Päätös, josta valitetaan

Energiaviraston päätös 29.9.2021 (diaarinumero 2945/433/2020)

Asian tausta ja käsittely markkinaoikeudessa

Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään 29.9.2021 vahvistanut Fingrid Oyj:n noudatettavaksi päätöksen liitteenä olevat ehdot ja edellytykset taajuuden vakautusreservin (FCR) toimittajalle, ehdot ja edellytykset manuaalisen taajuuden palautusreservin (mFRR) toimittajalle, tasevastaavien (BRP) ehdot ja edellytykset sekä maksujen määräytymisperusteet.

Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään edelleen velvoittanut Fingrid Oyj:n toimeenpanemaan mFRR-tarjouksen hintakaton poistamisen edellyttämät tekniset käytännön toimet viimeistään 12 kuukauden kuluttua päätöksen antamisesta ja toimittamaan Energiaviraston vahvistettavaksi muutetut tasehallinnan ehdot vakavien häiriöiden osalta viimeistään 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Muutetuissa ehdoissa kantaverkkokeskuksen antamat sitovat ohjeet on huomioitava taseselvityksessä kaikkien osapuolten kesken tasapuolisesti.

Valituksenalaisessa päätöksessä on edelleen todettu, että se on voimassa toistaiseksi ja että päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Fingrid Oyj (jäljempänä myös valittaja) on 29.10.2021 markkinaoikeudelle osoittamassaan valituksessa vaatinut muun ohella, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen ja keskeyttää sen täytäntöönpanon.

Valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisen osalta Fingrid Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus keskeyttää välittömästi valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kunnes asiassa on annettu lainvoimainen päätös, siltä osin kuin Energiavirasto on poistanut 5.000 euroa megawattitunnilta olevan ylössäätötarjouksen hintakaton manuaalisen taajuuden palautusreservin (mFRR) ehdoista ja edellytyksistä toimittajalle ja velvoittanut Fingrid Oyj:n toimeenpanemaan mFRR-tarjouksen hintakaton poistamisen edellyttämät tekniset käytännön toimet viimeistään 12 kuukauden kuluttua valituksenalaisen päätöksen antamisesta ja siltä osin kun Energiavirasto on velvoittanut Fingrid Oyj:n toimittamaan viraston vahvistettavaksi muutetut tasehallinnan ehdot vakavien häiriöiden osalta viimeistään 12 kuukauden kuluessa valituksenalaisen päätöksen antamisesta.

Fingrid Oyj on perustellut vaatimustaan valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä seuraavasti.

Täytäntöönpanomääräystä koskevassa harkinnassa on arvioitava kahta toisilleen vastakkaista intressiä ja punnittava niiden painoarvoa konkreettisessa tilanteessa. Valituksen kohteena oleva päätöksen täytäntöönpanon keskeyttävän täytäntöönpanomääräyksen ensisijaisena tarkoituksena on valittajan oikeusturvan takaaminen oikeudenkäynnin aikana. Asianosaisen oikeusturvaintressi edellyttää useimmiten, että hänen oikeuksiinsa kohdistuva velvollisuus tai rajoitus on epäselvissä tilanteissa toteutettavissa vain ja vasta, kun hallintotuomioistuin on arvioinut sen lainmukaiseksi. Jos päätöksen täytäntöönpano tekisi muutoksenhaun hyödyttömäksi tai loukkaisi perustavia oikeuksia olennaisesti ja perusteettomasti, hallintotuomioistuimella voidaan yleensä katsoa olevan velvollisuus kieltää tai keskeyttää päätöksen täytäntöönpano oikeudenkäynnin ajaksi.

Täytäntöönpanon kieltämistä puoltaa myös se, että päätöksen täytäntöönpano muuten aiheuttaisi haitallisia vaikutuksia yleiselle tai yksityiselle edulle, esimerkiksi olennaista vahinkoa ympäristölle tai terveydelle, huomattavia taloudellisia menetyksiä taikka yksilön toimintavapauden merkittäviä rajoituksia. Toisaalta asianosaisen kannalta kielteisellä hallintopäätöksellä pyritään yleensä toteuttamaan yleistä intressiä, esimerkiksi suojelemaan ympäristöä tai turvaamaan toimivaa kilpailua. Jos yleiset intressit ovat erityisen painavia, ne voivat puoltaa päätöksen välitöntä toteuttamista ja noudattamista riippumatta päätöksen kohteen oikeusturvaodotuksista.

Valituksenalaisella päätöksellään Energiavirasto on oma-aloitteisesti poistanut vahvistamistaan mFRR-ehdoista yhteispohjoismaisen mFRR-tarjouksen hintakaton, eikä virasto ole päätöksessään asettanut vahvistettujen ehtojen voimaantulolle mitään siirtymäaikaa. Päätöksen mukaisesti vahvistetut ja välittömästi voimaantulleet mFRR-ehdot ovat siten ristiriidassa mFRR-markkinoilla välttämättä edelleen sovellettavan käytännön sekä käytössä olevien IT-järjestelmien vaatimusten kanssa. Vahvistettujen ehtojen noudattaminen ei ole tällä hetkellä käytännössä mahdollista, vaikka päätöksellä Fingrid Oyj:lle on asetettu velvollisuus niitä noudattaa ja vahvistettujen ehtojen rikkomisesta voi aiheutua seuraamuksia. Valituksenalaisella päätöksellään Energiavirasto on myös velvoittanut Fingrid Oyj:n toimeenpanemaan mFRR-tarjouksen hintakaton poistamisen edellyttämät tekniset käytännön toimet viimeistään 12 kuukauden kuluttua päätöksen antamisesta.

Energiavirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään esittänyt mFRR-tarjouksen hintakaton poistamiselle muita perusteluja kuin viraston oman kiistanalaisen ja teoreettisen tulkinnan siitä, että kyseinen hintakatto olisi Euroopan parlamentin ja neuvoston sähkön sisämarkkinoista antaman asetuksen (EU) 2017/943 (jäljempänä myös sähkön sisämarkkina-asetus) 10 artiklan 1 kohdan vastainen. Viraston päätöksessä ei yksilöidä mitään yksityistä tai yleistä etua, jota mFRR-hintakaton poistaminen pohjoismaisilla mFRR markkinoilla yksinomaan Suomen tarjousalueella edistäisi, eikä mitään merkittävää vahinkoa tai olennaista haittaa, jota mFRR-hintakaton poistaminen estäisi tai rajoittaisi.

Päätöksestä voi mahdollisesti tehdä sen tulkinnan, että hintakatto rajoittaisi Energiaviraston mukaan jollain tavoin tosiasiallisesti markkinan kehittymistä. Tämä hintakaton teoreettinen haitallinen vaikutus ei pidä paikkaansa tai on joka tapauksessa merkityksetön tai epäolennainen. Fingrid Oyj ja Energiavirasto ovat kuulleet Fingrid Oyj:n ehdottamista alkuperäisistä mFRR-ehdoista laajasti kaikkia sidosryhmiä, eikä yksikään taho ole pitänyt mFRR-tarjouksen yhteispohjoismaista hintakattoa ongelmallisena. Yhteispohjoismaisen mFRR-hintakaton poistaminen Suomen tarjousalueelta voi käytännössä hyödyttää ainoastaan sellaisia opportunistisia reservitoimittajia, jotka aikoisivat tehdä spekulatiivisia erittäin kalliita mFRR-tarjouksia.

Valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä mFRR-tarjouksen hintakaton osalta ei siten aiheutuisi mitään vahinkoa yleiselle tai yksityiselle edulle. Sen sijaan päätöksen täytäntöönpanosta ja mFRR-tarjouksen hintakaton poistamisesta aiheutuu merkittävää haittaa ja vahinkoa sekä yleiselle että yksityiselle edulle.

Hintakaton poistaminen Suomen tarjousalueelta johtaisi pahimmillaan Suomen mFRR-markkinoiden eriytymiseen pohjoismaisista markkinoista ja yhteispohjoismaisten mFRR-markkinoiden Suomen mFRR-markkinoille tuoman vuotuisen 20–30 miljoonan euron suuruisen hyödyn menettämiseen. Menetys jakautuisi kaikille suomalaisille tasevastaaville. Kun Suomen tarjousalue eriytyisi pohjoismaisista mFRR-markkinoista, markkinoiden koko ja likviditeetti sekä markkinatoimijoiden lukumäärä pienenisi merkittävästi heikentäen kilpailua sekä lisäten markkinahäiriöiden ja jopa markkinoiden väärinkäytön riskiä. Kun pohjoismaisilla mFRR-markkinoilla reservitoimittajia on toista sataa, Suomen tarjousalueella aktiivisia reservitoimittajia on vain muutamia.

Hintakaton poistaminen lisäisi merkittävästi tasevastaavan ja sen asiakkaiden riskejä, sillä ilman hintakattoa tasevastaavan on varauduttava siihen, että tasepoikkeaman hinta voi muodostua yksittäistapauksissa erittäin korkeaksi. Pahimmissa tapauksissa tasepoikkeamasta aiheutuvat kustannukset voisivat ylittää tasevastaavan maksukyvyn ja johtaa konkurssiin, kuten eräissä vastaavantyyppisissä tilanteissa ulkomaisilla sähkömarkkinoilla. Kyseessä oleva riski myös nostaa tasevastaavien ja heidän asiakkaidensa kustannuksia merkittävästi. Kyseiseltä riskiltä suojautumiseen ei ole markkinoilla tarjolla suojaustuotteita, eikä tällaisten suojaustuotteiden kehittyminen ole myöskään todennäköistä, sillä ilman hintakattoa suojattavaa riskiä on käytännössä mahdotonta hinnoitella.

Hintakaton poistaminen kasvattaisi myös erittäin merkittävästi suomalaisten tasevastaavien vakuusvaatimuksia. Vakuusvaatimukset kasvaisivat todennäköisesti moninkertaisiksi tai jopa yli kymmenkertaisiksi verrattuna perusvakuuteen, joka on tällä hetkellä yksittäisen pohjoismaisen tasevastaavan osalta 40.000 euroa.

Markkinatoimijoiden riskejä lisäisi Suomen tarjousalueen mahdollinen eriytyminen pohjoismaisista mFRR-markkinoista, jolloin hintojen vaihtelu (volatiliteetti) ja mahdolliset äärihintatilanteet todennäköisesti yleistyisivät. Riski vaikuttaa kaikkien markkinaosapuolten varautumiseen ja nostaisi jo sinällään kustannuksia merkittävästi.

Hintakaton poistaminen Suomen tarjousalueelta kytkeytyy moniin prosesseihin ja järjestelmiin. Edellä mainittuja mFRR-tarjouksia käsitellään Fingrid Oyj:n omassa järjestelmässä sekä yhteispohjoismaisessa järjestelmässä, josta tiedon toteutuneiden aktivointien määristä ja hinnoista sekä tasepoikkeaman hinnasta tulee välittyä yhteiseurooppalaiselle julkaisualustalle, kansallisille kantaverkkoyhtiöille (TSO) sekä eSettille taseselvitystä varten. Pohjoismaisella markkinalla ollaan ottamassa uusi mFRR-tarjouksia käsittelevä alusta käyttöön 1.11.2022, mikä tarkoittaa sitä, että valituksenalaisessa päätöksessä annetussa aikataulussa tarvittavat muutokset on toteuttava lähes rinnakkain sekä nykyiseen että 1.11.2022 käyttöön otettavaan uuteen pohjoismaiseen järjestelmään. Tarvittavien muutosten läpivienti edellyttää näihin kaikkiin järjestelmiin ja prosesseihin tehtävien muutostarpeiden tunnistamista sekä toteutettavien muutosten suunnittelua, määrittelyä ja implementointia. Muutoskustannukset tulevat muodostumaan merkittäviksi, ottaen erityisesti huomioon, että valituksenalaisen päätöksen edellyttämät muutokset jäävät käytännössä tarpeettomiksi noin 8 kuukauden kuluessa niiden käyttöönotosta. Rahallisten ylimääräisten kustannusten lisäksi valittajalle aiheutuu merkittävää haittaa siitä, että hintakaton edellyttämien muutosten toteuttaminen tulee sitomaan samoja erityisosaamisen henkilöstöresursseja, joita tarvitaan myös muiden lainsäädännön velvoittamien pohjoismaisten kehityshankkeiden läpiviemisessä.

Päätöksen täytäntöönpanosta aiheutuu merkittävää haittaa sääntely- ja seuraamusriskin muodossa, kun päätöksellä noudatettavaksi vahvistetut mFRR-ehdot ovat ristiriidassa mFRR-markkinoilla sovellettavan käytännön ja käytettävien IT-järjestelmien kanssa. Fingrid Oyj:llä on laissa säädetty velvollisuus noudattaa Energiaviraston vahvistamia ehtoja ja edellytyksiä, mutta tämä ei ole edes teoriassa mahdollista ennen kuin mFRR-hintakaton poistamisen edellyttämät tekniset käytännön toimet on tehty.

Päätöksessä asetetut velvollisuudet perustuvat Energiaviraston uuteen sähkön sisämarkkina-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan tulkintaan, joka muun muassa poikkeaa muiden pohjoismaisten ja eurooppalaisten sääntelyviranomaisten kannoista. Valituksenalaisen päätöksen mukaan ylössäätötarjouksille ei ole lainkaan hintakattoa mFRR-markkinoilla. Millään muilla eurooppalaisilla markkinoilla ei ole tilannetta, jossa ei ole lainkaan hintakattoa.

Olisi kohtuutonta, että markkinatoimijat altistuisivat edellä todetuille erittäin merkittäville taloudellisille riskeille ja Fingrid Oyj joutuisi toteuttamaan IT-järjestelmien muutosprojektin, joka jää joka tapauksessa kokonaan tarpeettomaksi yhteispohjoismaisen harmonisoidun mFRR-hintakaton tullessa käyttöön. Päätöksen välitön täytäntöönpano tekisi myös käytännössä muutoksenhaun mFRR-hintakattoa koskevien vaatimusten osalta asiassa hyödyttömäksi ja loukkaisi valittajan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.

Valituksenalaisella päätöksellään Energiavirasto on velvoittanut Fingrid Oyj:n toimittamaan viraston vahvistettavaksi muutetut tasehallinnan ehdot vakavien häiriöiden osalta viimeistään 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Muutetuissa ehdoissa kantaverkkokeskuksen antamat sitovat ohjeet on huomioitava taseselvityksessä kaikkien osapuolten kesken tasapuolisesti.

Tältäkään osin Energiavirasto ei valituksenalaisessa päätöksessään ole yksilöinyt, mitä yksityistä tai yleistä etua uudet vakavien häiriöiden hallintaa koskevat ehdot edistäisivät tai mitä merkittävää vahinkoa tai olennaista haittaa ne poistaisivat.

Kuten edellä on jo todettu, sidosryhmäkuulemisessa ei ole pidetty vakavia häiriöitä koskevia tasehallinnan ehtoja ongelmallisina tai vaadittu niiden muuttamista. Fingrid Oyj on myös jo itse tunnistanut epäkohdat vakavien häiriöiden tilanteessa ja aloittanut kehityshankkeen eri sidosryhmien syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun toteuttamiseksi vakavien häiriöiden yhteydessä. Tasehallinnan ehtojen kehittäminen on kuitenkin huomattavan laaja ja monimutkainen hanke, koska kehittämisessä täytyy ottaa huomioon vaikutukset muihin Fingrid Oyj:n ehtoihin ja ohjeisiin, eikä sen järkevä toteuttaminen ole käytännössä mahdollista valituksenalaisella päätöksellä asetetussa 12 kuukauden määräajassa.

Euroopan komission sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevista suuntaviivoista antaman asetuksen (EU 2017/2195, jäljempänä myös tasehallinnan suuntaviivat) 44 artiklan 3 kohdan mukainen ehdotus niukkuushinnoittelulle viimeistellään Energiaviraston päätöksessä esitetyn aikataulun mukaisesti vuoden 2022 kolmannella vuosineljänneksellä. Tasepalveluehtojen muutoksia vakavien häiriöiden osalta ei voida laatia ennen kuin tämä niukkuushinnoitteluun liittyvä ehdotus on käytettävissä ja ehdotuksen vaikutukset vakavien häiriöiden hallintaan voidaan arvioida. Aikataulullisesti niukkuushinnoittelun ehdotus on viimeisteltävä samaan aikaan, eli viimeistään 30.9.2022, kuin Energiavirasto on velvoittanut toimitettavan vahvistettavaksi muutetut tasehallinnan ehdot vakavien häiriöiden osalta. Tämä aikataulu on mahdoton, koska valmis niukkuushinnoittelua koskeva ehdotus toimii lähtötietona vakavien häiriöiden hallintaan liittyville muutoksille.

Fingrid Oyj on jo suunnitellut ja aikatauluttanut vakavien häiriöiden hallintaa koskevan kehityshankkeen ottaen myös huomioon muut samaan aikaan menossa olevat hankkeet, muutosten edellyttämät sidosryhmäkuulemiset sekä vaikutukset Fingrid Oyj:n muihin ehtoihin ja ohjeisiin. Kehityshankkeen tuloksena tasepalvelun ehtoja olisi mahdollista muuttaa nopeimmillaan siten, että muutetut ehdot tulisivat julkiseen kuulemiseen ja Energiavirastolle hyväksyttäviksi vuoden 2023 aikana.

Valituksenalaisella päätöksellä asetettu velvoite toimittaa viraston vahvistettavaksi muutetut ehdot 12 kuukauden kuluessa ei anna Fingrid Oyj:lle mahdollisuutta toimia sitä sitovien sopimusehtojen edellyttämällä tavalla kaikkien sidosryhmien kannalta tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Päätöksessä asetettu kohtuuttoman tiukka määräaika altistaa hallitsemattomalle taloudelliselle riskille ja hankalasti selvitettäviin tulkintatilanteisiin asiakkaidensa kanssa. Fingrid Oyj kohtaa myös merkittävän sääntelyriskin valvontalain mukaisen seuraamusmaksun muodossa.

Fingrid Oyj on vielä lopuksi esittänyt, että päätöksen välitön täytäntöönpano estää käytännössä Fingrid Oyj:tä noudattamasta sitä velvoittavia säännöksiä ja sopimusehtoja sekä toteuttamasta uusien tasehallinnan ehtojen valmistelua riittävällä huolellisuudella. Päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen muutoksenhaun ajaksi puolestaan ei aiheuta haittaa, sillä tästä aiheutuva viivästys mahdollistaa paremmin valmisteltujen ja tasapuolisempien ehtojen ottamisen käyttöön. Fingrid Oyj:n mukaan sellaiset vakavat häiriötilanteet, joissa nykyisten tasehallinnan ehtojen noudattamisesta on väitetysti aiheutunut tasapuolisuusongelmia, ovat äärimmäisen harvinaisia tilanteita, joten täytäntöönpanon lykkääntymisestä aiheutuva haitta on erittäin epätodennäköistä.

Energiavirasto on antanut vastineen päätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevan vaatimuksen osalta ja vaatinut vaatimuksen hylkäämistä.

Energiavirasto on perustellut vaatimustaan esittämällä muun ohella, että Energiaviraston päätöksillä ratkaistavien asioiden on katsottu olevan sillä tavalla yhteiskunnallisesti merkittäviä, että niiden välitön täytäntöönpano on turvattu erityissäännöksellä. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (jäljempänä myös valvontalaki) 38 §:ssä on asetettu pääsäännöksi Energiaviraston lain soveltamisalaan kuuluvien päätösten välitön täytäntöönpano, josta poiketaan vain, jos Energiavirasto nimenomaan erikseen on harkinnut sen soveliaaksi.

Energiavirasto vastustaa täytäntöönpanon keskeyttämistä hintakattoa koskevan velvoitteen osalta, koska päätös poistattaa mFFR -ehdoista 5.000 euron hintakattoa koskeva ehtokirjaus, ei perustu Energiaviraston sattumanvaraiseen päähänpistoon, vaan voimassa olevan välittömästi velvoittavan eurooppalaisen sääntelyn vaatimuksiin. Sähkömarkkina-asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa on todettu, että sähkön tukkuhinnalla ei saa olla ylä- eikä alarajaa. Säännöstä sovelletaan muun muassa tarjousten tekemiseen ja selvitykseen kaikilla aikaväleillä, ja se koskee myös tasesähkön hintoja ja tasepoikkeamahintoja. Tämä ei kuitenkaan vaikuta teknisiin hintarajoihin, joita voidaan soveltaa tasehallinnan aikavälillä sekä vuorokautisilla ja päivänsisäisillä aikaväleillä artiklan 2 kohdan mukaisesti. Edelleen saman artiklan 5 alakohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen, kun se on yksilöinyt politiikan tai toimenpiteen, joka voisi rajoittaa tukkuhinnanmuodostusta, on toteutettava kaikki asianmukaiset toimet kyseisen politiikan tai toimenpiteen poistamiseksi tai, jos se ei ole mahdollista, kyseisen politiikan tai toimenpiteen tarjouskäyttäytymiseen kohdistuvan vaikutuksen rajoittamiseksi.

Energiavirasto on tunnistanut valittajan soveltaman ehdottoman hintakaton paitsi sääntelyn vastaiseksi myös ryhtynyt sääntelyn edellyttämin tavoin tarpeellisiksi katsomiinsa toimenpiteisiin asian korjaamiseksi. Valittajan ehdotuksen mukainen 5.000 euron suuruinen ylössäätötarjouksen maksimihintaehto on sisämarkkina-asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kielletty sähkön tukkuhinnan kiinteä yläraja, joka rajoittaa hinnan markkinaperustaista muodostumista, mikä on vastoin unionin yhteisten sähkön sisämarkkinoiden perusperiaatteita.

Sisämarkkina-asetusta on sovellettu jo tammikuusta 2020 lukien. Sen sisältö on ollut myös ennen voimaantuloaan eri osapuolten, myös valittajan, tiedossa. Valittaja ei kuitenkaan ole ryhtynyt mihinkään toimenpiteisiin asiantilan saattamiseksi lainmukaiseksi.

Vahvistusprosessin aikana Fingrid Oyj ei myöskään ole indikoinut millään tavalla, että sillä olisi konkreettista suunnitelmaa hintakaton muuttamiseksi edes sääntelyn sallimaksi tekniseksi hintarajaksi. Valittaja on vasta valituksessaan tuonut esiin siirtoverkonhaltijoiden yhteispohjoismaisen aikomuksen ryhtyä toimenpiteisiin asetuksen mukaisen hintakaton suhteen 15 minuutin taseselvitysjakson käyttöönoton 22.5.2023 jälkeen.

Sähkömarkkina-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan soveltamista ei kuitenkaan ole kytketty 15 minuutin taseselvitysjakson käyttöönottoon kansallisesti tai ylikansallisesti. Lisäksi kysymys on vasta siirtoverkonhaltijoiden tavoitteesta eikä varsinaisesti vakavasti otettavasta sitovasta suunnitelmasta toteuttaa muutos tiettyyn ajankohtaan mennessä. Näin ollen valittajankin ilmoittamalla tavalla Suomessa sääntelynmukainen laillinen asiantila saavutettaisiin aikaisintaan vasta parin vuoden päästä.

Energiaviraston vaatimus ehdottoman hintakaton poistamisesta on linjassa energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) tasesähkömarkkinoiden sekä vuorokausi- ja päivänsisäisten markkinoiden teknisiä hintarajoja koskevien päätösten kanssa. Sen lisäksi työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemassa sähkön tuotannon ja kulutuksen välistä tasapainoa varmistavaa tehoreserviä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 199/2021 vp) on nimenomaan mainittu, että myös tehoreservin käyttösäännöt olisi saatettava sisämarkkina-asetuksen kanssa yhteneväiseksi siten, ettei niillä perusteettomasti vaikuteta sähkön tarjontaan ja hinnan määräytymiseen markkinoilla.

Edelleen eurooppalaisten siirtoverkonhaltijoiden yhteistyöelimen, ENTSO-E:n, jättämässä muutosehdotuksessa ACERin tasehallinnan-suuntaviivojen mukaisen tasesähkömarkkinoiden hintarajaa koskevan päätöksen mukaisiin hintarajoihin, on pyritty noudattamaan sisämarkkina-asetuksen 10 artiklan vaatimuksia hintarajan määrittämisen osalta. Valittaja on itsekin ollut mukana kyseisen ehdotuksen laatimisessa ja hyväksymisessä siirtoverkonhaltijoiden puolelta.

Ottaen huomioon paitsi sääntelyn vaatimukset, mutta myös valittajan esittämän suunnitelman epämääräisyyden, Energiavirasto pitää täytäntöönpanovelvoitteen säilyttämistä ennallaan tarpeellisena.

Käsillä olevassa vahvistusprosessissa on kyse kansallisten reserviehtojen muutoksesta kansallisille markkinoille, jossa ne soveltuvin osin saatetaan vastaamaan komission asetuksen (EU) 2017/2195 mukaisia sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevia suuntaviivoja ja vaatimuksia. Vaikka säätösähkömarkkinat ovat pohjoismaisesti siirtoverkonhaltijoiden toimesta koordinoituja, ovat niihin liittyvien sääntöjen vahvistaminen ja markkinoiden valvonta edelleen luonteeltaan puhtaasti kansallisia toimenpiteitä. Niiden vahvistamisprosessilta ei ole sähkömarkkinalaissa edellytetty ylikansallista koordinointia, kuten ei myöskään siirtoverkonhaltijoiden tekemien ehdotusten laatimiselta omille kansallisille sääntelyviranomaisille. Tulevat eurooppalaiset tasehallintamarkkinat, joihin valittajakin on valituksessaan viitannut, ovat sen sijaan sääntelyn lähtökohdilta ylikansalliset. Ne on luotu ja niiden yhteiseurooppalaiset pelisäännöt on vahvistettu eurooppalaisten sääntelyn nojalla relevantin viranomaisen (ACER) toimesta eurooppalaisille tasehallinnan kauppapaikoille, joihin liittymiselle valittaja on ilmoittanut hakevansa tasehallinnan -suuntaviivojen artiklan 62 mukaista poikkeusta aina vuoteen 2024 saakka. Valittajan argumentit sääntelyviranomaisten koordinoiduista valvontatoimista eivät säätösähkömarkkinan osalta ole vastaavalla tavalla relevantteja kuin yhteiseurooppalaisten tasemarkkinoiden yhteydessä ja vaikka olisivatkin, niin edes silloinkaan itsenäisen kansallisen sääntelyviranomaisen oikeutta ryhtyä toimivaltansa piiriin kuuluvien asioiden osalta tarpeelliseksi katsomiinsa lainsäädännön noudattamisen varmistaviin valvontatoimenpiteisiin ei voida muiden päätöksillä rajoittaa.

Valittajan valituksessa esittämä väite markkinatoimijoiden reagoimattomuudesta on paitsi virheellinen myös irrelevantti. Energiaviraston järjestämässä ehdotusta koskeneessa julkisessa kuulemisessa eräs lausuja nimenomaan nosti esiin, että ylössäätötarjouksen maksimihinta tulisi yhdenmukaistaa XBID-tarjoussääntöjen kanssa. Julkisen kuulemisen lausunnot, joihin myös kyseinen kannanotto on sisällytetty, on toimitettu valittajalle tiedoksi 5.3.2021. Tästä riippumatta Energiavirasto on kuitenkin oikeutettu ja myös velvollinen ryhtymään tarpeelliseksi katsomiinsa valvontatoimenpiteisiin, vaikkei kukaan markkinatoimija olisikaan asiaan reagoinut.

Valittaja on myös tuonut esiin perusteena täytäntöönpanokieltovaatimukselleen Energiaviraston edellyttämien toimenpiteiden kustannusvaikutukset valittajalle ja markkinatoimijoille. Energiavirasto on ottanut hintakaton poistamisasian esiin useita kertoja neuvotteluissa valittajan kanssa. Valittaja on todennut haasteinaan tältä osin lähinnä IT-muutostarpeet sekä mahdollisuuden markkinaneriytymiseen hinnan ylittäessä muissa pohjoismaissa käytössä olevan ehdottoman hintakaton. Sen sijaan valittaja ei ole tuonut esille markkinoilta sulkemisargumenttia eikä väitteitä mahdollisesta rikollisesta toiminnasta.

Valittajan esittämät edellä todetut näkemykset vaikuttavat pitkälti spekulatiivisilta. Valittaja on valituksessaan tuonut laajasti esiin pohjoismaisten siirtoverkonhaltijoiden yhteiset projektit, joihin kaikki osapuolet ovat sijoittaneet resursseja. Siitä näkökulmasta valittajan poissulkeminen markkinoilta ei ole Energiaviraston näkemyksen mukaan mikään ilmeinen tai automaattinen seuraamus vapaata hinnanmuodostusta rajoittavan ehdon poistamisesta.

Valittajan valituksessaan esiintuoman vakuusriskin osalta on huomattava, että hintakaton poistamisvaatimus ei tarkoita markkinatoimijoiden riskien hallitsematonta ja automaattista kasvua. Vakuusnäkökulmasta riski aktualisoituu markkinatoimijalla vasta, kun hinta ylittää vakuusehdoissa määritellyt vakuusperiaatteiden mukaisesti asetetut vakuudet. Vakuusehdoilla ja markkinoiden hintarajalla ei sinänsä tarvitse olla automaattista yhteyttä.

Energiavirasto ei ole missään vaiheessa kieltänyt teknisen hintarajan käyttöönottoa tai estänyt valittajaa sellaista ehdottamasta, mutta valittaja on päättänyt olla esittämästä sellaista virastolle pitäen kiinni viraston sääntelyn vastaiseksi katsomasta ehdottomasta hintakatosta. Koska valittaja ei ole tehnyt mitään ehdotusta virastolle eikä Energiavirastolla ole ollut mitään luottamusta asiantilan korjaantumisesta valittajan toimesta muulla tavoin välittömässä lähitulevaisuudessa, virasto on katsonut tarpeelliseksi vaatia lainvastaisen ehdon poistamista ja velvoittaa valittaja ryhtymään toimenpiteisiin lainvastaisen hintakaton poistamiseksi myös käytännön tasolla. Valittaja onkin valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen ryhtynyt aktiivisiin toimenpiteisiin teknisen hintarajan määrittelemiseksi muun muassa järjestämällä sidosryhmäkuulemisen.

Myös valittajan väitteet turhista investoinneista ovat liioiteltuja. Valittajan mukaan muut pohjoismaiset siirtoverkonhaltijat, joiden kanssa valittaja on ilmoittanut suunnittelevansa jossain vaiheessa mahdollisesti etenevänsä, eivät ole valituksesta päätellen ryhtyneet vielä mihinkään toimenpiteisiin asian suhteen. Onkin luonnollista olettaa, että mikäli valittaja on kehittänyt ja ottanut myös käyttöön teknisen hintarajan alueellaan, tätä kehitystyötä tultaisiin hyödyntämään myös koko alueen yhdenmukaisen hintarajan määrittely- ja käyttöönottoprojektissa. Vastaavasti on realistista olettaa, että valittaja suunnittelussaan pyrkisi tästä syystä mahdollisimman pitkälle varmistamaan ratkaisujensa käyttökelpoisuuden laajemminkin kuin vain omaan käyttöönsä.

Useiden IT-prosessien päällekkäisyys ei myöskään ole peruste olla noudattamatta velvoittavaa sääntelyä tai lykätä viranomaispäätöksessä asetettujen velvoitteiden täytäntöönpanoa. Valittajan tulisi päinvastoin huomioida voimassa oleva sääntely täysimääräisesti suunnitelmissaan ja korjata viivytyksettä mahdollinen sääntelyn vastainen tila sääntelyn mukaiseksi. Valittajan kuvailema säätösähkömarkkinan pohjoismainen projekti on ollut pohjoismaisten siirtoverkonhaltijoiden keskenään sopima ja ajama, ei välttämätön, välivaihe siirryttäessä kohti eurooppalaisia tasesähkömarkkinoita. Mahdolliset tästä johtuvat aikataulu ja muut haasteet ovat siten täysin seurausta valittajan omista ratkaisuista.

Energiavirasto vastustaa täytäntöönpanon keskeyttämistä myös vakavien häiriöiden hallintaan liittyvän ehtokohdan osalta, koska Energiavirasto on häiriöiden hallintaan liittyneen tutkintapyynnön käsittelyn yhteydessä havainnut, ettei ehto, jossa vakavien häiriöiden hallintatilanteessa energiat käsitellään tasevastaavan taseessa normaalien taseselvitysperiaatteiden mukaisesti, mikä tarkoittaa, että mahdollinen tasevirhe jää tasevastaavan vastuulle täysimääräisesti, ole kohtuullinen, jos tasevirhe on syntynyt järjestelmävastaavan ohjaustoimien seurauksena.

Energiavirasto on asettanut Fingrid Oyj:lle velvoitteen muuttaa vakavien häiriöiden hallintaan liittyvää ehtoa ja toimittamaan asiaa koskevan ehdotuksen 12 kuukauden sisällä päätöksen antamisesta. Valittaja on itse valituksessaan myöntänyt tunnistaneensa asian vaativan korjaamista.

Valittaja on myös tämän velvoitteen osalta vedonnut paitsi omien projektiensa aikatauluihin myös siihen, ettei kukaan markkinatoimija ole kiinnittänyt asiaan mitään huomiota. Se, ettei joku markkinatoimija ole nostanut asiaa kuulemisessa esiin, ei rajoita Energiaviraston harkintavaltaa ja oikeutta ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin asiassa.

Myöskään useiden projektien samanaikaisuus ei ole peruste olla ryhtymättä tarpeellisiin toimenpiteisiin kohtuuttoman ehdon kohtuullistamiseksi ja lykkäämää asetetun velvoitteen täytäntöönpanoa. Valittajan mainitsema tasehallinnan -asetuksen 44 artiklan 3 kohdan mukaisen ehdotuksen laatiminen ei estä uuden velvoitteen mukaisen ehtomuotoilun suunnittelua samanaikaisesti. Molempia edellä mainittuja prosesseja seuraa myös viranomaisvahvistusvaihe, jossa mahdollisia epätäsmällisyyksiä on mahdollista edelleen hioa. Asetetun velvoitteen 12 kuukauden määräaika antaa valittajalle riittävästi aikaa esittää uusia muotoiluja ja myös kuulla asiassa markkinaosapuolia.

Fingrid Oyj on antanut lausunnon Energiaviraston vastineen johdosta ja todennut muun ohella, että yhdenmukaista pohjoismaista hintakattoa on sovellettu koko mFRR-markkinan olemassaoloajan ja vuodesta 2009 lähtien hintakatto on ollut 5.000 euroa megawattitunnilta. Energiavirasto on poistanut vahvistamistaan mFRR-ehdoista hintakaton ilman siirtymäaikaa. Vahvistettujen ehtojen noudattaminen ei ole valittajalle mahdollista ja vahvistettujen ehtojen rikkomisesta voi seurata vakavia seuraamuksia. Valituksenalaisessa päätöksessä hintakaton poistamisen edellyttämille teknisille käytännön toimille annettu 12 kuukauden määräaika on ainoastaan tekninen, eikä vaikuta oikeudellisesti ehtojen välittömään voimaantuloon. Energiavirasto on ainoa pohjoismainen tai eurooppalainen sääntelyviranomainen, joka on tulkinnut sisämarkkina-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan säännöstä näin tiukasti ja poistanut kokonaan hintakaton.

Energiavirasto on viitannut sähkön sisämarkkina-asetuksen tulleen voimaan jo tammikuussa 2020 ja väittää, että valittaja ei olisi ryhtynyt mihinkään toimenpiteisiin ja että valittaja olisi vasta valituksessaan tuonut esiin siirtoverkonhaltijoiden yhteispohjoismaisen aikomuksen ryhtyä toimenpiteisiin hintakaton suhteen. Energiavirasto on itsesähkömarkkina-asetuksen 10 artiklan 5 kohdan vastaisesti ryhtynyt toimenpiteisiin asiassa liian myöhään.

Koska kyseessä on pohjoismainen mFRR-markkina, valittajan täytyy sopia muutoksista esimerkiksi hintakaton osalta muiden pohjoismaisten kantaverkkoyhtiöiden kanssa, eikä se voi saada muutoksia yksinään aikaan. Pohjoismaiset kantaverkkoyhtiöt ovat useissa sidosryhmätilaisuuksissa esitelleet säätösähkömarkkinoiden muutosten aikataulua, joka sisältää myös aikataulun eurooppalaisen hintakaton käyttöönottamisesta. Energiavirasto on ollut tästä tietoinen.

Pohjoismaiset kantaverkkoyhtiöt ovat halunneet edetä siten, että ensin saatettaisiin päätökseen Sähkö-ENTSO:n ehdottama muutostyö ACERin tasehallinnan suuntaviivojen mukaisiin hintarajoihin ja tämän jälkeen tehtäisiin yhteinen pohjoismainen ehdotus linjassa eurooppalaisia MARI- ja Picasso-markkinapaikkoja koskevan teknisen hintarajan muutostyön kanssa. Näin etenemällä olisi pyritty varmistamaan, että ristiriitoja eri järjestelmien välille ei synny ja pohjoismaista ja eurooppalaista mFRR-markkinapaikkaa koskevat säännöt ovat linjassa keskenään. Viraston valituksenalainen päätös johtaa kuitenkin päinvastaiseen lopputulokseen.

Energiaviraston tulee rajat ylittävissä asioissa tehdä yhteistyötä muiden ETA-valtioiden sääntelyviranomaisten ja energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ACERin kanssa valvontalain 6 § 3 kohdan mukaisesti. Hyväksyessään kansallisia ehtoja tulee nimenomaan ottaa huomioon, että ne edistävät markkinoiden yhdentymistä, syrjimättömyyttä, toimivaa kilpailua ja markkinoiden tehokasta toimintaa.

Fingrid Oyj on syksyn 2021 aikana kuullut sidosryhmiä uusista ehdoista ja edellytyksistä manuaalisen taajuuden palautusreservin (mFRR) toimittajalle. Kuuleminen on liittynyt myöhemmin vahvistettaviksi lähetettäviin mFRR-markkinoiden automatisoituihin toimintoihin liittyviin ehtoihin, joiden on tavoitteena tulla voimaan 1.11.2022. Kyseisessä syksyn 2021 kuulemisessa Fingrid Oyj on mFRR-hintakaton osalta viitannut valituksenalaiseen päätökseen ja mFRR-hintakaton poistamiseen. Tähän hintakaton poistamiseen lausunnonantajat ovat suhtautuneet erittäin negatiivisesti ja pitäneet pohjoismaista mFRR-hintakattoa markkinoiden toiminnalle välttämättömänä. Lausunnonantajat ovat olleet pitkälti samaa mieltä siitä, että pohjoismaisilla mFRR-markkinoilla tulee soveltaa yhteistä hintakattoa, kunnes siirrytään yhteisesti sovitulla tavalla käyttämään eurooppalaisia MARI- ja Picasso-markkinapaikkoja sekä eurooppalaista yhdenmukaistettua hintarajaa.

Energiavirasto on antanut lausunnon Fingrid Oyj:n lausunnon johdosta ja todennut muun ohella, että siltä osin kun valittaja on esittänyt, että koska sen soveltama hintakatto ei ole rajoittanut ylösäätötarjousten hintaa, sitä voitaisiin pitää sähkön sisämarkkina-asetuksen 10 artiklan tarkoittamana sallittuna teknisenä hintarajana, on otettava huomioon, että teknisen hintarajan luonteeseen kuuluu jo sääntelynkin perusteella mekanismi, joka sallii sovellettavan hintarajan muuttumisen markkinatilanteen mukaan tai hintaraja asetetaan lähtökohtaisesti tasolle, joka ei rajoita hinnanmuodostusta. Mekanismia hintarajan muuttamisesta ei kuitenkaan sisälly valittajan soveltamaan hintakattoon eikä kiinteää 5.000 euron hintakattoa voida pitää hinnanmuodostusta rajoittamattomana, sillä se on alhaisempi kuin päivänsisäisellä markkinalla sovellettava hintaraja.

Valittajan soveltama ehdoton hintakatto rajoittaa EU-sääntelyn vastaisesti vapaata hinnanmuodostusta. Esimerkiksi 26.11.2021 vallinneesta markkinatilanteesta johtuen valittajan soveltama 5.000 euron hintakatto on saavutettu kahden tunnin aikana. Soveltamalla kiellettyä hintakattoa valittaja on mahdollisesti voinut aiheuttaa taloudellista vahinkoa reservipalveluiden tarjoajille estämällä vapaata hinnanmuodostusta markkinatarpeesta huolimatta. Joka tapauksessa hintakaton saavuttaminen osoittaa selvästi, että valittajan asettamaa hintakattoa on pidettävä nimenomaan ehdottomana hintakattona eikä teknisenä hintarajana, joka ei rajoita vapaata markkinaehtoista hinnan muodostumista. Se, että Energiavirasto on velvoittanut valittajan ryhtymään toimenpiteisiin ehdottoman hintakaton poistamiseksi ei rajoita valittajan mahdollisuuksia esittää Energiavirastolle sääntelyn mukaista teknistä hintarajaa.

Valittajan soveltama ehdoton hintakatto on estänyt ja estää tälläkin hetkellä oikeanlaisten markkinahintasignaalien muodostumista ja siten rajoittaa EU-sääntelyn vastaisesti vapaata hinnanmuodostusta säätösähkömarkkinalla ja markkinatoimijoiden mahdollisuuksia reagoida hintasignaaleihin markkinoiden kannalta tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Vapaa markkinaehtoinen hinnanmuodostus on EU:n sisämarkkinasääntelyn perusperiaate ja sähkömarkkinoita koskevan sääntelyn lähtökohta. Vallitsevassa markkinaolosuhteissa, johtuen naapurimaiden siirtoverkonhaltijoiden aiheuttamista siirtorajoituksista sekä meneillään olevasta talvikaudesta yhdistettynä yleiseen tilanteeseen energiamarkkinoilla, on valittajan hinnanrajoitusehdon katsottava aiheuttavan sähkömarkkinoiden tehokkaalle ja tarkoituksenmukaiselle toiminnalle jatkuvaa häiriötä estämällä oikeiden hintasignaalien välittymistä markkinatoimijoille ja niihin pohjautuvien tehokkaiden ja kokonaistaloudellisesti perusteltujen markkinaratkaisujen tekemistä. Välittömän täytäntöönpanovelvoitteen säilyttäminen on siten tällä hetkellä vielä entistä perustellumpaa.

Säätösähkömarkkinoiden ehdot ovat valvontalain 10 §:n nojalla kansallisesti Energiaviraston toimesta vahvistettava ehtokokonaisuus kansallisille markkinatoimijoille. Tätä vahvistusprosessia ei käsitellä EU-sääntelyn erikseen määrittelemissä tilanteissa koordinoidulla tavalla relevanteiksi määriteltyjen siirtoverkonhaltijoiden yhteisen esityksen pohjalta relevanttien sääntelyviranomaisten toimesta. Muut pohjoismaiset siirtoverkonhaltijat eivät ole edes toimittaneet mFRR-markkinan ehtoja vahvistettavaksi omille sääntelyviranomaisilleen, mikä tekee sääntelyviranomaisten päätösten koordinoimisen käytännössä mahdottomaksi. Ehtojen vahvistaminen valituksenalaisessa päätöksessä ja ehtojen sääntelynmukaisuuden arviointi muodostavat juridisilta lähtökohdiltaan kansallisen prosessin ja Energiaviraston velvollisuus on varmistua siitä, että sen vahvistustoimivaltaan kuuluvat ehdot täyttävät kansallisen ja soveltuvin osin ylikansallisen sääntelyn asettamat velvoitteet.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta 59 artiklassa on edellytetty, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että sääntelyviranomaisille annetaan toimivaltuudet, joiden nojalla ne voivat suorittaa artiklassa tarkoitetut tehtävät tehokkaasti ja joutuisasti. Artiklan mukaan sääntelyviranomaisella on oltava valtuudet tehdä sähköalan yrityksiä sitovia päätöksiä, valtuudet tehdä sähkömarkkinoiden toimintaa koskevia tutkimuksia ja päättää sekä määrätä tarvittavista ja oikeasuhteisista toimenpiteistä tehokkaan kilpailun edistämiseksi ja markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi ja valtuudet määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia sähköalan yrityksille, jotka eivät täytä velvoitteitaan.

Jotta Energiaviraston valvontatoimivalta ja valvontatoimenpiteet olisivat mainitun direktiivin edellyttämällä tavalla tehokkaita, tulee niiden täytäntöönpanonkin olla tehokasta ja velvoitteiden täyttämisen tapahtua kohtuullisessa ajassa. Mikäli valituksenalaisen päätöksen mukaisten velvoitteiden täytäntöönpanoa lykättäisiin oikeusprosessin ajaksi valittajan esittämistä syistä, merkitsisi se Energiaviraston tehokkaiden valvontamahdollisuuksien rajoittamista olennaisesti. Se antaisi viraston valvonnanalaisille toimijoille signaalin siitä, ettei sääntelyviranomaisella ole mahdollisuuksia puuttua valvonnan kohteena olevan toimijan toimintaan, jos sen vaatimukset eivät sovi valvonnan kohteen omiin suunnitelmiin tilanteessa, jossa valvottava itse ei ole huomioinut toiminnassaan kaikkia sääntelyn asettamia vaatimuksia tai suhteuttanut toimintaansa oikein sääntelykehikossa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Sähkö -ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (jäljempänä myös valvontalaki) 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan sekä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksen haltijan noudatettaviksi seuraavat palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista: järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi (6 kohta)

Pykälän 2 momentin 5 kohdan mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.

Valvontalain 38 §:n mukaan Energiamarkkinaviraston mainitun lain nojalla antamaa päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei Energiamarkkinavirasto päätöksessään toisin määrää. Jollei mainitussa laissa erikseen toisin säädetä, on muutoksenhakutuomioistuimella lisäksi oikeus antaa määräyksiä päätösten täytäntöönpanosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Pykälän esitöiden (HE 20/2013 vp s. 173) mukaan Energiamarkkinaviraston päätökset ovat sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivien vaatimalla tavalla pääsääntöisesti täytäntöönpanokelpoisia muutoksenhausta huolimatta. Pykälässä laajennetaan pääsääntöistä täytäntöönpanokelpoisuutta nykyisestä soveltamiskäytännöstä kattamaan muutkin Energiamarkkinaviraston päätökset kuin lain 10 §:n, 11 §:n ja 14 §:n valvonta- ja vahvistuspäätökset. Tällaisia päätöksiä ovat esimerkiksi Energiamarkkinaviraston kansallisena sääntelyviranomaisena antamat päätökset.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 127 §:n mukaan muualla laissa tai asetuksessa olevalla viittauksella hallintolainkäyttölakiin tai muutoksenhausta hallintoasioissa annettuun lakiin (154/1950) tarkoitetaan tämän lain voimaan tultua viittausta tähän lakiin.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 2 §:n 2 momentin mukaan lakia sovelletaan hallintoasiaa koskevassa oikeudenkäynnissä muun ohella markkinaoikeudessa.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi valituksen ollessa vireillä kieltää päätöksen täytäntöönpanon, määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen. Täytäntöönpanomääräys voidaan kohdistaa myös osaan päätöksestä.

Pykälän esitöiden (HE 29/2018 vp s. 192) mukaan määräys täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä voi olla tarpeen silloin, kun päätös voidaan lain mukaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana.

Asian tarkastelun lähtökohdat

Valittaja on perustellut valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä muun ohella sillä, että manuaalisen taajuuden palautusreservin toimittajan mFRR-tarjouksen hintakaton teoreettiset haitalliset vaikutukset, kuten markkinoiden rajoittuminen, eivät pidä paikkaansa tai ovat merkityksettömiä tai epäolennaisia, hintakaton poistaminen Suomen tarjousalueelta johtaisi pahimmillaan Suomen mFRR-markkinoiden eriytymiseen pohjoismaisista markkinoista ja yhteispohjoismaisten mFRR-markkinoiden Suomen mFRR-markkinoille ja niiden tasevastaaville tuoman vuotuisen 20–30 miljoonan euron suuruisen hyödyn menettämiseen ja hintakaton poistaminen lisäisi merkittävästi tasevastaavan ja osin sen asiakkaiden riskejä, kustannuksia ja vakuusvaatimuksia.

Valittaja on lisäksi vedonnut aikataulu- ja kustannuskysymyksiin sekä siihen, että se joutuisi toteuttamaan IT-järjestelmien muutosprojektin, joka jäisi joka tapauksessa kokonaan tarpeettomaksi yhteispohjoismaisen harmonisoidun mFRR-hintakaton tullessa käyttöön ja että valituksenalaisen päätöksen välitön täytäntöönpano estäisi käytännössä Fingrid Oyj:tä noudattamasta sitä velvoittavia säännöksiä ja sopimusehtoja sekä toteuttamasta uusien tasehallinnan ehtojen valmistelua riittävällä huolellisuudella. Valittaja on vielä esittänyt, että Energiavirasto on laiminlyönyt kansallisia säännöksiä valituksenalaisella päätöksellä muuttaessaan velvollisuutensa valvontalain 6 § 3 kohta mukaisesti tehdä kansallista vaikutusta laajemmissa asioissa yhteistyötä muiden ETA-valtioiden sääntelyviranomaisten ja energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston ACERin kanssa.

Energiavirasto on esittänyt, että valvontalain 38 §:n mukaan pääsääntönä on Energiaviraston päätösten välitön täytäntöönpano, josta poiketaan vain, jos Energiavirasto nimenomaan erikseen on harkinnut sen soveliaaksi.

Energiavirasto on lisäksi esittänyt, että valituksenalaisella päätöksellä toteutettu 5.000 euron hintakaton poistaminen mFFR -ehdoista on perustunut voimassa olevan välittömästi velvoittavan eurooppalaisen sääntelyn vaatimuksiin eli sähkömarkkina-asetuksen 10 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan sähkön tukkuhinnalla ei saa olla ylä- eikä alarajaa. Energiaviraston mukaan säännöstä sovelletaan muun muassa tarjousten tekemiseen ja selvitykseen kaikilla aikaväleillä, ja se koskee myös tasesähkön hintoja ja tasepoikkeamahintoja ja että mainitun artiklan 5 kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen, kun se on yksilöinyt politiikan tai toimenpiteen, joka voisi rajoittaa tukkuhinnanmuodostusta, on toteutettava kaikki asianmukaiset toimet kyseisen politiikan tai toimenpiteen poistamiseksi tai, jos se ei ole mahdollista, kyseisen politiikan tai toimenpiteen tarjouskäyttäytymiseen kohdistuvan vaikutuksen rajoittamiseksi.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että harkittaessa oikeusturvan toteuttamisedellytyksiä hallintopäätöstä koskevan valituksen käsittelyn aikana on otettava huomioon vastakkaiset intressit ja punnittava niiden painoarvoa konkreettisessa tilanteessa. Valituksenalaiseen päätökseen kohdistuvan täytäntöönpanomääräyksen ensisijaisena tarkoituksena on valittajan oikeusturvan takaaminen oikeudenkäynnin aikana. Asianosaisen, joka on velvoittavan tai rajoittavan päätöksen kohteena, oikeusturva edellyttää useimmiten, että hänen oikeuksiinsa kohdistuva velvollisuus tai rajoitus on epäselvissä tilanteissa toteutettavissa vain ja vasta, kun hallintotuomioistuin on arvioinut sen lainmukaiseksi.

Jos päätöksen täytäntöönpano tekisi muutoksenhaun hyödyttömäksi tai loukkaisi asianosaisen perustavia oikeuksia olennaisesti tai peruuttamattomasti, hallintotuomioistuimella voidaan yleensä katsoa olevan velvollisuus kieltää valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpano oikeudenkäynnin ajaksi. Tällaisen negatiivisen täytäntöönpanomääräyksen antamista puoltaa myös se, että päätöksen täytäntöönpano aiheuttaisi haitallisia vaikutuksia yleiselle tai yksityiselle edulle, esimerkiksi huomattavia taloudellisia menetyksiä taikka toimintavapauden merkittäviä rajoituksia.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa on, edellä todetun valittajan oikeusturvan, muutoksenhaun hyödyttömyyden, oikeuksien peruuttamattoman loukkaamisen ja mahdollisten merkittävien haitallisten vaikutusten lisäksi, arvioitaessa valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä, otettava huomioon valvontalain 38 §:ssä ja sen esitöissä todettu, jonka mukaan Energiamarkkinaviraston päätökset ovat sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivien vaatimalla tavalla pääsääntöisesti täytäntöönpanokelpoisia muutoksenhausta huolimatta. Valvontalain 38 §:n säännös on erityissäännös suhteessa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaiseen menettelyyn.

Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa täytäntöönpanokiellon määräämisen edellytyksiä on valvontalain 38 §:n esitöiden viittaamalla tavalla otettava huomioon myös EU-oikeuteen perustuvien velvollisuuksien ja oikeuksien toteutumista koskeva oikeuskäytäntö.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu EU-oikeuteen perustuvien oikeuksien ja velvollisuuksien tehokasta toteutumista. Unionin oikeuden tehokkuuden huomioonottamisen kannalta tarpeellisen täytäntöönpanomääräyksen antamista on käsitelty unionin tuomioistuimen ratkaisussa C-213/89 (tuomio 19.6.1990, Factortame, C-213/90, EU:C:1990:257). Ratkaisun mukaan unionin oikeuden täysi tehokkuus vähenisi siinä tapauksessa, että kansallisella oikeussäännöllä voitaisiin estää tuomioistuinta, jonka käsiteltäväksi on saatettu unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluva asia, määräämästä väliaikaisista toimista sellaisen myöhemmän tuomioistuinpäätöksen täyden tehokkuuden varmistamiseksi, jolla ratkaistaan unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien olemassaolo. Tästä seuraa, että tuomioistuimen, joka määräisi näissä olosuhteissa väliaikaisista toimista, jollei niiden määrääminen olisi vastoin kansallista oikeussääntöä, on jätettävä soveltamatta tätä oikeussääntöä (21 kohta). Tätä tulkintaa tukee Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 177 artiklan mukainen järjestelmä, jonka tehokkuus kärsii, jos kansallinen tuomioistuin, sen jälkeen kun se on ennakkoratkaisupyynnön takia lykännyt jutun käsittelyä, ei voi päättää väliaikaistoimenpiteistä ennen kuin se on ennakkoratkaisun saatuaan tehnyt päätöksensä (22 kohta).

Korkein hallinto-oikeus on EU-oikeuteen perustuvien oikeuksien ja velvollisuuksien tehokasta toteutumisen osalta ratkaisussaan KHO 18.8.2017 taltio 3956 todennut muun ohella, että postilain ja sillä täytäntöön pannun postidirektiivin lähtökohtana on, että sääntelyviranomaisen päätöstä noudatetaan muutoksenhakuprosessin ajan. Postilain ja postidirektiivin tavoite turvata käyttäjille postipalvelujen yleispalvelu ja markkinoiden vakaus edellytti, että hallinto-oikeuden päätöksellään kumoamaa Viestintäviraston päätöstä oli tullut noudattaa siihen saakka, kunnes Viestintävirasto oli tehnyt markkinoiden arvioinnin ja asettanut päätöksellään yleispalveluvelvollisuuden, jos markkinoiden arviointi oli osoittanut sen välttämättömäksi yleispalvelun turvaamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus on mainitussa ratkaisussaan todennut edelleen, että hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momenttia, jonka nojalla hallinto-oikeus voi antaa täytäntöönpanoa koskevan määräyksen päätöksen kumotessaan ja palauttaessaan asian viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi, oli tullut soveltaa postilaista ja postidirektiivistä johtuvat vaatimukset huomioon ottaen. Hallinto-oikeuden olisi tullut antaa päätöksessään hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentissa tarkoitettu määräys kumotun Viestintäviraston päätöksen noudattamisesta siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on käsitellyt uudelleen sen päätöksen kohteena olleen postipalvelujen yleispalvelua koskevan asian.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on viitannut perusteena täytäntöönpanon kieltämiselle hintakaton poistamisen mahdollisiin haitallisiin vaikutuksiin Suomen tarjousalueella liittyen riskien, kustannusten ja vakuusvaatimusten kasvuun sekä valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanoaikataulun aiheuttamaan haittaan muun ohella liittyen kantaverkkoyhtiöiden yhteistyöhön pohjoismaisilla mFRR-markkinoilla. Markkinaoikeus katsoo, että mainitut seikat eivät kantaverkkoyhtiönä toimivan valittajan asema huomioon ottaen ole sellaisia, että päätöksen täytäntöönpano sen tekniselle täytäntöönpanolle asetettu määräaika huomioon ottaen merkitsisi valittajan oman oikeusturvan vaarantamista, muutoksenhaun käymistä hyödyttömäksi, valittajan oikeuksien peruuttamatonta loukkaamista taikka konkreettisia ja välittömiä erityisen haitallisia vaikutuksia valittajalle taikka yleiselle edulle.

Kun lisäksi otetaan huomioon edellä valvontalain 38 §:ssä ja sen esitöissä sekä oikeuskäytännössä EU-oikeuteen perustuvien oikeuksien ja velvollisuuksien tehokkaasta toteutumisesta todettu, markkinaoikeus katsoo, että nyt käsillä olevassa tilanteessa on pidettävä niitä seikkoja, jotka puoltavat valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon sallimista, päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä puoltavia painavampina. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se mitä muun ohella valvontalain 6 §:n 3 kohdassa on säädetty Energiaviraston tehtävistä, ottaen huomioon mainitun pykälän esitöissä (HE 20/2013 vp s. 159 ja 160) todettu, jonka mukaan Energiaviraston kansallisten sääntelyviranomaisten yhdenmukaistettuja tehtäviä tulee soveltaa yhdenmukaisesti direktiivien kanssa. Säännöksen esitöissä on lisäksi muun ohella todettu, että markkinoiden seurantaa toteuttaessaan Energiamarkkinaviraston tulee ottaa huomioon Suomen oikeusjärjestykseen sisältyvä sopimusvapauden periaate sekä seurata esimerkiksi, miten avoimia ja tehokkaita tukku- ja vähittäismyynti markkinat ovat ja missä määrin niillä esiintyy kilpailua.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä mainitun perustein, ettei asiassa ole syytä määrätä valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanoa keskeytettäväksi.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Fingrid Oyj:n vaatimuksen valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

Muutoksenhaku

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 108 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen välipäätökseen saa hakea muutosta pääasian yhteydessä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Ukkola.