Päätös, josta valitetaan

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös 1.11.2023 asioissa diaarinumerot KKV/1324/14.00.00/2017 ja KKV/1454/14.00.00/2020

Asian tausta

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös virasto) on vuonna 2017 ryhtynyt sille toimitetun toimenpidepyynnön perusteella selvittämään, ovatko Posti Group Oyj ja sen määräysvallassa olevat yhtiöt Posti Jakelu Oy ja Posti Messaging Oy (jäljempänä kaikki yhdessä Posti) syyllistyneet kilpailulain
7 §:ssä tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 102 artiklassa kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.

Edellä mainittuun tutkintaan liittyen virasto on 31.5.2023 toimittanut Postille selvityspyynnön, jossa se on pyytänyt kilpailulain 33 §:n nojalla Postia toimittamaan muun ohella tietoja Postin yrityskaupoista vuosina 2017–2023 sekä tietoja ja asiakirjoja Postin Kaakon Viestintä Oy:n vuonna 2017, Alma Manu Oy:n / Alma Media Oyj:n vuonna 2019 sekä Jakelusepät Oy:n ja Ilves Jakelu Oy:n / Keskisuomalainen Oyj:n vuonna 2022 kanssa tehtyjen varhaisjakelutoimintoja koskevien yrityskauppojen osalta. Selvityspyynnössä on todettu muun ohella, että virasto voi tarvittaessa asettaa kilpailulain 46 §:n nojalla tietojenantovelvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Virasto on 30.8.2023 täydentänyt Postille 31.5.2023 toimitettua selvityspyyntöä rajaten Postin tekemiä yrityskauppoja koskevan pyynnön kohteeksi tietyt Postin yrityskaupat.

Posti on 15.9.2023 antanut vastauksensa viraston 30.8.2023 päivättyyn täydennyspyyntöön.

Virasto on 1.11.2023 toimittanut Postille ”Selvityspyyntö”-nimisen asiakirjan (valituksenalainen päätös), jossa se on asettanut edellä mainitun 31.5.2023 päivätyn ja 30.8.2023 täydennetyn selvityspyynnön tietojenantovelvoitteen tehosteeksi uhkasakon. Kyseisen asiakirjan mukaan Posti on toimittanut 15.9.2023 virastolle pyydetyt tiedot vain siltä osin kuin ne ovat koskeneet sanomalehtien varhaisjakelua koskevia yrityskauppoja ja muiden pyydettyjen yrityskauppojen osalta Postin toimittamat tiedot ovat olleet puutteelliset. Virasto on 1.11.2023 päivätyssä selvityspyynnössään uudistanut Postille osoitetun kilpailulain 33 §:n nojalla annetun kehotuksen toimittaa 15.11.2023 mennessä selvityksensä 30.8.2023 päivätyssä täydennyspyynnössä pyydetyistä tiedoista siltä osin kuin Posti ei ole toimittanut pyydettyjä tietoja 15.9.2023 antamansa vastauksen yhteydessä.

Posti on 13.11.2023 toimittanut virastolle pyydetyt tiedot.

Valitus on tullut 30.11.2023 vireille markkinaoikeudessa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Posti Group Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus:

1. kumoaa valituksenalaisen päätöksen,
2. toteaa valituksenalaisen päätöksen perusteena olevat Posti Group Oyj:lle esitetyt selvityspyynnöt lainvastaisiksi ja
3. kieltää Kilpailu- ja kuluttajavirastoa hyödyntämästä lainvastaisilla selvityspyynnöillä hankittuja tietoja tutkinnassaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston vireillä olevissa asioissa diaarinumerot KKV/1324/14.00.00/2017 ja KKV/1454/14.00.00/2020.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 66.140 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valituksenalainen päätös ja sen perusteena olevat selvityspyynnöt ovat lainvastaisia ja perusteettomia ja loukkaavat valittajan oikeusturvaa sekä vaarantavat sen puolustautumisoikeuksien toteutumisen.

Nyt kyseessä oleva tutkinta on ollut Kilpailu- ja kuluttajavirastossa vireillä vuodesta 2017. Virasto on suorittanut kuluneiden vuosien aikana lukuisia laaja-alaisia tutkintatoimenpiteitä, muun ohella toimittanut valittajalle toistakymmentä selvitys- ja täydennyspyyntöä, suorittanut valittajan toimitiloissa tarkastuksen ja kuullut useita henkilöitä.

Kilpailusäännösten mukaan viraston tulee ilmoittaa tutkinnan kohteena olevalle elinkeinonharjoittajalle muun ohella, mistä teosta sitä epäillään. Nyt kyseessä olevan tutkinnan osalta virasto on rajannut tutkinnan kohteen ja ilmoittanut sen valittajalle 7.5.2021 päivätyssä tarkastuspäätöksessä. Kyseisen päätöksen mukaan valittajaa epäillään tutkinnassa määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä aikakauslehtijakelun hinnoittelu- ja alennuskäytännöissä, yrityskirjejakelun aluehinnoittelussa sekä viestinnän tulostus-, kuoritus- ja jakelupalveluiden tarjonnassa sovelletuissa menettelyissä. Kyseinen rajaus on toistettu valittajalle saman sisältöisenä useita kertoja tämän jälkeen tutkinnan aikana, muun ohella valittajalle 19.10.2022 toimitetussa kuulemiskutsussa ja selvityspyynnöissä.

Virasto toimitti 31.5.2023 valittajalle jälleen selvityspyynnön, jossa se ilmoitti edellä mainitun 7.5.2021 valittajalle ilmoitetun tutkinnan kohteen rajauksen mukaisesti selvittävänsä asioissa diaarinumerot KKV/1324/14.00.00/2017 ja KKV/1454/14.00.00/2020, onko valittaja syyllistynyt kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön yrityskirjejakelun, aikakauslehtijakelun ja viestinnän tulostus-, kuoritus- ja jakelupalveluiden markkinoilla. Virasto kuitenkin ilmoitti selvityspyynnössään arvioivansa osana edellä mainittua selvitystä myös, onko valittaja syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön Kaakon Viestintä Oy:n vuonna 2017, Alma Manu Oy:n / Alma Media Oyj:n vuonna 2019 sekä Jakelusepät Oy:n ja Ilves Jakelu Oy:n / Keskisuomalainen Oyj:n vuonna 2022 kanssa tekemissään varhaisjakelutoimintoja koskevissa yrityskaupoissa. Ilman mitään viittausta mihinkään epäiltyyn rikkomukseen virasto pyysi selvityspyynnössään valittajalta tietoja koskien sanomalehtien varhaisjakeluliiketoiminnan myyntiä Kaakon Viestintä Oy:lle vuonna 2014 sekä kaikkia valittajan vuosina 2017–2023 tekemiä yrityskauppoja. Missään vaiheessa tutkintaa ei tätä ennen ollut tullut esiin, että virasto selvittäisi myös menettelyjä valittajan varhaisjakeluliiketoiminnassa taikka valittajan tekemissä yritysjärjestelyissä.

Valittaja lähetti virastolle 19.6.2023 lausunnon, jossa se totesi, etteivät viraston pyytämät tiedot varhaisjakeluliiketoimintaa koskevista tai muista yrityskaupoista liity tutkinnan kohteeseen ja ettei virastolla ole lainmukaista perustetta arvioida osana tutkintaa epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä valittajan varhaisjakeluliiketoimintaa koskevissa yrityskaupoissa.

Virasto vastasi 26.6.2023 valittajan lausuntoon katsoen valittajan väitteet perusteettomiksi. Viraston mukaan selvityspyynnöllä pyydetyillä tiedoilla on välitön asiallinen yhteys vireillä oleviin asioihin ja niiden selvittämiseen.

Valittajan ja viraston välillä järjestettiin 29.6.2023 tapaaminen, jossa keskusteltiin 31.5.2023 päivätystä selvityspyynnöstä. Tuossa tapaamisessa virasto ilmoitti, ettei se ole laajentamassa tutkintaa valittajalle aiemmin ilmoitetusta ja ettei se epäile valittajan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä valittajan varhaisjakeluliiketoiminnassa. Tapaamisen jälkeen virasto ensin 30.6.2023 supisti selvityspyyntöään ja tämän jälkeen 30.8.2023 tarkensi sitä vaatien edelleen kuitenkin valittajaa toimittamaan tietoja sellaisista valittajan yrityskaupoista, jotka ovat liittyneet muun ohella verkkokauppalogistiikan palveluihin, hävikinhallintapalveluihin, sisälogistiikan palveluihin, hoivapalveluihin ja kotipalveluihin, ja joilla ei siten ole mitään liityntää tutkinnan kohteeseen, eikä edes varhaisjakeluliiketoimintaan.

Valittaja toimitti 15.9.2023 virastolle sen pyytämät tiedot täydennyspyynnössä 30.8.2023 yksilöidyistä yrityskaupoista siltä osin kuin kaupat koskivat varhaisjakeluliiketoimintaa. Muiden kuin varhaisjakeluliiketoimintaa koskevien yrityskauppojen osalta valittaja toimitti virastolle listauksen, joka sisälsi yleiskuvaukset kyseisistä yrityskaupoista. Kuvausten perusteella oli selvästi todettavissa, ettei kyseisillä kaupoilla ole mitään liityntää tutkinnan kohteeseen, tai edes varhaisjakeluliiketoimintaan.

Koska valittaja ei toimittanut kaikkia pyydettyjä tietoja varhaisjakeluliiketoimintaan liittymättömistä yrityskaupoista, virasto toimitti 1.11.2023 valittajalle täydennyspyynnön ja uhkasakon asettamista koskevan valituksenalaisen päätöksen. Päätöksen mukaan virasto tarvitsee valittajan toimittamatta jättämät tiedot vertailukohdiksi arvioidessaan valittajan yritysostostrategiaa ja kauppahinnan määritystä sekä menettelyn kilpailusääntöjen mukaisuutta sanomalehtien varhaisjakelua koskevissa valittajan liiketoimintakaupoissa. Uhkasakosta johtuen valittaja toimitti 13.11.2023 virastolle pyydetyt tiedot.

Virasto on menetellyt lainvastaisesti pyytäessään valittajalta tietoja, jotka eivät ole liittyneet valittajalle 7.5.2021 ilmoitettuun tutkinnan kohteeseen. Tiedot valittajan varhaisjakelua, verkkokauppalogistiikan palveluita, hävikinhallintapalveluita, sisälogistiikan palveluita, hoivapalveluita ja kotipalveluita koskevista yrityskaupoista eivät ole olleet tarpeellisia ja välttämättömiä viraston valittajalle ilmoittamien tutkinnan kohteena olevien menettelyjen selvittämiseksi. Joka tapauksessa selvityspyynnöt ovat olleet lainvastaisia siltä osin kuin niissä pyydetyt tiedot ovat koskeneet muita kuin valittajan varhaisjakeluliiketoimintaan liittyviä yrityskauppoja, sillä kyseiset tiedot eivät ole tarpeellisia tai välttämättömiä varhaisjakeluliiketoimintaa koskevien yrityskauppojen arvioimisen kannalta. Valittajan yrityskaupat on toteutettu toisistaan poikkeavissa olosuhteissa eivätkä ne ole viraston päätöksessä esitetyin tavoin keskenään vertailukelpoisia yritysostostrategian, kauppahinnan tai muunkaan muuttujan suhteen. Virasto ei siten ole voinut laillisesti määrätä valittajan noudatettavaksi uhkasakkopäätöksen mukaista päävelvoitetta. Viraston tutkintatoimenpiteet eivät ole tältä osin olleet oikeassa suhteessa tai sopivia perusteltuun päämäärään nähden.

Virastolla ei ole ollut myöskään lainmukaista perustetta laajentaa tutkintaa valittajalle ilmoitetun tutkinnan kohteen ulkopuolelle valittajan varhaisjakeluliiketoimintaan sekä nimettyihin yksittäisiin valittajan tekemiin yrityskauppoihin. Varhaisjakelu on kokonaan eri liiketoimintaa kuin valittajalle tutkinnan kohteeksi ilmoitetut liiketoiminnot. Mikäli virasto haluaa tutkia valittajan menettelyä varhaisjakeluliiketoiminnassa tai jossain yrityskaupassa, on sen avattava tästä uusi tutkinta. Näin on erityisesti, koska tutkinta on kestänyt tällä hetkellä jo kuusi vuotta, virasto on suorittanut mittavia selvitystoimia ja rajannut tutkinnan kohteena olevat liiketoiminnot ja menettelyt sekä ilmoittanut tästä rajauksesta valittajalle. Valittajalla on ollut oikeus luottaa siihen, ettei tutkinta laajene valittajalle selvästi ilmoitettujen ja tarkasti rajattujen liiketoimintojen ja menettelyjen ulkopuolelle.

Asiassa on ilmeistä, että viraston päätös laajentaa tutkintaa valittajan varhaisjakeluliiketoimintaa koskeviin yrityskauppoihin on perustunut viraston valittajalta tutkinnan aikana saamiin tietoihin. Virastolla ei ole ollut oikeutta hyödyntää valittajalta toisen tutkinnan yhteydessä saamiaan tietoja selvittääkseen kilpailunrajoitusta varhaisjakeluliiketoiminnan yrityskaupoissa.

Valittajan oikeusturvan ja puolustautumisoikeuksien toteutuminen edellyttää, että valituksenalainen päätös kumotaan ja sen perusteena olevat viraston selvityspyynnöt todetaan lainvastaisiksi ja että virastoa kielletään hyödyntämästä lainvastaisilla selvityspyynnöillä hankittuja tietoja tutkinnassa. Mikäli valituksenalainen päätös ja sen perusteena olevat selvityspyynnöt jäävät voimaan, tarkoittaa se avointa valtuutusta virastolle pyytää valittajalta mitä tahansa tietoja tutkinnan osana, riippumatta niiden merkityksellisyydestä tutkinnan kohteen kannalta. Tällaiset selvityspyynnöt sekä niiden avulla hankittujen tietojen hyödyntäminen on kilpailusäännösten vastaista. Lisäksi se tarkoittaa, että virasto voi milloin tahansa tutkinnan aikana ja valittajalle vahvistetusta ja selkeästi rajatusta tutkinnan kohteesta huolimatta lisätä osaksi samaa tutkintaa uusia liiketoiminta-alueita ja myös yksittäisiä ja toisistaan erillisiä yrityskauppoja ja kiertää tällä tavoin kilpailulain seuraamusmaksun vanhentumista koskevaa säännöstä. Valittajalla on siten oikeusturvan tarve asiassa huolimatta siitä, että valittaja on toimittanut valituksenalaisessa päätöksessä pyydetyt tiedot virastolle.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto

Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen.

Perustelut

Valittajalla ei ole asiassa oikeussuojan tarvetta. Valittaja on noudattanut valituksenalaisessa päätöksessä asetettua päävelvoitetta ennen valituksen tekemistä ja jättänyt hakematta markkinaoikeudelta päätöksen täytäntöönpanokieltoa. Päätöksessä valittajalta vaaditut tiedot ovat jo osa viraston asiakirja-aineistoa kyseisissä vireillä olevissa asioissa. Näin ollen valituksenalaisen päätöksen kumoamisella ei olisi vaikutusta valittajan oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuun.

Viraston selvityspyynnön väitetyn lainvastaisuuden ja valittajan toimittamien tietojen hyödyntämiskiellon arviointi tulee kyseeseen, mikäli virasto esittää valittajalle seuraamusmaksua tai tekee valittajaa velvoittavan päätöksen. Tällöin valittajan on mahdollista saattaa asia markkinaoikeuden arvioitavaksi pääasian käsittelyn yhteydessä. Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa määrätä viraston asiakirja-aineistoon kuuluvia tietoja hyödyntämiskieltoon kesken hallintomenettelyn.

Valitus on joka tapauksessa hylättävä perusteettomana. Virasto on valituksenalaisessa päätöksessään sekä päätöstä edeltäneessä valittajan kanssa käymässään kirjeenvaihdossa perustellut, miksi valittajalta pyydetyt tiedot ovat tarpeen epäillyn kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi. Kyseessä olevien tietojen oikeudellisen merkityksen arviointi kuuluu pääasian yhteyteen osana viraston tekemää kokonaisarviointia. Kilpailusäännöksissä tarkoitetun määräävän markkina-aseman väärinkäytön selvittäminen ja toteen näyttäminen edellyttävät virastolta laaja-alaisia taloudellisia ja oikeudellisia selvityksiä. Eri selvitystoimien merkitys selviää lopullisesti vasta tutkinnan valmistuttua. Tietojen tarpeellisuusedellytystä onkin punnittava suhteessa tietojen toimittamiseen velvoitetulle taholle aiheutuvaan rasitteeseen tutkinnan keskeneräisyys huomioiden. Valituksenalaisessa päätöksessä valittajalle asetettua velvoitetta ei ole pidettävä kohtuuttomana ottaen muun ohella huomioon, että valittaja on jo toimittanut siltä vaaditut tiedot, jolloin päätöksen toteaminen lainvastaiseksi ei poistaisi valittajalle aiheutunutta rasitetta.

Virasto ei ole päätöksellään laajentanut tutkintaansa lainvastaisella tavalla. Varhaisjakeluun liittyvät yrityskaupat ovat asiallisessa yhteydessä viraston aiemmin valittajalle ilmoittamaan tutkinnan kohteeseen. Valittajan väite tutkinnan lainvastaisesta laajentamisesta on lisäksi merkityksetön valituksenalaisen päätöksen lainvastaisuuden arvioinnissa, sillä se ei koske varhaisjakeluliiketoimintaa koskevia yrityskauppoja valittajan toimitettua näitä kauppoja koskevat tiedot virastolle jo aiemmin.

Ottaen muun ohella huomioon päätöstä edeltäneen 31.5.2023 päivätyn selvityspyynnön muotoilun sekä sen, että valittajalle on 21.12.2017 ja 8.11.2022 toimitettu viraston tutkinnan taustalla olevat kolme toimenpidepyyntöä, valittajalle ei ole voinut olla epäselvää, mikä on sen asema tutkinnassa ja mitä menettelyjä tutkinta koskee. Tutkinnan ollessa keskeneräinen viraston ei voida edellyttää ilmoittavan tarkastuspäätöksessään tai selvityspyynnöissään esimerkiksi täsmällistä markkinamäärittelyä tai väärinkäyttömuotoa luottamuksensuojaa tutkinnan kohteelle synnyttävällä tavalla. Rikkomisepäilyn selvittäminen uusilla selvitystoimenpiteillä tutkinnan aiempaa painotusta muuttaen ja mahdollisesti uusien tosiseikkojen osalta ei tarkoita tutkinnan lainvastaista laajentamista.

Virasto ei ole kyseessä olevaa asiakokonaisuutta koskevassa tutkinnassaan pyrkinyt saamaan valittajan väittämällä tavalla tietoja valittajan mahdollisista kilpailunrajoituksista. Virasto on sille asetetun velvollisuutensa edellyttämällä tavalla selvittänyt sen tietoon saatettua väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Valituksenalainen päätös ei ole loukannut valittajan puolustautumisoikeuksia. Kilpailunrajoitusepäilyn selvittäminen on kesken. Se, että viraston selvityspyynnöt ovat kohdistuneet joltain osin eri tosiseikkoihin, mitä virasto on aiemmin tarkastuksessaan selvittänyt, ei loukkaa valittajan puolustautumisoikeuksia. Puolustautumisoikeudet toteutuvat asiassa täysimääräisesti myöhemmässä vaiheessa toteutettavassa kuulemismenettelyssä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen on voitava jo tutkinnan aikana suojautua viraston vaatimuksilta toimittaa virastolle valittajalle ilmoitettuun tutkinnan kohteeseen liittymättömiä tai sen kannalta tarpeettomia tietoja. Lainvastaisesti pyydetyt tiedot mahdollistaisivat sen, että virasto voisi esittää valittajaan kohdistuvia rikkomusväitteitä useammista ja/tai laajemmista rikkomuksista kuin silloin, jos lainvastaiset tiedot eivät olisi viraston käytettävissä. Tämä puolestaan merkitsisi valittajan kannalta riskiä vakavammista seuraamuksista, kuten suuremmasta seuraamusmaksusta, vahingonkorvausvastuusta ja mainehaitasta.

Viraston valtuudet pyytää tietoja perustuvat kilpailulain 38 §:n 1 momentin nojalla elinkeinonharjoittajalle tehtävään ilmoitukseen, jonka tarkoituksena on saattaa elinkeinonharjoittajan tietoon, mistä teosta sitä epäillään. Säännöksen tarkoituksena on osaltaan suojata elinkeinonharjoittajan luottamusta viranomaisprosessiin. Säännös menettäisi täysin merkityksensä, mikäli ilmoituksella ei olisi tutkinnan kohdetta rajaavaa merkitystä. Viraston hallintomenettely olisi tutkinnan kohteena olevan elinkeinonharjoittajan kannalta täysin ennakoimatonta sekä kilpailulain ja hallintolain periaatteiden, kuten luottamuksensuojan periaatteen, vastaista, jos virasto voisi pyytää tutkinnan kohteena olevalta elinkeinonharjoittajalta mitä tahansa ilmoitukseen liittymättömiä tietoja. Elinkeinonharjoittajan oikeusturvaa loukattaisiin siten peruuttamattomalla tavalla.

Uhkasakolla tehostetun päätöksen lainmukaisuus on voitava saattaa tuomioistuimen ratkaistavaksi siitä huolimatta, että päätöstä on noudatettu. Muutoin valitusoikeutta ei voida tosiasiassa käyttää, eivätkä valittajan oikeudet oikeusturvaan hallintoasioissa sekä lailla turvatut oikeusturvan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet hallintoasiaa koskevassa oikeudenkäynnissä voi toteutua.

Mikäli valittaja ei olisi toimittanut valituksenalaisessa päätöksessä pyydettyjä tietoja, uhkasakkoriskin välttääkseen valittajan olisi valituksenalaisen päätöksen saatuaan ja siinä asetetussa kahden viikon määräajassa tullut laatia valitus markkinaoikeuteen, vaatia valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanokieltoa ja saada täytäntöönpanokieltoa koskeva päätös markkinaoikeudelta. Ottaen huomioon, että valituksenalainen päätös toimitettiin valittajalle 1.11.2023 ja siinä pyydetty selvitys tuli sakon uhalla toimittaa viimeistään 15.11.2023, markkinaoikeuden päätös olisi mitä todennäköisimmin saatu vasta uhkasakkopäätöksessä asetetun määräajan jälkeen siinäkin tapauksessa, että markkinaoikeus olisi käsitellyt täytäntöönpanokieltohakemuksen kiireellisenä. Tietojen toimittamisen tehosteeksi asetettu päiväkohtainen uhkasakko, 45.249 euroa, olisi siten voinut alkaa juosta jo ennen kuin täytäntöönpanokieltoasiassa olisi saatu päätös, ja uhkasakon määrä olisi voinut muodostua hyvinkin huomattavaksi. Mikäli uhkasakkopäätöksessä asetetun määräajan jälkeen annettu täytäntöönpanokieltopäätös olisi ollut valittajalle kielteinen, valittajalla ei olisi ollut mahdollisuutta välttyä uhkasakolta toimittamalla tiedot virastolle kielteisen päätöksen saatuaan, sillä uhkasakko olisi jo alkanut juosta. Valittajan olisi oikeusturvaa saadakseen tullut olla toimittamatta sakonuhkaisella tietopyynnöllä pyydettyjä tietoja aina siihen saakka, kunnes asiassa olisi saatu lainvoimainen ratkaisu. Tällöin valittajalle asetettu uhkasakko olisi juossut samanaikaisesti ja virasto olisi voinut esittää markkinaoikeudelle uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi. Valittajalla olisi lisäksi ollut riski riitä, että virasto esittäisi erikseen markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämistä valittajalle kilpailulain 37 a §:n nojalla. Näin ollen valittajalla ei käytännössä olisi ollut mahdollisuutta noudattaa viraston väitteen mukaista toimintatapaa vaarantamatta omaa oikeusturvaansa. Edellä kuvatusta käy ilmi, että viraston väite siitä, että uhkasakkopäätöksen päävelvoitteen noudattaminen poistaisi oikeusturvan tarpeen, on kestämätön.

Mikäli oikeusturvan katsottaisiin toteutuvan joka tapauksessa pääasian käsittelyn yhteydessä, uhkasakkopäätöstä koskeva valitusoikeus olisi käytännössä merkityksetön oikeussuojakeino. Valittajan oikeusturvan kannalta ei ole riittävää, että viraston yrityskauppoja koskevien tietopyyntöjen lainvastaisuuteen voidaan vedota mahdollisessa pääasian markkinaoikeuskäsittelyssä, sillä valittajan oikeusturvan tarve aiheutuu jo siitä, että virasto voi hyödyntää lainvastaisesti saamiaan tietoja tutkinnassa. Mikäli viraston tietopyyntöjen lainmukaisuus tulisi arvioitavaksi vasta pääasian käsittelyn yhteydessä, valittaja joutuisi vastaamaan pääasian yhteydessä laajempaan ja siten kokonaisuutena vakavampaa menettelyä koskevaan rikkomusväitteeseen, kuin mihin se joutuisi vastaamaan, mikäli rikkomusväite perustuisi niihin tietoihin, joiden hankkimisen laillisuudesta valittajalla ja virastolla ei ole erimielisyyttä. Lainvastaisesti toteutettuun viraston hallintomenettelyyn on voitava puuttua sen aikana, koska prosessin lainvastaisuutta ei voida korjata jälkikäteen pääasian oikeuskäsittelyssä. Puolustautumisoikeuksien toteutumista ei siten voida turvata sillä, että viraston tietopyynnön lainmukaisuus tulisi arvioitavaksi vasta mahdollisen pääasian oikeudenkäynnin aikana.

Tutkinnan lainvastainen laajentaminen koskemaan myös valittajan yrityskauppoja merkitsee sitä, että valittajan on valmistauduttava puolustautumaan paitsi viraston tarkastuspäätöksessä ilmoittamilta rikkomusväitteiltä, myös uusilta yrityskauppoja koskevilta rikkomusväitteiltä, vaikka yrityskaupat eivät liity tutkinnan kohteeseen. Näin ollen päätöksen toteaminen lainvastaiseksi poistaisi valittajalle tietopyynnöstä aiheutuvan rasitteen, koska valittajalla ei olisi tarvetta valmistautua puolustautumaan yrityskauppoja koskevilta rikkomusväitteiltä nyt kyseessä olevan tutkinnan mahdollisessa kuulemismenettelyssä ja mahdollisessa oikeudenkäynnissä markkinaoikeudessa. Lisäksi tutkinnan laajentaminen koskemaan myös valittajan yrityskauppoja johtaa väistämättä tutkinnan pitkittymiseen, mikä osaltaan heikentää valittajan mahdollisuuksia puolustautua viraston rikkomusväitteiltä.

Markkinaoikeuden toimivaltaa ei rajoita se, että ei ole olemassa nimenomaista säännöstä tietojen määräämisestä hyödyntämiskieltoon hallintomenettelyn aikana. Markkinaoikeudella on toimivalta todeta viraston valituksenalainen tietopyyntö lainvastaiseksi, mikä merkitsisi tosiasiassa tietojen hyödyntämiskieltoa. Mikäli valittaja olisi vaatinut valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanokieltoa, markkinaoikeus olisi nimenomaisesti ottanut kantaa siihen, onko virasto voinut vaatia kyseisten tietojen toimittamista. Valittajan valituksen hyväksyminen tarkoittaisi, että viraston tietopyyntö on ollut lainvastainen, eikä tietopyynnöllä saatuja tietoja voida sisällyttää viraston tutkinta-aineistoon. Koska uhkasakkopäätöksen päävelvoitteena olleella tietopyynnöllä saadut tiedot ovat tarkasti yksilöitävissä, virastolla ei ole estettä poistaa niitä tutkinta-aineistosta. Tällöin valitusprosessin lopputulos on sama kuin siinä tapauksessa, että valittaja olisi jättänyt vastaamatta viraston tietopyyntöön, eikä virastolla olisi hallussaan tietopyynnön kohteena olleita tietoja, eikä sillä siten olisi mahdollisuutta hyödyntää sanottuja tietoja valittajaa vastaan osana tutkintaa. Tietopyyntöjen toteaminen lainvastaisiksi vaikuttaisi viraston mahdollisuuksiin vedota tietoihin mahdollisessa markkinaoikeudelle tehtävässä seuraamusmaksuesityksessä, sillä virasto tai markkinaoikeus eivät saa käyttää lainvastaisella tietopyynnöllä hankittua selvitystä. Hyödyntämiskiellon soveltaminen ei edellytä sellaista pääasiaan liittyvää kokonaisharkintaa, jonka vuoksi viraston menettelyn lainmukaisuutta voitaisiin tarkastella vasta pääasian yhteydessä.

Valittajalla on valitusoikeus ja oikeusturvan tarve myös varhaisjakeluliiketoimintaan liittyvien kauppojen osalta siitäkin huolimatta, että valittaja oli toimittanut mainitut tiedot virastolle jo aiemmin. Valituksenalainen päätös ja sen päävelvoite perustuvat viraston 31.5.2023 valittajalle toimittamaan tietopyyntöön, joka on ollut lainvastainen koko yrityskauppoja koskevilta osiltaan. Yrityskauppoja koskevat tietopyynnöt eivät ole olleet miltään osin tarpeellisia tai välttämättömiä tutkinnan kohteena olevien menettelyjen selvittämiseksi. Markkinaoikeudella ei ole lakiin perustuvaa estettä tutkia viraston varhaisjakeluliiketoiminnoissa tehtyjä yrityskauppoja koskevien tietopyyntöjen lainvastaisuutta tässä vaiheessa.

Virasto ei voi kiertää sille asetettua velvollisuutta ilmoittaa elinkeinonharjoittajalle, mikä on sen asema tutkinnassa ja mistä teosta sitä epäillään vetoamalla siihen, että valittaja on saanut virastolta asiakirjoja, joista väitetty rikkomus olisi voinut käydä välillisesti ilmi. Asiaa tutkivana viranomaisena viraston tulee määrittää, mitä sille tehdyissä toimenpidepyynnöissä ilmoitetuista väitteistä se ryhtyy tutkimaan, eikä virastolle tehtyjen toimenpidepyyntöjen sisältö automaattisesti määritä tutkinnan kohdetta. Valittaja ei siten ole voinut eikä sen ole tullutkaan ymmärtää sille toimitetun toimenpidepyynnön perusteella, että viraston tutkinta koskisi kaikkia toimenpidepyynnössä esitettyjä rikkomusväitteitä. Lisäksi viraston tutkimista yrityskaupoista vain yksi on toteutettu ennen 19.12.2017 päivättyä toimenpidepyyntöä ja mainittu kyseisessä asiakirjassa. Vaikka virasto on ollut tietoinen toimenpidepyynnön tekijän valittajan tekemiä yrityskauppoja koskevasta väitteestä toimenpidepyynnön vastaanottamisesta lähtien, virasto on rajannut tutkinnan kohteen siten, etteivät yrityskaupat ole kuuluneet sen piiriin.

Vaikka viraston ei tarvitse ilmoittaa tutkinnan kohteena olevalle elinkeinonharjoittajalle täsmällisesti kaikkia sen hallussa olevia tietoja, viraston on ilmoitettava kaikki ne olettamukset, joita se aikoo tutkinnassa selvittää. Lisäksi vaikka viraston ei voitaisikaan edellyttää tekevän täsmällistä rajausta epäillyn kilpailunrajoituksen sisällöstä, virasto on kyseessä olevien asioiden osalta tehnyt tarkan rajauksen tutkinnan kohteesta ja on siten sidottu tekemäänsä rajaukseen.

Tutkinta on rajattava paitsi siihen, mitä tarkastuspäätöksessä on esitetty, myös ainoastaan niihin väitettyihin rikkomuksiin, joiden osalta virastolla on tarkastuspäätöksen antohetkellä 7.5.2021 ollut riittävän painavia syitä epäillä valittajaa väitetystä rikkomuksesta. Mainittuun päivämäärään mennessä valittaja oli toteuttanut kaksi kolmesta viraston viittaamista yrityskaupoista. Ottaen huomioon, että tarkastussuunnitelmassa viraston rikkomusepäilyjä on kuvattu hyvin yksityiskohtaisesti, mutta yrityskauppoja tai niiden liityntää epäiltyyn menettelyyn ei ole mainittu tarkastussuunnitelmassa lainkaan, virastolla ei voida katsoa olleen mitään syytä epäillä valittajan menetelleen kilpailulain vastaisesti tekemiensä yrityskauppojen osalta tarkastuspäätöksen antamishetkellä. Tehtyjen havaintojen ja myöhemmin tutkinnan aikana ilmenneiden seikkojen johdosta onkin syytä epäillä, että yrityskauppoja koskeva rikkomusepäily on syntynyt vasta tarkastusmateriaalista tehtyjen havaintojen myötä, jolloin kyse olisi kilpailulain 38 §:n 3 momentin nojalla kielletystä tietojen kalastelusta.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausuma

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt, että asiassa ei tule arvioida muiden viraston valittajaan kohdistamien selvitystoimenpiteiden kuin valituksen kohteena olevan päätöksen lainmukaisuutta. Selvityspyyntö ilman uhkasakon asettamista ei ole valituskelpoinen päätös, sillä nimenomaan uhkasakon asettaminen tekee selvityspyynnöstä valituskelpoisen hallintopäätöksen. Muutoksenhaku asiassa ei siten voi kohdistua muuhun kuin valituksenalaiseen päätökseen, ja vain kyseiseen päätökseen sisältyneen selvityspyynnön lainmukaisuus voi tulla asiassa arvioitavaksi. Viraston toiminnan yleinen lainmukaisuuden valvonta valituksenalaisen päätöksen ulkopuolella kuuluu markkinaoikeuden sijaan ylimpien laillisuusvalvojien tehtäviin.

Kilpailunrajoitusten tutkinta ei ole yksittäisten tekojen pistemäistä ja erillistä arviointia, vaan siinä tarkastellaan elinkeinonharjoittajan menettelyä tyypillisesti usean vuoden ajalta kokonaisvaltaisesti kiinnittäen huomiota epäillyn rikkomuksen erilaisiin osatekijöihin ja ilmenemismuotoihin sekä niiden vaikutuksiin. Tätä taustaa vasten valittajan väite siitä, että viraston olisi tullut avata liiketoimintakaupoille kolme erillistä uutta tutkintaa on lakiin ja oikeuskäytäntöön perustumaton.

Kilpailulain 38 §:n 1 momentissa on kyse tutkinnan kohteen informoinnista asian selvittämisen edetessä, ei viraston tutkintaa sitovasta rajauksesta. Viraston valtuudet pyytää tietoja eivät kuitenkaan perustu kilpailulain 38 §:n 1 momenttiin vaan kilpailulain 31 ja 33 §:iin. Tutkinnan kohteelle asian selvittämisen yhteydessä kilpailulain 33 §:n nojalla tehty selvityspyyntö rinnastuu 38 §:n 1 momentissa tarkoitettuun ilmoitukseen siinä missä tarkastuspäätöskin.

On mahdollista ja tyypillistäkin, että virasto selvittää tiettyä osaa rikkomusepäilystä tarkastuksella ja toista osaa selvityspyynnöin. Tarkastuspäätöksessä yksilöity tarkastuksen kohde ei ole sama asia kuin tutkinnan kohde, ja tarkastuspäätöksen muotoilu osoittaa rajat sille, mihin liiketoimintaan ja epäiltyyn menettelyyn kyseinen tarkastus kohdistuu. Rajaus osoittaa siten tarkastuksen kohteena olevalle elinkeinonharjoittajalle yhteistyövelvollisuuden laajuuden ja turvaa samalla puolustautumisoikeuksia kyseisellä tarkastuksella, mutta ei sen sijaan osoita koko tutkinnan lopullista laajuutta tai mahdollisten tulevien selvitystoimien kohdistumista. Selvityspyyntö on tutkinnan kohteen näkökulmasta vähemmän kohteen oikeuksiin puuttuva ja vähemmän rasitetta aiheuttava toimenpide kuin tarkastus, jolloin on myös tutkinnan kohteen etujen mukaista, ettei virasto selvitä kaikkia kokonaisuuteen liittyviä tosiseikkoja tarkastuksilla. Tutkittavassa asiassa virasto on tehnyt tavanomaista laajemman tarkastuksen saatuaan kolme useita erilaisia väitteitä sisältänyttä toimenpidepyyntöä. Virasto ei ole pitänyt tarkoituksenmukaisena selvittää tarkastuksella jokaista toimenpidepyynnöissä esitettyä väitettä. Tästä huolimatta tarkastus oli poikkeuksellisen laaja, minkä vuoksi virasto on katsonut aiheelliseksi muotoilla tarkastuksen kohteen tarkastuspäätöksessä tavanomaista täsmällisemmin, jotta valittajalla on ollut mahdollisuus täyttää yhteistyövelvollisuutensa tarkastuksella. Tavanomaista täsmällisempi tarkastuspäätöksen rajaaminen ei ole johtanut valittajan puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen tutkinnan myöhemmässä vaiheessa.

Tutkittava menettely muotoutuu asian selvittämisen edetessä. Viraston tulee informoida tutkinnan kohdetta silloin, kun tutkinnan kohteen asema muuttuu asian käsittelyn aikana. Valittaja on viimeistään toukokuussa 2023 tullut tietoiseksi siitä, että virasto selvittää osana vireillä olevia asioita myös varhaisjakeluun liittyviä liiketoimintakauppoja. Kahden vuoden viivettä tarkastuksesta vuonna 2023 tehtyihin selvityspyyntöihin ei ole epäillyn menettelyn laajuus huomioon ottaen pidettävä poikkeuksellisena eikä kohtuuttomana, eikä se ole vaikeuttanut valittajan puolustautumista tai muutenkaan loukannut valittajan oikeuksia.

Tarkastuksen ja asian selvittämisen luonteeseen kuuluu, että virasto tekee havaintoja keräämästään tarkastusaineistosta. Kalastelulla on ymmärrettävä tarkoitettavan joko perusteetonta tarkastusta ilman painavia syitä epäillä kilpailulain vastaista menettelyä tai tarkastuspäätöksessä todetun kohteen ulkopuolelle jäävän aineiston keräämistä tarkastuksella. Virasto on nyt kyseessä olevalla tarkastuksella ottanut jäljennöksiä vain tarkastuspäätöksen kohteena olleesta aineistosta. Kalastelulla ei sen sijaan tarkoiteta tarkastuspäätöksen tai suunnitelman muotoiluista poikkeavien havaintojen tekemistä kerätystä aineistosta tarkastuksen jälkeen. Tällainen päätelmä olisi kestämätön jo yksinomaan siitä syystä, että tarkastus tehdään asian selvittämiseksi, eikä virastolla tarkastuspäätöstä tai -suunnitelmaa laatiessaan ole, eikä voikaan olla, tietoa siitä, mitä yrityksen asiakirjoista löytyy, ennen kuin se on tarkastellut niitä. Siten tarkastuspäätökseen tai -suunnitelmaan kirjattava muotoilu ei voi rajata asian myöhemmän selvittämisen tarvetta.

Kilpailunrajoitusasioiden selvittäminen tehdään virkavastuulla. Jos selvitystoimenpiteisiin kohdistuva muutoksenhaku olisi riskitöntä, tutkinnan kohteille muodostuisi niin halutessaan kannustin olla täyttämättä kilpailulain 33 §:ssä asetettua yksiselitteistä tiedonantovelvollisuutta ja näin viivästyttää kilpailusääntöjen tehokasta täytäntöönpanoa aiheettomilla valituksilla.

Markkinaoikeuden selvitystoimet

Markkinaoikeus on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastoa toimittamaan markkinaoikeudelle eräitä asiakirjoja, joihin on viitattu asianosaisten aiemmin markkinaoikeudelle toimittamassa oikeudenkäyntiaineistossa. Virasto on toimittanut pyydetyt asiakirjat markkinaoikeudelle.

Markkinaoikeus on viraston lausuman johdosta varannut Postille tilaisuuden lausua kirjallisesti siitä, onko sen näkemykseen mukaan selvityspyyntö ilman uhkasakon asettamista valituskelpoinen hallintopäätös, sekä kilpailulain 33 §:n 1 momentin nojalla annetun kehotuksen tutkimisen edellytyksistä. Lisäksi markkinaoikeus on saattanut Postin tietoon viraston toimittamat edellä viitatut asiakirjat ja varannut Postille tilaisuuden lausua kyseisestä selvityksestä.

Posti Group Oyj:n lausuma

Valittaja on esittänyt, että markkinaoikeudella on edellytykset ja toimivalta tutkia myös viraston 31.5.2023 päivätyn selvityspyynnön lainmukaisuus yrityskauppoja koskevilta osin. Virasto on kyseisessä selvityspyynnössään laajentanut tutkintaa lainvastaisesti valittajan varhaisjakeluliiketoimintaan ja siinä tehtyihin yrityskauppoihin. Virasto on siten tehnyt hallinnollisen päätöksen tutkinnan laajentamisesta, johon selvityspyyntö on perustunut. Viraston päätöksestä laajentaa käynnissä olevaa tutkintaa aiemmin määritellystä ei ole erikseen säädetty kilpailulaissa tai hallintolaissa, joten lähtökohtana on kyseisen päätöksen valituskelpoisuus. Kilpailulaissa ei ole myöskään nimenomaista säännöstä, joka rajoittaisi markkinaoikeuden toimivaltaa tutkia valittajan yrityskauppoja koskevan tietopyynnön saati tutkinnan laajentamista koskevan hallintopäätöksen lainmukaisuutta.

Oikeusturvan saatavuuden ja tehokkuuden vaatimukset voivat edellyttää, että hallintotuomioistuin tutkii valituksen johdosta viranomaisen toimen tai menettelyn lainmukaisuuden, vaikka sitä ei voitaisi tiukasti arvioiden pitää hallintoasiassa tehtynä ratkaisuna. Markkinaoikeudella on siten edellytykset ottaa kantaa viraston 31.5.2023 päivätyn selvityspyynnön lainmukaisuuteen siinäkin tapauksessa, että markkinaoikeus ei pitäisi kyseistä selvityspyyntöä valituskelpoisena hallintopäätöksenä, sillä valittajan oikeusturvan ja puolustautumisoikeuksien toteutuminen edellyttää, että kaikkien alkuperäiseen 31.5.2023 päivättyyn selvityspyyntöön perustuvien viraston yrityskauppoja koskevien tietopyyntöjen lainmukaisuus ratkaistaan jo viraston tutkinnan aikana ja ennen mahdollista pääasian käsittelyä.

Joka tapauksessa uhkasakkopäätöksen päävelvoitteen eli varhaisjakeluliiketoimintoihin liittymättömiä yrityskauppoja koskevan tietopyynnön toteaminen lainvastaiseksi merkitsisi samalla, että myös viraston 31.5.2023 päivätyllä selvityspyynnöllä tehdyt varhaisjakeluliiketoimintoja koskevia yrityskauppoja koskevat tietopyynnöt olisivat lainvastaisia, sillä näiden tietopyyntöjen arviointiin soveltuvat samat perusteet.

Postilla ei ole tarvetta lausua viraston toimittamasta selvityksestä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valittajan vaatimusten tutkiminen

Asiaan yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain
81 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi hyväksyä tai hylätä valituksen tai jättää sen tutkimatta kokonaan tai osittain. Päätöksessään tuomioistuin voi pysyttää valituksen kohteena olevan päätöksen (1 kohta), kumota valituksen kohteena olevan päätöksen (2 kohta), palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi (3 kohta), muuttaa valituksen kohteena olevaa päätöstä (4 kohta) tai siirtää valituksen toimivaltaiseen viranomaiseen tai tuomioistuimeen (5 kohta).

Saman pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos valituksen tutkiminen ei kuulu sen toimivaltaan (1 kohta), päätös ei ole valituskelpoinen (2 kohta), muutoksenhaku valittamalla on laissa kielletty (3 kohta), valittajalla ei ole valitusoikeutta (4 kohta), valitusta ei ole tehty määräajassa (5 kohta), valitus on jäänyt puutteelliseksi, vaikka valittajalle on varattu tilaisuus sen täydentämiseen
(6 kohta) tai tutkimatta jättämiseen on muu vastaava syy (7 kohta).

Vaatimuskohta 1

Posti Group Oyj on valituksensa vaatimuskohdassa 1 vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen mainituilta osin tutkimatta, koska valittajalla ei ole asiassa oikeussuojan tarvetta. Viraston mukaan valittaja on noudattanut valituksenalaisessa päätöksessä asetettua päävelvoitetta ennen valituksen tekemistä ja jättänyt hakematta markkinaoikeudelta päätöksen täytäntöönpanokieltoa. Päätöksessä valittajalta vaaditut tiedot ovat jo osa viraston asiakirja-aineistoa kyseisissä vireillä olevissa asioissa eikä valituksenalaisen päätöksen kumoamisella olisi vaikutusta valittajan oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuun.

Valittaja on esittänyt, että sen oikeusturvan toteutuminen edellyttää valituksenalaisen päätöksen kumoamista huolimatta siitä, että valittaja on toimittanut kyseessä olevat tiedot virastolle. Valittajan mukaan päätöksen kumoamisella on merkitystä muun ohella siksi, että se vaikuttaa siihen, voiko virasto käyttää valittajan toimittamia kyseessä olevia tietoja tutkinnassaan ja millaista selvitystä virasto voi mahdollisesti pyytää valittajalta myöhemmin tutkinnan aikana.

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Kilpailulain 33 §:n 1 momentin mukaan muun ohella elinkeinonharjoittaja sekä niiden määräysvallassa olevat yksiköt ovat velvollisia Kilpailu- ja kuluttajaviraston kehotuksesta antamaan salassapitosäännösten estämättä sille kaikki kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi ja 4 luvussa tarkoitetun yrityskaupan sekä 4 a luvussa tarkoitetun menettelyn, rakenteen ja niiden vaikutusten arvioimiseksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat.

Kilpailulain 49 a §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailulain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2023:113 katsonut, että valittajan, jolla oli ollut kyseessä olleen terveydensuojeluasian vireillepanijana oikeus saada tuomioistuimen ratkaistavaksi kysymys siitä, oliko viranomaisen päätös ollut lainmukainen, ei voitu katsoa menettäneen asianosaisasemaansa hallintoprosessissa sillä perusteella, että hän oli sittemmin muuttanut pois asunnosta, jota puheena oleva terveydensuojeluasia oli koskenut. Edellytyksiä jättää valittajan valitus tutkimatta ei siten ollut ollut.

Korkeimman hallinto-oikeuden mainitun päätöksen mukaan valituksen jättäminen tutkimatta oikeusturvan tarpeen puuttumisen takia on mahdollista oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin nojalla, jos muutoksenhakijalla ei ole ollut alun perinkään asianosaisasemaa hallintoprosessissa tai hän on menettänyt asianosaisasemansa oikeudenkäynnin kestäessä (16 kohta).

Nyt esillä olevassa asiassa valituksenalainen päätös on kohdistunut valittajaan. Asiassa on valittajan valituksen johdosta kysymys siitä, onko Kilpailu- ja kuluttajavirasto voinut asettaa valittajalle velvoitteen toimittaa päätöksessä pyydetyt tiedot osana vireillä olevaa valittajaa koskevaa tutkintaa.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajalla on kyseisen päätöksen kohteena ollut oikeus saattaa markkinaoikeuden ratkaistavaksi kysymys siitä, onko viraston päätös ollut lainmukainen. Ottaen huomioon, että päätöksen kumoamisella voi olla kyseessä olevan tutkinnan jatkoon sekä mahdolliseen oikeudenkäyntiin liittyviä oikeusvaikutuksia, valittajan ei voida katsoa menettäneen asianosaisasemaansa sillä perusteella, että se on toimittanut pyydetyt tiedot virastolle ennen valituksen tekemistä markkinaoikeudelle. Valittajan oikeusturvan tarve ei siten ole lakannut sen johdosta, että valittaja on toimittanut tiedot Kilpailu- ja kuluttajavirastolle. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että valittaja ei ole hakenut markkinaoikeudelta valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltoa. Valituksen vaatimuskohtaa 1 ei siten ole edellytyksiä jättää tutkimatta.

Vaatimuskohta 2

Posti Group Oyj on valituksensa vaatimuskohdassa 2 vaatinut, että markkinaoikeus toteaa valituksenalaisen päätöksen perusteena olevat Posti Group Oyj:lle esitetyt selvityspyynnöt lainvastaisiksi.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt, että asiassa ei tule arvioida muiden viraston valittajaan kohdistamien selvitystoimenpiteiden kuin valituksen kohteena olevan päätöksen lainmukaisuutta. Viraston mukaan kilpailulain 33 §:n nojalla annettu kehotus ilman uhkasakon asettamista ei ole valituskelpoinen päätös.

Kilpailulain 33 §:n 1 momentin perusteella elinkeinonharjoittaja on velvollinen Kilpailu- ja kuluttajaviraston kehotuksesta antamaan salassapitosäännösten estämättä sille kaikki kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat.

Kilpailulain 37 a §:n 1 momentin mukaan, ellei rikkomista ole pidettävä merkitykseltään vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä muutoin perusteettomana, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi tehdä markkinaoikeudelle esityksen seuraamusmaksun määräämiseksi elinkeinonharjoittajalle tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle, joka tahallaan tai tuottamuksellisesti muun ohella antaa virheellisiä, puutteellisia tai harhaanjohtavia tietoja vastatessaan kilpailunrajoituksen selvittämiseksi
33 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn pyyntöön tai jättää toimittamatta pyydetyt tiedot Kilpailu- ja kuluttajaviraston asettamassa määräajassa (4 kohta).

Kilpailulain 46 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi asettaa kilpailulain nojalla asettamansa ehdon tai antamansa määräyksen, kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Kilpailulain 49 a §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailulain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen. Muutoksenhakuun sovelletaan, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään, jollei kilpailulaissa toisin säädetä. Saman pykälän 2 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, kun asia koskee 26 §:n 1 momentin nojalla tehtyä päätöstä jatkoselvitykseen ryhtymisestä tai 37 §:n 5 momentin nojalla tehtyä päätöstä virka-avun antamisesta. Yrityskaupan ilmoittaja ei saa hakea muutosta valittamalla 25 §:n nojalla annetusta päätöksestä, jolla yrityskaupan ilmoittajan esittämät ehdot on määrätty noudatettaviksi.

Kilpailulain 49 a §:n 2 momentin esitöissä (HE 210/2020 vp s. 125) on todettu, että 46 §:n mukaisesta uhkasakon asettamista koskevasta päätöksestä voi valittaa markkinaoikeudelle.

Kilpailulain 49 a §:n 3 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla, kun asia koskee 35 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen toimittamista, 17 §:n 4 momentin nojalla annettua päätöstä 14–16 §:n edellytysten täyttymisestä tai 26 §:n 3 momentin nojalla annettua päätöstä käsittelymääräajan jatkamisesta.

Yleislakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta. Saman pykälän 2 momentin mukaan valittamalla ei saa hakea muutosta päätökseen, joka koskee vain asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Viimeksi mainitun pykälän 1 momentin esitöiden (HE 29/2018 vp s. 73) mukaan valituskelpoisena pidetään hallintopäätöstä, jolla hallintoasia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Yleissäännöksessä ei ole mahdollista luetella kaikkia niitä tilanteita, joissa viranomaisen toimenpide sisältää valituskelpoisen hallintopäätöksen. Päätöksen valituskelpoisuus joudutaan arvioimaan tapauskohtaisesti perustuslain
21 §:n 1 momentissa asetettujen lähtökohtien pohjalta ottaen huomioon asianosaisen oikeusturvan tarve ja päätöksen oikeusvaikutukset sekä oikeuskäytäntö. Hallintopäätöksen valituskelpoisuuden arvioinnissa kiinnitetään huomiota erityisesti siihen, sisältääkö päätös ratkaisun, jolla on välitön vaikutus jonkun oikeuteen, velvollisuuteen tai oikeudellisesti määriteltyyn etuun.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 2 momentin esitöiden (HE 29/2018 vp s. 74) mukaan valituskelpoisia eivät ole päätökset, jotka koskevat vain hallintoasian valmistelua tai päätöksen täytäntöönpanoa. Tarkoituksena on rajata valituskelpoisuuden ulkopuolelle esimerkiksi päätökset, jotka koskevat täytäntöönpanoon liittyviä teknisiä toimenpiteitä. Sen sijaan täytäntöönpanoon liittyvät itsenäiset hallintopäätökset, kuten uhkasakkoa tai muuta hallinnollista pakkokeinoa koskevat päätökset, ovat valituskelpoisia.

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Olli: Oikeudenkäynti hallintoasioissa, 2019, s. 84) on käsiteltäessä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 2 momentin mukaisia valituskelpoisuuden rajoituksia esitetty, että valituskielto kohdistuu muun ohella asian valmisteluvaiheeseen. Siihen kuuluvat asian vireillepanoon ja vireillä olevan asian selvittämiseen liittyvät viranomaisen toimet, kuten lausunnon pyytäminen ja antaminen sekä esityksen tekeminen. Valmisteluvaiheen toimet eivät kuitenkaan jää kokonaan valitusmenettelyn ulkopuolelle. Valmistelun perusteella tehty päätös on valituskelpoinen, ja siitä valitettaessa voidaan vedota myös esimerkiksi selvityksen laiminlyöntiin, lausunnossa olevaan virheeseen tai muuhun valmisteluvaiheen virheelliseen menettelyyn.

Edelleen oikeuskirjallisuudessa (edellä mainittu teos Mäenpää, s. 98) on esitetty, että viranomaisen valvontatoimiin sisältyy hyvin erisisältöisiä päätöksiä. Myös niiden valituskelpoisuutta on arvioitava ensisijaisesti päätöksen luonteen ja oikeusvaikutusten perusteella. Viranomaisen päätös ryhtyä valvontatoimiin ei tavallisesti vielä sisällä sitovaa asiaratkaisua, vaan kuuluu asian valmisteluun, joten siltä puuttuu valituskelpoisuus. Tämä koskee myös valvontatoimia edellyttävää tietopyyntöä ja kehotusta, ellei niihin sisälly sitovaa velvoitetta.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 31.5.2023 päivätyllä ”Selvityspyyntö”-nimisellä asiakirjalla pyytänyt kilpailulain 33 §:n nojalla Postia toimittamaan virastolle eräitä sen liiketoimintaa ja tehtyjä yrityskauppoja koskevia tietoja. Selvityspyynnössä on asetettu määräaika tietojen toimittamiselle ja todettu, että virasto voi tarvittaessa kilpailulain 37 a §:n nojalla tehdä markkinaoikeudelle esityksen seuraamusmaksun määräämisestä elinkeinonharjoittajalle tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle, jos se antaa virheellisiä, puutteellisia tai harhaanjohtavia tietoja vastatessaan 33 §:n nojalla tehtyyn pyyntöön tai jättää pyydetyt tiedot toimittamatta asetetussa määräajassa sekä asettaa kilpailulain 46 §:n nojalla tietojenantovelvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 30.8.2023 päivätyllä ”Selvityspyyntö”-nimisellä asiakirjalla pyytänyt kilpailulain 33 §:n nojalla Postia täydentämään sen aiemmin 31.5.2023 päivätyn selvityspyynnön nojalla toimittamia asiakirjoja uudessa selvityspyynnössä asetettuun määräaikaan mennessä. Jälkimmäinen selvityspyyntö on sisältänyt edellä mainitut viittaukset mahdollisiin kilpailulain 37 a ja 46 §:n nojalla tarvittaessa tehtäviin toimenpiteisiin.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 1.11.2023 päivätyllä ”Selvityspyyntö”-nimisellä asiakirjalla uudistanut Postille osoitetun kilpailulain 33 §:n nojalla annetun kehotuksen toimittaa asetettuun määräaikaan mennessä selvitys 30.8.2023 päivätyssä täydennyspyynnössä pyydetyistä tiedoista siltä osin kuin Posti ei ole toimittanut pyydettyjä tietoja. Virasto on asettanut tämän selvityspyynnön tietojenantovelvoitteen tehosteeksi uhkasakon. Selvityspyyntöön on liitetty valitusosoitus markkinaoikeuteen.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksen vaatimuskohdan 2 osalta prosessinedellytysten arvioinnissa on kysymys Postille 31.5.2023 ja 30.8.2023 toimitettujen selvityspyyntöjen valituskelpoisuudesta. Kilpailu- ja kuluttajaviraston 1.11.2023 Postille toimittama selvityspyyntö, jossa on asetettu velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakko ja johon on liitetty valitusosoitus, on kilpailulain 49 a §:n 1 momentissa sekä myös siinä viitatussa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa ja sen 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu valituskelpoinen päätös.

Edellä mainituissa 31.5.2023 ja 30.8.2023 Postille toimitetuissa selvityspyynnöiksi otsikoiduissa asiakirjoissa on ollut kysymys kilpailulain 33 §:ssä tarkoitetusta elinkeinonharjoittajan tietojenantovelvollisuuteen perustuvasta kehotuksesta, jota on pidettävä luonteeltaan viranomaisen vireillä olevan asian selvittämistä koskevana valmisteluvaiheen toimenpiteenä. Kilpailu- ja kuluttajaviraston kehotuksilla, joilla Postia on ainoastaan kehotettu määräajassa toimittamaan siltä pyydetyt tiedot ja asiakirjat, ei sellaisenaan ole välittömiä oikeusvaikutuksia. Markkinaoikeus katsoo, että 31.5.2023 ja 30.8.2023 päivättyihin selvityspyyntöihin kohdistuva valituksen vaatimuskohta 2 on edellä mainitut oikeusohjeet huomioon ottaen jätettävä tutkimatta.

Vaatimuskohta 3

Posti Group Oyj on valituksensa vaatimuskohdassa 3 vaatinut, että markkinaoikeus kieltää Kilpailu- ja kuluttajavirastoa hyödyntämästä lainvastaisilla selvityspyynnöillä hankittuja tietoja tutkinnassaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston vireillä olevissa asioissa diaarinumerot KKV/1324/14.00.00/2017 ja KKV/1454/14.00.00/2020.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen mainituilta osin tutkimatta, koska markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa määrätä viraston asiakirja-aineistoon kuuluvia tietoja hyödyntämiskieltoon kesken hallintomenettelyn.

Markkinaoikeus toteaa, että se voi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 1 momentin perusteella muun ohella kumota valituksen kohteena olevan päätöksen osittain tai kokonaan ja palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi tai muuttaa valituksen kohteena olevaa päätöstä.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 83 §:n mukaan hallintotuomioistuin ei saa hyödyntää selvitystä, joka on hankittu laissa säädetyn vaitiolo-oikeuden tai vaitiolovelvollisuuden vastaisesti tai muulla tavoin lainvastaisesti, jos hyödyntäminen vaarantaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen, kun otetaan huomioon asian laatu, selvityksen hankkimistapaan liittyvän oikeudenloukkauksen vakavuus, hankkimistavan merkitys selvityksen luotettavuudelle, selvityksen merkitys asian ratkaisemisen kannalta ja muut olosuhteet.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 29/2018 vp s. 151) mukaan pykälässä säädetään siitä, milloin tuomioistuin ei saa päätöksenteossaan hyödyntää lainvastaisesti hankittua selvitystä.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 83 §:n nojalla Postin Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimittamien tietojen hyödyntämiskiellon arviointi tulee kyseeseen markkinaoikeudessa myöhemmin, mikäli kyseinen selvitys tulee osaksi oikeudenkäyntiaineistoa. Sen sijaan kyseinen pykälä ei mahdollista viraston hallussa olevan selvityksen määräämistä hyödyntämiskieltoon kesken Kilpailu- ja kuluttajavirastossa vireillä olevan tutkinnan.

Edellä todetun perusteella ja ottaen huomioon, että laissa ei säädetä markkinaoikeuden toimivallasta määrätä viranomaisen haltuunsa saamaa selvitystä hyödyntämiskieltoon kesken sen vireillä olevan tutkinnan, markkinaoikeus katsoo, ettei se voi kieltää Kilpailu- ja kuluttajavirastoa hyödyntämästä viraston tutkinnan aikana, esimerkiksi selvityspyynnöillä, hankittuja tietoja vireillä olevassa tutkinnassa. Valitus on näin ollen vaatimuskohdan 3 osalta jätettävä tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Markkinaoikeudessa tutkittavaksi tulevilta osin asiassa on valittajan valituksen johdosta ensisijaisesti kysymys siitä, onko Kilpailu- ja kuluttajavirasto voinut asettaa valituksenalaisessa päätöksessään valittajalle velvoitteen toimittaa tietoja sen eräistä yrityskaupoista osana vireillä olevaa valittajan epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevaa tutkintaa.

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Kilpailulain 33 §:n 1 momentin mukaan muun ohella elinkeinonharjoittaja sekä niiden määräysvallassa olevat yksiköt ovat velvollisia Kilpailu- ja kuluttajaviraston kehotuksesta antamaan salassapitosäännösten estämättä sille kaikki kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi ja 4 luvussa tarkoitetun yrityskaupan sekä 4 a luvussa tarkoitetun menettelyn, rakenteen ja niiden vaikutusten arvioimiseksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat.

Kilpailulain 38 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto ilmoittaa tutkinnan kohteena olevalle elinkeinonharjoittajalle, mikä on sen asema tutkinnassa ja mistä teosta sitä epäillään. Elinkeinonharjoittajalla on oikeus saada tiedot niin pian, kuin se on mahdollista ilman, että siitä voi aiheutua haittaa kilpailunrajoituksen selvittämiselle.

Kilpailulain 38 §:n 3 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi käyttää 33–36 §:n perusteella saatuja tietoja ainoastaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on koottu, ellei Kilpailu- ja kuluttajavirasto ole aloittanut uutta tutkintaa.

Kilpailulain 38 §:n 4 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla on oikeus tulla kuulluksi, ennen kuin Kilpailu- ja kuluttajavirasto tekee seuraamusmaksuesityksen tai 5 tai 7 §:n taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklan vastaisen menettelyn toteavan päätöksen. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ilmoittaa elinkeinonharjoittajalle kirjallisesti tutkinnassa esiin tulleisiin seikkoihin liittyen sitä vastaan esittämänsä väitteet ja niiden perustelut. Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa kohtuullisen määräajan, jonka kuluessa elinkeinonharjoittaja voi esittää Kilpailu- ja kuluttajavirastolle näkökantansa suullisesti tai kirjallisesti.

Kilpailulain 38 §:n esitöiden (HE 88/2010 vp s. 79) mukaan pykälässä on säännökset elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeuksista Kilpailu- ja kuluttajaviraston tutkinnan yhteydessä. Säännösten tarkoituksena on selkeyttää tutkinnan kohteena olevan elinkeinonharjoittajan asemaa kilpailulain mukaisessa menettelyssä. Säännökset täydentävät hallintolain säännöksiä ja niissä on tarkoin otettu huomioon yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet.

Kilpailulain 38 §:n 1 momentin esitöiden (HE 88/2010 vp s. 79) mukaan tutkinnan kohteena olevalla elinkeinonharjoittajalla on oikeus saada tieto siitä, mikä sen asema on kilpailunrajoitusasian tutkinnassa ja mistä teosta sitä epäillään. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että elinkeinonharjoittaja voi edesauttaa kilpailunrajoituksen selvittämistä ja toisaalta käyttää tehokkaasti puolustautumisoikeuksiaan. Jos tutkinnan kohteen asema muuttuu asian käsittelyn aikana, myös siitä on ilmoitettava.

Kilpailulain 38 §:n 3 momentin esitöiden (HE 88/2010 vp s. 80) mukaan pykälän 3 momentti täydentää pykälän 1 ja 2 momentin säännöksiä elinkeinonharjoittajan tiedonsaantioikeuksista, ja sen tarkoituksena on varmistaa, että elinkeinonharjoittajalla on tieto siitä, mihin Kilpailu- ja kuluttajaviraston keräämää tai Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimitettua aineistoa käytetään.

Kilpailulain 38 §:n 4 momentin esitöissä (HE 88/2010 vp s. 80 ja 81) on todettu, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston on ilmoitettava kirjallisesti osapuolille niitä vastaan esittämänsä väitteet ja niiden perustelut. Kirjallisessa tiedoksiannossa on kuvailtava niitä tosiseikkoja, joiden varaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto perustaa oikeudellisen arviointinsa ja tiedoksiannon tulee sisältää kaikki merkitykselliset tosiseikat ja ne oikeudelliset johtopäätökset, joita Kilpailu- ja kuluttajavirasto on tehnyt tosiseikkojen nojalla. Säännöstä sovellettaessa on otettava huomioon vapaa todisteiden harkinta. Säännös ei estä ottamasta huomioon näyttöä, jota ei ole tuotu esiin käsittelyn aikaisemmassa vaiheessa. Pykälän 4 momentin tarkoituksena on varmistaa, että kilpailurikkomuksesta epäilty elinkeinonharjoittaja tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä saa kaikki tarvittavat tiedot Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämistä väitteistä ja niiden perusteluista, jotta se voi puolustautua tehokkaasti Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämiä väitteitä vastaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2016:221 on todettu, että elinkeinonharjoittajan tehokkaan puolustautumisen kannalta on olennaista, että elinkeinonharjoittaja saa hallintolain 34 §:n 1 momentin ja kilpailulain 38 §:n 4 momentin mukaisessa kuulemismenettelyssä ilmaista näkemyksensä viraston esiin tuomien, kilpailunrikkomuksen olemassaoloa koskevien ja mahdollisen seuraamuksen määräämisen perusteena olevien tosiseikkojen ja olosuhteiden paikkansapitävyydestä ja merkityksestä. Samoin tehokkaan puolustautumisen kannalta on olennaista, että elinkeinonharjoittaja saa tilaisuuden ilmaista näkemyksensä erityisesti siitä selvityksestä, jota virasto on käyttänyt kilpailunrikkomuksen olemassaoloa koskevan päätöksensä tai seuraamusmaksuesityksensä tekemiseen johtaneessa menettelyssä, sekä tuoda esiin muut asian arvioimisen kannalta merkityksellisinä pitämänsä seikat (333 kohta).

Edellä mainitun vuosikirjapäätöksen KHO 2016:221 mukaan oikeudesta tehokkaaseen puolustautumiseen ei sen sijaan johdu vaatimusta siitä, että viraston lopullinen päätös vastaisi sellaisenaan elinkeinonharjoittajalle toimitettua päätösluonnosta tai muuta vastaavaa asiakirjaa. Hallintolain 34 §:n 1 momentti tai kilpailulain 38 §:n 4 momentti ei myöskään ole esteenä sille, että virasto esittää lopullisessa päätöksessään päätösluonnokseen verrattuna täydentäviä perusteluja elinkeinonharjoittajan kuulemisensa yhteydessä esiin tuomiin seikkoihin liittyen (334 kohta).

Asian arviointi

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan virasto on vuonna 2017 vastaanottanut toimenpidepyynnön, jossa sen tekijä on pyytänyt virastoa tutkimaan, onko Posti Oyj tai jokin sen konserniyhtiö menetellyt kyseisessä toimenpidepyynnössä tarkemmin kuvatuilla jakelupalveluiden tarjoamista koskevilla toimenpiteillään kilpailulain 7 §:ssä tai SEUT 102 artiklassa säädetyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon vastaisesti, sekä ryhtymään tarpeellisiin toimenpiteisiin väärinkäytön päättämiseksi ja seuraamusmaksuesityksen tekemiseksi markkinaoikeudelle. Toimenpidepyynnön mukaan Posti on omaksunut strategian, jolla se pyrkii eliminoimaan kilpailua eri liiketoiminta-alueilla hinnoittelun, ristisubvention ja muiden määräävän markkina-aseman mahdollistamien menettelytapojensa kautta. Toimenpidepyynnössä on mainittu esimerkkinä Postin strategisista valinnoista, joilla se pyrkii vaikuttamaan kilpailutilanteeseen, Postin ja Kaakon Viestintä Oy:n välinen varhaisjakeluliiketoimintaa koskeva yrityskauppa.

Virasto on aloittanut toimenpidepyynnön johdosta tutkinnan, jonka kuluessa virasto on vuonna 2020 saanut kaksi muuta toimenpidepyyntöä. Näitä koskevan tutkinnan aikana virasto on suorittanut Postin tiloissa kilpailulain 35 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen, kutsunut kilpailulain 34 §:n nojalla kuultavaksi Postin henkilöitä ja toimittanut Postille kilpailulain 33 §:n nojalla kehotuksia toimittaa kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi tarpeellisia tietoja ja asiakirjoja.

Viraston 7.5.2021 tekemässä tarkastuspäätöksessä todetun mukaan viraston saamien tietojen mukaan on ollut syytä epäillä, että Posti on rajoittanut kilpailua käyttämällä väärin määräävää markkina-asemaansa aikakauslehtijakelun hinnoittelu- ja alennuskäytännöillä, yrityskirjejakelun aluehinnoittelulla sekä viestinnän tulostus-, kuoritus- ja jakelupalveluiden tarjonnassa soveltamillaan menettelyillä.

Virasto on 31.5.2023 toimittanut Postille selvityspyynnön, jossa se on pyytänyt kilpailulain 33 §:n nojalla Postia toimittamaan muun ohella tietoja Postin yrityskaupoista vuosina 2017–2023 sekä tietoja ja asiakirjoja Postin Kaakon Viestintä Oy:n vuonna 2017, Alma Manu Oy:n / Alma Media Oyj:n vuonna 2019 sekä Jakelusepät Oy:n ja Ilves Jakelu Oy:n / Keskisuomalainen Oyj:n vuonna 2022 kanssa tehtyjen varhaisjakelutoimintoja koskevien yrityskauppojen osalta. Selvityspyynnössä on todettu, että virasto selvittää, onko Posti syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön yrityskirjejakelun, aikakauslehtijakelun ja viestinnän tulostus-, kuoritus- ja jakelupalveluiden markkinoilla ja että osana tätä selvitystä virasto arvioi myös, onko Posti syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön Kaakon Viestintä Oy:n vuonna 2017, Alma Manu Oy:n / Alma Media Oyj:n vuonna 2019 sekä Jakelusepät Oy:n ja Ilves Jakelu Oy:n / Keskisuomalainen Oyj:n vuonna 2022 kanssa tekemissään varhaisjakelutoimintoja koskevissa yrityskaupoissa.

Virasto on 30.8.2023 täydentänyt Postille 31.5.2023 toimitettua selvityspyyntöä rajaten Postin yrityskauppoja koskevan pyynnön kohteeksi tietyt Postin yrityskaupat.

Postin jätettyä toimittamatta osan pyydetyistä tiedoista, virasto on 1.11.2023 toimittanut Postille täydennetyn selvityspyynnön, eli valituksenalaisen päätöksen, jossa se on asettanut tietojenantovelvoitteen tehosteeksi uhkasakon. Valituksenalaisen päätöksen mukaan Posti on toimittanut 15.9.2023 virastolle pyydetyt tiedot vain siltä osin kuin ne ovat koskeneet sanomalehtien varhaisjakelua koskevia yrityskauppoja ja muiden pyydettyjen yrityskauppojen osalta Postin toimittamat tiedot ovat olleet puutteelliset. Virasto on valituksenalaisessa päätöksessään ilmoittanut pitävänsä tietojen toimittamisesta kieltäytymistä perusteettomana. Lisäksi päätöksessä on muun ohella todettu, että pyydetyt tiedot koskevat Postin vuosina 2017–2023 tekemien yrityskauppojen toteutukseen ja kannattavuuteen liittyviä keskeisiä seikkoja ja että virasto tarvitsee Postin toimittamatta jättämät tiedot vertailukohdiksi arvioidessaan Postin yritysostostrategiaa ja kauppahinnan määritystä sekä menettelyn kilpailusääntöjen mukaisuutta sanomalehtien varhaisjakelua koskevissa Postin liiketoimintakaupoissa.

Valittaja on esittänyt, että virasto on menetellyt lainvastaisesti pyytäessään valittajalta tietoja valittajan varhaisjakelua sekä eräitä muita palveluita koskevista yrityskaupoista. Kyseiset tiedot eivät ole olleet tarpeellisia ja välttämättömiä viraston valittajalle 7.5.2021 ilmoittamien tutkinnan kohteena olevien menettelyjen selvittämiseksi. Valittajan mukaan virastolla ei ole ollut lainmukaista perustetta laajentaa tutkintaa valittajan varhaisjakeluliiketoimintaan sekä nimettyihin yksittäisiin valittajan tekemiin yrityskauppoihin. Vielä valittaja on esittänyt, että virastolla ei ole ollut oikeutta hyödyntää valittajalta toisen tutkinnan yhteydessä saamiaan tietoja selvittääkseen kilpailunrajoitusta varhaisjakeluliiketoiminnan yrityskaupoissa.

Virasto on esittänyt, että kyseessä olevat valittajalta pyydetyt tiedot ovat olleet tarpeen tutkinnassa olevan kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi. Viraston mukaan se ei ole laajentanut tutkintaansa lainvastaisella tavalla. Rikkomisepäilyn selvittäminen uusilla selvitystoimenpiteillä tutkinnan aiempaa painotusta muuttaen ja mahdollisesti uusien tosiseikkojen osalta ei ole tarkoittanut tutkinnan lainvastaista laajentamista. Viraston 7.5.2021 tekemässä tarkastuspäätöksessä yksilöity tarkastuksen kohde ei ole sama asia kuin tutkinnan kohde, eikä se siten ole osoittanut koko tutkinnan lopullista laajuutta tai mahdollisten tulevien selvitystoimien kohdistumista. Virasto ei ole kyseessä olevaa asiakokonaisuutta koskevassa tutkinnassaan pyrkinyt kalastelemaan valittajan väittämällä tavalla tietoja valittajan mahdollisista kilpailunrajoituksista, vaan se on sille asetetun velvollisuutensa edellyttämällä tavalla selvittänyt sen tietoon saatettua väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulaissa virastolle on annettu toimivalta selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia sekä ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Tähän liittyen virastolle on kilpailulain 33 §:n 1 momentin nojalla annettu valtuus vaatia elinkeinonharjoittajia toimittamaan sille kaikki tarpeelliset tiedot ja asiakirjat kilpailunrajoituksen ja kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi. Vastaavasti virastolle on asetettu kilpailulaissa velvoite ilmoittaa tutkinnan kohteena olevalle elinkeinonharjoittajalle, mikä on sen asema tutkinnassa ja mistä teosta sitä epäillään. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että elinkeinonharjoittaja voi edesauttaa kilpailunrajoituksen selvittämistä ja käyttää tehokkaasti puolustautumisoikeuksiaan viraston tutkinnan yhteydessä. Kilpailulaissa ei ole säännöksiä, jotka velvoittaisivat rajaamaan tutkinnan kohteen elinkeinonharjoittajalle sitovasti ennen kilpailulain 38 §:n 4 momentissa tarkoitettua kuulemista, jonka yhteydessä viraston tulee ilmoittaa elinkeinonharjoittajalle kirjallisesti tutkinnassa esiin tulleisiin seikkoihin liittyen sitä vastaan esittämänsä väitteet ja niiden perustelut. Myös tämän jälkeen virasto voi esittää lopullisessa päätöksessään päätösluonnokseen verrattuna täydentäviä perusteluja elinkeinonharjoittajan kuulemisensa yhteydessä esiin tuomiin seikkoihin liittyen. Näin ollen kilpailulain säännösten perusteella suoritettu tarkastus ja sen yhteydessä elinkeinonharjoittajalle ilmoitettu tarkastuksen kohde eivät ole rajanneet virastolle kuuluvaa tutkintavaltaa muutoin kuin kyseisen tarkastuksen osalta.

Virasto on ilmoittanut keräävänsä pyydetyt tiedot selvittääkseen osana vireillä olevaa tutkintaa, onko Posti syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön eräissä sen varhaisjakelutoimintoja koskevissa yrityskaupoissa. Virasto on edelleen täydentänyt kehotuksensa perusteluita valituksenalaisessa päätöksessä ilmoittaen, että se tarvitsee Postin toimittamatta jättämät tiedot vertailukohdiksi arvioidessaan Postin yritysostostrategiaa ja kauppahinnan määritystä sekä menettelyn kilpailusääntöjen mukaisuutta sanomalehtien varhaisjakelua koskevissa Postin liiketoimintakaupoissa.

Markkinaoikeus katsoo, että Postilla on ollut tieto siitä, mihin viraston pyytämiä tietoja on ollut tarkoitus käyttää ja mikä on sen asema tutkinnassa. Ottaen huomioon, että toimenpidepyynnöntekijä on pyytänyt virastoa osana epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä muun ohella tutkimaan Postin varhaisjakeluliiketoimintaa koskevaa yrityskauppaa, tutkinnan kohdistuminen myös kyseisten menettelyiden kilpailusääntöjen mukaisuuteen ei ole perustunut ainakaan yksinomaan viraston Postilta tutkinnan yhteydessä saamiin tietoihin.

Siltä osin kuin on kyse pyydettyjen tietojen tarpeellisuudesta tutkinnan kannalta, markkinaoikeus toteaa, että virastolle on annettu laajat oikeudet vaatia sellaisia tietoja, jotka ovat tarpeen mahdollisen kilpailunrajoituksen selvittämiseksi. Vaikka virasto olisi tutkinnan aikana arvioinut epäilyn kilpailunrajoituksen kohdistuvan tiettyihin menettelyihin, se voi myöhemmin arvioida tarpeelliseksi sellaisten lisätietojen pyytämisen, joiden perusteella se voi paremmin määrittää muun ohella kilpailunrajoituksen laajuuden. Ottaen huomioon kyseessä olevan selvityspyynnön sisällön, vaadittujen tietojen on katsottava olleen esitettyihin perusteluihin nähden tarkoituksenmukaisia, eikä menevän pidemmälle kuin minkä voidaan katsoa olleen tarpeen kilpailunrajoituksen selvittämisen kannalta.

Ottaen huomioon edellä todetun ja sen, että elinkeinonharjoittajan tehokkaan puolustautumisen kannalta on olennaista, että elinkeinonharjoittaja saa ilmaista näkemyksensä viraston esiin tuomien, kilpailunrikkomuksen olemassaoloa koskevien ja mahdollisen seuraamuksen määräämisen perusteena olevien tosiseikkojen ja olosuhteiden paikkansapitävyydestä sekä merkityksestä ja erityisesti siitä selvityksestä, jota virasto on käyttänyt seuraamusmaksuesityksensä tekemiseen johtaneessa menettelyssä, sekä tuoda esiin muut asian arvioimisen kannalta merkityksellisinä pitämänsä seikat, kyseessä olevalla viraston menettelyllä ei ole ollut asiassa esitettyjen seikkojen valossa vaikutusta valittajan puolustautumisoikeuksien toteutumiseen.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on sille kilpailulaissa annetun toimivaltansa rajoissa voinut kehottaa valittajaa toimittamaan virastolle sen pyytämät tiedot. Valitus on näin ollen vaatimuskohdan 1 osalta hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu vastaamaan itse oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Posti Group Oyj:n vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Posti Group Oyj:n vaatimukset 2 ja 3 ja muilta osin hylkää sen vaatimukset.

Muutoksenhaku

Kilpailulain 49 b §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa pyytämättä siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Kilpailulain 49 b §:n 3 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Pasi Yli-Ikkelä ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.