Asian käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeuden asia diaarinumero 20099/2020

Valitus

Vaatimukset

Haminan Energia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus:

1. kumoaa Energiaviraston päätöksen järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan ehdottamien siirtopalveluehtojen vahvistamisesta 1.12.2020 numero 1951/533/2020 (jäljempänä myös ehtojen vahvistuspäätös) niiltä osin kuin valituksenalaisessa päätöksessä on vahvistettu siirtopalveluehdot siten, että siirtoverkonhaltijalla on oikeus asettaa siirtomaksu jakeluverkon LNG:n syötölle erityistilanteissa, joissa kaasu syötetään ja käytetään saman jakeluverkon piirissä ilman, että kaasuenergia fyysisesti tai kaupallisesti (virtuaalisesti) liikkuu siirtoverkossa tai ylittää siirto- ja jakeluverkon välistä rajapistettä, ja palauttaa asian Energiaviraston käsiteltäväksi;
   
   
2. velvoittaa Energiaviraston käsittelyssään edellyttämään järjestelmävastaavaa siirtoverkonhaltijaa ennen siirtopalveluehtojen vahvistamista muuttamaan siirtopalveluehtojaan siten, että milloin maakaasuun jakeluverkkoon syöttö ja jakeluverkosta otto tapahtuvat saman jakeluverkon sisällä, maakaasun jakeluverkkojen syöttö- ja ottopisteille ei aseteta siirtoverkonhaltijan toimesta siirtomaksua eikä siirtoverkon kapasiteettia varata;
   
   
3. velvoittaa Energiaviraston käsittelemään asian siten, että LNG-peräisen tai biokaasun saman jakeluverkon sisällä tapahtuva maakaasun syöttö ja otto käsitellään omana tilanteenaan siirtopalveluehdoissa ja sääntökäsikirjassa ja näin ollen myös siirtoverkonhaltijan siirtomaksuissa;
   
   
4. velvoittaa Energiaviraston antamaan päätöksen siitä, että ennen markkinaoikeuden ratkaisua järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan veloittamille siirtomaksuille jakeluverkon sisäisen syötön ja oton tilanteissa ei ole ollut lainsäädäntöön perustuvaa maksuperustetta ja
   
   
5. velvoittaa Energiaviraston korvaamaan Haminan Energia Oy:lle asian markkinaoikeuskäsittelystä aiheutuneet arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14.610 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua markkinaoikeuden päätöksen antamisesta lukien.

Perustelut

Valittajan asianosaisasema

Valituksenalaiset päätökset on julkaistu Energiaviraston internetsivuilla ja ne on annettu tiedoksi yksin asianosaiseksi merkitylle siirtoverkon haltija Gasgrid Finland Oy:lle, jonka valmistelemaa siirtopalvelun ehtoja ja sääntökäsikirjaa päätökset koskevat. Siirtopalvelun ehdot ja sääntökäsikirja koskevat puolestaan kaikkia maakaasumarkkinoiden osapuolia.

Haminan Energia Oy harjoittaa maakaasumarkkinoilla maakaasumarkkinalaissa tarkoitettua jakeluverkkotoimintaa sekä toimii samassa jakeluverkossa toimitusvastuullisena vähittäismyyjänä ja shipperinä eli maakaasun toimittajana.

Haminan Energia Oy on yksi Hamina LNG Oy:n omistajista merkittävällä omistusosuudella. Hamina LNG Oy rakentaa LNG-terminaalia eli maakaasumarkkinalaissa tarkoitettua nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistoa Haminan satamaan. Terminaalin rakennustyöt on aloitettu vuonna 2018 ja kaupallisen toiminnan on tarkoitus alkaa vuoden 2021 aikana.

LNG-terminaalille toimitetaan kaupallisesti laivattuna nesteytettyä maakaasua eli LNG:tä, joka säilötään terminaalissa. LNG-terminaalille rakennetaan kaksi erillistä maakaasun jakeluverkkoliittymää, matalapaineinen ja korkeapaineinen. Matalapaineinen verkkoliittymä mahdollistaa syötön LNG-terminaalilta Haminan Energia Oy:n paikalliseen jakeluverkkoon. Korkeapaineinen liittymä mahdollistaa LNG:n syötön sekä fyysisesti että kaupallisesti korkeapaineiseen siirtoverkkoon.

Syötettäessä kaasua Haminan LNG-terminaalista matalapaineiseen verkkoon, kyse on aina jakeluverkon sisäisestä syötöstä ja otosta, koska kaasua ei paine-eron vuoksi voida siirtää siirtoverkkoon, vaan se käytetään aina Haminan Energia Oy:n matalapaineisessa jakeluverkossa. Kyseessä on erityinen poikkeustilanne siirtoverkkoon pääasiassa tapahtuvaan kaasunsyöttöön nähden.

Hamina LNG Oy:n omistajana ja LNG-terminaaliin omistajuuden kautta investoineena Haminan Energia Oy:n on tarkoitus käyttää laajamittaisesti LNG-terminaalia liiketoiminnassaan syöttämällä ja myymällä LNG:tä Haminan Energia Oy:n paikallisessa jakeluverkossa. Haminan LNG-terminaali on luonnollisesti myös kolmansien käytölle vapaa ja muut kaasumarkkinaosapuolet voivat hyödyntää LNG-terminaalin kapasiteettia esimerkiksi myydessään maakaasua Haminan jakeluverkkoon liittyneille loppukäyttäjille.

Haminan Energia Oy:llä on asiaosaisasema ja oikeus valittaa päätöksistä, koska valituksenalaiset päätökset koskevat välittömästi sen etua ja oikeutta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetuin tavoin.

Energiaviraston päätöksen lainvastaisuus

Suomen maakaasumarkkinamalli perustuu niin kutsuttuun syöttö- ja ottojärjestelmään, jossa maakaasu virtaa Suomen kaasujärjestelmään syöttöpisteistä ja otetaan ulos ottopisteistä joko kaasun loppukäyttäjien käyttöön tai vietäväksi Suomesta Balticconnector-yhdysputken ottopisteestä. Mallissa verkonkäytön maksut eivät ole etäisyysperusteisia vaan postimerkkimalliin perustuvia, jossa syöttö- ja ottokapasiteetista maksetaan sama hinta riippumatta pisteiden etäisyydestä.

Suomen maakaasujärjestelmään kuuluu korkeapaineisesta kaasuputkesta muodostuva valtakunnallinen siirtoverkko ja matalapaineisesta kaasuputkesta muodostuvat paikalliset jakeluverkot. Kaasua syötetään siirtoverkkoon pääasiassa rajat ylittävistä yhdysputkista. Poikkeuksen muodostaa esimerkiksi Haminan satamaan vuonna 2021 valmistuva LNG-terminaali, josta kaasua voidaan syöttää myös jakeluverkkoon.

Suomen maakaasun tukkumarkkinoilla käydään siten kauppaa kaasuenergiasta ja siirtoverkon kapasiteetista. Siirtääkseen omistamaansa kaasuenergiaa fyysisesti siirtoverkossa sitä ostavalle sopimuskumppanilleen, maakaasun toimittajan eli shipperin tulee varata siirtoverkon kapasiteettia ja maksaa siitä siirto- eli kapasiteettimaksu siirtoverkonhaltijalle. Kullakin syöttö- ja ottopisteelle on oltava nimetty tasevastaava shipper.

Shipperit nominoivat kaasupäiväkohtaisesti syöttöpisteille kaasujärjestelmässä käyttämänsä osuuden varaamastaan syöttökapasiteetista, joka ei saa ylittää varatun kapasiteetin määrää tai nominaatio hylätään eikä kaasuenergian toimitusta voida toteuttaa. Toimitettu kaasuenergia osoitetaan kullekin toimijalle niin kutsutussa määränjaossa. Syöttöpisteissä määränjaossa osoitettu energiamäärä vastaa shipperin nominoimaa kapasiteettia ja ottopisteessä mittaukseen perustuvaa määrää. Ottopisteissä ei siten tehdä nominointeja.

Järjestelmään syötetyn ja otetun kaasumäärän tulee kaasupäivittäin vastata toisiaan maakaasun toimittajakohtaisen ja koko järjestelmän kaasutaseen hallitsemiseksi. Siirtoverkonhaltija vastaa kaasutaseen hallinnasta. Syöttöpisteessä määrä ei voi ylittää varatun kapasiteetin määrää. Syötön ja oton välinen erotus on korjattava maksamalla kapasiteetinylitysmaksua siirtoverkonhaltijalle.

Järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija ylläpitää virtuaalista kauppapaikkaa, jonne kaikki markkinalla tapahtuvat kaasuenergian omistajanvaihdokset rekisteröidään kaupankäynti-ilmoituksilla kaasuenergian omistuksien osoittamiseksi, ja siirtoverkonhaltijan maakaasumarkkinalain ja mainitun asetuksen mukaisen tasevastuun toteuttamiseksi. Kauppapaikassa käydään kauppaa myös siirtoverkon kapasiteetista ja energiasta. Virtuaalinen kauppapaikka mahdollistaa kaasun toimittamisen Suomen kaasujärjestelmässä.

Energiavirasto on valituksenalaisessa siirtopalveluehtoja koskevassa vahvistuspäätöksessään vahvistanut järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan siirtopalveluehdot vuodelle 2021. Päätös on sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain vastainen, koska siirtopalveluehtoihin ja sääntökäsikirjaan tehtyjen muutoksien seurauksena siirtoverkonhaltijalla on oikeus asettaa siirtomaksu jakeluverkon LNG:n syötölle erityistilanteissa, joissa kaasu syötetään ja käytetään saman jakeluverkon piirissä ilman, että kaasuenergia fyysisesti tai kaupallisesti liikkuu siirtoverkossa tai ylittäisi siirto- ja jakeluverkon välisen rajapisteen.

Siirtoverkonhaltijalla voi olla ainoastaan lakiin perustuva oikeus asettaa siirtomaksu jakeluverkon syöttö- ja ottopisteille. Suomea suoraan velvoittavan EU-sääntelyn ja maakaasumarkkinalain perusteella siirtoverkonhaltijalla ei ole oikeutta asettaa jakeluverkkojen syöttö- ja ottopisteille siirtomaksua silloin kun kaasuenergiaa ei fyysisesti tai kaupallisesti siirretä siirtoverkossa. Siirtomaksun asettaminen saman jakeluverkon sisällä tapahtuvalle syötölle ja otolle ei ole tasapuolista, se syrjii vähittäismarkkinoilla jakeluverkoissa toimivia osapuolia ja rajoittaa kilpailua kaasumarkkinoilla erityisesti vaihtoehtoisten toimituslähteiden eli LNG:n ja biokaasun osalta.

Maakaasun siirtomaksuja koskeva EU-sääntely koskee ainoastaan siirtoverkkoa. Jakeluverkkotaso on jätetty EU-sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle kansallisesti ratkaistavaksi. EU-sääntely ei siten mahdollista siirtotariffin asettamista jakeluverkkotasolle. EU-sääntelystä seuraa, että siirtomaksujen on aina perustuttava siirtoverkon käytön todellisiin kustannuksiin. Jakeluverkon sisäisen syötön ja oton tilanteessa siirron kustannuksia ei synny, koska siirtoverkkoa ei käytetä.

Maakaasumarkkinalain 22 §:n mukaisesti siirtoverkonhaltija asettaa siirtomaksun siirtoverkon käytölle ja jakeluverkonhaltija jakeluverkon käytölle. Mainitun säännöksen mukaan ei ole mahdollista siirtoverkonhaltijan toimesta asettaa siirtomaksu jakeluverkon sisäiselle syötölle ja otolle.

Energiaviraston vahvistamien siirtopalveluehtojen perusteella siirtoverkonhaltijalla on oikeus asettaa ja veloittaa siirtomaksu myös silloin, kun kyse on yksinomaan sekä fyysisesti että kaupallisesti jakeluverkon sisällä tapahtuvasta kaasun syötöstä ja otosta. Jakeluverkon sisäisen syötön ja oton osalta kaasuenergia ei kuitenkaan voi Haminan paikallisen jakeluverkon ja siirtoverkon fyysisen paine-eron vuoksi siirtyä jakeluverkosta siirtoverkkoon sen jälkeen, kun se on syötetty LNG-terminaalista tai biokaasulaitoksesta jakeluverkkoon. Näin ollen jakeluverkkoon syöttö ei tosiasiassa käytä siirtoverkon kapasiteettia.

Markkinamallissa jakeluverkkoon kaasua syöttävän shipperin olisi teoriassa mahdollista myydä kaasu kaupallisesti eli virtuaalisesti verkkoportaat ylittäen ja siirtoverkkoa käyttäen toiseen verkkoon maakaasumarkkinalain 21 §:n tarkoittamalla tavalla. Käytännössä tämä ei ole mahdollista, koska matalapaineiseen jakeluverkkoon ei voida fyysisesti syöttää ja siten nominoida nesteytetyn maakaasun käsittely- tai biokaasun tuotantolaitoksesta kaasua enempää kuin mitä kyseiseen jakeluverkkoon liittyneiden verkonkäyttäjien kulloinkin käyttämän kaasuenergian määrä on. Jakeluverkkoon kaasua LNG-terminaalista tai biokaasulaitoksesta syöttävä shipper voi varata kapasiteettia ja nominoida kaasua syöttöpisteeseen ja ottopisteisiin ainoastaan sen määrän, mitä sen kulloinenkin jakeluverkkoon myynti eli jakeluverkon ottopisteestä otetun kaasuenergian määrä on. Tällöin kaasua ei jää eikä voi jäädä myytäväksi verkkoportaiden yli koko kaasujärjestelmän piirissä, vaan kaikki kaasu on käytettävä samassa jakeluverkossa.

Edellä mainituista syistä Haminan LNG-terminaalissa on investoitu sekä matalapaineiseen että korkeapaineiseen syöttöön, jotta korkeapaineisesta syötöstä voidaan fyysisesti ja kaupallisesti siirtää suurempia määriä kaasuenergiaa siirtoverkon kautta mihin tahansa kaasujärjestelmässä. Matalapaineinen jakeluverkkoon syöttö ei tätä mahdollista. Nyt näitä fyysisesti toisistaan täysin poikkeavia mekanismeja käsitellään kuitenkin vahvistetuissa ehdoissa vastaavina.

Jotta syöttö- ja ottojärjestelmään perustuva markkinamalli toimii, on siirtoverkonhaltijalla oikeus maakaasumarkkinalain 22 §:n esitöiden mukaisesti asettaa siirtomaksu jakeluverkossa oleville ottopisteille. Kuitenkin vain sillä edellytyksellä, että jakeluverkko liittyy siirtoverkkoon. Oikeus asettaa siirtomaksu jakeluverkkotasolle liittyy aina siihen, että kaasun ajatellaan virtaavaan siirtoverkosta jakeluverkkoon verkkoportaiden läpi. Tällöin siirtomaksu yhdistetään siirto- ja jakeluverkon väliseen fyysiseen rajapisteeseen tapahtuvan toimituksen kapasiteettiin. Rajapistettä ei verkkojen paine-eron ja kaasun viirtaussuunnan vuoksi ylitetä, kun kaasua syötetään siirtoverkon ulkopuolelta jakeluverkkoon esimerkiksi Haminan LNG-terminaalilta.

Maakaasumarkkinalain mukaan verkonkäyttöä koskevien palvelumaksujen tulee olla kohtuullisia ja ehtojen perusteltuja. Haminan Energia Oy:n merkittävien vuosittaisten siirtomaksukustannusten, jotka eivät perustu siirtoverkon käytön, huollon ja kunnossapidon kustannuksiin ja investoinnin tuottoon, vaan enintään siirtoverkonhaltijan tarjoamien järjestelmien käyttöoikeuteen ja tasehallintavastuun täyttämiseen, ei voida arvioida olevan millään tavalla kohtuullisia ottaen huomioon myös siirtomaksujen kilpailullisesti negatiiviset vaikutukset. Kysymys on LNG:lle ja biokaasulle kohdistettavasta ylimääräisestä lakiin perustumattomasta kustannuksesta, jonka siirtoverkonhaltija on yksipuolisesti Energiaviraston vahvistamana asettanut.

Energiavirasto on katsonut vahvistuspäätöksessään, että siirtomaksu on välttämätöntä asettaa koskien kaikkea verkosta syöttöä ja ottoa myös silloin, kun siirtoverkon kapasiteettia ei käytetä. Energiaviraston näkemys on perustunut yksinomaisesti siirtoverkonhaltijan eduksi tehtyyn maakaasumarkkinalain 21 §:n esitöiden yhden kohdan pitkälle vietyyn tulkintaan. Käytännössä Energiaviraston tulkinnan mukaan verkonkäyttäjien saadessa oikeuden käyttää koko Suomen kaasujärjestelmää, tulisi niiden varata ja maksaa kaikissa verkonkäytön tilanteissa siirtoverkon kapasiteetista, vaikka sitä ei käytettäisi.

Maakaasumarkkinalain esitöissä ei kuvata velvoitetta maksaa siirtoverkonhaltijan siirtomaksua, vaan verkkoonpääsyoikeuden mahdollistaman yhtenäisen järjestelmän lopputulos, jossa verkon käyttäjät osallistuvat pääsääntöisesti yhtenäisin perustein maakaasujärjestelmän ylläpitokustannuksiin. Osallistuminen kustannuksiin ei siis tarkoita siirtoverkonhaltijan automaattista oikeutta veloittaa täysimääräistä siirtomaksua kaikissa verkonkäyttötilanteissa. Poikkeukset ovat mahdollisia pääsääntöön, ylläpitokustannukset eivät ole yhtä kuin siirtoverkonhaltijan siirtomaksu, ja yhtenäisin perustein on mahdollista asettaa erilaisia verkkopalvelumaksuja erityyppisille verkonkäyttötilanteille ketään markkinaosapuolta syrjimättä tai eriäviä perusteita asettamatta.

Maakaasumarkkinalain esitöissä todetulla vapaamatkustamisen välttämisellä ei myöskään tarkoiteta sitä, että siirtoverkon siirtomaksu asetettaisiin koko kaasujärjestelmään. Vapaamatkustamiselta vältytään, kun verkkoportaat toimivat aina yhdessä hinnoittelussa, eikä vapaamatkustamiseksi voida tulkita sitä, että siirtoverkon kapasiteetista ei makseta tilanteessa, jossa sitä ei käytetä.

Energiavirasto on katsonut, että maakaasu syötetään aina Suomen kaasujärjestelmään kokonaisvaltaisesti, koska maakaasujärjestelmä tarkoittaa kokonaisuutena sekä siirto- että jakeluverkkoa. Tulkinta ei perustu lakiin vaan näkemykseen siitä, että kaasujärjestelmä on saumaton virtuaalinen kokonaisuus. Mainittua määritelmää käytetään laissa, mutta ei siinä asiayhteydessä, että verkkoon syötön katsottaisiin tapahtuvan koko järjestelmään ilman erottelua siirron ja jakelun välillä. Jos koko maakaasujärjestelmä olisi virtuaalisesti vapaassa käytössä matalapaineisesta jakeluverkkoliittymästä ja syöttö tapahtuisi Energiaviraston esittämällä tavalla koko kaasujärjestelmään riippumatta onko kyse jakelu- vai siirtoverkkoon syötöstä, ei Haminan LNG-terminaalin erilliselle korkeapaineliittymälle olisi tarvetta.

Myös maakaasumarkkinalain 22 §:n sanamuodossa, useissa muissa lainkohdissa ja EU-sääntelyssä on tarkoituksellisesti erotettu siirto- ja jakeluverkot ja niiden syöttö- ja ottopisteet toisistaan. Syöttö- ja ottojärjestelmää ei tule myöskään ymmärtää siten, että se tarkoittaa siirtoverkonhaltijan oikeutta asettaa siirtomaksu verkkoportaiden yli yksipuolisesti. EU-sääntelyn ja maakaasumarkkinalain mukaisesti järjestelmän tarkoituksena on nimenomaisesti ollut mahdollistaa verkonkäyttäjien pääsy koko järjestelmän piiriin yhdistämällä verkkoportaat verkonhaltijoiden välisin yhteisin sopimuksin ja kilpailua tehostaen ilman mainintaa siitä, että järjestelmän toimivuuden edellytyksenä olisi siirtoverkonhaltijan läpi järjestelmän kattava siirtomaksu.

Koska siirtoverkonhaltijalla ei ole oikeutta asettaa siirtomaksua jakeluverkon sisäisen syötön ja oton tilanteissa, siirtopalveluehdoissa olevat kapasiteetin varaamista koskevat velvoitteet eivät myöskään perustu lakiin, eikä niitä nykymuodossaan voida sisällyttää siirtopalveluehtoihin. Sääntökäsikirjan mukaisilla syöttöpisteessä tehtävillä nominaatioilla ja ottopisteissä tehtävällä mittauksella on mahdollista varmistaa kaasupäiväkohtaisesti shipperin tase ja ilmoittaa omistajanvaihdokset jakeluverkon sisäisen syötön ja oton tilanteessa, myös tasehallinta-asetuksen velvoitteet täyttäen.

Siirtomaksun asettaminen jakeluverkkotasolle syötön ja oton tilanteessa ei edistä kilpailua, investointeja ja markkinoille tai verkkoon pääsyä sääntelyn tavoitteiden mukaisesti. Vahvistetut siirtopalveluehdot aiheuttavat kapasiteetin varaamista ja siirtomaksun asettamista koskevien velvoitteiden osalta kilpailun rajoittumista vähittäismarkkinoilla ja ovat syrjiviä vähittäismarkkinaosapuolia kohtaan.

Energiaviraston lausunto

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta sekä hylkää valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ja toissijaisesti hylkää valituksen.

Perusteet

Valittajan asianosaisasema

Valituksenalaisessa vahvistuspäätöksessä on kyse niin sanotuista yleisistä velvollisuuksista eli siirtopalveluehdoista, jotka koskevat tasapuolisesti kaikkia siirtoverkonhaltijan asiakkaita. Energiavirasto on siirtoverkonhaltijan noudatettavaksi antamassaan vahvistuspäätöksessään arvioinut siirtopalveluehtojen tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä ja näin varmistanut kaikkien verkonhaltijan asiakkaiden oikeuksien toteutumisen.

Gasgrid Finland Oy:n ehdotus siirtopalveluehdoista vuodelle 2021 on pohjautunut vuonna 2020 sovellettuihin siirtopalveluehtoihin, jotka Energiavirasto on vahvistanut 2.7.2019 sen hetkisen järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan Gasum Oy:n ehdotuksesta. Energiavirastolle vahvistettavaksi toimittamat siirtopalveluehdot vuodelle 2021 ovat pohjautuneet jo sovellettuihin ehtoihin, lukuun ottamatta muutamia lisäyksiä ja muutoksia. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessä arvioinut muutosehdotuksia voimassa olevan lainsäädännön näkökulmasta ja käsittelyt lausuntoja, joita Energiavirastolle on toimitettu julkisen kuulemisen yhteydessä. Energiavirasto on hyväksynyt Gasgrid Finland Oy:n ehdotukset ehdoista vuodelle 2021 ja vahvistanut ne päätöksellään.

Haminan Energia Oy:llä ei ole asiassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n mukaista valitusoikeutta. Valituksenalainen päätös on kohdistettu Gasgrid Finland Oy:öön.

Haminan Energia Oy on esittänyt, että Energiaviraston päätös koskee välittömästi sen oikeuksia ja etuja. Esitetyt perustelut valitusoikeudelle ovat liiketoiminnan kannattavuuteen tai kustannuksiin liittyviä taloudellisia perusteita. Energiaviraston näkemyksen mukaan Haminan Energia Oy:llä on asiassa puhtaasti välillinen, taloudellinen intressi. Investoinnit ovat tavanomainen liiketoimintaan olennaisena osana sisältyvä liiketaloudellinen riski, joka ei ole sellainen oikeudellinen intressi, jota valitusoikeus edellyttää. Valitusoikeutta ei voida johtaa sanotuista pelkästään päätöksen välillistä yhtiöön kohdistuvista taloudellisista vaikutuksista. Valituksenalainen päätös on kohdistettu siirtoverkonhaltijaan, joka on toimittanut Energiavirastolle vahvistettavaksi siirtopalveluehdot, jotka koskevat tasapuolisesti kaikkia sen asiakkaita. Päätös ei siten kohdistu mitenkään erityisesti Haminan Energia Oy:öön, vaan sen vaikutukset ovat samanlaiset kaikkiin maakaasuverkon käyttäjiin. Oikeudellinen intressi asiassa on vain Gasgrid Finland Oy:llä, jonka lakisääteistä velvollisuutta laatia kyseiset siirtopalveluehdot koskevat.

Valituksen hylkääminen

Maakaasumarkkinalain 29 §:n esitöiden mukaan Suomen maakaasujärjestelmä koostuu siirtoverkosta sekä siihen liitetyistä jakeluverkoista. Maakaasujärjestelmään kuuluvat myös kaikki näihin verkkoihin liitetyt nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistot, uusiutuvista energialähteistä tuotetun kaasun tuotantolaitokset ja kaasuvarastot sekä kaasun käyttöpaikat.

Kaikki Suomen maakaasujärjestelmään syötetty kaasu on kaupallisesti saatavilla järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan ylläpitämässä virtuaalisessa kauppapaikassa (virtual trading point, jäljempänä VTP). Siten VTP:n kautta syötetty kaasu on käytettävissä missä tahansa ottopisteessä riippumatta siitä, mistä kaasu on syötetty järjestelmään. Näin ollen syöttöpisteen fyysisellä sijainnilla ei ole merkitystä vaan esimerkiksi jakeluverkkoon liittyneestä Haminan Energian LNG-terminaalista kaasutettua maakaasua voidaan käyttää kaupallisesti missä päin tahansa Suomen maakaasujärjestelmää.

Kapasiteettimaksu asetetaan kaikelle maakaasujärjestelmään syötetylle ja maakaasujärjestelmästä otetulle kaasulle. Mikäli järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija Gasgrid Finland Oy jättäisi asettamatta kapasiteettimaksun jakeluverkossa olevan syöttöpisteen kautta maakaasujärjestelmään syötetylle kaasulle, johtaisi se tilanteeseen, jossa eri hankintalähteistä maakaasujärjestelmään kaupallisesti syötettyä kaasua kohdeltaisiin eri tavalla. Tämä mahdollistaisi vapaamatkustamisen, jossa maakaasumarkkinoiden osapuolella olisi oikeus käydä maakaasukauppaa koko maakaasujärjestelmän alueella ilman velvollisuutta osallistua järjestelmän kustannuksiin verkkopalveluiden maksuilla.

Maakaasumarkkinalain 21 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan maakaasun toimittaja voi sopia verkkoon pääsyn edellyttämistä verkkopalveluista sen verkonhaltijan kanssa, jonka maakaasuverkkoon hän toimittaa maakaasua tai joka siirtää tai jakelee hänen maakaasuaan. Maakaasumarkkinalain 21 §:n 2 momentin mukaan verkonhaltijan on osaltaan järjestettävä edellytykset sille, että verkon käyttäjä saa asianomaiset siirto- ja jakelusopimukset tekemällä ja niihin liittyvät maksut suorittamalla oikeuden käyttää koko maakaasujärjestelmää. Kyseinen lainkohta edellyttää kaikkien osallistuvan maakaasujärjestelmän kustannuksiin.

Energiaviraston vahvistaminen siirtopalveluehtojen mukaan kapasiteettimaksu on maksu, jonka tukkumarkkinaosapuolen eli shipperin on maksettava järjestelmävastaavalle siirtoverkonhaltijalle kapasiteetista Imatran syöttöpisteessä, LNG:n virtuaalisessa syöttöpisteessä, ottovyöhykkeellä, ottopisteissä ja biokaasun virtuaalisessa syöttöpisteessä. Velvollisuus maksaa kapasiteettimaksuja koskee kaikkia shippereiksi rekisteröityneitä markkinaosapuolia. Näin ollen, kenellä tahansa shipperiksi rekisteröityneellä markkinaosapuolella on oikeus varata kapasiteettia LNG:n virtuaalisesta syöttöpisteestä ja myydä kaasua mihin tahansa Suomen maakaasujärjestelmässä. Maksu maksetaan järjestelmävastuulliselle Gasgrid Finland Oy:lle. Tämä mahdollistaa sen, että kuka tahansa markkinaosapuoli voi varata Haminan Energian LNG-terminaalista terminaalikapasiteettia ja tuoda terminaaliin nesteytettyä maakaasua sekä syöttää sen terminaalin kautta kaupallisesti VTP:hen, josta se on edelleen myytävissä, mihin tahansa Suomen maakaasujärjestelmässä. Sen sijaan Haminan Energia Oy:n kuvaama järjestelmä johtaisi eri shippereiden erilaiseen maksuvelvollisuuteen suhteessa siirtoverkonhaltijaan ja sitä kautta eri kaasuerien eriarvoiseen kohteluun jälkimarkkinoilla.

Yllä esitetyn mukaisesti kaikki Suomen maakaasujärjestelmään syötetty kaasu siirtyy kaupallisesti Gasgrid Finland Oy:n ylläpitämään virtuaaliseen kauppapaikkaan, VTP:hen. Näin ollen maakaasujärjestelmään syötetyn kaasun kaupallinen käytettävyys ei siten riipu syöttöpisteen fyysisestä sijainnista, mikä mahdollistaa jakeluverkkoon liitetystä Haminan Energian LNG-terminaalista syötetyn kaasutetun maakaasun kaupallisen käytön missä päin tahansa Suomen maakaasujärjestelmässä.

Haminan Energia Oy:n väite siitä, että siirtoverkonhaltijalla ei ole oikeutta asettaa siirtomaksua jakeluverkon sisäiselle kaasuenergian syötölle ja otolle on myös virheellinen. Siirtoverkonhaltijan asettamat kapasiteettimaksut ovat maksuja, joita shipperin on maksettava järjestelmävastaavalle siirtoverkonhaltijalle kapasiteetista Imatran syöttöpisteessä, LNG:n virtuaalisessa syöttöpisteessä, ottovyöhykkeellä, ottopisteissä ja biokaasun virtuaalisessa syöttöpisteessä. Jo vuonna 2020 sovelletuissa vuonna 2019 vahvistetuissa siirtopalveluehdoissa on ollut kapasiteettimaksun määritelmä, jonka mukaan shipperin on maksettava järjestelmävastaavalle siirtoverkonhaltijalle kapasiteetista syöttöpisteessä, ottovyöhykkeellä, ottopisteissä ja biokaasun virtuaalisessa syöttöpisteessä. Valituksenalaisessa vuotta 2021 koskevassa päätöksessä tähän syöttöpisteiden listaan on lisätty LNG:n virtuaalinen syöttöpiste, koska aiemmin tällaista syöttöpistettä ei ole ollut Suomen kaasujärjestelmässä. LNG:n syöttöpistettä on käsitelty samanarvoisesti muiden syöttöpisteiden kanssa.

Edellä mainittu kapasiteettimaksu ei ole maakaasumarkkinalain 22 §:n 2 momentissa tarkoitettu jakelumaksu, joka jakeluverkonhaltijan on asetettava kullekin jakeluverkkonsa ottopisteelle ja kullekin jakeluverkkonsa kaasuntuotantolaitoksesta tai nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistosta kaasua syöttävälle syöttöpisteelle.

Energiavirasto on arvioinut valituksenalaisessa vahvistuspäätöksessään kapasiteettimaksun tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä. Vahvistetut siirtopalveluehdot ovat maakaasumarkkinalain ja maakaasuverkkoasetuksen asettamien vaatimusten mukaisia ja täyttävät laissa asetutut tavoitteet.

Haminan Energia Oy:n käsityksen mukaan koska siirtoverkonhaltijalla ei ole oikeutta asettaa siirtomaksua jakeluverkon sisäisen syötön ja oton tilanteissa, siirtopalveluehdoissa olevat kapasiteetin varaamista koskevat velvoitteet eivät myöskään perustu lakiin, eikä niitä nykymuodossaan voida sisällyttää siirtopalveluehtoihin.

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan Energiaviraston on vahvistettava vahvistuspäätöksellään järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan noudatettavaksi ylikuormituksen hallintaa ja siirtokapasiteetin jakamista kantaverkossa ja siirtoverkossa koskevat ehdot sekä menetelmät ylikuormituksesta perittävien maksujen määrittämiseksi ja menetelmät ylikuormituksen hallinnasta saatujen tulojen käyttämiseksi, ennen niiden käyttöönottamista.

Ehdot kapasiteetin varaamisesta ovat olennainen osa järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan siirtopalveluehtoja. Koska Suomen maakaasujärjestelmä koostuu siirtoverkosta ja siihen liitetyistä jakeluverkoista sekä kaikkiin näihin verkkoihin liitetyistä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistoista, uusiutuvista energialähteistä tuotetun kaasun tuotantolaitoksista ja kaasuvarastoista sekä kaasun käyttöpaikoista, myös ehdot kapasiteetin varaamisesta edellä esitetyissä pisteissä ovat perusteltuja eikä ehtoja näiltä osin voida poistaa. Siirtopalveluehdot ovat maakaasumarkkinalain ja maakaasuverkkoasetuksen asettamien vaatimusten mukaisia ja täyttävät laissa asetutut tavoitteet. Näin ollen Haminan Energia Oy:n väite siitä, että kapasiteettivarausta ei ole tarpeen tehdä, on virheellinen. Vaatimuskohta 1 tulee siten hylätä perusteettomana.

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla Energiavirasto voi muuttaa vahvistuspäätöstä, jos muutos perustuu muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun. Jotta Energiavirasto voi muuttaa päätöstään edellä mainitun lainkohdan nojalla, tulisi markkinaoikeuden hyväksyä valittajan vaatimuskohta 1 ja katsoa, että viraston päätös on niiltä osin lainvastainen. Koska väitteet vahvistuspäätöksen lainvastaisuudesta ovat virheelliset ja vaatimuskohta tulee perusteettomana hylätä ei myöskään vaatimuskohdan 2 ja 3 osalta ole aineellisoikeudellisia edellytyksiä lainmukaisen päätöksen muuttamiselle. Näin ollen vaatimuskohdat 2 ja 3 tulee hylätä perusteettomana.

Haminan Energia Oy on valituksessaan vaatinut markkinaoikeutta velvoittamaan Energiavirastoa antamaan päätöksen tai lausunnon siitä, että ennen markkinaoikeuden ratkaisua järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan velvoittamille siirtomaksuille jakeluverkon sisäisen syötön ja oton tilanteessa ei ole ollut lainsäädäntöön perustuvaa maksuperustetta. Valituksenalainen vahvistuspäätös on annettu Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:n nojalla. Mainitun lain 38 §:n mukaan lain nojalla Energiaviraston antamaa päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei Energiavirasto päätöksessään toisin määrää. Energiavirasto toteaa, ettei se voi antaa päätöstä tai lausuntoa asiassa Haminan Energia Oy:n vaatimalla tavalla. Näin ollen vaatimuskohta 4 on hylättävä lakiin perustumattomana.

Haminan Energia Oy:n esittämä oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä perusteettomana asian lopputuloksesta riippumatta. Valituksenalainen päätös on tehty asiaan liittyviä säädöksiä ja yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita noudattaen, eikä päätös ole miltään osin lainvastainen.

Valittajan lausuma

Haminan Energia Oy on esittänyt muun ohella, että siirtopalvelun ehtojen kuvatut vähäiset muutokset valituksenalaisilta osin koskevat LNG:n virtuaalisen syöttöpisteen määrittelyä sekä kapasiteettimaksun kohdistamista LNG:n virtuaaliseen syöttöpisteeseen, saman jakeluverkon ottopisteeseen ja sitä koskevaan kapasiteettivaraukseen. Muutoksina ne määrittävät ensimmäistä kertaa, miten Haminan LNG-terminaalista samaan jakeluverkkoon tapahtuvaa maakaasun syöttöä ja ottoa käsitellään Suomen maakaasumarkkinoilla. Muutoksina ne eivät ole kohdistuneet tosiasiassa laajamittaisesti kaikkiin siirtoverkonhaltijan asiakkaisiin, mutta kohdistuvat olennaisilta osin välittömästi Haminan Energia Oy:öön jakeluverkon vähittäismyyntiä koskien. Koska LNG:tä koskevat ehdot on vahvistettu ensimmäistä kertaa, ei Haminan Energia Oy ole aiemmin voinut niistä valittaa.

Haminan LNG-terminaalin verkkoliittymät ovat ainoat Suomen maakasumarkkinoilla olevat LNG:n syöttöpisteet. Siirtopalveluehtojen uudet määräykset ja Energiaviraston vahvistuspäätös kohdistuvat siten ainoastaan Haminan LNG-terminaaliin. Haminan Energia Oy on maakaasumarkkinalain 44 §:n mukainen toimitusvelvollinen vähittäismyyjä omassa jakeluverkossaan, johon Haminan LNG-terminaalin syöttöpiste liittyy. Haminan Energia Oy on investoinut Haminan LNG-terminaaliin osittain omistamansa Hamina LNG Oy:n kautta. Tarkoituksena on käyttää LNG-terminaalia Haminan Energia Oy:n jakeluverkon vähittäismyynnissä. LNG-terminaalin matalapaineista verkkoliittymää käytetään maakaasun syöttämiseksi ja myymiseksi Haminan Energia Oy:n jakeluverkossa Haminan Energia Oy:n toimesta. On mahdollista, että LNG:n syöttöä mainittuun jakeluverkkoon harjoittaa myös muu markkinaosapuoli. Maakaasumarkkinalain 44 §:n mukaisena toimitusvelvollisena vähittäismyyjänä Haminan Energia Oy:llä on kuitenkin aina velvoite myydä ja toimittaa maakaasua kohtuullisen hintaan kyseisen jakeluverkon loppukäyttäjille.

Siirtopalveluehtojen vahvistuspäätöksellä on asetettu jakeluverkkoon liittyvä välitön maksuvelvoite Haminan Energia Oy:lle liittyen LNG-terminaalilta tapahtuvaan maakaasun syöttöön ja samassa jakeluverkossa tapahtuvaan ottoon. Koska siirtopalveluehdot jakeluverkkoon syötettävän LNG-peräisen kaasun osalta koskevat Suomessa yksinomaan Haminan Energia Oy:n jakeluverkkoa, kohdistuu vahvistuspäätös valituksenalaisilta osin välittömästi Haminan Energia Oy:n varallisuus- ja velvoiteoikeudelliseen asemaan sekä velvoitteisiin ehdoissa asetetun suoran kapasiteettimaksua koskevan maksuvelvoitteen muodossa. Näin ollen Haminan Energia Oy:llä on valitusoikeus asiassa.

Eriävä maksuvelvollisuus erilaisissa verkonkäytön tilanteissa ei ole maakaasumarkkinalain vastaista. Nykyinen vahvistettu siirtopalveluehtojen mukainen malli, missä jakeluverkon sisäisestä syötöstä ja otosta veloitetaan kapasiteettimaksu, johtaa yhtä lailla eriarvoiseen kohteluun ensi- ja jälkimarkkinoilla ja eri suuruisiin maksuihin riippuen verkon käyttötilanteesta. Energiavirasto on myös valituksenalaisessa vahvistuspäätöksessä todennut tämän eriarvoisuuden ja eri suuruisten verkonkäyttömaksujen olevan sallittuja.

Jakeluverkon sisäistä syöttöä ja ottoa tapahtuu Suomessa ainoastaan Haminan LNG-terminaalilta ja Mäntsälän biokaasulaitokselta. Kapasiteettimaksun poistaminen näistä kohteista tapahtuvan syöttöön, ja myös oton, osalta ei johtaisi jälkimarkkinoiden epätasapainoon ottaen huomioon jakeluverkkojen rajattu kapasiteetti ja niissä liikkuvan maakaasun määrä suhteessa koko maakaasumarkkinaan.

Energiaviraston kuvaama virtuaalisen kauppapaikan kautta tapahtuva kaasun myynti muualle kaasujärjestelmään on teoriassa mahdollisesti, mutta jakeluverkon fyysisen rajoitteen vuoksi näin ei voida tosiasiassa toimia. Rajoite on siis myös kaupallinen. Virtuaalinen kauppapaikka ei tarjoa käytännön mahdollisuutta myydä maakaasua virtuaalisesti tai kaupallisesti yli verkkorajojen, kuten Energiavirasto on esittänyt.

Mahdollisuus syöttää kaasua ja käyttää siirtoverkkoa muussa asiayhteydessä kuin jakeluverkkoon liittyen ei poista sitä tosiseikkaa, ettei Haminan Energia Oy voi syöttäessään kaasua jakeluverkkoon hyödyntää fyysisesti tai kaupallisesti maakaasun siirtoverkkoa. Siirtomaksu perustuu siirtoverkon käyttöön, jota jakeluverkon sisäisen syötön ja oton tilanteessa ei käytännössä pääse tapahtumaan.

Muut lausumat

Energiavirasto on antanut lausunnon valittajan lausuman ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta. Energiavirasto on paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta ja esittänyt sen lisäksi muun ohella, että Haminan Energia Oy:n näkemys siitä, että yhtiö voi fyysisesti syöttää LNG- terminaalista ainoastaan sen verran kaasua jakeluverkkoon kuin se myy kaupallisesti loppukäyttäjille jakeluverkossa, on virheellinen eikä pidä paikkaansa Suomessa sovelletussa markkinamallissa. Syöttöpisteen fyysisellä sijainnilla ei ole merkitystä vaan esimerkiksi jakeluverkkoon liittyneestä LNG-terminaalista kaasutettua maakaasua voidaan käyttää kaupallisesti missä päin tahansa Suomen maakaasujärjestelmää.

Haminan Energia Oy onlisälausumassaan todennut muun ohella, että Energiaviraston tulkinnan mukaan siirtoverkonhaltijan oikeus asettaa kapasiteettimaksu jakeluverkossa tapahtuvalle syötölle ja otolle perustuu mahdollisuuteen myydä maakaasu mihin tahansa järjestelmässä kaupallisesti. Käytännössä tämä ei ole mahdollista tai vähintään merkittävästi rajoittunutta jakeluverkon syötön ja oton tilanteessa.

Jakeluverkon syötön määrää rajoittaa merkittävästi aina verkon fyysinen kapasiteetti toisin kuin siirtoverkon tilanteessa. Jakeluverkkoon syöttöä ja ottoa tulisi käsitellä eri perustein kuin siirtoverkkoon tapahtuvaa syöttöä, ettei näiden verkkoportaiden välillä synny maakaasumarkkinalain vastaista kilpailun vääristymää.

Haminan Energia Oy on, markkinaoikeuden pyydettyä siltä lausumaa muun ohella siitä, minkälaista liiketoimintaa se harjoittaa maakaasumarkkinoilla, minkälaisia maakaasun siirtoon liittyviä kustannuksia, kuten asiassa esilläolevat kapasiteettimaksut ja muut mahdolliset kaasun siirtoon liittyvät maksut, tulee sen maksettavaksi, tuleeko maakaasun siirtoon liittyviä maksua edellä todetuissa esimerkkitilanteissa muiden tahojen kuin Haminan Energia Oy:n maksettavaksi ja harjoittaako se muunlaista maakaasuliiketoimintaa, jossa kustannukset maakaasun siirrosta kohdentuvat tai jakautuvat toisin kuin edellä todetuissa tilanteissa, lausunut muun ohella seuraavaa.

Haminan Energia Oy harjoittaa maakaasumarkkinoilla kaasuenergian myyntiä ja toimii jakeluverkonhaltijana eli verkko-operaattorina. Haminan Energia Oy omistaa paikallisen matalapaineisen maakaasun jakeluverkon Haminan ja Virolahden alueella, jonka kautta maakaasua jaetaan jakeluverkkoon liittyneille loppukäyttäjille. Sen roolit maakaasumarkkinoilla ovat siis jakeluverkonhaltija, vähittäismyyjä (toimitusvastuullinen Haminan Energian jakeluverkossa) ja tasevastaava shipper (maakaasun toimittaja).

Haminan Energia Oy hankkii ja myy maakaasun myyntisopimuksella. Kaasuenergian omistajanvaihdos maahantuojan ja Haminan Energia Oy:n välillä rekisteröidään virtuaalisessa kauppapaikassa kaupallisesti. Kaasun fyysisestä välittämisestä kaasujärjestelmässä eli siirtämisestä vastaavat siirtoverkon- ja jakeluverkon verkonhaltijat. Tasevastaavat shipperit eli maakaasun toimittajat vastaavat siitä, että kaasua tuodaan järjestelmään määrä, mikä vastaa ottoa kaasupäivän sisällä.

Haminan Energia Oy maksaa shipperin roolissa (myyjänä) kaasujärjestelmän syöttö- ja ottokapasiteetista valitun kapasiteettituotteen mukaisen kapasiteetti- eli siirtomaksun Gasgrid Finland Oy:lle. Lisäksi Haminan Energia Oy maksaa hyödyke- eli energiamaksun osana kapasiteettimaksuja. Gasgrid Finland Oy laskuttaa Haminan Energia Oy:tä shipperinä maakaasun siirtämisestä. Haminan Energia Oy:n liiketoimintapäätökseksi jää, miten se sisällyttää kyseiset maksut asiakashintoihinsa kilpailukykynsä huomioon ottaen. Siirtomaksuja ei siten tule muiden tahojen kuin Haminan Energia Oy:n maksettavaksi.

Mikäli kolmas osapuoli (shipper) syöttää maakaasua Haminan LNG-terminaalista, tulevat siirtomaksut kyseisen kolmannen osapuolen maksettavaksi. Hamina LNG Oy:n maksettavaksi terminaalioperaattorina ei tule missään tilanteessa siirtomaksuja. Haminan Energia Oy veloittaa jakeluverkonhaltijana myös verkkonsa jakelumaksun loppukäyttäjiltä.

Haminan Energia Oy ei harjoita muunlaista kuin edellä kuvattua maakaasuliiketoimintaa.

Energiavirasto on lausunut edellä todetun Haminan Energia Oy:n lausuman johdosta muun ohella, että maakaasumarkkinasääntely perustuu olennaisesti unionin sääntelykehykseen, minkä vuoksi valitusoikeuden perusteita tulee tarkastella sen valossa, mitä kansallisen sääntelyviranomaisen tehtävistä on direktiivitasolla säädetty. Maakaasumarkkinadirektiivin mukaisesti Energiavirastolle kansallisena sääntelyviranomaisena kuuluu yleinen valvontatehtävä, ja lisäksi riitojenratkaisutehtävä yksittäisissä, direktiivissä nimenomaisesti säädetyissä tilanteissa. Nyt kyseessä oleva asia, siirtoverkonhaltijan siirtopalveluehtojen vahvistaminen, ei ole riidanratkaisutehtävä, vaan se kuuluu sääntelyviranomaisen yleiseen valvontatoimivaltaan sisältyviin tehtäviä. Energiavirasto tarkastelee siirtopalveluehtoja yleisellä tasolla ja varmistaa, että ne ovat syrjimättömiä ja tasapuolisia kaikille toimijoille.

Yleiseen valvontatoimivaltaan kuuluvien tehtävien osalta maakaasumarkkinadirektiivissä ei ole nimenomaisesti säädetty valitusoikeudesta. Sen, että direktiivissä ei ole säädetty valitusoikeudesta yleisen toimivallan mukaisissa tehtävissä, voidaan katsoa olevan tarkoituksellinen ratkaisu ottaen huomioon, että valitusoikeudesta on kuitenkin säädetty nimenomaisesti tiettyjen riitojenratkaisutehtävien osalta. Näin ollen yleisten valvontatehtävien osalta valitusoikeutta tulee arvioida kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Asianosaisuuden perustavien intressien tulee olla oikeudellisia, eikä tosiasiallisia. Taloudelliset ja kilpailulliset vaikutukset kuuluvat tosiasiallisten intressien piiriin. Oikeudellisiksi intresseiksi voidaan katsoa esimerkiksi sääntelystä johtuvat velvoitteet verkonhaltijalle, kuten tässä tapauksessa siirtoverkonhaltijan velvollisuus alistaa siirtopalvelun ehdot sääntelyviranomaisen vahvistettavaksi.

Voimassa olevien siirtopalveluehtojen mukaan shipperin tulee varata siirtokapasiteettia ottovyöhykkeelle ja LNG:n virtuaaliseen syöttöpisteeseen. Järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija jakaa kapasiteetin shippereille varausjärjestyksessä LNG:n virtuaalisessa syöttöpisteessä ja ottovyöhykkeellä.

Kaasumarkkinan sääntökäsikirjan mukaan shipperin on nominoitava järjestelmävastaavalle siirtoverkonhaltijalle kaasutoimituspäivänä toimitettavat kaasumäärät LNG:n virtuaalisessa syöttöpisteessä. Jos nominointia ei tehdä, shipperillä ei ole oikeutta saada kaasua siirretyksi. Edelleen sääntökäsikirjan mukaan järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija ilmoittaa shipperille, onko kaasuntoimituspäivää koskevat nominaatiot hyväksytty, pienennetty tai hylätty. Siirtopalveluehtojen mukaan shipperin nominaatiot eivät saa ylittää shipperin yhteenlaskettua kapasiteettia LNG:n syöttöpisteessä.

Käytännössä tiedonvaihto tapahtuu siis shipperin järjestelmävastaavalle siirtoverkonhaltijalle toimittamien kapasiteettivarausten ja nominaatioiden kautta. Shipper, joka haluaa tuoda höyrystettyä LNG:tä Suomen kaasujärjestelmään, varaa järjestelmävastaavalta siirtoverkonhaltijalta syöttökapasiteettia ja nominoi tälle allokoidun kapasiteetin puitteissa. Järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija tarkistaa, että shipper on varannut tarvittavan entry- ja exit-kapasiteetin. Jos nominaatio on pienempi tai yhtä suuri kuin tämän varaama kapasiteetti, nominaatio läpäisee järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan esikäsittelyn ja nominaatio välitetään nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteiston haltijalle täsmäytystä varten.

Haminan Energia Oy on vielä toimittanut lisälausuman.

Energiavirasto on vielä toimittanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden asia diaarinumero 20100/2020

Valitus

Vaatimukset

Haminan Energia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus:

1. Kumoaa Energiaviraston vahvistuspäätöksen järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan ylläpitämän sääntökäsikirjan vahvistamisesta 21.12.2020 (2798/533/2020) niiltä osin kuin valituksenalaisessa päätöksessä on vahvistettu ottopisteiden ja ottovyöhykkeen sisällyttäminen kapasiteettimaksua ja kapasiteetin varaamista koskeviin kohtiin siirtopalveluehdoissa ja kapasiteetin varaamiseen sekä siitä maksamiseen viittaminen sääntökäsikirjan määritelmissä, mikä aiheuttaa velvoitteen, vahvistettujen siirtopalveluehtojen mukaisesti, varata kapasiteettia, ja oikeuden siirtoverkonhaltijalle, asettaa siirtomaksun jakeluverkon sisäisen syötön ja oton tilanteissa ottokomponentin osalta, ja palauttaa asian Energiaviraston käsiteltäväksi;

2. velvoittaa Energiavirastoa käsittelyssään edellyttämään järjestelmävastaavaa siirtoverkonhaltijaa ennen sääntökäsikirjan vahvistamista muuttamaan sääntökäsikirjaa yhdenmukaisesti siirtopalveluehtojen kanssa siten, että milloin maakaasuun jakeluverkkoon syöttö ja jakeluverkosta otto tapahtuvat saman jakeluverkon sisällä, maakaasun jakeluverkkojen syöttö- ja ottopisteille ei aseteta siirtoverkonhaltijan toimesta siirtomaksua eikä siirtoverkon kapasiitettia varata ja

3. velvoittaa Energiaviraston korvaamaan Haminan Energialle asian markkinaoikeuskäsittelystä aiheutuneet arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.220 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua markkinaoikeuden päätöksen antamisesta lukien.

Perusteet

Valittaja on perusteiden osalta viitannut asiassa 20099/2020 esittämäänsä.

Energiaviraston lausunto

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta sekä hylkää valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ja toissijaisesti hylkää valituksen.

Perusteet

Valittajan asianosaisasema

Valituksenalainen päätös on kohdistettu siirtoverkonhaltijaan, joka on toimittanut Energiavirastolle vahvistettavaksi sääntökäsikirjan, joka koskee tasapuolisesti kaikkia sen asiakkaita. Energiavirasto on vahvistanut ehdot ennen niiden käyttöönottoa valvontalain 10 §:n nojalla. Päätös ei siten kohdistu mitenkään erityisesti Haminan Energia Oy:öön, vaan sen vaikutukset ovat samanlaiset kaikkiin verkon käyttäjiin. Oikeudellinen intressi asiassa on vain Gasgrid Finland Oy:llä, jonka lakisääteistä velvollisuutta laatia kyseinen sääntökäsikirja asia koskee.

Edellä todetun johdosta valituksenalainen päätös ei vaikuta Haminan Energia Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun sillä tavoin välittömästi kuin asianosaisaseman syntyminen hallintoprosessissa edellyttää. Haminan Energia Oy:llä ei siten ole asiassa valitusoikeutta ja valitus tulee jättää tutkimatta.

Valituksen hylkääminen

Energiavirasto on viitannut asiassa 20099/2020 esittämäänsä ja lisäksi muun ohella esittänyt, että Haminan Energia Oy:n vaatimuksensa perusteeksi esittämät väitteet ovat perusteettomia ja virheellisiä. Energiavirasto on päätöksessään soveltanut voimassa olevaa lainsäädäntöä ja käyttänyt lakisääteisiin tehtäviin sisältyvää harkintavaltaansa vahvistaessaan siirtoverkonhaltijan ylläpitämän sääntökäsikirjan valvontalain 10 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaisella vahvistuspäätöksellä siinä esitetyin perustein.

Valittajan lausuma

Valittaja on lausumanaan viitannut asiassa 20099/2020 antamaansa lausumaan.

Muut lausumat

Energiavirasto on antanut lausunnon valittajan lausuman ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta. Energiavirasto on paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta ja viitannut muilta osin asiassa 20099/2020 antamaansa lausuntoon. Energiavirasto on antanut vastaavat lisälausumat kuin asiassa 20099/2020.

Haminan Energia Oy on antanut vastaavat lisälausumat kuin asiassa 20099/2020.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valitusten tutkiminen markkinaoikeuden asioissa 20099/2020 ja 20100/2020

Kysymyksenasettelu

Asiassa on valittajan ja Energiaviraston esittämän perusteella ensin ratkaistava, onko Haminan Energia Oy:llä hallintolainkäytöllinen asianosaisasema valituksen tekemiseen Energiaviraston valituksenalaisista päätöksistä, joilla virasto on vahvistanut Suomen maakaasujärjestelmän järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan Gasgrid Finland Oy:n ehdotuksen siirtopalveluehdoista ja niihin liittyvästä sääntökäsikirjasta vuodelle 2021.

Valittajaon perustanut asianosaisasemansa siihen, että valituksenalaisilla päätöksillä on vahvistettu järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan Gasgrid Finland Oy:n siirtopalvelun ehdot ja sääntökäsikirja, jotka koskevat kaikkia maakaasumarkkinoiden osapuolia ja siten myös valittajaa. Valittaja on yksi Haminassa sijaitsevan nesteytetyn maakaasun terminaalin terminaalitoimintaa harjoittavan Hamina LNG Oy:n omistajista. Yhtiön LNG-terminaalille toimitetaan kaupallisesti laivattuna nesteytettyä maakaasua eli LNG:tä, joka säilötään terminaalissa.

Valittajan mukaan syötettäessä kaasua Haminan LNG-terminaalista matalapaineiseen Haminan Energian Oy:n paikalliseen jakeluverkkoon, kyse on aina jakeluverkon sisäisestä maakaasun syötöstä ja otosta. Näin ollen jakeluverkkoon syöttö ei tosiasiassa käytä siirtoverkon kapasiteettia.

Valittajan mukaan valituksenalaiset päätökset ovat sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain vastaisia, koska siirtopalveluehtoihin ja sääntökäsikirjaan tehtyjen muutoksien seurauksena siirtoverkonhaltijalla on oikeus asettaa siirtomaksu jakeluverkon LNG:n syötölle edellä todetussa tilanteessa, jossa kaasu syötetään ja käytetään saman jakeluverkon piirissä ilman, että kaasuenergia fyysisesti tai kaupallisesti liikkuu siirtoverkossa tai ylittää siirto- ja jakeluverkon välisen rajapisteen.

Valittajan mukaan Suomea suoraan velvoittavan EU-sääntelyn ja maakaasumarkkinalain perusteella siirtoverkonhaltijalla ei ole oikeutta asettaa jakeluverkkojen syöttö- ja ottopisteille siirtomaksua silloin kun kaasuenergiaa ei fyysisesti tai kaupallisesti siirretä siirtoverkossa. Siirtomaksun asettaminen saman jakeluverkon sisällä tapahtuvalle syötölle ja otolle ei ole tasapuolista, se syrjii vähittäismarkkinoilla jakeluverkoissa toimivia osapuolia, rajoittaa kilpailua kaasumarkkinoilla erityisesti vaihtoehtoisten toimituslähteiden kaasujen eli LNG:n ja biokaasun kilpailukyvyn heikentyessä olennaisesti putkikaasuun nähden sekä estää investointeja ja vähittäismarkkinoille tuloa.

Valittajan mukaan sen asianosaisasema perustuu siihen, että uudet vahvistetut siirtopalvelun- ja sääntökäsikirjan ehdot vaikuttavat välittömästi valittajan oikeuteen, velvollisuuteen ja etuun, koska valittajalle muodostuu ehtojen perusteella uusi maksuvelvollisuus liittyen sen jakeluverkon edellä kuvattuun sisäiseen käyttöön.

Energiavirasto on valittajan asianosaisaseman osalta esittänyt, että valittajan perustelut valitusoikeudelle ovat liiketoiminnan kannattavuuteen tai kustannuksiin liittyviä taloudellisia perusteita. Haminan Energia Oy:llä on asiassa puhtaasti välillinen, taloudellinen intressi. Valittajan investoinnit ovat tavanomainen liiketoimintaan olennaisena osana sisältyvä liiketaloudellinen riski, joka ei ole sellainen oikeudellinen intressi, jota valitusoikeus edellyttää. Energiaviraston mukaan valitusoikeutta ei voida johtaa sanotuista pelkästään päätöksien välillistä yhtiöön kohdistuvista taloudellisista vaikutuksista. Valituksenalaiset päätökset on kohdistettu siirtoverkonhaltijaan, joka on toimittanut Energiavirastolle vahvistettavaksi siirtopalveluehdot ja sääntökäsikirjan, jotka koskevat tasapuolisesti kaikkia siirtoverkonhaltijan asiakkaita. Energiaviraston mukaan päätökset eivät siten kohdistu mitenkään erityisesti Haminan Energia Oy:öön, vaan niiden vaikutukset ovat samanlaiset kaikkiin maakaasuverkon käyttäjiin. Energiaviraston mukaan oikeudellinen intressi asiassa on vain siirtoverkonhaltijalla Gasgrid Finland Oy:llä, jonka lakisääteistä velvollisuutta laatia kyseiset siirtopalveluehdot ja sääntökäsikirja valituksenalaiset päätökset koskevat.

Sovellettavat oikeusohjeet

Yleissäännös valitusoikeudesta hallintopäätöksestä on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöiden yleisperusteluiden (HE 29/2018 vp s. 51) mukaan asianosaisuuteen perustuvasta valitusoikeudesta säädettäisiin ehdotuksen mukaan niin, ettei yleissäännöksissä käytetä asianosaisen käsitettä, vaan ratkaisevaa on, kenelle valituksen kohteena oleva päätös on kohdistettu tai kenen oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen se välittömästi vaikuttaa.

Yleisperusteluissa on edelleen todettu, että asianosaista koskevissa säännöksissä on otettu huomioon erilaiset asianosaistilanteet ja niihin liittyvät oikeusturvatarpeet. Tarkoituksena on, että ehdotettuja säännöksiä sovellettaessa otetaan huomioon erityisesti niiden oikeusturvatarpeet, joihin hallintotuomioistuimen päätös kohdistuu tai joiden oikeuksiin tai velvollisuuksiin hallintotuomioistuimen päätös välittömästi vaikuttaa.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöiden (HE 29/2018 vp s. 74 ja 75) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 7 §:n 1 momentin osalta todettu muun ohella, että asianosaisen valitusoikeutta koskevan säännöksen tavoitteena on turvata jokaiselle oikeus päästä tuomioistuimeen hänen oikeuksiaan tai velvollisuuksiaan koskevassa asiassa perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklassa tarkoitetulla tavalla.

Esitöiden mukaan asianosaisuuteen perustuva valitusoikeus on hallintopäätöksen materiaalisilla asianosaisilla. Heitä ovat ne, joille hallintopäätöksellä on asetettu velvollisuus, rajoitus tai kielto, tai joiden oikeus tai etu on evätty kokonaan tai osittain. Materiaalinen asianosainen on myös se, jonka etuun, oikeuteen tai velvollisuuteen hallintopäätös välittömästi vaikuttaa, vaikka päätöstä ei olisikaan muodollisesti kohdistettu häneen.

Esitöiden mukaan asianosaisen valitusoikeutta koskevassa säännöksessä edellytetään päätöksen välittömiä vaikutuksia samoin kuin voimassa olevassa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa. Valitusoikeutta ei siten voida johtaa pelkästään päätöksen välillisistä vaikutuksista. Päätöksen vaikutusten välittömyyttä on arvioitava viime kädessä tapauskohtaisesti. Esitöiden mukaan muussa lainsäädännössä voidaan säätää yleissäännöstä laajemmasta oikeudesta valittaa hallintopäätöksestä.

Asianosaisuudesta on säädetty myös hallintolaissa, jonka 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

Suomen maakaasumerkkinoilla noudatettavassa Euroopan Parlamentin ja Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 715/2009 maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta (maakaasuverkkoasetus) säädetään maakaasun siirtoverkonhaltijoiden yhteistyöstä ja eurooppalaisesta verkostosta. Asetus sisältää lisäksi muun ohella säännöksiä verkkoonpääsytariffeista (13 artikla) ja kolmannen osapuolen verkkoonpääsyyn liittyvistä palveluista siirtoverkonhaltijoiden osalta (14 artikla). Asetus ei sisällä säännöksiä valittamisesta sääntelyviranomaisen (Suomessa Energiavirasto) päätöksestä liittyen siirtoverkonhaltijan siirtoverkon käyttämisen ehtojen vahvistamiseen.

Niin ikään Suomen maakaasumerkkinoilla noudatettavassa Euroopan Neuvoston ja Parlamentin direktiivissä 2009/73/EY maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 (maakaasumarkkinadirektiivi) on 41 artiklassa säännöksiä kansallisen sääntelyviranomaisen tehtävistä ja toimivaltuuksista sekä myös valittamisesta kansallisten sääntelyviranomaisen päätöksistä.

Direktiivin 41 artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen on riippumattomuutensa säilyttäen ja parempaa sääntelyä koskevien periaatteiden mukaisesti 1 kohdassa säädettyjä tehtäviä suorittaessaan tarvittaessa kuultava siirtoverkonhaltijoita ja tehtävä tarvittaessa tiivistä yhteistyötä muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten kanssa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta niiden omia erityisiä toimivaltuuksia.

Mainitun artiklan 12 kohdan mukaan kuka tahansa haittaa kärsinyt osapuoli, jolla on oikeus tehdä valitus tämän artiklan mukaisesti tehdystä menetelmiä koskevasta päätöksestä tai, jos sääntelyviranomaisella on velvollisuus neuvotella, ehdotetuista tariffeista tai menetelmistä, voi viimeistään kahden kuukauden kuluessa tai jäsenvaltioiden asettaman lyhyemmän ajanjakson kuluessa päätöksen tai päätösehdotuksen julkaisemisesta esittää valituksen vaatien päätöksen uudelleentarkastelua. Valituksella ei ole lykkäävää vaikutusta.

Mainitun artiklan 15 kohdan mukaan edellä 11 ja 12 kohdassa tarkoitetut valitukset eivät rajoita yhteisön oikeuden ja kansallisen oikeuden mukaisen muutoksenhakuoikeuden käyttöä.

Mainitun artiklan 17 kohdassa on vielä todettu, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on olemassa sopivat järjestelmät, joiden mukaisesti osapuoli, jota sääntelyviranomaisen päätös koskee, voi hakea siihen muutosta elimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista ja hallituksista.

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 3 lukuun sisältyvän 10 § 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan sekä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksen haltijan noudatettaviksi seuraavat palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista:

1) menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana;

2) ehdot, edellytykset ja tariffit, jotka koskevat oikeutta käyttää nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistoja;

3) verkonhaltijan siirtopalvelun ehdot;

4) verkonhaltijan liittämispalvelun ehdot ja menetelmät liittämisestä perittävien maksujen määrittämiseksi;

5) ylikuormituksen hallintaa ja siirtokapasiteetin jakamista kantaverkossa ja siirtoverkossa koskevat ehdot sekä menetelmät ylikuormituksesta perittävien maksujen määrittämiseksi ja menetelmät ylikuormituksen hallinnasta saatujen tulojen käyttämiseksi;

6) järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi;

(8.5.2020/328)

8) järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan maakaasukaupan keskitetyn tiedonvaihdon palvelujen ehdot sekä menetelmät järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan maakaasukaupan ja taseselvityksen edellyttämän tiedonvaihdon kehittämistehtävästä ja maakaasukaupan keskitetyn tiedonvaihdon palveluista perimien maksujen määrittämiseksi

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 36 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston 3 ja 4 luvun sekä 25 a ja 25 b §:n nojalla tekemään päätökseen, kansallisena sääntelyviranomaisena 2 §:ssä mainitun Euroopan unionin lainsäädännön nojalla tekemään päätökseen ja päätökseen, jolla edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitettu asia on jätetty tutkimatta, saa hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Asian käsittelystä markkinaoikeudessa säädetään oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 127 §:ssä on säädetty aiemmista viittaussäännöksistä. Pykälän mukaan muualla laissa tai asetuksessa olevalla viittauksella hallintolainkäyttölakiin tai muutoksenhausta hallintoasioissa annettuun lakiin (154/1950) tarkoitetaan tämän lain voimaan tultua viittausta tähän lakiin.

Asian arviointi

Markkinaoikeus katsoo, että maakaasuasetus ei sisällä säännöksiä valittamisesta sääntelyviranomaisen eli Energiaviraston päätöksestä liittyen siirtoverkonhaltijan siirtoverkon käyttämisen ehtojen vahvistamiseen.

Maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklassa on edellä todetusti rajattu valitusmahdollisuus sääntelyviranomaisen päätöksestä niihin osapuoliin, joita päätös koskee. Direktiivissä ei ole tarkemmin määritelty, mitä tarkoitetaan osapuolella, jota päätös koskee.

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetussa laissa ei ole erityissäännöksiä siitä, kenellä on oikeus valittaa Energiaviraston päätöksestä liittyen siirtoverkonhaltijan siirtoverkon käyttämisen ehtojen vahvistamiseen. Lain 36 §:n 1 momentissa on valitusoikeuden osalta viitattu hallintolainkäyttölakiin eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 127 §:ssä säädetyn mukaisesti viimeksi mainittuun lakiin.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että valitusoikeutta on arvioitava oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin säännöksen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaisilla päätöksillä on vahvistettu Suomen maakaasujärjestelmän järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan Gasgrid Finland Oy:n hakemuksesta maakaasuverkon siirtopalveluehdot ja niihin liittyvä sääntökäsikirja vuodelle 2021. Valituksenalaiset päätökset ovat siis kohdistuneet Gasgrid Finland Oy:öön, eivät valittajaa. Ottaen vielä huomioon, ettei valitusoikeudesta ole edellä todetusti erityssäännöksiä, on Haminan Energia Oy:n oikeutta valittaa valituksenalaisista päätöksistä arvioitava sen perusteella, ovatko valituksenalaiset päätökset vaikuttaneet välittömästi valittajan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Hallintopäätöksen vaikutuksen välittömyyttä on arvioitu useassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa. Päätöksessä KHO 2007:62 on todettu, että lääninhallituksen päätöksellä oli vähittäiskaupan sekä parturi- ja kampaamoliikkeen aukioloajoista annetun lain 3 §:n 1 momentin nojalla sallittu ammattimaisen vähittäiskaupan harjoittaminen jouluaattona sunnuntaina 24.12.2006 kello 8.00–12.00 välisenä aikana koko läänin alueella. Yhdistys, joka toimi muun muassa vähittäiskaupan työntekijöiden ammatillisena etujärjestönä, ja läänin alueella vähittäiskauppaa harjoittava yhtiö valittivat lääninhallituksen päätöksestä hallinto-oikeudelle. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lääninhallituksen päätöksellä ei ollut asetettu yhdistykselle tai yhtiölle nimenomaisesti mitään velvollisuutta, rajoitusta tai kieltoa taikka evätty mitään oikeutta tai etua. Päätöksen ei muutoinkaan voitu katsoa kohdistuvan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla muutoksenhakijoihin. Lääninhallituksen päätöksellä ei myöskään ollut sellaista välitöntä vaikutusta muutoksenhakijoiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että niillä olisi 6 §:n 1 momentin nojalla ollut oikeus asianosaisina valittaa mainitusta päätöksestä. Päätöksessä KHO 1984 II 138 on katsottu, että lähialueen asukkailla, joiden terveydelle torjunta-aineen levittämisestä ilma-aluksesta saattoi aiheutua vaaraa, oli oikeus valittaa torjunta-ainelautakunnan päätöksestä, jolla torjunta-aine oli hyväksytty käytettäväksi rajatulle alueelle.

Päätöksessä KHO:2018:1 on ollut ratkaistavana, oliko Tuusulan kunnanhallituksella ja asukasyhdistyksellä oikeus valittaa Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä, jolla oli ilmailulain nojalla päätetty olla antamatta lentomelua koskevia toimintarajoituksia. Ilmailulaissa ei ollut erikseen säädetty kunnanhallituksen ja asukasyhdistyksen valitusoikeudesta, vaan asian ratkaiseminen perustui hallintolainkäyttölain 6 §:n tulkintaan. Mainitun pykälän 1 momentin perinteisen, verrattain ahtaan tulkinnan mukaan kunnanhallituksella ja asukasyhdistyksellä ei olisi ollut valitusoikeutta. Kun kuitenkin otettiin huomioon ilmailulain nojalla ratkaistun asian liityntä lentoaseman ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa koskevaan asiaan, yhdistysten valitusoikeutta koskeva kansainvälinen kehitys ja oikeuskäytäntö, lentomelun vaikutukset kunnan maankäyttöön ja sen suunnitteluun sekä se, että meluntorjuntaa koskevat toimintarajoitukset oli määrättävä lopullisesti ilmailulain eikä ympäristönsuojelulain nojalla, Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen tulkittiin vaikuttavan kunnan ja omakotiyhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun niin, että niillä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan oli valitusoikeus.

Valitusoikeuteen Energiaviraston päätöksestä on otettu kantaa päätöksessä KHO:2020:106. Kuluttaja-asiakas oli ottanut yhteyttä sääntelyviranomaisena toimivaan Energiavirastoon verkonhaltijan suorittamaan sähkön laskutukseen liittyen. Viraston tehtyä asiassa päätöksen kuluttaja-asiakas vaati päätöksen oikaisua ja asianosaisaseman tunnustamista. Energiavirasto hylkäsi asianosaisasemaa koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus kumosi Energiaviraston päätökset ja vahvisti kuluttaja-asiakkaan asianosaisaseman.

Energiaviraston korkeimmalle hallinto-oikeuden tekemän valituksen mukaan tutkintapyynnön tehnyt kuluttaja-asiakas ei ole ollut verkonhaltijan maksutapavalikoiman sähkömarkkinalainmukaisuutta koskevassa päätöksessä asianosainen eikä hänellä ole valitusoikeutta Energiaviraston päätöksestä.

Unionin tuomioistuimen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta antaman ratkaisun (asia C-578/18, Energiavirasto) mukaan sähkömarkkinadirektiivin 37 artikla ei velvoita jäsenvaltioita antamaan sääntelyviranomaiselle toimivaltaa kotitalousasiakkaiden ja verkonhaltijoiden välisten riitojen ratkaisemiseen ja myöntämään tämän johdosta kotitalousasiakkaalle, joka on tehnyt sääntelyviranomaiselle valituksen verkonhaltijasta, tässä säännöksessä tarkoitetun osapuolen asemaa ja oikeutta hakea muutosta päätökseen, jonka sääntelyviranomainen on tehnyt tällaisen valituksen johdosta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, unionin tuomioistuimen tulkintakannanotto huomioon ottaen, ettei valitusoikeutta koskevaa hallintolainkäyttölain 6 § 1 momenttia ollut sovellettava sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan johdosta siten, että kuluttaja-asiakkaalla olisi asiassa selostetun kaltaisessa tilanteessa oikeus valittaa Energiaviraston päätöksestä. Kuluttaja-asiakkaalla ei myöskään ollut hallintolain 11 §:n perusteella asianosaisen asemaa asiaa Energiavirastossa käsiteltäessä.

Markkinaoikeus viittaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin säännökseen esitöineen sekä oikeuskäytäntöön ja katsoo, että päätöksen vaikutusten välittömyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että valvonnallinen syy tai yleinen intressi yksin ei perusta valitusoikeutta, eikä myöskään päätöksen ilmeinen ja selvä lainvastaisuus. Valitusoikeus ei voi myöskään perustua yksin siihen, että päätöksellä on haitallisia tai kielteisiä vaikutuksia valittajalle, sillä päätöksen oikeusvaikutusten on kohdistuttava riittävän konkreettisesti valittajan oikeudellisesti määriteltyyn asemaan

Hallintopäätöksen vaikutuksen katsomista välittömäksi puoltaa vaikutuksen huomattavuus ja oikeudellinen välittömyys. Välillinen ja erityisesti vain tosiasiallinen vaikutus ei kuitenkaan perusta valitusoikeutta. Vaikutus on välitön ja valitusoikeus sillä, joka on oikeudellisesti vastuussa päätöksessä asetetun velvoitteen toteuttamisesta tai rajoituksen noudattamisesta. Valitusoikeutta ei ilman muuta ole sillä, joka kärsii haittaa velvoitteesta tai rajoituksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaiset päätökset vaikuttavat valittajan velvollisuuteen maksaa siirtoverkonhaltijalle siirtomaksua sen toimiessa maakaasun myyjän eli shipperin roolissa. Tämä velvollisuus koskee vahvistuspäätöksen mukaan siis tosiasiallisesti aina myös valittajan jakeluverkkoon LNG-terminaalista syötettyä kaasua, riippumatta siitä, että maakaasu loppukäytetään samaisen jakeluverkon piirissä. Energiavirasto on esittänyt, että kaasun syöttö matalapaineiseen jakeluverkkoon ei merkitse sitä, että kaasua ei voisi myydä mihin tahansa jakeluverkoista ja siirtoverkosta koostuvassa maakaasujärjestelmässä. Energiaviraston näkemys on, että valittaja on sekoittanut maakaasujärjestelmän fyysisen tason, eli matalapaineisen paikallisen jakeluverkon ja korkeapaineisen siirtoverkon tekniset paine-erot ja järjestelmän kaupallisen tason, joka mahdollistaa kaiken kaasun myynnin kaikkialla maakaasujärjestelmän alueella kaikille järjestelmään jossain kohtaa liittyneille.

Verkkoonpääsyn järjestämisestä maakaasujärjestelmässä on säädetty maakaasumarkkinalain 21 §:ssä, jonka 2 momentin mukaan verkonhaltijan on osaltaan järjestettävä edellytykset sille, että verkon käyttäjä saa asianomaiset siirto- ja jakelusopimukset tekemällä ja niihin liittyvät maksut suorittamalla oikeuden käyttää koko maakaasujärjestelmää. Mainitun lainkohdan esitöiden (HE 50/2017 vp) mukaan jokainen maakaasun jakeluverkkoon liittynyt verkon käyttäjä on oikeutettu käymään maakaasukauppaa maakaasun siirtojärjestelmän koko alueella, eli siis käytännössä kaikkien maakaasun loppukäyttäjien kanssa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Haminan Energia Oy:n osittain omistama LNG-terminaaliyhtiö Hamina LNG Oy on liitetty tai tullaan liittämään sen toiminnan alkaessa 2021 sekä Haminan Energia Oy:n omistamaan jakeluverkkoon että kansalliseen maakaasun siirtoverkkoon. Näin ollen valituksenalaiset päätökset eivät aiheuta valittajalle automaattisesti edellä todettua valittajan kuvaamaa jakeluverkon niin sanottuun sisäiseen käyttöön liittyvää siirtomaksun maksuvelvollisuutta, vaan mainittu maksuvelvollisuus valittajan esittämällä tavalla seuraa, jos valittajan osittain omistamasta Haminan LNG Oy:n terminaalista syötetään valittajan shipperinä eli kaasun myyjänä omistamaa kaasua Haminan jakeluverkkoon ja valittaja myy kaasun saman jakeluverkon piirissä olevalle loppukäyttäjälle. Markkinaoikeus katsoo, että mainittu maksuvelvollisuus koskisi kuitenkin mitä tahansa toimijaa, joka toimisi shipperinä eli kaasun myyjänä vastaavalla tavalla.

Valittajan asianosaisasemansa perusteena viittaaman maksuvelvollisuuden synty riippuu siis siitä, toimiiko valittaja shipperinä eli kaasun myyjänä ja siitä, miten valittaja päättää välittää omistamaansa kaasua osin omistamastaan LNG-terminaalista tai muualta sen ostajalle. Markkinaoikeus katsoo, että maksuvelvollisuus on valittajalle syntyvä taloudellinen kustannus, joka on tosiasiallinen mutta välillinen, ja osin valittajan liiketoimintamallia koskevista valinnoista riippuvainen. Maksuvelvollisuus ei kohdistu yksin valittajaan, vaan se kohdistuu mihin tahansa shipperinä toimivaan tahoon, joka syöttää maakaasua Haminan jakeluverkkoon kaikille LNG:n toimittajille avoimesta Haminan LNG-terminaalista ja myy sen ulos samassa jakeluverkossa edellä kuvatulla tavalla. Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaisten päätösten vaikutus valittajalle on vain välillinen kustannusvaikutus.

Johtopäätös

Koska valituksenalaiset Energiaviraston päätökset aiheuttavat Haminan Energia Oy:lle edellä todetuin perustein vain välillisen kustannusvaikutuksen, ne eivät välittömästi vaikuta Haminan Energia Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Näin ollen Haminan Energia Oy:llä ei ole asianosaisasemaa ja sen valitukset on jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Valittajan valitukset markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 20099/2020 ja 20100/2020 on jätetty tutkimatta. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, jos Haminan Energia Oy joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Haminan Energia Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Haminan Energia Oy:n valitukset markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 20099/2020 ja 20100/2020 tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää Haminan Energia Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 20099/2020 ja 20100/2020.

Muutoksenhaku

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 37 §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Jaakko Ritvala.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.