MAO:228/20

Päätös, josta valitetaan

Energiaviraston päätös 3.5.2019 asiassa dnro 328/434/2018

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus ja sen täydennys

Vaatimukset

Rovakaira Oy on vaatinut, että markkinaoikeus muuttaa valituksenalaista Energiaviraston päätöstä

i. ensisijaisesti siten, että vähintään 75 prosenttia Rovakaira Oy:n jakeluverkon käyttäjistä koskevaa täytäntöönpanoaikaa jatketaan erittäin painavista syistä 31.12.2028 asti ja kaikkia Rovakaira Oy:n jakeluverkon käyttäjiä koskevaa täytäntöönpanoaikaa erittäin painavista syistä 31.12.2036 asti, taiii. toissijaisesti siten, että vähintään 75 prosenttia Rovakaira Oy:n jakeluverkon käyttäjistä koskevaa täytäntöönpanoaikaa jatketaan painavista syistä 31.12.2025 asti ja kaikkia Rovakaira Oy:n jakeluverkon käyttäjiä koskevaa täytäntöönpanoaikaa painavista syistä 31.12.2032 asti.

Rovakaira Oy on kolmassijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen Energiaviraston päätöksen ja palauttaa asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi täytäntöönpanoajan jatkamisen myöntämistä varten ensisijaisesti edellä kohdassa i. ja toissijaisesti edellä kohdassa ii. mainitulla tavalla.

Perusteet

Rovakaira Oy toimii Lapissa Kittilän, Rovaniemen ja Sodankylän alueella. Yhtiön sähkönjakelualue koostuu pääosin haja-asutusalueista, ja sen jakeluverkko muodostuu kokonaisuudessaan ilmaverkosta. Rovakaira Oy:llä on vuotta 2013 koskevien valvontatietojen perusteella 216 metriä jakeluverkkoa yhtä jakeluverkon käyttöpaikkaa kohti.

Kaikkinensa Rovakaira Oy:n sähköverkon pituus on noin 6.510 kilometriä, sen sähköliittymien määrä on noin 21.900 eli noin 1,27 prosenttia Suomen kaikista sähköliittymistä, sen asiakkaiden määrä on noin 30.000 eli noin 0,85 prosenttia kaikista Suomen sähkön tukkuasiakkaista tai loppukäyttäjistä ja sen jakelualueen asukkaiden määrä on noin 38.000 eli noin 0,69 prosenttia Suomen asukkaista. Myös nämä luvut kertovat pitkistä etäisyyksistä, harvasta asutuksesta ja sitä kautta vääjäämättä huomattavan suuresta kustannusrasituksesta säävarman sähköverkon toteutuksessa.

Sähkömarkkinalaissa ei ole tarkemmin määritelty, miten lain 119 §:n siirtymäsäännöksessä esitettyjä painavia syitä ja erittäin painavia syitä tulisi arvioida tai mikä on mainitussa pykälässä esitetyn jaellun sähkön määrään suhteutettuna keskimäärin tehtyjä investointeja merkittävästi suurempi investointimäärä taikka miten toimintavarmuuden parantamiseksi uusittavan jakeluverkon määrää tulisi tarkastella.

Valituksenalainen päätös on virheellinen, kun Energiavirasto on katsonut, että sähkömarkkinalain 119 §:ssä säädetyt edellytykset sähkönjakeluverkon toiminnan laatuvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennykselle eivät ole täyttyneet Rovakaira Oy:n osalta. Kyseisen siirtymäsäännöksen tavoitteena on helpottaa nimenomaan sellaisten haja-asutusalueilla toimivien jakeluverkkojen, joissa välimatkat ovat pitkät ja sähkönkäyttäjiä on vähän suhteessa jakeluverkon pituuteen, kustannuspaineita. Energiavirasto ei ole tulkinnut muuttunutta sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momenttia osana mainitun pykälän kokonaisuutta.

Energiavirasto on perustanut päätöksensä yksinomaan kategorisille investointirajoille, jotka se on omavaltaisesti ja perustelematta määritellyt. Päätöksessä ei ole otettu huomioon Rovakaira Oy:n alueellisia olosuhteita tai annettu sijaa teknologian kehittymiselle laatuvaatimusten täyttämisessä. Energiaviraston edellyttämät investointimäärät, vähintään 50 prosentin tai vähintään 100 prosentin investointilisät keskimääräisille kustannuksille, ovat kohtuuttomat ja yleiselläkin tasolla tarkasteltuna liike-elämälle vieraat.

Energiaviraston edellyttämä 50 prosentin investointitason korotus tarkoittaisi käytännössä sitä, että Rovakaira Oy:n investoinnit olisivat pitäneet olla vuositasolla noin 2,2 miljoonaa euroa ja koko tarkastelujaksolla vuosina 2014–2028 yhteensä noin 33 miljoonaa euroa suuremmat kuin yhtiön kehittämissuunnitelmassaan esittämä ja toiminnassaan toteuttama. Vastaavasti 100 prosentin korotusvaateella Rovakaira Oy:n investointimäärien olisi pitänyt olla vuositasolla noin 5,7 miljoonaa euroa ja koko jaksolla noin 85 miljoonaa euroa suuremmat kuin yhtiön nykyinen investointitaso.

On selvää, että edellä kuvatut lisäinvestoinnit merkitsisivät myös sähkön siirtomaksujen nousua. Rovakaira Oy:n arvion mukaan tavallisen omakotitaloasiakkaan näkökulmasta 50 prosentin investointilisä tarkoittaisi noin 100 euron ja 100 prosentin investointilisä noin 200 euron korotusta sähkölaskuun vuositasolla. Prosentteina nämä luvut tarkoittaisivat noin 20 prosentin ja noin 40 prosentin lisäystä vuotuisiin sähkönsiirtomaksuihin vakituisesti.

Välimatkat Rovakaira Oy:n jakelualueella tulevat olemaan myös jatkossa pitkät ja väestöennusteiden perusteella sähkönkäyttäjien määrä tulee olemaan kaikella todennäköisyydellä entistä vähäisempi suhteutettuna jakeluverkon pituuteen. Tällöin maksajien määrään suhteutetut kustannukset voivat muodostua selvästi muita jakeluverkkoja suuremmiksi, jos jakeluverkon toimintavarmuutta koskevat laatuvaatimukset joudutaan Energiaviraston päätöksen myötä toteuttamaan ylimitoitetusti ja ennenaikaisesti. On myös nähtävissä, että sähkön varastointiratkaisut ovat kehittymässä alalla nopein askelin, kuten Pohjoismaiden suurin rakenteilla ole sähkövarasto osoittaa.

Lainsäätäjän tavoitteena ei liene ollut investointien maksimointi sähkönkäyttäjien kustannuksella vaan helpottaa pääasiassa ilmaverkkoa rakentavien toimijoiden mahdollisuutta saada lisäaikaa sähkökatkojen ehkäisemiseksi tehtäviin investointeihin. Energiavirasto on käyttänyt harkintavaltaansa väärin ja sen tekemä päätös estää sähkömarkkinalain 119 §:n alkuperäisen tavoitteen toteutumisen. Energiavirasto ei ole vastoin lainsäätäjän ohjeistusta (TaVM 11/2017 vp) antanut merkitystä sille, millaisessa toimintaympäristössä Rovakaira Oy toimii. Rovakaira Oy:n ja sen asiakkaiden kannalta valituksenalainen päätös johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen.

Energiaviraston lausunto

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Rovakaira Oy:n valituksen.

Perusteet

Energiavirasto on kysymyksessä olevaan pidennysasiaan liittyen antanut yleisen ohjaus- ja neuvontatoimivaltansa nojalla 13.10.2017 päivätyn ohjeen 1686/402/2017 jakeluverkon toiminnan laatuvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennyksen hakemisesta. Energiavirastoon on toimitettu viimeiseen määräaikaan 31.12.2018 mennessä yhteensä 16 hakemusta. Hakemusten perusteella on annettu 6 kielteistä ja 10 myönteistä päätöstä siten, että kahdelle verkonhaltijalle on myönnetty pidennystä 31.12.2032 asti ja kahdeksalle verkonhaltijalle 31.12.2036 asti.

Sähkömarkkinalain 119 §:n siirtymäsäännöksen tulkinnassa on otettava laajasti huomioon paitsi pykälän viimeisin 3 momentin muutos esitöineen myös pykälän alkuperäiset tavoitteet ja perustelut. Toisin kuin Rovakaira Oy on esittänyt, valituksenalainen päätös on perustunut siitä ilmenevin tavoin nimenomaisesti siirtymäsäännöksen kokonaistulkintaan.

Puheena olevan pykälän viimeisimmissä esitöissä (HE 50/2017 vp) esiintyneen arvion mukaan noin 10–12 jakeluverkonhaltijalla voisi olla edellytykset saada pidennystä. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään kuvatulla tavalla käyttänyt hakemuksia arvioidessaan ohjeena tätä hallituksen esityksen tavoitteissa mainittua määrää. Energiaviraston näkemyksen mukaan lain soveltamiskriteerit, joita laissa tai sen esitöissä ei ole tarkemmin määritelty, on tullut asettaa sellaiselle tasolle, jolla noin 10–12 jakeluverkonhaltijaa täyttäisi siirtymäsäännöksen mukaisen pidennyksen myöntämisen edellytykset. Lainsäätäjä on jättänyt Energiavirastolle toimivaltaisena viranomaisena harkintavaltaa pidennyksen edellytyksenä olevan merkittävyyden määrittämiseksi.

Lainsäätäjä on edellyttänyt, että jaeltuun energiaan suhteutettuja investointeja verrataan muiden verkonhaltijoiden toiminnan laatuvaatimusten täyttämiseksi tekemiin investointeihin. Energiaviraston pidennyksen edellytykseksi määrittämät kriteerit, joiden mukaan painava syy on käsillä, kun jaeltuun energiaan suhteutetut investointikustannukset ovat 50 prosenttia keskimääräistä suuremmat, ja erittäin painava syy on käsillä, kun jaeltuun energiaan suhteutetut investointikustannukset ovat 100 prosenttia keskimääräistä suuremmat, perustuvat valituksenalaisessa päätöksessä kuvatulla tavalla viimeisempiin kaikkien verkonhaltijoiden kehittämissuunnitelmissaan antamiin tietoihin ja johtavat kaikin puolin johdonmukaiseen lain ja sen esitöiden sekä niiden tavoitteiden mukaiseen lopputulokseen.

Rovakaira Oy:n ilmoittama sen investointimäärä suhteutettuna jaeltuun energiaan ei ole ollut painavan syyn edellyttämä 50 prosentin keskimääräistä investointikustannusta suurempi kustannus. Kuten valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, kun Rovakaira Oy ei ole lainkaan osoittanut ennenaikaisesti uusittavien verkonosien määrää eikä siten tämän määrän olevan merkittävästi tavanomaista suurempi, pidennystä ei ole voitu myöntää myöskään ennenaikaisesti uusittavan verkon perusteella.

Toisin kuin Rovakaira Oy on esittänyt, Energiavirasto on ottanut päätöksessään huomioon alueelliset olosuhteet, joilla Rovakaira Oy tarkoittanee pitkiä välimatkoja ja sähkönkäyttäjien vähäistä määrää suhteessa jakeluverkon pituuteen. Alueelliset olosuhteet on otettu huomioon myös laissa, kun sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentin soveltaminen on rajattu niihin jakeluverkonhaltijoihin, joilla on keskimäärin yli 200 metriä jakeluverkkoa verkon käyttöpaikkaa kohti.

Rovakaira Oy:n väite siitä, että Energiavirasto ei ole päätöksessään antanut sijaa teknologian kehittymiselle on virheellinen. Päätöksessä ei ole rajattu mitään yksittäistä teknologista ratkaisua laatuvaatimusten ulkopuolelle. Rovakaira Oy ei ole esittänyt viimeisimmässä kehittämissuunnitelmassaan sähkön varastointiin perustuvia suunnitelmia toiminnan laatuvaatimusten täyttämiseksi, eikä niitä siten ole voitu ottaa huomioon pidennyksen edellytyksiä arvioitaessa. Päätöksessä käytetty siirtymäsäännöksen mukainen investointimäärän arviointi on antanut mahdollisuuden myös kehittyneen teknologian käyttämiseksi, mutta Rovakaira Oy ei ole suunnitelmissaan esittänyt konkreettista suunnitelmaa, jolla sähkömarkkinalain 51 §:n tarkoittama rakenteellinen käyttövarmuus täytettäisiin. Lisäksi on todettava, ettei Rovakaira Oy:n viittaama yksittäinen sähkövarastohanke millään tavoin paranna jakeluverkon rakenteellista käyttövarmuutta.

Energiaviraston päätös ei johda siihen, että investoinnit olisivat Rovakaira Oy:n väittämin tavoin ennenaikaisia tai ylimitoitettuja. Sähkömarkkinalain 119 §:n siirtymäsäännös jo sellaisenaan antaa verkonhaltijalle mahdollisuuden sopeuttaa verkon uusimista verkon tekniseen vanhenemiseen. Lisäksi, koska verkonhaltija on vastuussa verkkonsa kehittämisestä saaden valita parhaat soveltuvat tekniset ratkaisut, valituksenalainen päätös ei velvoita verkonhaltijaa ylimitoittamaan tai muuttamaan aiemmin esittämäänsä suunnitelmaa toiminnan laatuvaatimusten täyttämisestä.

Vastaselitys

Rovakaira Oy on vastaselityksessään esittänyt, että Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään tulkinnut sähkömarkkinalain 119 §:n soveltuvuutta ja säännöksen sisältöä kaikkien pidennystä hakeneiden verkonhaltijoiden osalta ainoastaan sen itsensä määrittämien investointirajojen perusteella. Energiavirasto on myös jättänyt kokonaan ottamatta huomioon Rovakaira Oy:n toimintaympäristön yksilölliset olosuhteet ja kehittyvän teknologian väistämättä mukaan tuomat mahdollisuudet.

Rovakaira Oy:n toiminta-alueen olosuhteet ja tarpeet soveltuvat erityisen hyvin älyverkkoratkaisujen soveltamiskohteiksi, kun teknologiat ovat riittävän koeteltuja jokapäiväiseen käyttöön vaativissa olosuhteissa. Kuten vastaselitykseen liitetystä asiantuntijalausunnosta ilmenee, Rovakaira Oy:n toiminta-alueen olosuhteet ovat erittäin haasteelliset sähkönjakeluverkkotoiminnan kannalta, ja älyverkkoratkaisujen laajamittaisella hyödyntämisellä on merkittävä positiivinen vaikutus Rovakaira Oy:n investointitarpeisiin ja sitä kautta siirtohinnoitteluun ilman uhkaa lakisääteisten toimintavarmuusvaatimusten täytäntöönpanon vaarantumisesta. Älyverkkoratkaisujen laajamittainen hyödyntäminen edellyttää Rovakaira Oy:n osalta toimintavarmuusvaatimusten täytäntöönpanon jatkamista vuoteen 2036 nykyisen vuoden 2028 sijasta.

Muut kirjelmät

Energiavirasto on antamassaan lisälausunnossa esittänyt ennen muuta seuraavan.

Lainsäätäjä on ottanut huomioon alueelliset olosuhteet rajaamalla sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentin soveltamisen niihin jakeluverkonhaltijoihin, joilla on keskimäärin yli 200 metriä jakeluverkkoa verkon käyttöpaikkaa kohti.

Asiassa on kiistatonta, että toimintavarmuuden parantamiseksi vaadituilla investoinneilla on todennäköisesti siirtohintoja korottava vaikutus, mutta toisaalta parannusten jälkeen verkon käyttäjät kokevat vähemmän toimitusvarmuuden puutteista johtuvia keskeytyksiä, jolloin myös keskeytyksistä aiheutuvat kustannukset jäävät pienemmiksi.

Valituksenalaisella päätöksellä ei ole estetty Rovakaira Oy:tä käyttämästä älyverkkoratkaisuihin perustuvia verkkoratkaisuja. Rovakaira Oy ei ole esittänyt valituksenalaisen päätöksen perusteena olevassa kehittämissuunnitelmassaan älyverkkoihin perustuvaa koko verkkoaan kattavaa suunnitelmaa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on tammikuussa 2020 julkaissut luonnoksen hallituksen esitykseksi laeiksi muun ohessa sähkömarkkinalain muuttamisesta. Mainittu lainmuutos koskisi toteutuessaan noin 60 jakeluverkonhaltijaa, Rovakaira Oy mukaan lukien. Esitysluonnoksen selkeänä tavoitteena on laajentaa niiden jakeluverkonhaltijoiden joukkoa, joiden osalta sähkön jakelun toimintavarmuusvaatimusten täytäntöönpanoaikaa jatkettaisiin vuodesta 2028 vuoteen 2036 asti. Mikäli lainsäätäjän tavoitteena olisi ollut ulottaa vuonna 2017 säädetty poikkeusmenettely selkeästi suurempaan joukkoon kuin noin 10–12 jakeluverkonhaltijaan, viimeisimmälle lainsäädäntöhankkeelle sen nykyisessä muodossa ei olisi tarvetta.

Rovakaira Oy on antamassaan lisävastaselityksessä esittänyt, että Energiaviraston valituksenalainen päätös ja sen perusteena oleva laintulkinta ei ole ollut oikeassa suhteessa lailla tavoiteltuihin päämääriin nähden eli mainittu päätös on tehty vastoin suhteellisuusperiaatetta ja se on lainvastainen. Lisäksi koska varmuutta Energiaviraston lisälausunnossaan viittaaman lainsäädäntöhankkeen lopullisesta sisällöstä ja sen voimaantulosta ei ole olemassa, markkinaoikeuden olisi ratkaistava käsillä oleva asia mahdollisimman pikaisesti. Jos Energiavirasto ei olisi laintulkinnassaan virheellisesti määrittänyt lain sallimaksi määräksi 12 verkonhaltijaa ja samalla asettanut investointivaateen kohtuuttoman suureksi, lainsäädäntömuutokselle ei välttämättä olisi ollut tarvetta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta ja kysymyksenasettelu

Rovakaira Oy on hakenut Energiavirastolta 2.2.2018 päivätyllä jatkoaikahakemuksellaan sähkömarkkinalain 119 §:n mukaista sähkönjakeluverkon toiminnan laatuvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennystä erittäin painavien syiden perusteella. Energiavirasto on 15.3.2019 toimittanut laatimansa hakemuksen hylkäävän päätösluonnoksen Rovakaira Oy:lle ja varannut yhtiölle tilaisuuden lausua mielipiteensä siitä. Rovakaira Oy on antanut Energiavirastolle 28.3.2019 päivätyn lausunnon, jossa se on ilmoittanut hakevansa puheena olevaa pidennystä myös painavien syiden perusteella. Energiavirasto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen 3.5.2019.

Rovakaira Oy:n esittämän johdosta markkinaoikeudessa on arvioitavana valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuus. Rovakaira Oy on esittänyt, että Energiavirasto on tulkinnut sähkömarkkinalain 119 §:n siirtymäsäännöstä virheellisesti ja että valituksenalainen päätös on suhteellisuusperiaatteen vastainen ja kohtuuton.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Hallinnon oikeusperiaatteita eli harkintavallan rajoitusperiaatteita koskevan hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Arvioitaessa Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta ei ole merkitystä sillä, miten sähkön jakelua koskevaa lainsäädäntöä, mukaan lukien sähkömarkkinalain 119 §:ää, tullaan mahdollisesti myöhemmin muuttamaan, ja mikä merkitys mahdollisilla lainsäädännöllisillä muutoksilla tulee olemaan Rovakaira Oy:n velvoitteisiin sähkön jakeluverkonhaltijana jakeluverkkonsa toimintavarmuuden osalta.

Keskeiset oikeusohjeet

Energiavirastosta annettu laki on tullut voimaan 1.1.2014. Kyseisen lain 1 §:n 2 momentin mukaan Energiavirasto hoitaa tehtävät, jotka sille on annettu muun ohessa sähkömarkkinalaissa. Energiavirastosta annetun lain 8 §:n 3 momentin mukaan, mitä muualla säädetään Energiamarkkinavirastosta, koskee tämän lain tultua voimaan Energiavirastoa.

Sähkömarkkinalaki on tullut voimaan 1.9.2013. Samana päivänä on tullut voimaan myös kyseisen lain 51 ja 52 § sekä 119 §:n 1 ja 2 momentti. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentti on tullut voimaan 1.9.2017.

Sähkömarkkinalain 51 §:n 1 momentin mukaan jakeluverkko on suunniteltava ja rakennettava, ja sitä on ylläpidettävä siten, että:
1) verkko täyttää järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamat verkon käyttövarmuutta ja luotettavuutta koskevat vaatimukset;
2) jakeluverkon vioittuminen myrskyn tai lumikuorman seurauksena ei aiheuta asemakaava-alueella verkon käyttäjälle yli 6 tuntia kestävää sähkönjakelun keskeytystä; 3) jakeluverkon vioittuminen myrskyn tai lumikuorman seurauksena ei aiheuta muulla kuin 2 kohdassa tarkoitetulla alueella verkon käyttäjälle yli 36 tuntia kestävää sähkönjakelun keskeytystä.

Sähkömarkkinalain 52 §:n 1 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan on laadittava jakeluverkkoansa koskeva kehittämissuunnitelma, joka sisältää toimenpiteet, joiden toteuttaminen johtaa 51 ja 119 §:ssä säädettyjen vaatimusten täyttämiseen ja ylläpitämiseen jakeluverkossa. Kehittämissuunnitelma on päivitettävä kahden vuoden välein. Lain 52 §:n 2 momentin mukaan kehittämissuunnitelman tulee sisältää kahden kalenterivuoden jaksoihin jaoteltuina yksityiskohtaiset toimenpiteet, jotka parantavat järjestelmällisesti ja pitkäjänteisesti jakeluverkon luotettavuutta ja varmuutta ja jotka toteuttamalla jakeluverkko täyttää 51 ja 119 §:ssä säädetyt vaatimukset. Kehittämissuunnitelmassa on verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti kiinnitettävä huomiota sellaisten sähkönkäyttöpaikkojen sähkönsaannin varmistamiseen, joihin on sijoittunut yhteiskunnan johtamisen tai turvallisuuden, väestön toimeentulon taikka elinkeinoelämän toimintakyvyn varmistamisen kannalta tärkeitä toimintoja ja palveluita. Kehittämissuunnitelmaan sisältyvien sähköjohtojen sijoittelussa on mahdollisuuksien mukaan hyödynnettävä yhteisiä reittejä muiden yhdyskuntateknisten verkkojen kanssa. Lain 52 §:n 3 momentin mukaan kehittämissuunnitelma ja siihen tehtävät muutokset on toimitettava Energiamarkkinavirastolle.

Sähkömarkkinalain 119 §:n 1 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan on täytettävä 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädetyt vaatimukset vastuualueellaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2028. Vaatimusten on täytyttävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2019 vähintään 50 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien ja viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2023 vähintään 75 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien.

Sähkömarkkinalain 119 §:n 2 momentin mukaan energiamarkkinavirasto voi jakeluverkonhaltijan hakemuksesta jatkaa vähintään 75 prosenttia jakeluverkon käyttäjistä koskevaa täytäntöönpanoaikaa painavista syistä enintään 31 päivään joulukuuta 2025 ja erittäin painavista syistä enintään 31 päivään joulukuuta 2028 sekä kaikkia jakeluverkon käyttäjiä koskevaa täytäntöönpanoaikaa painavista syistä enintään 31 päivään joulukuuta 2032 ja erittäin painavista syistä enintään 31 päivään joulukuuta 2036. Täytäntöönpanoajan jatkamisen edellytyksenä on, että jakeluverkonhaltija on osoittanut, että 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädettyjen vaatimusten täyttäminen edellyttää jakeluverkonhaltijalta lain voimaantuloajan tilanteen mukaan määritettynä jakeluverkonhaltijoiden keskiarvoa merkittävästi suuremman osuuden keski- ja pienjännitejohdoista muuttamista ilmajohdoista maakaapeleiksi ja että jakeluverkonhaltija joutuu vaatimusten täyttämiseksi uusimaan ennenaikaisesti merkittävän määrän jakeluverkkoa. Hakemus täytäntöönpanoajan jatkamisesta on tehtävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2017.

Sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentin mukaan energiavirasto voi jakeluverkonhaltijan hakemuksesta myöntää 2 momentissa tarkoitetun täytäntöönpanoajan pidennyksen myös jakeluverkonhaltijalle, joka on osoittanut, että 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädettyjen vaatimusten täyttäminen edellyttää siltä 1 päivänä syyskuuta 2013 vallinneen tilanteen mukaan määritettynä ja jaellun sähkön määrään suhteutettuna merkittävästi enemmän investointeja verrattuna jakeluverkonhaltijoiden mainittujen vaatimusten täyttämiseksi keskimäärin tekemiin investointeihin tai että se joutuu mainittujen vaatimusten täyttämiseksi uusimaan ennenaikaisesti merkittävän määrän jakeluverkkoa. Pidennyksen myöntämisen edellytyksenä on tällöin lisäksi, että jakeluverkonhaltijalla on keskimäärin yli 200 metriä jakeluverkkoa yhtä jakeluverkon käyttöpaikkaa kohti. Hakemus täytäntöönpanoajan jatkamisesta on tehtävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2018.

Talousvaliokunta on mietinnössään (TaVM 11/2017 vp s. 11) sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla katsonut, että poikkeuksen muotoilun tulee ensinnäkin varmistaa se, ettei sääntelyllä aseteta estettä toteuttaa sähkömarkkinalain 51 §:n vaatimuksia myös muilla keinoilla kuin keski- ja pienjännitejohtojen muuttamisella maakaapeleiksi tai uusimalla ennenaikaisesti merkittävän määrän jakeluverkkoa. Valiokunta esittää sen vuoksi, että 119 §:n uutta 3 momenttia muutetaan niin, että siinä viitataan keski- ja pienjännitejohtojen uusimisen sijasta investointeihin, jotka on tehty sähkömarkkinalain 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädettyjen vaatimusten täyttämiseksi. Muutoksen tarkoituksena on varmistaa se, ettei sääntely ohjaa investointeja tiettyihin vaihtoehtoihin, vaan että vaatimukset voidaan teknologian mahdollistaessa täyttää myös esimerkiksi sähkön varastointiin perustuvilla ratkaisuilla.

Edelleen mainitun mietinnön (s. 12) mukaan talousvaliokunta pitää lisäksi tärkeänä varmistaa, että säännös kohdistuu alkuperäisen tavoitteensa mukaisesti niihin jakeluverkkoihin, joissa sähkömarkkinalaissa edellytettyjen laatuvaatimusten toteuttaminen aiheuttaisi jakeluverkonhaltijoiden keskimäärin tekemiin investointeihin verrattuna merkittävästi enemmän investointeja. Kyse on jakeluverkoista, joissa välimatkat ovat pitkiä ja sähkönkäyttäjiä on vähän suhteessa jakeluverkon pituuteen. Samalla on varmistettava, että säännös kohdistuu alkuperäisten tavoitteidensa mukaisesti ja ettei poikkeuksen soveltamiskynnys muodostu säännöksen alkuperäistä tavoitetta korkeammaksi. Valiokunta katsoo, että tämä voidaan toteuttaa hallituksen esityksen mukaista sääntelyratkaisua täsmällisemmin rajaamalla säännöksen soveltamisala harvaanasutuilla alueilla toimiviin jakeluverkonhaltijoihin niin, että rajausperusteena käytetään keskimäärin yli 200 metrin jakeluverkkoa verkon käyttöpaikkaa kohti. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännöksen soveltamispiiriin rajautuu tällöin enintään noin 20 jakeluverkonhaltijaa. Jakeluverkon pituutta koskeva rajaus kohdistaa säännöksen tarkemmin kuin hallituksen esityksen mukainen käyttäjien määrään suhteutettu kustannus.

Valituksenalaisen päätöksen lopputulos ja keskeiset johtopäätökset

Energiavirasto ei ole 3.5.2019 tekemällään valituksenalaisella päätöksellä myöntänyt Rovakaira Oy:lle sähkömarkkinalain 119 §:n mukaista täytäntöönpanoajan pidennystä 51 §:n mukaisten toiminnan laatuvaatimusten täyttämiseksi. Energiavirasto on perustellut päätöstään lausumalla muun ohessa seuraavan.

Rovakaira Oy:llä on vuotta 2013 koskevien valvontatietojen perusteella 216 metriä jakeluverkkoa yhtä jakeluverkon käyttöpaikkaa kohti, joten sen hakemus voidaan ratkaista sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentin perusteella.

Rovakaira Oy on esittänyt sähkömarkkinalain 52 §:n mukaisessa jakeluverkon kehittämissuunnitelmassaan toimenpiteet, joiden toteuttaminen johtaa mainitun lain 51 ja 119 §:ssä säädettyjen vaatimusten täyttämiseen ja ylläpitämiseen jakeluverkossa. Rovakaira Oy on päivittänyt kehittämissuunnitelmansa vuonna 2018.

Sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momenttia sovellettaessa on verrattava verkonhaltijan uusimmassa kehittämissuunnitelmassa ilmoittamia, vuonna 2013 jaellun sähkön määrään suhteutettuja investointeja muiden verkonhaltijoiden vastaaviin tietoihin. Ennenaikaisesti uusittavan jakeluverkon määrää on arvioitava suhteessa verkonhaltijan tavanomaisesti uusittavaan jakeluverkon määrään. Näistä vain toisen edellytyksen tulee täyttyä, jotta pidennys voidaan myöntää lain 119 §:n 3 momentin perusteella.

Keskimääräisten investointikustannusten käyttäminen arvioinnissa tarkoittaa sitä, että osalla yhtiöistä investointikustannukset ovat keskimääräistä pienempiä ja osalla vastaavasti keskimääräistä suurempia. Jotta jatkoaikaa voidaan myöntää, investointikustannusten tulee olla lain 119 §:n 3 momentin perusteella merkittävästi keskimääräistä suurempia. Sähkömarkkinalaissa tai sen esitöissä ei ole tarkemmin määritelty sitä, mikä on jaellun sähkön määrään suhteutettuna keskimäärin tehtyjä investointeja merkittävästi suurempi investointimäärä. Lainsäätäjä on siten jättänyt Energiavirastolle harkintavaltaa pidennyksen edellytyksenä olevan merkittävyyden määrittämiseksi. Ottaen huomioon kaikkien jakeluverkonhaltijoiden jakeluverkon kehittämissuunnitelmissaan esittämät edellytykset lain 51 ja 119 §:n vaatimusten saavuttamiseksi sekä investointimäärien jakauma, Energiavirasto katsoo, että 119 §:ssä 3 momentissa tarkoitettu merkittävyyden kriteeri täyttyy, jos verkonhaltijan investointikustannukset ovat kaikkien verkonhaltijoiden jaeltuun energiaan suhteutettujen investointikustannusten keskiarvoon nähden 50 prosenttia suuremmat.

Edelleen sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentissa on säädetty, että pidennyksen edellytysten täyttyessä pidennys voidaan myöntää painavista syistä tai erittäin painavista syistä. Sähkömarkkinalaissa tai sen esitöissä ei ole tarkemmin määritelty, miten säännöksessä tarkoitettua painavaa tai erittäin painavaa syytä tulisi arvioida. Energiavirasto toteaa, että lainsäätäjän on katsottava jättäneen tältäkin osin virastolle harkintavaltaa. Lain esitöissä todetulla tavalla lainsäätäjän tavoitteena on ollut siirtymäajan pidennystä koskevalla poikkeusmenettelyllä helpottaa nimenomaan sellaisten haja-asutusalueilla toimivien jakeluverkkojen kustannuspaineita, joissa sähkökatkojen ehkäiseminen aiheuttaa keskiarvoa enemmän investointeja ja jotka rakentavat pääasiassa ilmaverkkoa. Alun perin lain valmistelussa Suomessa on arvioitu olevan noin 10–12 jakeluverkkoa, joissa jakeluverkon toiminnan laatuvaatimusten täytäntöönpano aiheuttaisi jakeluverkonhaltijoiden keskiarvosta merkittävästi poikkeavan kustannusten nousun. Ottaen huomioon nämä seikat painavan syyn on katsottava olevan käsillä joka tapauksessa, kun yhtiö täyttää pidennyksen varsinaiset edellytykset. Erittäin painavaksi syyksi Energiavirasto katsoo kaikkien verkonhaltijoiden jaeltuun energiaan suhteutettujen investointikustannusten keskiarvoon nähden 100 prosenttia suuremmat investointikustannukset.

Rovakaira Oy:n ilmoittama sen investointimäärä suhteutettuna jaeltuun energiaan ei ole ollut painavan syyn edellyttämä 50 prosentin keskimääräistä investointikustannusta suurempi kustannus.

Energiavirasto toteaa, ettei sähkömarkkinalaissa tai sen esitöissä ole myöskään tarkemmin määritelty, miten toimintavarmuuden parantamiseksi uusittavan jakeluverkon määrää tulisi arvioida. Tältäkin osin lainsäätäjä on jättänyt virastolle harkintavaltaa. Energiavirasto katsoo, että siirtymäsäännöksen tarkoittamaa toimintavarmuuden parantamiseksi uusittavan verkon määrää tulee arvioida verkonhaltijanhakemuksessaan ilmoittamien, ennenaikaisesti uusittavien verkonosien arvolla suhteessa verkonhaltijan jälleenhankinta-arvosta laskettuun tasapoistoon. Tasapoisto kuvaa verkonhaltijan nykyverkolle ominaista tavanomaista investointitarvetta. Näin ollen se soveltuu alaskirjauksen merkittävyyden arvioimiseen. Vertailukohtana on käytettävä ennen kehittämissuunnitelmien täytäntöönpanoa vallinnutta tilannetta eli vuoden 2013 tasapoistoa. Tasapoiston laskennassa käytetään Energiaviraston vertailutilanteessa sovellettujen kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien mukaista menetelmää käyttäen verkonhaltijan kyseiselle valvontajaksolle valitsemia pitoaikoja.

Ottaen huomioon jakeluverkonhaltijan tavanomaisen investointitarpeen ennen kehittämissuunnitelmien täytäntöönpanoa, Energiavirasto katsoo, että merkittävyyden kriteeri ennenaikaisesti uusittavien verkonosien osalta täyttyy, jos alaskirjausten määrä suhteessa ennen kehittämissuunnitelmien täytäntöönpanoa vallinneen tilanteen tasapoistoon on ollut yli 10 prosenttia.

Rovakaira Oy ei ole esittänyt hakemuksessaan ennenaikaisesti uusittavien verkonosien kokonaismäärää eikä siten ole myöskään osoittanut alaskirjausten määrän olevan merkittävä. Energiavirasto katsoo, ettei siirtymäsäännöksen edellytyksen ennenaikaisesti uusittavan verkon merkittävästä määrästä voida katsoa täyttyvän.

Energiavirasto katsoo, että jaeltuun energiaan suhteutettu investointikustannus ei ole merkittävästi verkonhaltijoiden keskimääräistä investointikustannusta suurempi, eikä yhtiö ole osoittanut, että toiminnan laatuvaatimusten täyttämiseksi ennenaikaisesti uusittavan verkon määrä olisi sähkömarkkinalain 119 §:n siirtymäsäännöksen mukaisesti merkittävä. Näin ollen sähkömarkkinalain 119 §:n edellytykset täytäntöönpanoajan pidennykselle eivät täyty. Koska täytäntöönpanoajan pidennyksen edellytyksenä olevat merkittävyyden kriteerit eivät täyty, täytäntöönpanoaikaa ei voida jatkaa painavista tai erittäin painavista syistä.

Markkinaoikeuden arviointi

Sovellettava sähkömarkkinalain 119 § on siirtymäsäännös koskien sähkön jakeluverkon toimintavarmuuden vaatimusten täyttämisen ajankohtaa. Säännöksen mukaan jakeluverkonhaltija on voinut hakea pidennystä kyseiseen ajankohtaan.

Sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentin soveltamisala on säännöksestä ilmenevällä tavalla rajattu harvaanasutuilla alueilla toimiviin jakeluverkonhaltijoihin niin, että rajausperusteena käytetään keskimäärin yli 200 metrin jakeluverkkoa verkon käyttöpaikkaa kohti. Mainittu edellytys on luonteeltaan ehdoton. Säännöksestä ja sen esitöistä (TaVM 11/2017 vp s. 11 ja 12) ilmenevin tavoin täytäntöönpanoajan pidennystä ei kuitenkaan ole ollut tarkoitus myöntää vain sillä perusteella, että jakeluverkonhaltija on täyttänyt tämän edellytyksen. Toisaalta, koska valituksenalaisen päätöksen mukaan Rovakaira Oy:n on todettu täyttäneen puheena olevan ehdottoman edellytyksen, se on merkinnyt myös sitä, että valituksenalaista päätöstä tehtäessä ei ole sivuutettu Rovakaira Oy:n esittämiä seikkoja liittyen sen sähköverkon pituuteen sekä sen sähköliittymien ja asiakkaiden määrään.

Sähkömarkkinalain 119 §:n 2 momentti sisältää sellaiset sähkön jakeluverkkojen toimintavarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennykseen liittyvät varsin avoimet mutta kuitenkin tiettyä poikkeuksellisuutta osoittavat ilmaisut kuin "painavista syistä" ja "erittäin painavista syistä". Tämän momentin avoimia ilmaisuja sisältävään ja myöhemmin säädetyn 3 momentin jakeluverkonhaltijoiden investointien määrällistä vertailua edellyttävään sääntelytapaan nähden markkinaoikeus katsoo, riippumatta siitä, mitä valituksenalaisessa päätöksessä on todettu lain esitöissä esitetyistä arvioista pidennyksen piiriin tulevien jakeluverkonhaltijoiden määrästä, ettei Energiavirasto ole menetellyt virheellisesti katsoessaan painavien syiden olevan käsillä, kun pidennyksen hakijan jaeltuun energiaan suhteutetut investointikustannukset ovat 50 prosenttia keskimääräistä suuremmat, ja erittäin painavien syiden olevan käsillä, kun pidennyksen hakijan jaeltuun energiaan suhteutetut investointikustannukset ovat 100 prosenttia keskimääräistä suuremmat.

Rovakaira Oy ei ole edes väittänyt, että valituksenalaisessa päätöksessä todetut jakeluverkonhaltijoiden keskimääräiset investointikustannukset tai Rovakaira Oy:n investointikustannus olisivat määritelty virheellisesti taikka että Rovakaira Oy:n investointikustannus ylittäisi painavien syiden saati erittäin painavien syiden edellä todetut prosentuaaliset määrät.

Sähkömarkkinalain 119 §:n muuta pykälää myöhemmin säädetty 3 momentti on merkinnyt pidennyksen saamisen edellytysten helpottumista kohdennetusti. Tässä tarkoituksessa tähän momenttiin on sisällytetty vaatimus, joka on edellyttänyt lainsoveltajalta pidennyksen hakijan tiettyjen investointien määrän eli niiden merkittävän enemmyyden arviointia suhteessa jakeluverkonhaltijoiden keskimäärin tekemiin vastaaviin investointeihin.

Asiassa esitetty ja Energiaviraston päätöksessään investointikustannuksista toteama huomioon ottaen Rovakaira Oy ei myöskään ole osoittanut, että sen investoinnit olisivat sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla merkittävät verrattuna jakeluverkonhaltijoiden keskimäärin tekemiin investointeihin.

Mikäli edellä todettu ehdoton edellytys on täyttynyt, sähkömarkkinalain 119 §:n 3 momentin mukaan täytäntöönpanoajan pidennyksen on voinut myös saada, jos pidennyksen hakija joutuu sähkömarkkinalain 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädettyjen vaatimusten täyttämiseksi uusimaan ennenaikaisesti merkittävän määrän jakeluverkkoa. Valituksenalaisen päätöksen mukaan Rovakaira Oy ei ole tältä osin esittänyt hakemuksessaan selvitystä, eikä pidennyksen edellytys ole siten tälläkään perusteella täyttynyt. Asiaa ei ole tältä osin Rovakaira Oy:n markkinaoikeudessa esittämän perusteella edellytyksiä arvioida toisin.

Rovakaira Oy on myös esittänyt, että älyverkkoratkaisujen laajamittainen hyödyntäminen edellyttää sen osalta täytäntöönpanoajan pidennystä. Energiavirasto on tähän liittyen todennut, ettei Rovakaira Oy ole esittänyt valituksenalaisen päätöksen perusteena olevassa kehittämissuunnitelmassaan älyverkkoihin perustuvaa koko verkkoaan kattavaa suunnitelmaa. Todettu huomioon ottaen asiaa ei ole Rovakaira Oy:n uusien teknologioiden hyödyntämisestä esittämän johdosta edellytyksiä arvioida toisin.

Kuten edellä on todettu, puheena olevan täytäntöönpanoajan pidennyksen saamisen ehdoton edellytys on, että jakeluverkonhaltijalla on keskimäärin yli 200 metriä jakeluverkkoa yhtä jakeluverkon käyttöpaikkaa kohti. Energiaviraston 13.10.2017 päivätystä ohjeesta 1686/402/2017 jakeluverkon toiminnan laatuvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennyksen hakemisesta ilmenee, että Suomessa on kahdeksantoista verkonhaltijaa, joilla sähköverkon pituus käyttöpaikkaa kohden on suurempi kuin Rovakaira Oy:llä. Enimmillään tällainen tunnusluku on 395. Kun otetaan huomioon, että Rovakaira Oy:n vastaava tunnusluku 216 ei ole ylittänyt pidennyksen saamisen ehdotonta edellytystä kovinkaan suurella marginaalilla, markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalainen päätös ole lopputulokseltaan Rovakaira Oy:n väittämin tavoin suhteellisuusperiaatteen vastainen tai kohtuuton. Tässäkään arvioinnissa ei ole merkitystä oikeudenkäynnin osapuolten viittaamalla muun ohessa sähkömarkkinalain 119 §:n muuttamista koskevalla vireillä olevalla lainsäädäntöhankkeella.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen valitus on hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Rovakaira Oy:n valituksen.

Muutoksenhaku

Sähkömarkkinalain 114 §:n 4 momentin mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.4.2021 taltionumero H1118/2021.