. Leipuriliitto on toistanut vuoden 2008 vuosikokouksen yhteydessä 7.8.2008 julkaistussa lehdistötiedotteessa vuotta aiemmin lehdistötiedotteessa todetun siitä, että leivän ja muiden leipomotuotteiden hintoja on nostettava näillä näkymin muutaman vuoden sisällä 10–20 prosenttia. Lisäksi lehdistötiedotteessa on todettu, että leipomotuotteiden hintojen nostaminen jatkuu ja että se on välttämätön ja myös väistämätön toimenpide. Tilastokeskuksen mukaan leivän ja muiden leipomotuotteiden hinnat ovat vuodenvaihteen jälkeen nousseet noin seitsemän prosenttia. Kun otetaan huomioon muun muassa energian ja viljan nykyinen korkea hintataso, kuljetuskustannusten nousu, keväällä tehtyjen palkankorotusten aiheuttama työvoimakustannusten nousu ja yleinen inflaation kiihtyminen, on lehdistötiedotteen mukaan ollut selvää, että hinnankorotukset eivät ole leipomoalalla olleet mitenkään riittäviä.

36. Leipuriliiton 29.8.2008 päivätyssä jäsenkirjeessä 9/2008, jonka on allekirjoittanut liiton toimitusjohtaja, on kerrottu palkkakustannusten noususta ja hinnankorotustarpeista. Jäsenkirjeessä on muun muassa todettu, että kaupan puolella varmasti tiedetään, että leipomoalan yritykset eivät ole saaneet siirrettyä leipomotuotteiden hintoihin, ei edes lähimainkaan, vuoden 2007 keväällä alkanutta raaka-aineiden hinnannousua, mutta tosiasia on, että hinnankorotuspaineet leipomoalalla ovat kovat. Lisäksi jäsenkirjeessä on vielä todettu olevan selvää, että hinnankorotusten tekeminen alkuvuoden 2009 jälkeen vuoden 2010 kevääseen/syksyyn on äärimmäisen vaikeaa, koska media, viranomaiset ja kuluttajat seuraavat tarkasti arvonlisäverovähennyksen siirtämistä hintoihin. Mainitun jäsenkirjeen liitteenä on ollut vielä vuosikokouksen yhteydessä edellä tämän päätöksen kohdassa 35 kuvattu 7.8.2008 julkaistu lehdistötiedote.

37. Vuonna 2009 Leipuriliiton vuosikokouksen yhteydessä ei ole keskusteltu aikaisempien vuosien tapaan hinnankorotuspaineista eikä niitä ole mainittu myöskään vuosikokouksen yhteydessä julkaistussa lehdistötiedotteessa.

38. Leipuriliiton toimitusjohtaja on lokakuussa 2009 ilmestyneessä Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 7/2009 todennut muun muassa sen, että olisi syytä pysähtyä useammin miettimään tuotteiden hinnoittelua. Kirjoituksessa on kysytty, kuka todellisuudessa arvostaa sellaisia tuotteita, joita saa pilkkahintaan. Toimitusjohtaja on ihmetellyt niin sanottujen ruispala-tyyppisten leipien halpoja hintoja todeten, ettei yhdelläkään leipomolla olisi siihen varaa. Lisäksi kirjoituksessa on esitetty, että ruisleipien kuluttajahinta on kuudessa vuodessa laskenut 1,6 prosenttia ja että ruisleipien tämänhetkiset hinnat ovat huomattavasti alle heinäkuun 2009 hintojen. Toimitusjohtaja on tuonut esiin epäilyksensä siitä, että leipomoala ei arvosta omia ruispala-tyyppisiä tuotteitaan, kun niitä ollaan valmiita myymään niin halvalla.

39. Leipuriliiton toimitusjohtaja on maaliskuussa 2010 ilmestyneen Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 2/2010 sesonkituotteiden, muun ohella runebergintorttujen ja laskiaispullien, alennusmyyntien osalta miettinyt, miten suomalaisilla leipureilla on tähän varaa. Lisäksi kirjoituksessa on todettu, että sesonkituotteiden arvoa ei saa pilata liian alhaisilla hinnoilla. Yhden leipomon on todettu toimineen runebergintorttujen hinnoittelun osalta valtavirrasta poiketen ja on toivottu muiden leipomoiden uskaltavan seurata perässä seuraavana vuonna.

40. Leipuriliitto on julkaissut vuoden 2010 vuosikokouksensa yhteydessä 12.8.2010 lehdistötiedotteen, jossa on todettu muun ohella, että leipomoteollisuuden kannattavuus on Suomessa edelleen huono, joten paineet leipomotuotteiden hintojen nostoon ovat suuret. Lisäksi tiedotteessa on todettu, että vuoden 2009 alusta lähtien leipomoalalla kustannukset ovat nousseet yli 10 prosenttia, mitä alalla toimivat yritykset eivät ole saaneet siirrettyä tuotteiden myyntihintoihin. Tiedotteen mukaan tämä kustannuskehitys huomioiden on selvää, että myös mahdollisesta viljan hinnan noususta aiheutuu leipomoille lisää kustannuspaineita, jotka on siirrettävä leipomotuotteiden myyntihintoihin.

41. Leipuriliiton hallituksen puheenjohtaja on vuosikokouspuheessaan 14.8.2010 esittänyt muun ohella, että tukkuhintojen korotuspaineet vuodenvaihteen paikkeilla ovat 5–10 prosenttia tuotteista ja tuoteryhmistä riippuen. Lisäksi puheessa on todettu, että "muistetaan kuitenkin itse hinnoitella tuotteemme kustannustasoa vastaavasti eikä anneta sitä muiden tehtäväksi".

2.3.2. Markkinaoikeuden arviointi

42. Leipuriliitto on vuosina 2007, 2008 ja 2010 edellä tämän päätöksen kohdissa 33–35 sekä 40 ja 41 mainituissa lehdistötiedotteissa, jäsenkirjeissä ja vuosikokouspuheessa edellä selostetulla tavalla tuonut esiin hinnankorotuspaineita ja -tarpeita sekä kannustanut hintojen nostamiseen. Nämä lehdistötiedotteet ja jäsenkirjeet on julkaistu pääosin vuosikokousten läheisyydessä elo-syyskuussa.

43. Hinnankorotustarpeet ja -määrä on ilmaistu prosenttiluvuin, esimerkiksi käyttämällä vaihteluväliä tai tuomalla julki yksittäisten jäsenyritysten liitolle ilmoittamia hinnankorotusten määriä.

44. Kuten tämän päätöksen kohdasta 36 käy ilmi, jäsenkirjeessä 9/2008 on arvioitu hinnankorotusten tarvetta, mutta on kuitenkin samalla todettu, että hinnankorotusten tekeminen alkuvuoden 2009 jälkeen vuoden 2010 kevääseen/syksyyn on äärimmäisen vaikeaa tulevan arvonlisäveroprosentin alenemisen vuoksi, koska muun muassa tiedotusvälineet seuraavat arvonlisäveroprosentin alenemisen hintavaikutusta. Mainittu arvonlisäveron alennus 17 prosentista 12 prosenttiin on tullut voimaan 1.10.2009.

45. Tämän päätöksen kohdassa 35 todetuin tavoin on 7.8.2008 julkaistussa lehdistötiedotteessa korostettu hinnankorotusten tarvetta. Lisäksi kohdasta 38 käy ilmi, että Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 7/2009 toimitusjohtaja on ottanut kantaa ruispalatyyppisten leipien hinnoitteluun ja siihen, miten halvalla ruisleipää myydään sekä kyseenalaistanut sen kannattavuuden. Lisäksi kohdassa 39 todetuin tavoin lehden pääkirjoituksessa 2/2010 toimitusjohtaja on ottanut esille sesonkituotteiden myynnin ja todennut, ettei näiden tuotteiden arvoa pidä pilata liian alhaisilla hinnoilla. Yhden leipomon on todettu toimineen hinnoittelussaan valtavirrasta poiketen ja muiden on toivottu uskaltavan seurata perässä.

46. Edellä esitetystä käy ilmi, että Leipuriliitto on tuonut esille hintojen korotustarpeen ja tiettyjen tuoteryhmien hinnoittelun kannattavuuden ja on siten pyrkinyt vaikuttamaan hinnoitteluun myös vuonna 2009 ja alkuvuodesta 2010. Vaikka liitto ei ole vuonna 2009 edeltäviä vuosia vastaavalla tavalla tuonut esiin hinnankorotusten määriä, liitossa on kuitenkin pidetty myös vuonna 2009 tarpeellisena ottaa kantaa tuleviin hinnankorotustarpeisiin eikä liitto ole siten erkaantunut edellisten vuosien menettelystään. Tämä menettely on siten jatkunut vielä vuonna 2010. Tätä osoittaa myös se, että alkuvuodesta 2010 julkaistussa pääkirjoituksessa on korostettu, ettei sesonkituotteiden arvoa pidä pilata liian alhaisilla hinnoilla.

47. Markkinaoikeus katsoo, että kysymys on ollut vuosina 2007–2010 annetuista hintasuosituksista. Näissä on useimmiten ilmaistu hinnankorotusten vaihteluvälit prosentteina ja kerrottu yksittäisten jäsenyritysten hinnankorotuksista. Suositukset ovat siten olleet riittävän täsmällisiä poistamaan kilpailuilla markkinoilla normaalisti esiintyvää epävarmuutta ja ne ovat olleet omiaan vaikuttamaan alan toimijoiden hinnoittelupäätöksiin. Leipuriliiton menettely on sisältänyt viestin siitä, minkälaisia hinnankorotuksia leipomotuotteisiin olisi mahdollista tehdä. Annetut suositukset ovat siten mahdollistaneet keskenään kilpaileville leipomoalan yrityksille mahdollisuuden ennustaa muiden yritysten tulevaa, suositusten jälkeistä markkinakäyttäytymistä.

48. Kuten edellä on jo todettu, hintasuosituksia on annettu erityisesti vuosikokousten läheisyydessä, jolloin on pyritty vaikuttamaan seuraavan vuoden hintoihin, kuten lehdistötiedotteista 9.8.2007 ja 7.8.2008 sekä jäsenkirjeestä 9/2008 ja vuosikokouspuheesta 14.8.2010 käy ilmi.

49. Menettelyä ei ole syytä arvioida toisin sen perusteella, ettei vuonna 2009 ole annettu erikseen yleistä hinnankorotussuositusta. Tämän päätöksen kohdassa 46 todetuin tavoin Leipuriliitto on pyrkinyt vaikuttamaan hinnoitteluun myös vuonna 2009 ja alkuvuodesta 2010, vaikka Leipuri-lehden pääkirjoituksissa ei olekaan ilmoitettu täsmällistä prosentteina esitettyä hinnankorotustarvetta. Markkinaoikeus katsoo, että menettely tältä osin on liittynyt 1.10.2009 voimaan tulleeseen arvonlisäveron alentamiseen ja jäsenkirjeessä 9/2008 esille tuotuun seikkaan siitä, että tämä estää hinnankorotusten tekemisen alkuvuoden 2009 jälkeen vuoden 2010 kevääseen/syksyyn. Kohdassa 46 todetuin tavoin liitto ei siten ole erkaantunut omaksumastaan hintasuosituksia sisältävästä linjastaan, jota liitto on jatkanut vuoden 2010 lehdistötiedotteessa ja vuosikokouspuheessa.

50. Kysymyksessä ei voida katsoa olleen pelkästään yleistä tasoa kuvaavien hinta- ja kustannustietojen julkaiseminen, vaikka Leipuriliitto on tiedottanut myös alan kohonneista kustannuksista.

51. Hintoja koskevat suositukset yhdenmukaistavat yritysten hinnoittelua ja haittaavat markkinoiden itseohjautuvuutta. Hintasuositusten antaminen on omiaan johtamaan käytännössä lähes aina samaan lopputulokseen kuin nimenomainen hintoja koskeva sopimus.

52. Se, että jäsenkirjeessä 11/2007, vuosikokouspuheessa 14.8.2010 ja Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 2/2010 on tuotu esiin myös yritysten omien kustannusten huomioon ottaminen, ei poista suosituksen luonnetta. Varaumista huolimatta mainitussa jäsenkirjeessä ja vuosikokouspuheessa on nimenomaisesti todettu hinnankorotusten välttämättömyys ja ilmoitettu hinnankorotustarpeet prosentein. Silloinkin, kun yrityksiä on kehotettu niiden omien kustannusten huomioon ottamiseen, liitto on tuonut esiin kantansa hinnankorotusten välttämättömyydestä ja antanut muun muassa esimerkkejä yksittäisten yritysten Leipuriliitolle ilmoittamista hinnankorotustarpeista. Antaessaan suosituksia Leipuriliitto on siten katsottava pyrkineen jäsentensä leipomotuotteiden hinnan korottamiseen ennen kaikkea jäsenyritysten toimintaedellytysten ja kannattavuuden turvaamiseksi.

53. Leipuriliitto on perustellut menettelyään sillä, että vuosina 2007 ja 2008 on vallinnut poikkeuksellinen taloudellinen tilanne ja poikkeuksellinen raaka-aineiden hintojen nousu. Tämä on edellyttänyt toimenpiteitä, jonka vuoksi liitto on pyrkinyt tuomaan erityisesti pienten jäsenyritystensä tietoon kasvavia kustannuspaineita, jotta yritykset ryhtyisivät toimenpiteisiin kannattavuutensa säilyttämiseksi ja jotta yritystoiminnan jatkaminen olisi mielekästä myös tulevaisuudessa. Liiton toimitusjohtajaa markkinaoikeudessa kuultaessa on tullut esiin muun muassa, että Leipuriliiton menettelyn tavoitteena on ollut, että pienimmätkin jäsenyritykset uskaltaisivat olla rohkeampia neuvotellessaan hinnoista keskittyneen kaupan kanssa ja se, että ne eivät myisi leipomotuotteita tappiolla omiin kustannuksiinsa nähden.

54. Sillä seikalla, että Leipuriliitolla on ollut käsityksensä mukaan hyväksyttävä päämäärä, ei ole vaikutusta sen menettelyn kilpailuoikeudelliseen arviointiin.

55. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Leipuriliiton lehdistötiedotteet, jäsenkirjeet, Leipuri-lehden pääkirjoitukset ja vuosikokouspuhe ovat sisältäneet hintasuosituksia vuosina 2007–2010.

2.4. Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätös

56. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jokaisen talouden toimijan on itsenäisesti päätettävä toimintalinjasta, jota se aikoo noudattaa yhteismarkkinoilla (ks. tuomio Dole Food ja Dole Fresh Fruit Europe v. komissio, C-286/13 P, EU:C:2015:184, 119 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio komissio v. Anic Partecipazioni, C-49/92 P, EU:C:1999:356, 116 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

57. Jos elinkeinonharjoittajien hinnanmuodostus on itsenäistä, yrittäjät voivat periä hyödykkeistään erilaisia hintoja omien kustannustensa ja kilpailutilanteensa perusteella.

58. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä on todettu, että tietty toimenpide voidaan katsoa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa (nyt SEUT 101 artiklan 1 kohta) tarkoitetuksi yritysten yhteenliittymän päätökseksi ilman, että sen olisi välttämättä oltava asianomaisia jäseniä velvoittava, ainakin siltä osin kuin jäsenet, joita tämä päätös koskee, noudattavat sitä (ks. tuomio DaimlerChrysler v. komissio, T-325/01, EU:T:2005:322, 210 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

59. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan myös yhteenliittymän antamaa suositusta, joka riippumatta sen oikeudellisesta luonteesta on todellinen ilmaus yhteenliittymän tahdosta yhteen sovittaa jäsentensä käyttäytyminen suosituksen mukaiseksi, on pidettävä yritysten yhteenliittymän päätöksenä (ks. tuomio Verband der Sachversicherer v. komissio, 45/85, EU:C:1987:34, 29–32 kohta).

60. Leipuriliitto on esittänyt, että sen toimitusjohtajan itsenäisesti laatimia Leipuri-lehden pääkirjoituksia ei voida pitää näyttönä väitetystä kilpailurikkomuksesta. Toimitusjohtaja on käyttänyt lehteen kirjoittaessaan hänelle lehden päätoimittajana kuuluvaa perustuslain 12 §:n mukaista sananvapautta eivätkä kyseiset kannanotot ole siten olleet liiton näkemyksiä eikä kysymyksessä ole siten yhteenliittymän päätös.

61. Leipuriliiton sääntöjen 10 §:n mukaan toimitusjohtajan, jonka hallitus valitsee, tehtävänä on muun ohella seurata ja tutkia leipomoteollisuuden kehitykseen vaikuttavia ilmiöitä ja leipomoteollisuudessa esiintyviä tarpeita ja mahdollisuuksia sekä huolehtia yhteydenpidosta muun ohella jäseniin.

62. Julkaisutoiminta kuuluu liiton sääntöjen 2 §:n mukaan yhdistyksen toimintaan. Leipuri-lehti on leipomo- ja konditoria-alan ammattilehti, jonka julkaisija on Leipuriliitto, ja jonka päätoimittaja on liiton toimitusjohtaja. Leipuri-lehden pääkirjoituksen sisällöstä vastaa ensisijaisesti kirjoittaja eli toimitusjohtaja ja viime kädessä julkaisija eli liitto. Kun otetaan huomioon edellä esitetty ja pääkirjoitusten ajankohtaisia alan asioita käsittelevä sisältö, markkinaoikeus katsoo, että Leipuri-lehden pääkirjoituksia on pidettävä muiden Leipuriliiton toimien lailla yhdistyksen tahdonilmaisuna.

63. Leipuriliiton tiedottamisen eri muotoja ei siten voida liiton toimintaa arvioitaessa erottaa toisistaan. Myöskään sillä, kuinka monessa tietyntyyppisessä tiedotteessa on käsitelty hinnankorotusasiaa, ei ole vaikutusta asian arviointiin.

64. Hinnoittelua koskevien suositusten laatimisesta on vastannut vuosikokouspuheita lukuun ottamatta sama taho eli Leipuriliiton toimitusjohtaja. Leipuriliiton julkaisemat lehdistötiedotteet on annettu jäsenille ja lehdistölle tiedoksi liiton kantana. Hintasuosituksia sisältäneet lehdistötiedotteet ovat ajoittuneet vuosittain samaan ajankohtaan. Myös jäsenkirjeet ja Leipuri-lehden pääkirjoitukset ovat kuvastaneet liiton tahtoa vaikuttaa leipomotuotteiden hintatasoon. Vuosikokouspuheen on pitänyt Leipuriliiton hallituksen kulloinenkin puheenjohtaja, ja puheessa esitetty viesti ja suositus on annettu paikalla olleille jäsenille tiedoksi liiton kantana. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan vuosikokoukseen on osallistunut vuosittain 450–500 henkilöä, joihin lukeutuvat myös edustajat noin 60 jäsenyrityksestä.

65. Sen arvioiminen, onko Leipuriliiton menettelyssä ollut kysymys yhteenliittymän päätöksestä, ei edellytä sen selvittämistä, kuinka laajalti puheena olevia hintasuosituksia tosiasiallisesti on noudatettu tai niiden noudattamista on seurattu (ks. tuomio Verband der Sachversicherer v. komissio, 45/85, EU:C:1987:34, 29–32 kohta).

66. Edellä esitetyn perusteella Leipuriliiton vuosina 2007–2010 antamat suositukset muodostaan, sitovuudestaan ja antamistavastaan riippumatta ovat olleet todellinen ilmaus elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän tahdosta sovittaa yhteen jäsentensä käyttäytyminen Suomen leipomomarkkinoilla. Näissä suosituksissa on siten ollut kysymys kilpailusääntöjen tarkoittamasta elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksestä.

3. Suomen Leipuriliitto ry:n menettelyn kilpailua rajoittava tarkoitus tai vaikutus

67. Leipuriliitto on esittänyt, että sen menettely ei ole ollut itsessään kilpailua rajoittavaa eikä menettelyn tarkoituksena ole ollut kilpailun rajoittaminen eikä menettelystä ole seurannut kilpailun rajoittuminen. Kysymyksessä on ollut ainoastaan tavanomainen toimialajärjestön tehtäviin kuuluva yleinen tiedonvälitys jäsenille, jonka tarkoituksena on ollut parantaa kaikkien jäsenyritysten toimintaedellytyksiä ja kilpailukykyä sekä säilyttää monipuolinen ja monimuotoinen suomalainen leipomo- ja konditoriakulttuuri. Tahtona on ollut, että jäsenyritykset eivät myisi leipomotuotteita omassa toiminnassaan niiden kustannuksiin nähden tappiolla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole unionin oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla arvioinut, onko kysymyksessä tarkoitukseltaan tai vaikutukseltaan merkittävästi kilpailua rajoittava menettely. Asiassa on liiton mukaan otettava huomioon muun muassa leipomo- ja konditoria-alan tuotteiden luonne ja markkinoiden erityispiirteet sekä leipomo- ja konditoriamarkkinoiden toimintaan ja rakenteeseen liittyvät olosuhteet.

68. Jotta sopimus, yritysten yhteenliittymän päätös tai yhdenmukainen menettelytapa voi kuulua kilpailunrajoituslain 4 §:n ja SEUT 101 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon soveltamisalaan, sen tarkoituksena on oltava merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai siitä on seurattava, että kilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy. Kiellettyjä ovat erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat, joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja.

69. Kilpailunrajoituslain esitöissä (HE 11/2004 vp) on todettu, että kilpailijoiden välisistä rajoituksista vakavimpina pidetään rajoituksia, joilla muun ohella vahvistetaan hintoja myytäessä tuotteita kolmansille.

70. Edelleen sanotuissa esitöissä on todettu, että sopimuksen, päätöksen tai yhdenmukaistetun menettelytavan tarkoituksena voidaan katsoa olevan merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua erityisesti silloin kun kyseessä on jokin vakavimmista kilpailunrajoituksista. Tämä ei edellytä, että kilpailunrajoituksen osapuolilla olisi ollut nimenomainen tavoite rajoittaa kilpailua. Kun kyseessä on jokin vakavimmista kilpailunrajoituksista, ei kilpailua estävien, rajoittavien tai vääristävien vaikutusten osalta tarvita erillistä näyttöä. Sopimuksen, päätöksen tai yhdenmukaistetun menettelytavan seurauksena saattaa olla kilpailun merkittävä estyminen, rajoittuminen tai vääristyminen myös silloin, kun kyse on muista kuin vakavimmista kilpailunrajoituksista, mutta tällöin kilpailua rajoittavista vaikutuksista on esitettävä näyttöä.

71. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu, että erottelu "tarkoitukseen perustuvan rikkomisen" ja "seurauksiin perustuvan rikkomisen" välillä liittyy siihen, että tiettyjen yritysten välisten yhteistoimintamuotojen voidaan jo luonteensa puolesta katsoa haittaavan kilpailua (ks. tuomio Expedia, C-226/11, EU:C:2012:795, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

72. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, kun kilpailunvastainen tarkoitus on osoitettu, ei ole tarpeen tutkia kilpailunrajoituksen vaikutuksia. Menettelytavan luokittelusta tarkoitukseen perustuvaksi kilpailunrajoitukseksi unionin oikeuskäytännöstä ilmenee, että tietyt yritysten välisen toiminnan yhteensovittamisen muodot ovat jo luonteensa puolesta siinä määrin riittävästi vahingollisia tavallisen kilpailun moitteettomalle toiminnalle, ettei niiden vaikutusten tutkiminen ole tarpeen (ks. tuomio Toshiba Corporation v. komissio, C-373/14 P, EU:C:2016:26, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

73. Asiakkaiden jakamista koskevat sopimukset kuuluvat selvästi, samalla tavoin kuin hintasopimukset, kaikkein vakavimpien kilpailunrajoitusten ryhmään (ks. tuomio ING Pensii, C–172/14, EU:C:2015:484, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

74. Jos yritysten toiminnan yhteensovittamisen tyypin analyysista ei kuitenkaan ilmene riittävää vahingollisuutta kilpailulle, on sitä vastoin tutkittava sen vaikutuksia, ja jotta se voidaan kieltää, on edellytettävä niiden eri seikkojen olemassaoloa, jotka osoittavat, että kilpailu on tosiasiallisesti estynyt, rajoittunut tai vääristynyt tuntuvasti (ks. tuomio CB v. komissio, C-67/13 P, EU:C:2014:2204, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio Maxima Latvija ym. C-345/14, EU:C:2015:784, 17 ja 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

75. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sen arvioimiseksi, onko yritysten välinen sopimus tai yritysten yhteenliittymän päätös riittävän vahingollinen, jotta sitä voidaan pitää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa (nyt SEUT 101 artikla 1 kohta) tarkoitettuna "tarkoitukseen perustuvana" kilpailunrajoituksena, on tarkasteltava sopimuksen tai päätöksen lausekkeiden sisältöä, tavoitteita sekä taloudellista ja oikeudellista asiayhteyttä. Kyseistä asiayhteyttä arvioitaessa on myös otettava huomioon sopimuksen tai päätöksen kohteena olevien tavaroiden tai palvelujen luonne sekä kyseisten markkinoiden toimintaan ja rakenteeseen liittyvät tosiasialliset olosuhteet (ks. tuomio ING Pensii, C–172/14, EU:C:2015:484, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

76. Vaikka osapuolten aikomuksia ei ole tarpeen ottaa huomioon sen määrittämisessä, onko kyseisen sopimuksen tarkoitus kilpailua rajoittava vai ei, mikään ei estä kilpailuviranomaisia tai kansallisia ja unionin tuomioistuimia ottamasta niitä huomioon. Siihen, että sopimuksen tarkoitus on kilpailunvastainen, riittää se, että sopimus on omiaan vaikuttamaan kielteisesti kilpailuun, eli sen on toisin sanoen oltava konkreettisesti omiaan estämään kilpailu yhteismarkkinoilla tai rajoittamaan tai vääristämään sitä (ks. tuomio Allianz Hungária Biztosító ym. C 32/11, EU:C:2013:160, 37 ja 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

77. Kuten edellä esitetystä unionin oikeuskäytännöstä käy ilmi, kilpailuviranomaisen täytyy tutkia menettelyn kilpailua rajoittavia vaikutuksia vain, jos kulloinkin käsillä olevasta kilpailunrajoituksesta ei ilmene riittävää vahingollisuutta kilpailulle.

78. Suoraan hintoihin vaikuttamaan pyrkivät toimet kuuluvat kilpailunrajoituslain 4 §:n 2 momentissa ja SEUT 101 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti kiellettyihin menettelyihin, ja jotka ovat luonteeltaan vakavimpia kilpailunrajoituksia, joiden on katsottu olevan omiaan rajoittamaan kilpailua.

79. Leipuriliiton lehdistötiedotteiden, jäsenkirjeiden, Leipuri-lehden pääkirjoitusten ja vuosikokouspuheen on edellä katsottu sisältäneen hintasuosituksia, joiden tarkoituksena on ollut leipomotuotteiden hintojen korottaminen. Niillä on siten pyritty kilpailun rajoittamiseen. Suositusten sisältö ja käytetyt sanamuodot osoittavat myös, että tavoitteena on ollut kannustaa leipomoyrityksiä hintojensa korottamiseen.

80. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että Leipuriliiton menettelyssä on ollut kysymys tarkoitukseen perustuvasta kilpailunrajoituksesta, eikä tällöin ole tarpeen arvioida menettelyn mahdollisia, kilpailua rajoittavia vaikutuksia.

4. Kilpailunrajoituksen merkittävyys

81. Sopimuksella, päätöksellä tai yhdenmukaistetulla menettelytavalla tulee olla kilpailunrajoituslain 4 §:n mukaan merkittävä kilpailua estävä, rajoittava tai vääristävä vaikutus.

82. Kilpailunrajoituslain esitöissä (HE 11/2004 vp) on viitattu vähämerkityksellisyysarvioinnin osalta Euroopan yhteisöjen komission soveltamaan merkityksellisten markkinoiden markkinaosuusrajoihin pohjautuvaan arviointiin. Markkinaosuusrajojen alle jäävistä kilpailunrajoituksista vähämerkityksellisinä ei kuitenkaan voida pitää vakavimpia kilpailunrajoituksia, joita ovat muun ohella kilpailijoiden väliset rajoitukset, joilla vahvistetaan hintoja myytäessä tuotteita kolmansille.

83. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on lisäksi katsottu, että tietyt yritysten väliset yhteistoimintamuodot, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on kilpailun rajoittaminen, merkitsevät luonteensa puolesta ja sen todellisista seurauksista riippumatta tuntuvaa kilpailun rajoittamista (ks. tuomio Expedia, C-226/11, EU:C:2012:795, 37 kohta).

84. Leipuriliiton menettelyn tarkoituksena on edellä todetuin tavoin katsottu olleen kilpailun rajoittaminen yhdenmukaistamalla jäsentensä toimintaa hinnankorotusten osalta. Kysymyksessä on siten ollut luonteeltaan vakavimpana pidettävä kilpailunrajoitus eikä sitä näin ollen voida tällä perusteella pitää vähämerkityksellisenä.

5. Yksi yhtenäinen väitetty kilpailurikkomus ja sen kesto

85. Leipuriliitto on esittänyt, että se ei ole Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämällä tavalla julkaissut hintasuosituksia vakiintuneesti, säännönmukaisesti eikä jatkuvalla tavalla. Kysymyksessä ovat olleet korkeintaan yksittäiset, toisistaan irralliset toimenpiteet. Lisäksi Leipuriliitto on esittänyt, että väitetyt kilpailurikkomukset vuosilta 2007 ja 2008 ovat vanhentuneet.

86. Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulainsäädännön rikkominen voi perustua yksittäiseen toimenpiteeseen, useiden toimenpiteiden kokonaisuuteen tai jatkuvaan toimintaan. Menettelytavat, jotka ovat jatkuneet vuosia ja jotka perustuvat samoihin mekanismeihin ja joilla on yhteinen tavoite, on katsottu osoitukseksi yhdestä jatkuvasta rikkomuksesta toinen toistaan seuranneiden rikkomusten sijaan, vaikka kilpailunvastaiset toimenpiteet ja menettelyt olisivat sijoittuneet eri ajankohtiin (ks. tuomio komissio v. Verhuizingen Coppens, C-441/11 P, EU:C:2012:778, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

87. Näyttääkseen yhden yhtenäisen kilpailurikkomuksen toteen, kilpailuviranomaisen on esitettävä näyttöä, joka liittyy ajallisesti riittävän lähellä toisiaan oleviin tosiseikkoihin, joiden perusteella voidaan kohtuullisesti päätellä, että rikkominen on jatkunut keskeytyksettä tietyn kahden ajankohdan välillä (KHO 2009:83, 1 092 kohta).

88. Oikeuskäytännössä on lisäksi katsottu, että olisi keinotekoista jakaa jatkuva käyttäytyminen, jolla on yksi päämäärä, osiin pitämällä sitä useina erillisinä kilpailusääntöjen rikkomisina (ks. tuomio komissio v. Anic Partecipazioni, C-49/92 P, EU:C:1999:356, 81 ja 82 kohta sekä KHO 2009:83, 972 kohta).

89. Kilpailunrajoituslain 22 §:n (318/2004) mukaan seuraamusmaksua ei saa määrätä lain 4 tai 6 §:n tai Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan säännösten rikkomisesta, ellei esitystä markkinaoikeudelle ole tehty viidessä vuodessa siitä, kun kilpailunrajoituksen voimassaolo on lakannut tai kun kilpailuvirasto on saanut tiedon kilpailunrajoituksesta.

90. Leipuriliitto on menettelyllään pyrkinyt yhteen ja samaan tavoitteeseen vuodesta 2007 alkaen eli leipomotuotteiden hintakehitykseen vaikuttamiseen, hintojen nostamiseen ja leipomoiden kannattavuuden parantamiseen siten, että liitto on edellä tämän päätöksen kohdissa 45, 46 ja 49 todetuin tavoin pyrkinyt vaikuttamaan myös vuoden 2009 ja alkuvuoden 2010 hintatasoon. Tämän vuoksi markkinaoikeus katsoo, että liiton menettelylle on vuodesta 2007 alkaen ollut ominaista tarkoitus vaikuttaa leipomo- ja konditoria-alan hintatasoon. Kyseessä olevat kilpailusäännösten vastaiset menettelyt liittyvät yhteen siten, että ne muodostavat yhtenä kokonaisuutena pidettävän kilpailurikkomuksen, eikä menettelyä ole pidettävä useina erillisinä rikkomuksina.

91. Kilpailu- ja kuluttajaviraston seuraamusmaksuesityksen tarkoittama viimeinen hintasuosituksia sisältänyt Leipuriliiton menettely eli vuosikokouspuhe on pidetty 14.8.2010. Kuten tämän päätöksen kohdasta 48 käy ilmi, hinnankorotussuositukset ovat omiaan vaikuttamaan myös seuraavan vuoden hinnoitteluun. Tämän vuoksi markkinaoikeus katsoo kilpailurikkomuksen kestäneen viraston esittämällä tavalla vuoden 2011 alkuun.

92. Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät vuosina 2007 ja 2008 annetut hintasuositukset ole myöskään kilpailunrajoituslain 22 §:n perusteella kilpailurikkomuksina vanhentuneet, kun seuraamusmaksuesitys ajalla elokuu 2007–alkuvuosi 2011 tehdystä kilpailurikkomuksesta on tehty markkinaoikeudelle 24.6.2015.

6. Tehokkuuspuolustus

93. Leipuriliitto on esittänyt, että sen menettely on johtanut kilpailunrajoituslain 5 §:ssä ja SEUT 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin tehokkuusvaikutuksiin. Menettelyn positiiviset vaikutukset ovat ylittäneet sen kilpailua väitetysti rajoittavat vaikutukset, sillä liiton yleinen tiedottaminen ja neuvonta ovat korkeintaan lisänneet leipomomarkkinoiden tehokkuutta ja leipomoyritysten keskinäistä kilpailua. Tiedottamisella ei ole poistettu leipomoyritysten välistä kilpailua. Monimuotoinen leipomokulttuuri on myös kuluttajan etu. Vastaavia hyötyjä ei olisi liiton mukaan voitu saavuttaa muunlaisella tiedottamisella.

94. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on puolestaan esittänyt, että tehokkuusvaikutuksiin vetoavan yrityksen tulee pystyä todentamaan tehokkuusvaikutuksia koskevat väitteensä, eikä Leipuriliitto ole esittänyt todennettavia tehokkuusvaikutuksia. Liiton väite, ettei tehokkuusvaikutuksia olisi voitu saavuttaa muunlaisella tiedottamisella, on virheellinen eikä välttämättömyyskriteeri täyty eli kilpailunrajoitusta ei voida pitää välttämättömänä väitettyjen tehokkuusvaikutusten saavuttamiseksi. Lisäksi hintasuosituksissa on ollut kysymys vakavasta kilpailunrajoituksesta, joka on omiaan rajoittamaan kilpailua, ja tällöin on viraston mukaan hyvin epätodennäköistä, että tehokkuuspuolustuksen poikkeusedellytysten voidaan katsoa täyttyvän.

95. Kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaan lain 4 §:ssä säädetty kielto ei kuitenkaan koske sellaista elinkeinonharjoittajien välistä sopimusta, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöstä tai elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistettua menettelytapaa, tai sellaista sopimusten, päätösten tai yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmää, joka:
1) osaltaan tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä;
2) jättää kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä;
3) ei aseta asianomaisille elinkeinonharjoittajille rajoituksia, jotka eivät ole välttämättömiä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi; ja
4) ei anna näille elinkeinonharjoittajille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysymyksessä olevia hyödykkeitä.

96. Lain esitöissä (HE 11/2004 vp) on vielä todettu, että 5 §:n tarkoittama poikkeus soveltuu vain, kun kaikki säännöksessä tarkoitetut edellytykset täyttyvät samanaikaisesti.

97. Kilpailunrajoituslain esitöiden (HE 11/2004 vp) mukaan kilpailunrajoituslain 5 § perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohtaan ja sen tulkinnassa on käytettävä apuna 81 artiklan soveltamiskäytäntöä sekä erityisesti 81 artiklan 3 kohdan tulkintaa selventäviä komission ja neuvoston ryhmäpoikkeusasetuksia ja suuntaviivoja.

98. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan (nyt SEUT 101 artiklan 3 kohta) mukaan voidaan julistaa, että 81 artiklan 1 kohdan määräykset eivät koske yritysten välistä sopimusta tai yritysten välisten sopimusten ryhmää, yritysten yhteenliittymän päätöstä tai yritysten yhteenliittymien päätösten ryhmää, yhdenmukaistettua menettelytapaa tai yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmää, joka osaltaan tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä jättäen kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä: a) asettamatta asianomaisille yrityksille rajoituksia, jotka eivät ole välttämättömiä mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi ja b) antamatta näille yrityksille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysymyksessä olevia tuotteita.

99. Oikeuskäytännön mukaan selvitysvastuu on yrityksellä, joka haluaa, että 81 artiklan 3 kohdan tai vastaavasti kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaista poikkeusta sovelletaan siihen. Tosiseikat, joihin kyseinen yritys vetoaa, voivat kuitenkin olla sellaisia, että toisen osapuolen velvollisuutena on esittää selitys tai perustelu, jonka puuttuessa on mahdollista päätellä, että selvitysvastuu on täytetty (ks. tuomio GlaxoSmithKline Services ym. v. komissio, C-501/06 P, C–513/06 P, C-515/06 P ja C-519/06 P, EU:C:2009:610, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

100. Jotta menettely täyttäisi kilpailunrajoituslain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan mukaiset poikkeuksen edellytykset, sen on osaltaan tehostettava tuotantoa tai tavaroiden jakelua taikka edistettävä teknistä tai taloudellista kehitystä. Kuten edellä mainitusta oikeuskäytännöstä käy lisäksi ilmi, Leipuriliiton olisi ensin osoitettava ne vakuuttavat perustelut ja todisteet, joihin se poikkeuksen osalta vetoaa. Vasta tämän jälkeen Kilpailu- ja kuluttajaviraston velvollisuutena olisi arvioida, osoittaako esitetty näyttö poikkeuksen edellytysten täyttymistä vai ei.

101. Leipuriliitto ei ole osoittanut oikeuskäytännössä tarkoitettuja vakuuttavia perusteluja tai todisteita kilpailunrajoituslain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan edellytysten täyttymisestä, vaan se on ainoastaan yleisellä tasolla esittänyt väitteitä siitä, mitä etuja sen tiedottamisesta on sen käsityksen mukaan seurannut. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että kilpailunrajoituslain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan soveltamisedellytykset eivät täyty käsillä olevassa asiassa.

7. Johtopäätös

102. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Suomen Leipuriliitto ry on elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä rikkonut ajalla elokuu 2007–alkuvuosi 2011 kilpailunrajoituksista annetun lain 4 §:ää, kun se on lehdistötiedotteissaan, jäsenkirjeissään, Leipuri-lehden pääkirjoituksissa ja vuosikokouspuheessa antanut kilpailusääntöjen vastaisia suosituksia leipomotuotteiden hintojen korottamiseksi. Kun otetaan huomioon, mitä tämän päätöksen kohdissa 20–24 on esitetty, asiassa on kysymys myös sellaisesta menettelystä, joka on ollut omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 1 kohdan tarkoittamalla tavalla.

103. Asiassa tulee siten harkittavaksi seuraamusmaksun määrääminen.

Seuraamusmaksun määrääminen

104. Kilpailunrajoituslain 7 §:n (318/2004) 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo 4 tai 6 §:n tai Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana. Pykälän 2 momentin mukaan seuraamusmaksua määrättäessä on otettava huomioon kilpailunrajoituksen laatu ja laajuus sekä sen kestoaika. Maksu saa olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän edellisen vuoden liikevaihdosta.

105. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että Leipuriliitolle määrätään 41.855 euron seuraamusmaksu. Määrä vastaa 10 prosenttia Leipuriliiton vuoden 2014 liikevaihdosta, joka on ollut 418.558 euroa. Mainittua liikevaihdon määrää ei ole kiistetty.

106. Lisäksi virasto on sekä seuraamusmaksuesityksessään että suullisessa käsittelyssä esittänyt, että Leipuriliiton menettelyn laatu, laajuus ja kesto edellyttäisivät merkittävästi suuremman seuraamusmaksun määräämistä, mutta kilpailunrajoituslaissa asetettu 10 prosentin enimmäistaso ei tätä mahdollista.

107. Leipuriliitto on puolestaan esittänyt, että esitetty seuraamusmaksu on kohtuuton, kun otetaan huomioon rikkomuksen vähämerkityksellisyys, kesto ja se, ettei menettelyllä ole ollut negatiivisia vaikutuksia leipomomarkkinoiden kilpailuun eikä liitto ole menettelystä hyötynyt.

108. Kuten edellä on todettu, hintasuositusten tarkoituksena on ollut kilpailun rajoittaminen yhdenmukaistamalla hinnankorotusten suuruutta. Ne ovat kohdistuneet leipomotuotteiden hintoihin valtakunnallisesti. Suomessa on ollut vuosina 2007–2010 hieman yli 700 leipomoyritystä, joista noin 300–330 on ollut Leipuriliiton jäsenyrityksiä. Liitto on arvioinut jäsenyritystensä markkinaosuudeksi noin kaksi kolmasosaa koko leipomotuotteiden markkinoista. Suosituksia on saatettu lehdistötiedottein myös julkisuuteen eikä niitä siten ole toimitettu vain liiton jäsenille. Suositukset ovat näin ollen voineet vaikuttaa kaikkien Suomessa toimivien leipomoiden hinnoitteluun poistamalla epävarmuutta kilpailijoiden vastaavista hinnoittelutoimista.

109. Suositukset hintojen korottamisesta kuuluvat luonteeltaan vakavimpiin kilpailunrajoituksiin. Menettelyä ei voida pitää vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä perusteettomana, kun otetaan lisäksi huomioon, että Suomen Leipuriliitto ry:n menettely on edellä todetulla tavalla kestänyt noin kolme ja puoli vuotta.

110. Kilpailunrajoituksesta aiheutuneen vahingon määrän tai Leipuriliiton taikka sen jäsenten saaman hyödyn selvittäminen ei ole edellytyksenä seuraamusmaksun määräämiselle. Määrättäväksi tulevan seuraamusmaksun suuruutta ja oikeasuhtaisuutta on arvioitava suhteessa käsiteltävänä olevalle kilpailunrajoitukselle ominaiseen laatuun, laajuuteen ja kestoaikaan.

111. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole esittänyt selvitystä Leipuriliiton lainvastaisen menettelyn vaikutuksista kilpailulle. Se ei myöskään ole esittänyt selvitystä kilpailunrajoituksesta toimialalle syntyneestä hyödystä. Nämä kilpailunrajoituksen tosiasialliseen merkitykseen ja vaikutukseen liittyvät seikat voidaan ottaa huomioon seuraamusmaksun määrää arvioitaessa, vaikka hintasuositusten kilpailuoikeudellinen luonne huomioon ottaen kilpailunrajoituksen vaikutusten osoittaminen ei sinänsä ole ollut asiassa tarpeen.

112. Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 111 kilpailunrajoituksen tosiasiallisista vaikutuksista ja hyödystä lausuttu sekä kilpailunrajoituksen laatu, laajuus ja kestoaika, markkinaoikeus katsoo, että Suomen Leipuriliitto ry:lle on määrättävä 15.000 euron seuraamusmaksu eli kilpailunrikkomismaksu. Mainitulla määrällä voidaan katsoa olevan myös riittävä erityis- ja yleisestävä vaikutus.

Oikeudenkäyntikulut

113. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

114. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että Leipuriliitto on menetellyt kilpailusääntöjen vastaisesti. Vaikka markkinaoikeus on määrännyt kilpailunrikkomismaksun määrällisesti alhaisempana kuin mitä virasto on esittänyt, asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, että Leipuriliitto saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

LOPPUTULOS

Markkinaoikeus määrää Suomen Leipuriliitto ry:n maksamaan valtiolle kilpailunrikkomismaksuna 15.000 euroa.

Markkinaoikeus hylkää Suomen Leipuriliitto ry:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin (318/2004) nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Riitta Hämäläinen sekä asiantuntijajäsen Ulla Liukkunen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 22.4.2016 taltionumero 1621.

 
Julkaistu 29.2.2016