MAO:636/15

Navi Group Oy / Finanssivalvonta

finanssivalvonta-asia - seuraamusmaksu

Diaarinumero: 2014/953
Antopäivä: 23.9.2015

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Navi Group Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen. Toissijaisesti Navi Group Oy on vaatinut, että päätöstä muutetaan siten, että seuraamusmaksu jätetään kohtuuttomana seuraamuksena määräämättä. Navi Group Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Finanssivalvonnan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.290 eurolla.

Perusteet

Navi Group Oy on kiistänyt syyllistyneensä valituksenalaisessa päätöksessä katsotuin tavoin sijoituspalvelulain ja luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) tai niiden nojalla annettujen määräysten rikkomiseen.

Sijoituspalvelulain 15 luvun 2 §:ssä on lueteltu ne säännökset ja päätökset, joiden laiminlyönnistä Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä tarkoitettu seuraamusmaksu voidaan määrätä. Valituksenalaisen päätöksen perusteella on epäselvää, mihin hallintopäätökseen todetut rikkomukset mahdollisesti perustuvat. Finanssivalvonta on päätöksessään viitannut Helsingin hallinto-oikeuden 11.2.2014 antamaan päätökseen. Tämä päätös on koskenut Finanssivalvonnan 9.4.2013 ja 29.5.2013 tekemiä päätöksiä, joilla Navi Group Oy:n omaisuudenhoitotoimintaa on rajoitettu epäiltyjen laiminlyöntien takia. Lisäksi viitattu hallinto-oikeuden päätös on koskenut Finanssivalvonnan 15.4.2013 tekemää päätöstä ulkopuolisen asiantuntijan määräämistä. Muutoksenhakukelpoista hallintopäätöstä, johon seuraamusmaksun määrääminen perustuu, ei Navi Group Oy:n käsityksen mukaan ole tehty.

Navi Group Oy on Finanssivalvonnalle antamissaan vastineissa esittänyt selvityksen toiminnastaan. Navi Group Oy:n soveltama liiketoimintamalli, jossa omaisuudenhoitosopimukseen sisältyneen johdannaiskaupan vakuudeksi asiakkaalta tulleet varat on kirjattu yhtiön taseeseen, ei ole ollut luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (121/2007) tarkoitettua yleisötalletusten vastaanottamista. Näin ollen kysymyksessä ei myöskään ole voinut olla sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n 2 momentin rikkominen.

Navi Group Oy on tehnyt periaatepäätöksen, jonka mukaan se ei välitä lähipiiriyhtiön liikkeeseen laskemia rahoitusvälineitä tai järjestä sen liikkeeseenlaskuja. Näin ollen eturistiriitatilannetta, joka tällaisessa tilanteessa aiheutuisi lähipiiriyhtiön ja asiakkaiden välillä, ei ole voinut syntyä. Yhtiön ei siten ole tarvinnut tunnistaa potentiaalisia eturistiriitoja, koska niitä ei ole voinut syntyä. Silloin kun lähipiiriyhtiöiden liikkeeseen laskemia rahoitusvälineitä oli vielä otettu myyntiin, asiaa oli käsitelty yhtiön hallituksessa, mikä osoittaa, että niihin liittyvä potentiaalinen eturistiriita on yhtiössä tunnistettu.

Navi Group Oy:n toiminnan ja valvonnan järjestämiseen ei ole liittynyt tahallisia tai huolimattomuudesta aiheutuvia puutteita. Vasta toimintansa aloittaneen yhtiön taloushallintoon ja seurantajärjestelmiin voi liittyä puutteita, joita ei ole voinut ennalta tietää tai heti havaita. Yhtiö on ryhtynyt korjaamaan puutteellisuuksia heti niiden ilmaannuttua noudattaen Finanssivalvonnan ja yhtiön tilintarkastajan ohjeita.

Sijoituspalvelulain 15 luvun 2 §, jonka perusteella seuraamusmaksu on määrätty Navi Group Oy:lle, on tullut voimaan vasta 1.1.2013. Finanssivalvonta on kuitenkin todennut, ettei muun muassa rikoslain 3 luvun 2 §:n 2 momentista ilmenevä oikeusperiaate sovellu tähän tapaukseen.

Taannehtiva kriminalisointi kielletään perustuslain 8 §:ssä. Taannehtivuuskielto on eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnoissa kehitetty koskemaan myös sopimussuhteita ja muita oikeussuhteita. Kiinnekohtana ovat olleet rikosoikeudellinen laillisuusperiaate ja perustuslain 15 §:n mukainen omaisuudensuoja. Hallinto-oikeudellinen yleinen luottamuksensuoja on peräisin EU-oikeudesta.

Edellä todettua vastaava tai laajempi taannehtivuuskielto sisältyy Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Euroopan ihmisoikeustuomio-istuimessa on käytännössä poikkeuksetta vahvistettu ne bis in idem -periaate, jonka mukaan hallinnollinen seuraamus rinnastetaan rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Edellä mainitun perusteella lievemmän lain periaatetta on sovellettava nyt esillä olevassa asiassa.

Finanssivalvonta on ajoittanut Navi Group Oy:n oletetut lainrikkomukset ajalle 31.12.2011–22.11.2013. Yhtiö on vuodesta 2011 alkaen pyrkinyt korjaamaan toiminnassaan ilmenneet puutteet. Tilanteen korjaamista on viivästyttänyt asian epäselvyys myös Finanssivalvonnalle itselleen sekä erityisesti vuonna 2013 määrätyt rajoitukset Navi Group Oy:n toiminnalle ja samassa yhteydessä toimeenpantu yhtiön liiketoimintaa koskeva asiantuntijatarkastus.

Mahdolliset lainrikkomukset tai laiminlyönnit ovat alkaneet ennen 1.1.2013, jolloin seuraamusmaksun määräämistä koskeva lainmuutos on tullut voimaan. Mitään sellaisia uusia 1.1.2013 lähtien tapahtuneita laiminlyöntejä, joista seuraamusmaksu voitaisiin määrätä, ei ole osoitettavissa. Puutteet on korjattu viimeistään 12.9.2013. Koska mahdolliset laiminlyönnit ovat kaikilta osin tapahtuneet ennen 1.1.2013, ei seuraamusmaksua olisi tullut määrätä.

Finanssivalvonta on seuraamusmaksua määrätessään ottanut korottavana tekijänä huomioon näkemyksensä siitä, että Navi Group Oy on rikkonut luottolaitostoiminnasta annetun lain 19 §:ää (121/2007). Tämän lainkohdan rikkomisen perusteella ei seuraamusmaksua voida määrätä eikä yhtiön väitettyä rikkomusta olisi saanut ottaa huomioon Finanssivalvonnan seuraamusmaksua koskevassa kokonaisharkinnassa.

Navi Group Oy on tehnyt voitavansa korjatakseen Finanssivalvonnan sille ilmoittamat puutteet ja pyrkinyt vilpittömästi seuraamaan viranomaisen sille asettamia ohjeita. Yhtiö ei ole pyrkinyt vaikeuttamaan asian selvittämistä eikä salaamaan tarvittavia tietoja. Toiminnalla ei ole aiheutettu asiakkaille tai muille tahoille vahinkoa tai haittaa. Yhtiölle itselleen on aiheutunut merkittäviä kustannuksia prosessin aikana. Tämän vuoksi yleinen tai yksityinen etu ei vaadi seuraamusmaksun määräämistä ja maksu siihen liittyvine julkisuusvaikutuksineen on kohtuuton.

Finanssivalvonnan lausunto

Vaatimukset

Finanssivalvonta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Finanssivalvonta on tehnyt asiassa hallintolain 43 §:ssä tarkoitetun kirjallisen hallintopäätöksen, joka on täyttänyt muutkin hallintopäätökselle hallintolain 7 luvussa säädetyt vaatimukset. Päätös on annettu tiedoksi Navi Group Oy:lle hallintolaissa säädetyllä tavalla.

Finanssivalvonta on hallintopäätöksessään määrännyt yhtiölle Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n 1 momentin ja 41 §:n (752/2012) nojalla seuraamusmaksun päätöksessä todetuista rikkomuksista päätöksessä todetuilla perusteilla. Yhtiötä on ennen seuraamusmaksun määräämistä kuultu ja yhtiö on antanut asiassa vastauksen. Yhtiölle ei ole voinut olla epäselvää, mistä Finanssivalvonnan päätöksessä on ollut kysymys.

Kuten päätöksen kohdasta 3.1.3 käy ilmi, Finanssivalvonta oli aiemmin, ennen yhtiön kuulemista tässä asiassa, tehnyt Navi Group Oy:n osalta eräitä Finanssivalvonnasta annetun lain 3 luvussa tarkoitettuja päätöksiä. Näiden päätösten tavoitteena oli turvata yhtiön omaisuudenhoitoasiakkaiden asema tilanteessa, jossa yhtiön omaisuudenhoitomalli on ollut lainvastainen ja sen hallinnon järjestämisessä on ollut vakavia puutteita. Yhtiö on valittanut näistä päätöksistä Helsingin hallinto-oikeuteen, joka on hylännyt yhtiön valitukset. Valituksenalaisessa päätöksessä on viitattu hallinto-oikeuden päätökseen vain informatiivisista syistä.

Hallinnollinen seuraamus on määrätty muun ohella yhtiön aiemman 12.9.2013 päättyneen liiketoimintamallin osalta. Yhtiön tekemällä periaatepäätöksellä siitä, että se ei enää välitä lähipiiriyhtiön liikkeeseen laskemia rahoitusvälineitä tai järjestä sen liikkeelle laskuja, yhtiö ei ole täyttänyt lain ja Finanssivalvonnan määräysten vaatimuksia.

Navi Group Oy ei ole valituksessaan yksilöinyt sitä, miltä osin Finanssivalvonnan päätös olisi ollut puutteellisesti perusteltu tai epäselvä. Finanssivalvonnan päätös on selkeä sekä huolellisesti ja täsmällisesti perusteltu, joten yhtiölle ei ole voinut olla epäselvää, millä perusteilla seuraamusmaksu on määrätty.

Navi Group Oy on lisäksi ollut asianosaisena tietoinen Finanssivalvonnan toimenpiteistä. Finanssivalvonnan eri toimenpiteitä on käsitelty yhtiön toimitusjohtajan ja muiden edustajien kanssa. Näin ollen ei voida pitää uskottavana, että yhtiö ei olisi ymmärtänyt, millä perusteilla Finanssivalvonta on tehnyt päätöksensä.

Liittyen Navi Group Oy:n väitteeseen siitä, että seuraamusmaksu on määrätty taannehtivuuskiellon vastaisesti virheellisesti, asiassa on olennaista se, että kaikissa valituksenalaisessa päätöksessä todetuissa yhtiön rikkomuksissa on ollut kysymys niin sanoitusta jatkuvista teoista, jotka ovat päätöksessä yksilöidyllä tavalla alkaneet ennen 1.1.2013 ja päättyneet vasta myöhemmin vuoden 2013 aikana. Kysymyksessä olevien tekojen tekohetki on ollut koko tuo ajanjakso. Rikoslain 3 luvun 2 §:n esitöissä on todettu rikoksen tekohetken osalta muun ohella, että niin sanotun jatkuvan rikoksen tekohetki päättyy oikeudenvastaisen tilan päättyessä tai kun rikoksentekijä on tehnyt tarpeelliset toimet rikoksensa luoman oikeudenvastaisen tilan lopettamiseksi. Finanssivalvonnan päätös on vastannut tätä tulkintasääntöä.

Lievemmän lain periaatetta olisi voitu soveltaa tilanteessa, jossa rikoksen tekemisen jälkeen voimaan tullut uusi laki johtaisi syytetylle lievempään lopputulokseen, jolloin tuomitsemishetkellä on sovellettava uutta lakia. Tästä ei nyt ole ollut kysymys.

Finanssivalvonta on mitoittanut seuraamusmaksun suuruuden ikään kuin yhtiön rikkomukset olisivat alkaneet vasta 1.1.2013. Käytännössä tämä on alentanut olennaisesti yhtiölle maksettavan seuraamusmaksun määrää, joka olisi muutoin mitoitettu rikkomusten laadun ja laajuuden johdosta seuraamusmaksuasteikon yläpäähän ja olisi enimmäismäärältään ollut hieman yli 228.000 euroa.

Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 2 momentin (752/2012) mukaan seuraamusmaksun suuruus perustuu aina kokonaisarviointiin, jossa on otettava huomioon laissa säädetyt tekijät, kuten kysymyksessä olevan menettelyn laatu ja laajuus. Lainkohdassa ei ole tyhjentävästi säädetty seuraamusmaksun suuruutta harkittaessa huomioon otettavista tekijöistä. Tässä kokonaisharkinnassa on voitu seuraamusmaksua korottavana tekijänä ottaa huomioon se, että Navi Group Oy on rikkonut, kun sen omaisuudenhoitomalli on ollut samanaikaisesti sekä sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n että luottolaitostoiminnasta annetun lain 19 §:n (121/2007) vastainen, myös jälkimmäistä säännöstä. Tämä tulkinta perustuu myös hallituksen esityksessä (HE 32/2012 vp) esitettyyn kantaan. Finanssivalvonnasta annetun lain 39 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että menettelyn täyttäessä sekä julkisen varoituksen että lain 40 §:n 1 momentissa tarkoitetun seuraamusmaksun edellytyksen, voitaisiin julkinen varoitus jättää antamatta ja ottaa tämä huomioon seuraamusmaksun suuruutta arvioitaessa. Muunlainen tulkinta ei olisi seuraamusjärjestelmän tavoitteiden ja tehokkuuden kannalta hyväksyttävä, koska osa seuraamuksen kohteen tekemistä lain rikkomuksista voisi jäädä ilman seuraamusta.

Vastoin Navi Group Oy:n väitettä sille määrätty seuraamusmaksu ei ole kohtuuton seuraamus. Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n 1 momentin (752/2012) mukaan lain lähtökohtana on se, että Finanssivalvonnan on määrättävä seuraamusmaksu, jos sen soveltamisen edellytykset täyttyvät. Päätöksessä mainituin perustein julkinen varoitus ei olisi ollut riittävä seuraamus asiassa.

Valituksessa viitatuilla Navi Group Oy:n korjaustoimenpiteillä ei ole merkitystä seuraamusmaksun määräämisessä. On itsestään selvää, että toimiluvanvaraisen yhtiön lainvastainen toiminta on viipymättä saatettava lainmukaiseksi.

Vastaselitys

Navi Group Oy on vastaselityksessään esittänyt, ettei Finanssivalvonnan päätös eikä valituksessa viitattu hallinto-oikeuden päätös ole sisältäneet päätöstä, jossa Navi Group Oy:n olisi katsottu rikkoneen lakia siten, että seuraamusmaksu voitaisiin perustaa tätä edeltävään lainvoimaiseen hallintopäätökseen. Finanssivalvonnan ja hallinto-oikeuden päätösten perusteluissa on kuvattu yhtiön toimintaa ja siihen liittyviä epäilyjä toiminnan lainmukaisesta järjestämisestä, jotka ovat antaneet aiheen toiminnan rajoittamiseksi sekä asiamiehen asettamiseksi. Toimenpiteet ovat kuitenkin kaiken lisäksi sittemmin rauenneet.

Seuraamusmaksun määrääminen ei voi perustua muiden päätösten perusteluihin tai kirjeenvaihtoon, josta Navi Group Oy:n olisi pitänyt itse päätellä syyllistyneensä lain rikkomiseen.

Hallinnollinen seuraamus on rinnastettava rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Tästä seuraa, että seuraamusmaksun määräämisessä on sovellettava lievemmän lain periaatetta.

Epäillyt lainrikkomukset ovat tapahtuneet ennen 1.1.2013. Mitään uusia lainvastaisia tekoja tai toimenpiteitä Navi Group Oy ei ole tehnyt 31.12.2012 jälkeen. Asiassa on kysymys siitä, että aiempien päätösten vaikutus on mahdollisesti ulottunut myös vuoden 2013 puolelle. Finanssivalvonta on itse estänyt toimenpiteillään yhtiön toimintatapojen muutoksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1. Asian käsittelyn lähtökohtia

1.1 Finanssivalvonnan valituksenalainen päätös ja väite sitä edeltävän hallintopäätöksen puuttumisesta

Navi Group Oy:n valituksen kohteena on Finanssivalvonnan 5.11.2014 tekemä päätös, jolla Finanssivalvonta on määrännyt Navi Group Oy:n maksettavaksi 100.000 euron suuruisen seuraamusmaksun Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n 1 momentin ja 41 §:n seuraamussäännösten (752/2012) perusteella.

Valituksenalaisessa päätöksessä Finanssivalvonta on ensinnäkin todennut Navi Group Oy:n laiminlyöneen noudattaa ajanjaksolla 31.12.2011–12.9.2013 asiakasvarojen säilyttämistä ja käsittelyä koskevaa sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n 2 momenttia, kun yhtiö ei ole huolehtinut siitä, että sijoituspalveluyrityksen varat pidetään selkeästi erillään asiakasvaroista. Finanssivalvonta on lisäksi todennut Navi Group Oy:n laiminlyöneen noudattaa ajanjaksolla 13.11.2012–12.9.2013 sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 1 momenttia ja sitä täydentäviä Finanssivalvonnan määräyksiä, kun yhtiö on laiminlyönyt toteuttaa kohtuulliset toimenpiteet sen toimintaan liittyvien eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi. Finanssivalvonta on vielä todennut Navi Group Oy:n laiminlyöneen noudattaa ajanjaksolla 31.12.2011–22.11.2013 sijoituspalvelulain 7 luvun 8 §:n 1 momenttia ja sitä täydentäviä Finanssivalvonnan määräyksiä, kun yhtiö on laiminlyönyt järjestää toimintansa luotettavasti ja varmistaa toimintaansa liittyvien riskien hallinnan ja sisäisen valvonnan toimivuuden. Päätöksen mukaan Navi Group Oy:n laiminlyönneissä on ollut kysymys vähintäänkin huolimattomuudesta.

Navi Group Oy on esittänyt, että Finanssivalvonta ei ole tehnyt asiassa päätöstä, jossa Navi Group Oy:n olisi katsottu rikkoneen lakia siten, että seuraamusmaksu voitaisiin perustaa seuraamusmaksun määräämistä koskevaa päätöstä edeltävään lainvoimaiseen hallintopäätökseen.

Finanssivalvonnan päätöksessä on edellä todetuin tavoin todettu, millä tavoin ja minkä säännösten rikkomisen perusteella Navi Group Oy on menetellyt lainvastaisesti ja että yhtiön maksettavaksi on tämän takia määrätty seuraamusmaksu. Päätösharkinta on myös perusteltu. Kuten jäljempänä kuvatusta Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n 1 momentista (752/2012) käy ilmi, seuraamusmaksu määrätään lainkohdassa mainittujen säännösten laiminlyönnin tai rikkomisen perusteella. Muustakaan syystä ei johdu, etteikö seuraamusmaksu voitaisi määrätä ilman, että seuraamusmaksun perusteesta olisi tehty ennen seuraamuksen määräämistä erillinen hallintopäätös. Finanssivalvonnan päätöksessä tai menettelyssä ei siten ole ollut tältä osin Navi Group Oy:n väittämää virhettä.

1.2 Seuraamusmaksun määrääminen ajalta ennen 1.1.2013

Seuraamusmaksun määräämisen mahdollistavat Finanssivalvonnasta annetun lain säännökset ja sijoituspalvelulaki ovat tulleet voimaan 1.1.2013. Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta annetun lain (752/2012) siirtymäsäännöksen mukaan tekoon ja laiminlyöntiin, joka on tehty ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Finanssivalvonnan seuraamusmaksun määräämistä koskevan päätöksen mukaan Navi Group Oy on rikkonut sijoituspalvelulain säännöksiä osin 31.12.2011 ja osin 13.11.2012 alkaen ja siten, että menettely on jatkunut vielä vuoden 2013 puolella. Edelleen päätöksen mukaan siinä todettuja sijoituspalvelulain säännöksiä vastaavia säännöksiä on ollut aiemmin muissa säädöksissä.

Navi Group Oy on esittänyt, ettei lakia voida soveltaa takautuvasti menettelyyn, joka on tapahtunut ennen kuin seuraamusmaksua on lain mukaan voitu käyttää.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdassa 4.1 "Tapaukseen soveltuva hallinnollinen seuraamus" esitetyn perusteella Finanssivalvonta on johtopäätöksenään päätynyt siihen, että seuraamusmaksun suuruus tulee mitoittaa "ikään kuin" yhtiön rikkomukset olisivat alkaneet vasta 1.1.2013. Päätöksen kohdassa 4.3 "Seuraamusmaksun suuruuden arviointi" on puolestaan todettu, että "seuraamusmaksu on tässä päätöksessä määrätty vain siltä osin, kuin yhtiön rikkomukset ovat jatkuneet 1.1.2013 jälkeen". Markkinaoikeus katsoo ottaen huomioon Finanssivalvonnan päätöksen edellä mainitut kohdat ja lainvastaiseksi katsotun menettelyn alkamisen ajankohdan ajoittamisen päätöksen lopputulosta koskevassa kohdassa "1 Päätös" aikaan ennen 1.1.2013, että päätöksen perusteella on jäänyt epäselväksi, mikä merkitys Navi Group Oy:n ennen 1.1.2013 katsotuiksi tapahtuneilla laiminlyönneillä on ollut seuraamusmaksun määrään ja onko seuraamusmaksu tosiasiallisesti määrätty myös ennen 1.1.2013 katsotuiksi tapahtuneiden lainvastaisuuksien perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että sijoituspalvelutoiminnan osalta seuraamusmaksun määrääminen on edellä todetuin tavoin Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n (752/2012) perusteella tullut mahdolliseksi vasta 1.1.2013 alkaen. Kun myöskään sijoituspalvelulakia edeltäneessä, sijoituspalveluyrityksistä annetussa laissa (922/2007) ei ollut lainkaan säädetty seuraamusmaksusta, markkinaoikeus katsoo, ettei seuraamusmaksua voida määrätä ennen 1.1.2013 tapahtuneesta menettelystä. Tähän arviointiin ei vaikuta se, että menettely on saattanut alkaa ennen 1.1.2013 ja jatkua vielä sen jälkeen.

Edellä todetun perusteella Navi Group Oy:lle ei voida määrätä seuraamusmaksua ennen 1.1.2013 tapahtuneesta menettelystä. Finanssivalvonnan päätös on näin ollen kumottava siltä osin, kuin siinä on päätöksen lopputulosta koskevassa kohdassa "1 Päätös" katsottava määrätyn seuraamusmaksu myös ennen 1.1.2013 tapahtuneen menettelyn perusteella.

1.3 Kysymyksenasettelu koskien Navi Group Oy:n menettelyä 1.1.2013 lukien

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeuden ratkaistavaksi jää vielä kysymys siitä, onko Navi Group Oy 1.1.2013 lukien laiminlyönyt noudattaa sijoituspalvelulakia ja sen perusteella annettuja määräyksiä sillä tavoin, että Finanssivalvonta on voinut määrätä yhtiön menettelystä seuraamusmaksun. Lisäksi markkinaoikeuden on vielä mahdollisesti arvioitava seuraamusmaksun määrään vaikuttavia näkökohtia.

2. Oikeusohjeet

Sijoituspalvelulain 7 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen toiminta on järjestettävä sen liiketoiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen luotettavalla tavalla. Sijoituspalveluyrityksen on asianmukaisin toimin varmistettava toimintaansa liittyvien riskien hallinta, sisäisen valvontansa toimivuus ja toimintansa jatkuvuus kaikissa tilanteissa.

Sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen on toteutettava kohtuulliset toimenpiteet eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi sekä niiden syntyessä kohdeltava asiakasta hyvän tavan mukaisesti.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 32/2012 vp s. 189–190) mukaan pykälä vastaa muun ohessa sijoituspalvelulakia koskevan uudistuksen yhteydessä kumotun aiemman arvopaperimarkkinalain (495/1989) 4 luvun 12 §:ää (923/2007). Tämä pykälä on sanamuodoltaan vastannut nykyisen sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 1 momenttia. Kumotun arvopaperimarkkinalain mainitun pykälän esitöissä (HE 43/2007 vp s. 99) on tuotu esiin, että rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/39/EY mukaan arvopaperinvälittäjän on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet havaitakseen eturistiriidat, jotka voivat vaikuttaa haitallisesti sen asiakkaiden etuihin ja joita voi syntyä sijoitus- tai oheispalvelujen tarjoamisen yhteydessä (direktiivin 13 artiklan 3 kohta ja 18 artiklan 1 kohta). Eturistiriitatilanteita voi syntyä esimerkiksi arvopaperinvälittäjän ja sen asiakkaan tai arvopaperinvälittäjän henkilökunnan ja sen asiakkaan välillä tai arvopaperinvälittäjän eri asiakkaiden välillä.

Edelleen viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on todettu, että pykälän 1 momentissa säädettäisiin arvopaperinvälittäjän velvollisuudesta toteuttaa kohtuulliset toimenpiteet eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi. Arvopaperinvälittäjän olisi eturistiriitatilanteen syntyessä kohdeltava asiakastaan hyvän tavan mukaisesti. Eturistiriitojen tunnistaminen ja ehkäiseminen edellyttäisi muun muassa tehokkaita ja riittäviä organisatorisia ja hallinnollisia toimenpiteitä.

Sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 3 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksellä on oltava toimintaperiaatteet eturistiriitojen tunnistamisessa ja ehkäisemisessä noudatettavista menettelytavoista.

Sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen on järjestettävä sen hallintaan luovutettujen asiakkaan rahoitusvälineiden ja rahavarojen (asiakasvarat) säilyttäminen ja käsittely luotettavalla tavalla. Pykälän 2 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen on asiakasvarojen säilyttämisessä ja käsittelyssä erityisesti huolehdittava siitä, että sijoituspalveluyrityksen varat pidetään selkeästi erillään asiakasvaroista. Pykälän 3 momentin mukaan sijoituspalveluyrityksen on pidettävä luotettavasti kirjaa asiakasvaroista siten, että kunkin asiakkaan asiakasvarat ovat riittävästi eriteltyinä muiden asiakkaiden varoista.

Sijoituspalvelulain 15 luvun asiaan sovellettavan 2 §:n 1 momentin (747/2012) mukaan Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä tarkoitettuja säännöksiä, joiden laiminlyönnistä tai rikkomisesta määrätään sijoituspalveluyritykselle tai ulkomaiselle sijoituspalveluyritykselle seuraamusmaksu, ovat muun ohella 7 luvun 8 §:n säännökset riskien hallinnasta, sisäisestä valvonnasta ja toiminnan muusta järjestämisestä, 10 §:n säännökset eturistiriitatilanteiden hallinnasta ja 11 §:n säännökset henkilökohtaisista liiketoimista sekä 9 luvun 1 §:n säännökset asiakasvarojen säilyttämisestä, 2 §:n säännökset asiakkaan rahoitusvälineiden säilyttämisestä ulkopuolisen säilyttäjän hallussa, 3 §:n säännökset asiakkaan rahavarojen sijoittamisesta ja 4 §:n säännökset asiakkaan rahoitusvälineiden panttaamisesta ja luovuttamisesta. Mainitun 15 luvun 2 §:n 2 momentin (747/2012) mukaan edellä 1 momentissa säädetyn lisäksi Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä tarkoitettuja säännöksiä ovat myös mainitun momentin 1–5 kohdassa tarkoitettuja säännöksiä koskevat tarkemmat säännökset, määräykset ja rahoitusvälineiden markkinat -direktiivin perusteella annettujen Euroopan komission asetusten ja päätösten säännökset.

Sijoituspalvelulain 15 luvun 3 §:n mukaan hallinnollisten seuraamusten määräämisestä, julkistamisesta, täytäntöönpanosta ja käsittelystä markkinaoikeudessa säädetään Finanssivalvonnasta annetun lain 4 luvussa, eli siis muun ohella lain 40 ja 41 §:ssä.

Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n 1 momentin (752/2012) mukaan seuraamusmaksu määrätään sille, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö tai rikkoo arvopaperimarkkinalain 15 luvun 2 §:ssä, sijoituspalvelulain 15 luvun 2 §:ssä, kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetun lain 10 luvun 2 §:ssä, arvopaperitileistä annetun lain 15 §:ssä tai arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annetun lain 8 luvun 9 §:ssä tarkoitettuja säännöksiä.

Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ää on sittemmin muutettu ja muun muassa pykälän 1 momenttiin on lailla 1198/2014 lisätty viittaus muun ohessa uuteen luottolaitostoiminnasta annettuun lakiin. Mainittu muutos on tullut voimaan 1.1.2015.

Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 1 momentin (752/2012) mukaan Finanssivalvonta määrää seuraamusmaksun, jos se on suuruudeltaan enintään miljoona euroa. Muussa tapauksessa seuraamusmaksun määrää Finanssivalvonnan esityksestä markkinaoikeus. Pykälän 2 momentin (752/2012) mukaan seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviointiin. Seuraamusmaksun suuruutta arvioitaessa on otettava huomioon menettelyn laatu, laajuus ja kestoaika sekä sen, jolle seuraamusmaksu määrätään, taloudellinen asema. Maksu saa olla enintään kymmenen prosenttia oikeushenkilön tekoa tai laiminlyöntiä edeltävän vuoden liikevaihdosta, kuitenkin enintään kymmenen miljoonaa euroa. Mikäli tilinpäätös ei ole seuraamusmaksua määrättäessä vielä valmistunut, seuraamusmaksu on määrättävä sitä edeltävän vuoden tilinpäätöksen mukaisesta liikevaihdosta. Jos oikeushenkilö on vasta aloittanut toimintansa eikä tilinpäätöstä ole saatavissa, liikevaihto voidaan arvioida muun saatavan selvityksen perusteella.

Viimeksi mainittua pykälää koskevissa esitöissä (HE 32/2012 vp s. 278–280) on tuotu esiin, että seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviointiin, jossa on otettava huomioon ainakin menettelyn laatu, laajuus ja kestoaika sekä henkilön, jolle seuraamusmaksu määrätään, taloudellinen asema. Huomioon voidaan ottaa esimerkiksi teon tai laiminlyönnin sisältö ja moitittavuus sekä rikotun velvollisuuden merkittävyys ja aiheutettu vahinko sekä kestoaika. Kestoaikaa arvioitaessa olisi otettava huomioon yksittäisen teon tai laiminlyönnin kestoajan lisäksi niiden mahdollinen toistuvuus. Huomioon voidaan ottaa myös seuraamusmaksun todennäköinen vaikutus toimijan toiminnanharjoittamisen edellytyksiin.

3. Navi Group Oy:n menettelyn lainvastaisuus 1.1.2013 lukien

Ottaen huomioon mistä asiassa on enää ajallisesti kysymys, valituksenalaisen päätöksen perusteella Navi Group Oy on laiminlyönyt noudattaa omaisuudenhoitotoiminnassaan sijoituspalvelulain säännöksiä kolmella eri tavalla. Menettelyt ovat alkaneet 1.1.2013 lukien ja päättyneet syyskuussa ja marraskuussa 2013.

3.1 Asiakasvarojen erillään pito

Ensimmäinen valituksenalaisessa päätöksessä todettu lainvastaisuus on koskenut Navi Group Oy:n laiminlyöntiä huolehtia sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla asiakasvarojen pitämisestä erillään yrityksen omista varoista. Tältä osin Finanssivalvonta on katsonut rikkomuksen päättyneen 12.9.2013, kun omaisuudenhoitovarat oli kokonaisuudessaan maksettu takaisin asiakkaille.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdan 3.2.2 mukaan Navi Group Oy on lainannut asiakkailtaan varoja, joista on tullut yrityksen omia varoja ja joita se on sijoittanut edelleen omissa nimissään. Yrityksen ja asiakkaan välille on syntynyt velkasuhde. Asiakkaan varojen siirryttyä Navi Group Oy:n varoiksi ne eivät enää ole olleet eroteltuina yrityksen omista varoista.

Navi Group Oy:n "täyden valtakirjan omaisuudenhoitosopimuksen" kohdan 3 mukaan "omaisuudenhoidon aloittamisen jälkeen asiakkaan varat siirretään tuotonvaihtosopimuksen piiriin, rahavarojen omistusoikeuden siirrolla Navi Group Oy:lle mahdollistaen tuotonvaihtosopimus-johdannaisen toteuttamisen".

Markkinaoikeus toteaa, että sijoituspalvelulain 1 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan liiketoimintaan, jossa tarjotaan sijoituspalvelua. Sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n soveltuminen edellyttää ainoastaan sitä, että asiakas luovuttaa rahoitusvälineitä ja rahavaroja eli asiakasvaroja sijoitustoimintaa varten. Tämä laissa asetettu vaatimus on kohdistettu nimenomaan sijoituspalveluyritykseen eikä edellytyksenä näin ollen ole se, että kysymyksessä olisi ollut luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) mukainen luottolaitostoiminta. Sillä, onko toiminnassa kysymys myös yleisötalletusten vastaanottamisesta vai ei, ei siten ole merkitystä arvioitaessa toiminnan sijoituspalvelulain mukaisuutta.

Yhtiö on Finanssivalvonnalle antamassaan vastauksessa todennut, että kysymys on ollut johdannaissopimuksen tekemisestä, johon perustuvan maksuvelvoitteen vakuudeksi asiakas on antanut yhtiölle vakuuden rahoitusvakuuslain 4 §:n mukaisella niin sanotulla vakuusluovutuksella. Finanssivalvonta on ollut yhtiön kanssa samaa mieltä siitä, että edellä mainitussa tilanteessa ei ole ollut kysymys sijoituspalvelulain tarkoittamista asiakasvaroista.

Rahoitusvakuuslain 2 §:n 3 momentin mukaan lakia ei sovelleta luonnollisen henkilön antamaan vakuuteen, vaikka se annetaan elinkeinotoiminnan yhteydessä. Finanssivalvonnan mukaan yhtiön menettelyssä ei siten ole voinut olla kysymys rahoitusvakuuslain 4 §:n tarkoittamista luovutuksista ainakaan luonnollisten henkilöiden osalta.

Finanssivalvonta on päätöksessään lisäksi tuonut esiin, että yhtiöllä on ollut vastaava velka asiakkaalle kuin mitä asiakas on sijoittanut yhtiöön. Yhtiön kuvaama "vakuus" oli asiakkaan johdannaissopimuksen (tuotonvaihtosopimuksen) tekemän rahasijoituksen suuruinen. Asiakas ei tosiasiallisesti ollut velkaa yhtiölle, vaan kysymys on ollut asiakkaan yhtiölle antamasta sijoituspääomasta. Tämä on johtanut siihen, että myös muut asiakkaat kuin luonnolliset henkilöt ovat sijoituspalvelulain tavoitteiden vastaisesti kantaneet koko sijoituksensa osalta riskin yhtiön maksukyvyttömyydestä.

Valituksenalaisessa päätöksessä viitatussa Helsingin hallinto-oikeuden 11.2.2014 antamassa lainvoimaisessa päätöksessä numero 14/0171/3 on katsottu, että yhtiön asiakasvarojen käsittelyssä on ollut niitä ongelmia, joista nyt käsillä olevassa laiminlyönnissä on kysymys. Hallinto-oikeus on muun ohella todennut, että "– –, ettei asiakasvarojen erottaminen yhtiön omista varoista ole tuotonvaihtosopimuksen tekemisen jälkeen ollut enää mahdollista, mihin nähden yhtiö on laiminlyönyt noudattaa myös keskeisiä asiakkaansuojaa turvaavia säännöksiä ja määräyksiä." Hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiön omaisuudenhoitamisen järjestämisen toimintamalli on lainvastainen ja rikkomusten vakavuus on osoitus sellaisesta taitamattomuudesta, jota Finanssivalvonnasta annetun lain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetaan. Hallinto-oikeuden päätös on koskenut muun ohella Finanssivalvonnan 29.5.2013 tekemää päätöstä. Tämä toimiluvan mukaisen toiminnan rajoittamista koskeva päätös on koskenut Navi Group Oy:n toiminnan virheitä muun ohella asiakasvarojen osalta myös vuoden 2013 puolella.

Navi Group Oy ei ole markkinaoikeudessa kiistänyt, etteikö asiakkaiden varoja olisi merkitty sen taseeseen ja etteikö yhtiö olisi käyttänyt edellä kuvattua johdannaissopimuksiin perustuvaa järjestelyä. Yhtiö ei myöskään ole esittänyt, että järjestely olisi päättynyt aiemmin kuin 12.9.2013.

Asiassa ei ole ilmennyt syytä muuttaa ajanjaksolta 1.1.–12.9.2013 Finanssivalvonnan päätöstä, jonka mukaan Navi Group Oy on laiminlyönyt noudattaa sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:n 2 momentin vaatimusta siitä, että sijoituspalveluyrityksen varat pidetään selkeästi erillään asiakasvaroista.

3.2 Eturistiriitatilanteiden tunnistaminen ja ehkäiseminen

Toinen valituksenalaisessa päätöksessä todettu lainvastaisuus on koskenut Navi Group Oy:n laiminlyöntiä toteuttaa sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n 1 momentin edellyttämät kohtuulliset toimenpiteet sen toimintaan liittyvien eturistiriitatilanteiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi. Myös tämä laiminlyönti on Finanssivalvonnan mukaan päättynyt 12.9.2013, kun omaisuudenhoitotoiminta on päättynyt.

Finanssivalvonnan antaman määräyksiä ja ohjeita sisältävän asiakirjan "Standardi 1.3 Luotettava hallinto ja toiminnan järjestäminen" jaksossa 5.9.2 olevan kohdan 153 "Toimintaperiaatteet" mukaan eturistiriitatilanteiden välttämistä ja hallintaa koskevat toimintaperiaatteet on laadittava kirjallisesti ja niissä on otettava huomioon valvottavan koko, toiminnan järjestäminen sekä liiketoiminnan laatu, laajuus ja monimuotoisuus. Valvottavan ylimmän johdon on hyväksyttävä periaatteet. Valvottavan on myös huolehdittava siitä, että hyväksyttyjä periaatteita noudatetaan ja että ne pidetään ajan tasalla.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdan 3.3 mukaan yhtiön eturistiriitatilanteiden hallintaa koskevat toimintaperiaatteet ovat olleet yhtiön liiketoiminnan laatu huomioon ottaen hyvin yleiset, eivätkä ne ole sisältäneet konkreettisia, tunnistettuja eturistiriitatilanteita tai ohjeita niiden tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi.

Finanssivalvonta on edellä mainitussa päätöksen kohdassa lisäksi todennut, että Fort Victoria Oy on Navi Group Oy:n lähipiiriin kuuluva yhtiö. Ensiksi mainittu yhtiö on luotottanut Navi Group Oy:n asiakkaiden omaisuudenhoitosalkkuja ja on ollut osassa tuotonvaihtosopimuksia asiakkaan vastapuolena yhdessä Navi Group Oy:n kanssa. Navi Group Oy on myös välittänyt asiakkaille itse liikkeelle laskemiaan sekä Fort Victoria Oy:n että muiden Navi Group Oy:n lähipiiriin kuuluvien yhtiöiden liikkeelle laskemia rahoitusvälineitä. Lähipiiriyhtiöiden rahoitusvälineitä on tarjottu asiakkaille vielä keväällä ja kesällä 2013 viimeisen merkintäajan päättyessä 2.9.2013. Samassa päätöksen kohdassa on toisaalta todettu, että lähipiiriyhtiöiden joukkovelkakirjoja välitettäessä on asiakkaita informoitu muun muassa siitä, että liikkeelle laskija on Navi Group Oy:n lähipiiriyhtiö.

Finanssivalvonta on edelleen todennut, että yhtiön uusimmissakaan eturistiriitatilanteita koskevissa ohjeissa ei ole tunnistettu eturistiriitoja, joita aiheutuu Navi Group Oy:n lähipiiriin kuuluvien yhtiöiden ja yhtiön asiakkaiden välille. Finanssivalvonta ei ole pitänyt Navi Group Oy:n toimia riittävinä, kun erityisesti on otettu huomioon Navi Group Oy:n ja sen lähipiiriin kuuluvien yhtiöiden liikkeelle laskemien rahoitusvälineiden sekä mainittujen yhtiöiden merkittävä rooli Navi Group Oy:n sijoituspalvelujen tarjonnassa.

Navi Group Oy on esittänyt, että se on tehnyt selkeän periaatepäätöksen siitä, että se ei välitä lähipiiriyhtiöiden liikkeeseen laskemia rahoitusvälineitä tai järjestä niiden liikkeelle laskuja. Eturistiriitatilanteita ei yhtiön liiketoimintamallissa ole voinut syntyä, joten niiden tunnistaminenkaan ei ole ollut tarpeellista. Silloin kun lähipiiriyhtiöiden rahoitusvälineitä vielä otettiin myyntiin, asia käsiteltiin yhtiön hallituksessa, mikä yhtiön mukaan osoittaa, että niihin liittyvä potentiaalinen eturistiriita oli yhtiössä tunnistettu.

Markkinaoikeus toteaa, että lainsäädännössä ja Finanssivalvonnan antamissa määräyksissä on varsin yleisellä tasolla määritelty se, minkälainen ohjeistus eturistiriitatilanteiden varalta on oltava. Huomioon otettavia tekijöitä ovat Finanssivalvonnan standardin perusteella erityisesti toiminnan järjestäminen sekä liiketoiminnan laatu, laajuus ja monimuotoisuus. Eturistiriitatilanteiden hallintaan kuuluu myös se, että asiakkaalle annetaan riittävät tiedot mahdollisesta eturistiriitatilanteesta.

Navi Group Oy on laatinut yhtiön tai sen työntekijöiden sekä asiakkaiden välisiä mahdollisia eturistiriitoja koskevat periaatteet 28.2.2011. Nämä ohjeet ovat olleet hyvin lyhyet ja yleisluontoiset. Yhtiöllä on lisäksi ollut erillinen henkilökunnan kaupankäyntiohje yhtiön johdon sekä sijoituspalveluun osallistuvien henkilöiden lähipiirin kaupankäyntiä ja henkilökohtaisia liiketoimia varten.

Navi Group Oy on laatinut edellä mainituista toimintaperiaatteista uudet versiot maalis- ja toukokuussa 2013. Valituksenalaisen päätöksen perusteella yhtiö on 20.5.2013 toimittanut Finanssivalvonnalle yhtiön hallituksen toukokuussa 2013 hyväksymät toimintaperiaatteet. Tämän selvityksen perusteella toimintaperiaatteita on täsmennetty muun ohella erilaisten eturistiriitatilanteiden tarkemmalla kuvauksella. Toimintaperiaatteisiin on sisältynyt taulukko, jossa on esimerkkien avulla kuvattu toiminta, eturistiriita ja sen hallinta.

Navi Group Oy on markkinaoikeudessa vedonnut siihen, että yhtiö on toteuttanut riittäviä toimenpiteitä eturistiriitojen tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi. Tilannetta, jossa omaisuudenhoitosalkun realisoinnissa olisi vastapuolena ollut joko suoraan tai välillisesti yhtiön välitysasiakas, ei ole ollut, eikä tällaista eturistiriitatilannetta ole siten voinut syntyäkään.

Markkinaoikeus katsoo, että yhtiön alkuperäiset eturistiriitoja koskevat periaatteet ovat olleet Finanssivalvonnan toteamin tavoin hyvin yleiset ja yhtiön menettely on siten ollut nyt kysymyksessä olevana ajankohtana 1.1.2013 lukien sijoituspalvelulain 7 luvun 10 §:n vastaista. Esitetyt yhtiön toukokuussa 2013 päivitetyt periaatteet ovat kuitenkin edellä todetuin tavoin sisältäneet myös konkreettisia esimerkkejä toimenpiteistä eturistiriitatilanteissa. Finanssivalvonta ei kuitenkaan ole pitänyt esitettyjä keinoja riittävinä, koska osa eturistiriitatilanteista on ollut edelleen tunnistamatta.

Finanssivalvontalain 40 §:n 1 momentin (752/2012) mukaan edellytys seuraamusmaksun määräämiselle on tahallisuus tai huolimattomuus. Eturistiriitatilanteita koskeva sääntely on edeltä ilmenevin tavoin varsin yleisluontoista, jolloin huolellisesti toimivankaan yrityksen voi olla vaikea laatia kaikki mahdolliset eturistiriidat kattavaa ohjeistusta. Markkinaoikeus katsoo, että Navi Group Oy on pyrkinyt antamaan tällaisen ohjeistuksen hyväksymällä toukokuussa 2013 edellä mainitut uudet periaatteet. Yhtiön menettelyä ajanjaksolla toukokuu 2013–12.9.2013 ei siten voida pitää siinä määrin huolimattomana, että seuraamusmaksun määräämiselle tältä ajanjaksolta olisi perusteita ja valituksenalainen päätös on siten tältä osin kumottava. Sitä vastoin asiassa ei ole ilmennyt perusteita muuttaa Finanssivalvonnan päätöstä koskien vuotta 2013 ennen toukokuuta.

3.3 Toiminnan luotettava järjestäminen sekä toimintaan liittyvien riskien hallinta ja sisäisen valvonnan toimivuus

Kolmas valituksenalaisessa päätöksessä todettu lainvastaisuus on koskenut Navi Group Oy:n laiminlyöntiä sijoituspalvelulain 7 luvun 8 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla järjestää toimintansa luotettavasti siten, että merkittävät oikeudelliset riskit tunnistetaan sekä riskien hallinta ja sisäinen valvonta toimii. Tämä laiminlyönti on Finanssivalvonnan mukaan päättynyt 22.11.2013.

Finanssivalvonnan antaman edellä viitatun standardin jakson 5.1.1 kohdan 4 mukaan ylin johto vastaa valvottavan hallinnon luotettavasta järjestämisestä. Sen tulee vahvistaa valvottavan toiminnan järjestämistä koskevat periaatteet ja säännöllisesti varmistua siitä, että periaatteita noudatetaan ja että ne ohjaavat valvottavan toimintaa halutulla tavalla.

Edellä mainitun standardin jakson 5.7 "Säännösten noudattaminen (Compliance)" kohdan 111–113 mukaan rahoitusmarkkinoilla toimivien yritysten menestyminen edellyttää, että niiden toiminnalla on asiakkaiden ja markkinoiden luottamus. Lainsäädännön, viranomaisten antamien ohjeiden ja määräysten sekä markkinoiden itsesäätelyn huolellinen noudattaminen ylläpitää osaltaan tätä luottamusta. Sitä tukee myös valvottavan omien sisäisten ohjeiden, henkilöstöä sitovien eettisten periaatteiden ja muiden ohjeiden noudattaminen. Valvottavalla tulee olla asianmukaiset toimintaperiaatteet ja menettelytavat, joilla säännösten luotettavasta noudattamisesta huolehditaan. Laatiessaan säännösten noudattamisen varmistamista koskevat toimintaperiaatteet ja menettelytavat valvottavan tulee ottaa huomioon liiketoimintansa laatu, laajuus ja monimuotoisuus.

Finanssivalvonnan päätöksen perustelujen jakson 3.4 mukaan Navi Group Oy:n taloushallinnon, taloudellisen raportoinnin järjestämisessä ja valvonnassa, säännösten noudattamisen valvonnassa (compliance) ja operatiivisten riskien (oikeudelliset riskit) hallinnassa on havaittu vakavia puutteita. Navi Group Oy ei ollut kyennyt esittämään tarkastuksen aikana Finanssivalvonnalle selvitystä siitä, että sillä olisi ollut käytössään luotettava menettely omaisuudenhoitoasiakkaille olevan tuotonvaihtosopimuksiin perustuvan velan säännöllisestä arvostamisesta, kirjaamisesta, säilyttämisestä, täsmäyttämisestä ja luotettavasta jatkuvasta seuraamisesta. Muun ohella kunkin asiakkaan omaisuudenhoitoon antamilla varoilla hankittuja rahoitusvälineitä sekä asiakkaiden ottamien luottojen määrää ei ollut voitu luotettavasti selvittää.

Yhtiön säännösten noudattamisen valvonnan ja oikeudellisten riskien hallinnan vakavista puutteista on edellä mainitun päätöksen jakson mukaan osoituksena erityisesti myös se, että yhtiön tuotonvaihtosopimuksiin liittyvä omaisuudenhoitokonsepti on ollut päätöksen kohdassa 3.2 kuvatulla tavalla lainvastainen.

Navi Group Oy:n tilintarkastuskertomuksessa tilikaudelta 2012 on ollut huomautus, jonka mukaan yhtiön hallinto ja kirjanpito eivät ole olleet yhtiöön sovellettavien säädösten edellyttämällä tasolla, vaan taloushallinnossa ja myös muussa toiminnan järjestämisessä on esiintynyt tilikauden aikana puutteita. Vastaava huomautus on ollut myös tilikaudelta 2013 annetussa tilintarkastuskertomuksessa.

Edellä mainitussa Helsingin hallinto-oikeuden 11.2.2014 antamassa lainvoimaisessa päätöksessä numero 14/0171/3 on todettu, että yhtiön toimintaa tarkasteltaessa on havaittu lukuisia eriasteisia puutteita. Hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiön omaisuudenhoitamisen järjestämisen toimintamalli on ollut lainvastainen ja rikkomusten vakavuus on osoitus sellaisesta taitamattomuudesta, jota Finanssivalvonnasta annetun lain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetaan.

Navi Group Oy ei ole markkinaoikeudessa kiistänyt, etteikö sen toiminnassa olisi ollut edellä todetun kaltaisia ongelmia. Toiminnan ja valvonnan järjestämiseen ei yhtiön mukaan kuitenkaan ole liittynyt tahallisuutta tai huolimattomuutta osoittavia puutteita. Yhtiö on puutteellisuuksien ilmaannuttua ryhtynyt toimenpiteisiin niiden korjaamiseksi.

Asiassa esitetty selvitys ja Navi Group Oy:n toiminnan puutteiden vakavuus huomioon ottaen asiassa ei ole esitetty perusteita muuttaa ajanjaksolta 1.1.–22.11.2013 Finanssivalvonnan päätöstä siitä, että Navi Group Oy ei ole sijoituspalvelulain 7 luvun 8 §:n 1 momentin ja Finanssivalvonnan antamien määräysten edellyttämällä tavalla huolehtinut toiminnan luotettavasta järjestämisestä, riskien hallinnasta ja sisäisestä valvonnasta ja että laiminlyönti on ollut vähintäänkin huolimatonta.

4. Seuraamusmaksun määrääminen

Seuraamusmaksun määrää arvioidaan edellä todetuin tavoin vain ajalta 1.1.2013 lähtien. Arvioinnissa on otettava huomioon myös se, milloin kukin lainvastainen menettely on päättynyt.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdan 3.2.3 "Takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen" mukaan Navi Group Oy:n omaisuudenhoidossaan käyttämää toimintatapaa on pidettävä myös luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) vastaisena. Asiakkaiden rahavarojen siirryttyä yhtiön taseeseen sen varoiksi yhtiö on ottanut mainitun lain 19 §:ssä (121/2007) säädetyn kiellon vastaisesti yleisöltä vastaan takaisinmaksettavia varoja. Tämä seikka on Finanssivalvonnan mukaan voitu ottaa huomioon seuraamusmaksua korottavana tekijänä, vaikka mainitun säännöksen rikkominen ei olekaan ollut seuraamusmaksun alainen rikkomus.

Markkinaoikeus toteaa, että Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:ssä (752/2012) ei ole säädetty mahdolliseksi määrätä seuraamusmaksua luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) vastaisesta menettelystä. Viimeksi mainitun lain vastaista väitettyä menettelyä ei voida myöskään ottaa huomioon korottavana tekijänä arvioitaessa seuraamusmaksun määrää. Valituksenalainen päätös on tässä suhteessa virheellinen. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin esimerkiksi senkään vuoksi, että Finanssivalvonnasta annetun lain nykyisessä 40 §:n 1 momentissa on viitattu muun ohessa nykyiseen luottolaitostoiminnasta annettuun lakiin, kun mainittu lisäys on säädetty lailla 1198/2014, joka on tullut voimaan 1.1.2015 eli valituksenalaisessa päätöksessä käsiteltyjen yhtiön menettelyjen ja myös valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen.

Finanssivalvonnan päätöksen kohdassa 4.3 "Seuraamusmaksun suuruuden arviointi" on muun ohella todettu, että seuraamusmaksu on määrätty vain siltä osin kuin yhtiön rikkomukset ovat jatkuneet 1.1.2013 jälkeen. Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 2 momentin (752/2012) tarkoittamana liikevaihtona on pidetty Navi Group Oy:n 31.12.2012 päättyneen tilikauden tilinpäätöksen mukaista liikevaihtoa.

Päätöksessä on edelleen todettu, että omaisuudenhoitoasiakkaiden varojen määrä huomioon ottaen yhtiön menettely on ollut omiaan vakavalla tavalla vaarantamaan mainittujen asiakkaiden aseman yhtiön mahdollisessa maksukyvyttömyystilanteessa. Laiminlyönti on siten ollut laadultaan vakava ja laajuudeltaan huomattava. Toisaalta seuraamusmaksun kohtuullistamista on puoltanut se, että yhtiö on palauttanut näille asiakkaille heidän varansa eikä näyttöä asiakkaille aiheutuneesta taloudellisesta vahingosta ole.

Päätöksessä on vielä todettu, että puutteet ovat olennaisesti vaarantaneet Finanssivalvonnan valvonnan toimivuuden ja tehokkuuden. Yhtiön menettely on kokonaisuutena osoittanut ilmeistä piittaamattomuutta lain säännösten ja Finanssivalvonnan määräysten noudattamisesta. Ottaen huomioon myös Navi Group Oy:n taloudellisen aseman Finanssivalvonta on kokonaisarvioinnin perusteella päättänyt määrätä yhtiölle sadan tuhannen euron suuruisen seuraamusmaksun.

Markkinaoikeus toteaa, että seuraamusmaksua koskevassa arvioinnissa on edellä tässä päätöksessä todetuin tavoin otettava huomioon vain Navi Group Oy:n menettelyt 1.1.2013 lukien. Finanssivalvonnan päätöksen kohdan 4.1 mukaan seuraamusmaksun suuruus on mitoitettu "ikään kuin" yhtiön rikkomukset olisivat alkaneet vasta 1.1.2013. Päätöksestä ei kuitenkaan selvästi ilmene, miten tämä seikka on vaikuttanut Finanssivalvonnan kokonaisarviointiin. Finanssivalvonnan päätös on ollut virheellinen edellä todetuin tavoin myös siinä suhteessa, että eturistiriitatilanteiden tunnistamista ja ehkäisemistä koskevan yhtiön menettelyn osalta perusteet seuraamusmaksun määräämiselle ovat olleet käsillä vain vuodelta 2013 ennen toukokuuta ja että luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) vastaiseksi arvioitua menettelyä ei olisi tullut ottaa huomioon seuraamusmaksua korottavana tekijänä.

Näistä syistä asiassa on nyt markkinaoikeudessa harkittava seuraamusmaksun määräämistä.

Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 2 momentin (752/2012) mukaan seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviointiin. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon menettelyn laatu, laajuus ja kestoaika sekä sen, jolle seuraamusmaksu määrätään, taloudellinen asema.

Tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee Navi Group Oy:lle määrättävän seuraamusmaksun määräksi 80.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Finanssivalvonnasta annetun lain 73 §:n 2 momentin mukaan Finanssivalvonnan 38–41 §:n nojalla antamaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla markkinaoikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Navi Group Oy:n valitus on osittain menestynyt, koska Finanssivalvonnan päätös on ollut osittain virheellinen ja yhtiölle määrättyä seuraamusmaksua on alennettu. Toisaalta markkinaoikeus on siis määrännyt Navi Group Oy:lle maksettavaksi seuraamusmaksun Finanssivalvonnan päätöksessä todettujen yhtiön lainvastaisten menettelytapojen perusteella. Todettu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Finanssivalvonnan 5.11.2014 antaman päätöksen FIVA 5/02.04/2014 siltä osin kuin siinä on katsottava määrätyn Navi Group Oy:lle seuraamusmaksu ennen 1.1.2013 tapahtuneiden menettelyjen perusteella sekä eturistiriitatilanteiden tunnistamista ja ehkäisemistä koskevan menettelyn osalta myös ajanjaksolta toukokuu 2013–12.9.2013.

Markkinaoikeus määrää Finanssivalvonnan määräämän seuraamusmaksun asemasta Navi Group Oy:n maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 80.000 euroa.

Markkinaoikeus hylkää Navi Group Oy:n pääasiavaatimuksen enemmälti ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Finanssivalvonnasta annetun lain 73 §:n 3 momentin mukaan markkinaoikeuden pykälän 2 momentissa tarkoitettuun päätökseen sekä 40 ja 41 §:n nojalla antamaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Finanssivalvonnasta annetun lain 74 §:n mukaan seuraamusmaksu saadaan panna täytäntöön vain lainvoimaisen päätöksen perusteella.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

JÄLJENNÖS Oikeusrekisterikeskus (Finanssivalvonnasta annettu laki 43 a §)

Finanssivalvonnan päätös

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 14.12.2016 taltionumero 5295.

 
Julkaistu 30.9.2015