Päätös, josta valitetaan

Energiaviraston päätös 13.1.2022 numero 3644/433/2021 markkinapohjaista jakamisprosessia koskevan ehdotuksen hylkäämisestä

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Energiavirasto on 13.1.2022 tekemällään päätöksellä numero 3644/433/2021 (jäljempänä myös valituksenalainen päätös) hylännyt Fingrid Oyj:n 22.6.2021 sille toimittaman markkinapohjaista jakamisprosessia koskevan ehdotuksen, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa varten.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan Energiavirasto päättää pääasian käsittelyn tältä osin ja päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Valitus

Vaatimukset

Fingrid Oyj (jäljempänä myös Fingrid ja valittaja) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston 13.1.2022 tekemän päätöksen numero 3644/433/2021 markkinapohjaista jakamisprosessia koskevan ehdotuksen hylkäämisestä, palauttaa asian Energiavirastolle asianmukaista jatkokäsittelyä varten ja velvoittaa Energiaviraston korvaamaan Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikulut 84.381 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Energiavirasto on menetellyt asiaan sovellettavan lainsäädännön vastaisesti hylätessään valittajan ehdotuksen. Lisäksi Energiaviraston päätöksessä esitetyt johtopäätökset ovat puutteellisia ja riittämättömiä.

Asiassa on kysymys sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevista suuntaviivoista annetun Euroopan komission asetuksen (EU) 2017/2195 (sellaisena kuin se on muutettu komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2021/280, annettu 22 päivänä helmikuuta 2021, jäljempänä tasehallinnan suuntaviivat) 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta menetelmästä alueiden välisen kapasiteetin markkinapohjaiselle jakamisprosessille ja siihen tehtävästä muutosehdotuksesta, jonka viranomaisen on tasehallinnan suuntaviivojen 5 ja 6 artiklan mukaisesti vahvistettava. Tasehallinnan suuntaviivojen 5 artiklan 3 kohdan h alakohdan mukaan ehdotus tasehallinnan suuntaviivojen menetelmästä alueiden välisen kapasiteetin markkinapohjaista jakamisprosessia varten kullekin kapasiteetin laskenta-alueelle edellyttää asianomaisen kapasiteetinlaskenta-alueen kaikkien sääntelyviranomaisten hyväksyntää.

Pohjoismaiset siirtoverkonhaltijat ovat esittäneet kesällä 2019 siirtokapasiteetin markkinapohjaista jakamista koskevan menetelmän pohjoismaisille sääntelyviranomaisille hyväksyttäväksi. Koska sääntelyviranomaiset eivät päässeet yhteisymmärrykseen vahvistettavasta menetelmästä, on asian käsittely siirretty Energia-alan sääntelyviranomaiselle (Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto, jäljempänä ACER), joka on vahvistanut menetelmän muutettuna 5.8.2020 antamallaan päätöksellä numero 22/2020.

Valittajan Energiavirastolle vahvistettavaksi esittämät muutokset kohdistuvat ACER:n päätöksellään vahvistamiin menetelmiin päätöksessä asetun velvoitteen mukaisesti. Energiaviraston valituksenalainen hylkäävä päätös on annettu tasehallinnan suuntaviivojen 4–6 artikloiden vastaisesti. Koska kysymys on tasehallinnan suuntaviivojen mukaan vahvistettavista menetelmistä tai niiden muuttamisesta, tulee asian käsittelyssä soveltaa tasehallinnan suuntaviivojen säännöksiä.

Tasehallinnan suuntaviivojen 4–6 artikloissa on säädetty kansallisen sääntelyviranomaisen menettelytavoista, joilla myös puutteellisten tai jopa kokonaan toimittamatta jätettyjen ehtojen tai menetelmien osalta päädytään aina ehtojen vahvistamiseen, joko siinä muodossa kuin viranomainen on niitä menettelyn puitteissa itse tarkistanut tai velvoittanut siirtoverkonhaltijoita niitä tarkistamaan. Säännöksissä on myös varauduttu tilanteeseen, jossa kansalliset viranomaiset eivät pääse ratkaisusta yksimielisyyteen. Tällöin asian käsittely tulee siirtää ACER:lle ratkaistavaksi. Tasehallinnan suuntaviivojen vahvistamismenettelyn kulkua sääntelevien artikloiden perusteella ei voida päätyä Energiaviraston päätöksen mukaiseen ratkaisuun, jossa vahvistamismenettely on päättynyt siirtoverkkohaltijan toimittaman muutosehdotuksen hylkäämiseen.

Jos Energiavirasto on arvioinut, että ehdotus ei täytä tasehallinnan suuntaviivojen vaatimuksia, sen olisi tullut joko muuttaa ehdotusta itse tai vaatia siirtoverkonhaltijoita muuttamaan sitä ja toimittamaan muutettu ehdotus. Näin ollen prosessi päättyy joko sääntelyviranomaisten hyväksynnän myötä tai, mikäli sääntelyviranomaiset eivät pääsisi yksimielisyyteen, siirtämällä asia ACER:n hyväksyttäväksi.

Koska asiassa on ollut kyse ACER:n asettaman velvoitteen täyttämisestä, Energiaviraston olisi tullut yhdessä muiden Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueen sääntelyviranomaisten kanssa pyytää ACER:lta lausuntoa asiassa ennen siirtoverkonhaltijoiden ehdotuksen hylkäämistä. Tasehallinnan suuntaviivojen perusteella sääntelyviranomaisilla on ollut tähän mahdollisuus toisin kuin ehdotuksen tehneillä siirtoverkonhaltijoilla. Vaikka lausuntoa ei tasehallinnan suuntaviivojen perusteella ole ollut velvollisuutta pyytää, tällaisessa asiassa velvollisuus ACER:n lausunnon pyytämisen johtuu jo hallintolain mukaisesta selvittämisvelvollisuudesta.

Tilanteessa, jossa siirtoverkonhaltijat eivät pysty antamaan asianomaisille sääntelyviranomaisille tai virastolle tasehallinnon suuntaviivojen 5 ja 6 artiklan mukaista ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevaa alkuperäistä tai muutettua ehdotusta asetuksessa asetettuihin määräaikoihin mennessä, niiden on toimitettava asianomaisille sääntelyviranomaisille tai virastolle kyseiset ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevien ehdotusten luonnokset ja selvitettävä, miksi niistä ei ole päästy sopimukseen. ACER:n, kaikkien asianomaisten sääntelyviranomaisten yhdessä tai asianomaisen sääntelyviranomaisen on toteutettava asianmukaiset toimet vaadittujen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymiseksi tasehallinnan suuntaviivojen 5 artiklan mukaisesti esimerkiksi pyytämällä muutoksia tai tarkistamalla ja täydentämällä luonnoksia myös silloin, jos luonnoksia ei ole toimitettu, ja hyväksyttävä ne tasehallinnan suuntaviivojen 4 artiklan 7 kohdan mukaisesti.

Siirtoverkonhaltijoiden yhdessä sopima ja Fingridin Energiavirastolle toimittama muutosehdotus on täyttänyt sille asetetut kriteerit. Se, että ehdotuksessa ei ole tehty olennaista muutosta nykyiseen menetelmään, ei ole ollut peruste hylätä ehdotusta. Mikäli kaikki tarpeelliset tekijät huomioivassa huolellisessa ja näyttöön perustuvassa ACER:n päätöksen liitteen I artiklan 6 mukaisessa arvioinnissa todetaan, että menetelmän muuttamisesta ei ole hyötyä, ei voida päätyä tulokseen, että siirtoverkonhaltijoiden olisi kuitenkin muutettava menetelmää. Jos siirtoverkonhaltijat olisivat toimittaneet ehdotuksen, jota tehty arviointi ei olisi tukenut tai joka olisi ollut ristiriidassa arvioinnin kanssa, heidän ehdotustaan olisi tuskin silloinkaan voitu pitää ACER:n päätöksen liitteen I artiklan 6 mukaisena.

Siirtoverkonhaltijoiden ehdotus on sisältänyt vaaditun menetelmän, joka perustuu tasehallinnan suuntaviivojen 39 artiklan 5 kohdan b alakohdassa vahvistettuun vaihtoehtoiseen periaatteeseen, eli sellaisen ennustemenetelmän käyttämiseen, joka mahdollistaa alueiden välisen siirtokapasiteetin markkina-arvon luotettavan ennustamisen. Muutosehdotuksessa on sovellettu dynaamista marginaalia ACER:n päätöksen liitteen I artiklan 6 kohdan 4 mukaisesti, koska dynaaminen marginaali vaihtelee tarjousaluerajakohtaisesti ottaen huomioon myös suunnan. Lisäksi siirtoverkonhaltijoiden laatima arviointi ja siihen perustuva muutosehdotus on täyttänyt kaikki ACER:n päätöksen velvoitteet. Kaikki ennustemenetelmät, jotka tarjoavat nykyistä menetelmää suuremman tarkkuuden, edellyttäisivät koneoppimista ja olisivat vähemmän läpinäkyviä ja perustuisivat lähtötietoihin, jotka eivät ole julkisesti saatavilla. Tämän vuoksi muutosehdotuksessa on ehdotettu nykyisen ennustemenetelmän säilyttämistä.

Energiaviraston päätöksessä ei ole otettu huomioon menettelyn erityisluonteisuutta eli tasehallinnan suuntaviivoista johtuvaa ratkaisukeskeistä menettelyä. Nyt kyseessä olevassa asiassa erityisesti asiaa sääntelevä lainsäädäntö saa arvioinnissa etusijan. Tämän lisäksi asian käsittelyssä tulee ottaa huomioon EU-oikeuden etusijaisuus.

Energiaviraston päätöstä hylätä ehdotus sen sisällöllisen puutteellisuuden vuoksi ei ole perusteltu. Energiavirasto ei ole päätöksessään esittänyt perusteluja sille, miltä osin se on arvioinut ehdotuksen puutteellisuutta, vaan se on vedonnut siihen, että Fingridin olisi tullut olla tietoinen siitä, ettei ehdotus täytä sille asetettuja vaatimuksia. Lisäksi Fingridin tietoon ei ole missään vaiheessa prosessia saatettu selvällä tavalla sitä, mikä ehdotukseen sisältyvässä selvityksessä tai siihen tukeutuvassa ehdotuksessa on ristiriidassa niille asetettujen vaatimusten kanssa ja minkälaisilla muutoksilla tämä ristiriita olisi poistettavissa. Energiaviraston päätös ja sen perustelut eivät täytä hallintolain 6 §:n ja 45 §:n vaatimuksia, eikä valittajan kuulemista ole toteutettu hallintolain 34 § 1 momentin mukaisesti, kun asiasta on tiedotettu valittajaa 13.12.2021 ja päätösluonnos on toimitettu lausunnolle 20.12.2021, mikä osoittaa sen, että lausunnossa esiintuoduilla seikoilla ei ole voinut olla vaikutusta asian lopputulokseen.

Tasehallinnan suuntaviivojen mukaista muutosehdotusta ei ole käsitelty tasehallinnan suuntaviivojen edellyttämän menettelyn mukaisesti. Tasehallinnan suuntaviivojen menettelyä koskevia säännöksiä täydentävät myös hallintolain viranomaiselle asettamat vaatimukset palvelun asianmukaisuudesta ja neuvonnasta. Päätös on myös tältä osin lainvastainen. Energiaviraston päätös tulee siten kumota ja asia palauttaa Energiavirastolle asianmukaista käsittelyä varten.

Energiaviraston lausunto

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää valituksen ja toissijaisesti palauttaa asian Energiaviraston uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Energiavirasto on toiminut asiassa kaikilta osin lainmukaisesti ja toimivaltansa rajoissa ja hyvän hallinnon periaatteita noudattaen.

Asiassa ei ole ollut kysymys yksinomaan tasehallinnan suuntaviivojen soveltamisalaan kuuluvan ehdotuksen hyväksymisprosessista, vaan ennen kaikkea ACER:n päätöksen mukaisten vaatimusten noudattamisen valvonnasta ja siihen liittyvästä prosessista, minkä vuoksi asiaa on arvioitava ennen kaikkea näistä lähtökohdista. ACER:n päätösten kansallinen täytäntöönpanon valvonta on kansalliselle sääntelyviranomaiselle Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta (sähkömarkkinadirektiivi) perusteella kuuluva tehtävä, jonka toteuttaminen edellyttää, että kansalliselle sääntelyviranomaiselle turvataan tehokkaat täytäntöönpanovaltuudet.

Fingrid Oyj:n Energiaviraston vahvistettavaksi toimittama ehdotus on perustunut ACER:n päätöksessä asetettuun velvoitteeseen jättää asiassa uusi ehdotus korvaamaan ACER:n sääntelyn näkökulmasta puutteelliseksi katsoma menetelmä. ACER:n päätöksessä asetettuja vaatimuksia uudelle ehdotukselle on pidettävä siirtoverkonhaltijoita velvoittavina vähimmäisvaatimuksina, jotka ehdotuksen on tullut jo sitä jätettäessä täyttää, koska viranomaisprosessissa käsiteltävän ehdotuksen on pitänyt perustua ACER:n päätökseen. Mikäli näin ei olisi ollut, ei ACER:n päätöksessä asetetuilla velvoitteilla olisi käytännössä ollut mitään merkitystä.

Asian tarkastelu yksinomaan tasehallinnan suuntaviivojen näkökulmasta tavanomaisena ehdotuksen vahvistusprosessina rajoittaisi sääntelyviranomaisen käytettävissä olevia tehokkaita täytäntöönpanomahdollisuuksia. Tällainen tulkinta rajaisi sääntelyviranomaisen itsenäistä harkintavaltaa sekä valvontatoimessa käytettävissä olevia keinoja edellyttäessään, että sääntelyviranomaisen olisi käsiteltävä, edistettävä ja viime kädessä myös hyväksyttävä siirtoverkonhaltijalle asetetun velvoitteen osalta puutteellinen ehdotus. Ylikansallisten velvoitteiden tehokkaan täytäntöönpanon turvaamiseksi Energiavirastolla tulee olla mahdollisuus käyttää harkintavaltaansa ja päättää velvoitteiden rikkomisen seuraamuksista.

Valittajan esittämä tulkinta ei ole myöskään tasehallinnan suuntaviivojen näkökulmasta katsottuna tarkoituksenmukainen. Tasehallinnan suuntaviivoilla pyritään yhteiseurooppalaisten tasesähkömarkkinoiden luomiseksi välttämättömien menetelmien tehokkaaseen käyttöönottoon. Tähän sisältyy keskeisesti vaatimus siitä, että siirtoverkonhaltijat toimittavat viranomaisprosessiin mahdollisimman laadukkaita ja sääntelyn vaatimukset täyttäviä ehdotuksia. Sisällöllisesti olennaisesti puutteellisten ehdotusten käsittely ei tätä tavoitetta edistä etenkin, kun käsillä olevassa tilanteessa hyväksymiskelpoinen ehdotus olisi tullut laatia jätetystä ehdotuksesta poikkeavista lähtökohdista.

Tasehallinnan suuntaviivojen 41 artiklan mukainen alueiden välisen tasahallintakapasiteetin ja reservien jakamiseksi tarkoitettu kapasiteetin markkinaehtoista jakamisprosessia koskeva ehdotus on luonteeltaan vapaaehtoinen. Tasehallinnan suuntaviivojen 41 artiklan mukaan kapasiteetin laskenta-alueen kaikki siirtoverkonhaltijat voivat viimeistään kahden vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta laatia ehdotuksen menetelmästä markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa tai reservien jakamista varten. Sääntely ei siten lähtökohtaisesti edellytä menetelmää koskevan ehdotuksen laatimista siirtoverkonhaltijoilta.

Fingrid Oyj on laatinut ja toimittanut yhdessä muiden Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueen siirtoverkonhaltijoiden kanssa Energiavirastolle vahvistettavaksi tasehallinnan suuntaviivojen 41 artikla mukaisen menetelmän ensimmäisen kerran 15.4.2019. Koska alueen relevantit sääntelyviranomaiset Energimarknadsinspektionen, Forsyningstilsynet (DUR) ja Energiavirasto eivät ole päässeet ehdotuksen hyväksymisestä yksimielisyyteen sääntelyn edellyttämässä määräajassa päätöksenteko on siirretty ACER:lle.

ACER on ratkaissut asian 5.8.2020 antamallaan päätöksellään numero 22/2020. Päätöksessään ACER on nostanut esiin useita ehdotuksessa muutoksia vaatineita yksityiskohtia. Eräs on liittynyt alueiden välisen kapasiteetin markkina-arvon määrittelemiseen. ACER:n päätöksen mukaan siirtoverkonhaltijoiden ehdotus ei ole täyttänyt tasehallinnan suuntaviivojen 41 artiklan 3 kohdassa asetettuja vaatimuksia. Mainitun artiklan mukaan menetelmän on perustuttava tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellisen markkina-arvon ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustetun markkina-arvon vertailuun tai tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustetun markkina-arvon ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellisen markkina-arvon vertailuun. Siirtoverkonhaltijoiden ehdotus ei ACER:n mukaan ole kuvannut siirtokapasiteetin todellisen arvon määrittämisen periaatteita, mikä on sääntelyn asettama vaatimus. Lisäksi ehdotettu prosessi ei ole perustunut tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellisen markkina-arvon ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustetun markkina-arvon vertailuun. Siirtoverkonhaltijoiden vertailu on perustunut hankinnan sosioekonomisten kustannusten minimoinnin periaatteelle tasehallinnan suuntaviivojen 33 artiklan 1 kohdan mukaisesti. ACER on päätöksessään todennut, että vaikka tasehallinnan suuntaviivojen 33, 38 ja 41 artiklojen 1 kohtien menetelmät voisivat olla prosesseina identtisiä, siirtoverkonhaltijoiden ehdotuksen mukainen määrittelyprosessi ei täytä niitä juridisia vaatimuksia, jotka sääntely asettaa markkinapohjaiselle jakamisprosessille. Tästä syystä ACER on muuttanut menetelmää kirjoittamalla vuorokausimarkkinan ennustetun markkina-arvon määrittelyprosessin uudelleen mukaan lukien ennustettuun markkina-arvoon sisältyvän marginaalin määrittämisen.

Siirtoverkonhaltijoiden ehdotuksessa markkina-arvo on määritelty käyttämällä viimeisintä tarjousalueiden välistä vuorokausimarkkinan hintaeroa. Määritelmään liittyvien epätarkkuuksien vuoksi ehdotus on sisältänyt myös kiinteän marginaalin, joka lisättäisiin viitehintaan. ACER on katsonut, että ehdotettuun menetelmään sisältyy tältä osin epävarmuuksia, joista aiheutuu epätarkkuutta. ACER on tästä syystä halunnut rajoittaa vahvistettavaksi toimitetun menetelmän käyttöä asettamalla alustavasti 10 prosentin rajan jaetun kapasiteetin maksimimäärälle ja siihen lisättävälle marginaalille, kunnes epätarkkuuksista päästäisiin eroon. ACER on myös velvoittanut siirtoverkonhaltijat toimittamaan vahvistettavaksi uuden menetelmän, joka täyttäisi tasehallinnan suuntaviivojen 39 artiklan 5 kohdan vaatimukset. Menetelmän on tullut sisältää vähintäänkin dynaamisen marginaalihinnoittelumenetelmän tarjousaluerajakohtaisesti molempiin suuntiin ja sitä tukevan selvityksen, jonka on tullut vähintäänkin sisältää ACER:n päätöksessä määritellyt kriteerit. Uusi menetelmä on tullut toimittaa relevanteille sääntelyviranomaisille 12 kuukauden kuluessa ACER:n päätöksen antamisesta.

Fingrid Oyj on 22.6.2021 toimittanut Energiavirastolle ACER:n päätöksessään edellyttämän muutosehdotuksen kapasiteetinlaskenta-alue Nordic:ssa sovellettavasta markkinapohjaisesta kapasiteetin jakamisprosessista. Energiaviraston käsityksen mukaan asiassa on riidatonta, että Fingrid Oyj:n toimittama ehdotus ei ole muuttanut jo kertaalleen vahvistetun kapasiteetin jakamisprosessinsisältöä. Muilta osin valittajan kuvaus sen toimittamasta ehdotuksesta ja sen perusteena käytetystä selvityksestä on kuitenkin virheellinen.

Ensinnäkin valittajan näkemys tasehallinnan suuntaviivojen 39 artiklan 5 b kohdan mukaisen periaatteen soveltamisesta ei ole yhteensopiva muiden valittajan käyttämien argumenttien kanssa. Valittaja on valituksessa sekä Energiavirastolle vahvistettavaksi toimittaman ehdotuksen perustelumuistiossa tuonut esiin, että sen tekemien selvitysten perusteella ennustemenetelmän tarkkuuden parantaminen olisi mahdollista, mutta olisi mahdollisesti vähemmän läpinäkyvää, joten valittaja on nimenomaan valinnut olla ehdottamatta 39 artiklan 5 b kohdan mukaista tarkkaa ja luotettavaa ennustemenetelmää.

Toiseksi valittajan kuvaus tehdyn selvityksen laadusta ja ACER:n päätöksen asettamien vaatimusten täyttämisestä ei ole linjassa itse ehdotukseen sisältyneen selvityksen kanssa. Selvityksessä on tuotu esiin menetelmän toimintaan liittyviä epäkohtia, joita tulisi tarkastella jatkoselvityksellä, mutta valittaja on valinnut olla tekemättä näin. Vaaditun selvityksen tarkoituksena ei ole ollut perustella vaaditun ehdotuksen tekemättä jättämistä. Sen sijaan, mikäli valittaja on katsonut, ettei selvitys ole mahdollistanut vaadittua muutosehdotusta, olisi tästä tullut tehdä se johtopäätös, ettei selvitys vastaa tarkoitusta ja valittajan olisi tullut suorittaa selvityksessäkin todetut jatkoselvitykset.

Kolmanneksi valittaja ja muut siirtoverkonhaltijat ovat 14.4.2022 aloittaneet julkisen kuulemisen menetelmän parantamisesta perustuen samaan valittajan tekemään selvitykseen, joka puutteistaan huolimatta on osoittanut mahdollisuuksia parantaa aiemmin vahvistettua ennustemenetelmää. Tämä on tarkoittanut sitä, että valittajalla olisi ollut perusteita ehdottaa vahvistettavaksi vaadittuja muutoksia ja siten valittajankin on katsottava myöntävän Energiaviraston perusteet sille, ettei ehdotusta ole hyväksytty.

Energiaviraston toimivallan ja ehdotuksen käsittelyn osalta on todettava seuraavaa. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten tehtävänä on varmistaa, että siirtoverkonhaltijat ja jakeluverkonhaltijat ja tapauksen mukaan verkon omistajat sekä kaikki sähköalan yritykset ja muut markkinaosapuolet noudattavat mainitusta direktiivistä, asetuksesta (EU) 2019/943, asetuksen (EU) 2019/943 59, 60 ja 61 artiklan mukaisesti hyväksytyistä verkkosäännöistä ja suuntaviivoista ja muusta asiaa koskevasta unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, myös rajat ylittävien kysymysten osalta sekä ACER:n päätöksiä. Sähkömarkkinadirektiivin mukaan Energiaviraston tehtävänä on myös panna komission ja ACER:n päätökset täytäntöön. Tätä ilmentää kansallisessa sääntelyssä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 6 §. Sähkömarkkinadirektiivin mukaisia tehtäviä hoitaessaan kansallinen sääntelyviranomainen on riippumaton ja oikeutettu käyttämään itsenäisesti sille kuuluvaa harkintavaltaa. Koska sähkön sisämarkkinaregulaatiossa edellytetään rajat ylittävää koordinaatiota sekä siirtoverkonhaltijoilta että sääntelyviranomaisilta ehdotusten laatimisessa ja käsittelyssä, pyrkivät sääntelyviranomaiset käytännössä koordinoimaan myös valvontatoimenpiteitään, kun kyse on ylikansallisista menetelmistä.

Euroopan unionin sähkön sisämarkkinasääntelyyn ei sisälly valvontaprosessia koskevia säännöksiä. Koska sääntelyn ja siihen perustuvien päätösten noudattamisen valvonta on annettu itsenäisten ja riippumattomien kansallisten sääntelyviranomaisten tehtäväksi, ovat asiaan liittyvä harkintavalta, käytettävissä olevat keinot ja prosessuaaliset menetelmät juridiselta luonteeltaan kansallisia. Sähkön sisämarkkinoiden luomiseen liittyvien velvoitteiden täytäntöönpanoon liittyvää harkintaa ei ole sääntelyssä sidottu esimerkiksi tasehallinnan suuntaviivojen mukaiseen aikatauluun tai prosessiin.

Energiaviraston toimintaa tältä osin ohjaava hallintolaki ei sisällä tarkkoja käsittelyaikamääreitä, vaan edellyttää asian käsittelyltä viivytyksettömyyttä, joka on suhteutettava käsiteltävän asian laatuun. Menetelmään koskevan ehdotuksen perustuessa tasehallinnan suuntaviivojen säännöksiin Energiavirasto on kuitenkin pyrkinyt yhdessä muiden sääntelyviranomaisten kanssa paitsi koordinoimaan käsittelyä, myös noudattamaan käsittelyssään suuntaviivojen prosessuaalisia käsittelyaikoja, koska jos ehdotus olisi täyttänyt ACER:n päätöksen sisältövaatimukset, sitä olisi ACER:n toimesta käsitelty tasehallinnan suuntaviivojen mukaisessa prosessissa ja aikataulussa.

Koska ACER:n 5.8.2020 antamassa päätöksessä numero 22/2020 määritellyt sisältövaatimukset ovat muodostaneet siirtoverkonhaltijoiden uuden ehdotuksen sisällölliset vähimmäisvaatimukset, jotka ehdotuksen on tullut täyttää, jotta uusi ehdotus voitaisiin käsitellä tasehallinnan suuntaviivojen mukaisessa prosessissa, Energiaviraston on siten tullut, yhdessä muiden alueen sääntelyviranomaisten kanssa, arvioida ensivaiheessa, onko jätetty ehdotus täyttänyt ACER:n päätöksessä muutosehdotukselle asetetut vaatimukset. Energiavirasto, yhdenmukaisesti muiden relevanttien sääntelyviranomaisten kanssa, on tullut arvioinnissaan siihen lopputulokseen, ettei ehdotus sisällöllisesti ole ollut ACER:n päätöksessä edellytetty muutosehdotus.

Energiavirastolle vahvistettavaksi toimitettu ehdotus on puutteidensa vuoksi käytännössä vastannut jo kertaalleen ACER:n päätöksellä numero 22/2020 vahvistettua osaa menetelmästä, sisältämättä minkäänlaista konkreettista muutosehdotusta. Koska vahvistettavaksi toimitetun ehdotuksen sisältöinen menetelmä on ollut jo kertaalleen vahvistettu ACER:n toimesta lainvoimaisella päätöksellä, ei käsillä ole ollut mitään oikeudellista perustetta käsitellä ja ratkaista samansisältöistä ehdotusta toistamiseen. Valittajan ehdotusta ei ole voinut pitää ACER:n päätöksen numero 22/2022 tarkoittamana muutosehdotuksena eikä käsittelyn jatkamiselle jätetyn ehdotuksen pohjalta ole ollut edellytyksiä. Tilanne on käytännössä ollut rinnasteinen tasehallinnan suuntaviivojen 4 artiklan 7 kohdan mukaiseen tilanteeseen, jossa siirtoverkonhaltijat eivät olisi lainkaan jättäneet ehdotusta sääntelyviranomaisille, sillä erotuksella, että mahdolliset laiminlyönnin seuraamukset ovat kansallisen sääntelyviranomaisten harkinnassa sille kuuluvan valvontatoimivallan perusteella.

Energiaviraston velvollisuutena ei ole täyttää valittajalle lainvoimaisella päätöksellä asetettuja velvoitteita sen puolesta. Nimenomaan siirtoverkonhaltijoiden velvollisuutena on ollut jättää asiassa ACER:n asettamien kriteerien mukainen ehdotus sääntelyviranomaisten harkittavaksi. Edelleen täytäntöönpanovaltaansa liittyvää harkintavaltaa käyttäessään Energiavirasto, kuten myös muut relevantit sääntelyviranomaiset, on kansallisena sääntelyviranomaisena itsenäinen ja riippumaton. Valittajan väite siitä, että Energiaviraston, yhdessä muiden relevanttien sääntelyviranomaisten kanssa, olisi pitänyt ennen ehdotuksen hylkäämistä konsultoida asiassa ACER:ia, ei perustu lakiin.

Hallintolain 31 §:n mukainen selvittämisvelvollisuus edellyttää, että viranomainen huolehtii asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Tarvittavan selvityksen laatu ja laajuus riippuu asiasta. Energiavirastolla ei ole ollut missään vaiheessa epäselvyyttä ACER:n päätöksen sisällöllisistä vaatimuksista ja merkityksestä, joiden osalta valittajan ehdotus on ollut puutteellinen, minkä lisäksi virastolla on ollut tiedossaan myös valittajan näkemykset ehdotuksensa hyväksyttävyydestä. Näin ollen virastolla on ollut itsenäisen harkinta- ja ratkaisuvaltansa näkökulmasta käytettävissään kaikki tarpeelliset tiedot asian ratkaisemiseksi. Energiavirasto ei ole siten laiminlyönyt selvittämisvelvollisuuttaan.

Energiavirasto ei ole myöskään laiminlyönyt neuvontavelvollisuuttaan. Viranomaisen neuvontavelvollisuus rajoittuu asian käsittelyä koskeviin yleisluonteisiin seikkoihin. Viranomaisen velvollisuutena ei ole avustaa asianosaista täysimääräisesti sille lainvoimaisella päätöksellä asetettujen velvollisuuksien täyttämisessä toteuttamalla ne sen puolesta.

Tasehallinnan suuntaviivojen 5 ja 6 artiklan menettelysääntöjen ratkaisukeskeisyyden taustalla on ennen kaikkea tarkoitus varmistaa, että sääntelyviranomaiset saisivat käsiteltäväkseen sähkön sisämarkkinoiden luomiseksi välttämättömät ja sisällöltään asianmukaiset ehdotukset sääntelyn edellyttämien määräaikojen puitteissa. Lisäksi tarkoituksena on varata mahdollisten erimielisyystilanteiden ratkaisuun riittävät työkalut, joilla asiassa voidaan edetä. Siirtoverkonhaltijoilla on edellä mainituilla tavoin ensisijainen ja nimenomainen velvollisuus jättää sääntelyviranomaisen vahvistettavaksi sääntelyn mukainen vahvistamiskelpoinen ehdotus. Mitkään menettelysäännöt eivät tätä velvollisuutta poista.

Fingrid Oyj:n ehdotuksen käsittelyä koskevan prosessin ensivaiheessa on ollut kyse ACER:n lainvoimaisessa päätöksessä asetettujen velvoitteiden noudattamisen arvioimisesta. Energiavirasto on käynyt käsittelyn aikana useita keskusteluja Fingrid Oyj:n edustajien kanssa. Näiden keskustelujen aikana Energiavirasto on ilmaissut selkeästi, ettei jätetty ehdotus ole täyttänyt ACER:n päätöksen vaatimuksia ja esittänyt perustelut tulkinnalleen. Jos asia on jäänyt Fingrid Oyj:lle joltain osin kaikista keskusteluista huolimatta edelleen epäselväksi, olisi sen velvollisuutena ollut tuoda mahdollinen epäselvyys Energiaviraston tietoon, jotta epäselvyys olisi voitu pyrkiä korjaamaan. Näin ei kuitenkaan ole tapahtunut, eikä Energiavirasto voi kantaa vastuuta siitä, jos valittaja ei kaikesta huolimatta ole ymmärtänyt sille useita kertoja kerrotun viestin sisältöä.

Se, ettei edellä mainitun johtopäätöksen nimenomaisia seuraamuksia ole näissä keskusteluissa käsitelty, on seurausta normaalista viranomaisharkinnasta, johon viranomaisella on valvontatoimenpiteitään suorittaessaan oikeus ja velvollisuus huolellisuusvelvollisuutensa nojalla. Harkintaprosessiin on vaikuttanut tavanomaisen ehdotukseen tutustumisen ohella sähkön sisämarkkinasääntelyn edellyttämä koordinointi kapasiteetin laskenta-alue sääntelyviranomaisten välillä sekä asian ainutkertainen luonne. Energiavirasto ei ole voinut harkintavaiheessa ryhtyä spekuloimaan prosessin seuraavista vaiheista valittajan kanssa ennen kuin ne ovat sille itsellekin täysin selvät. Sääntelyviranomaisten näkemyksen on tullut kuitenkin olla selvä valittajalle viimeistään marraskuussa 2021, kun asiasta on kerrottu sille ja muille siirtoverkonhaltijoille.

Energiavirasto ei ole katsonut perustelluksi lähettää valittajalle täydennyspyyntöä liittyen sen toimittamaan ehdotukseen, koska se on todennut, ettei käsittelyn jatkaminen tasehallinnan suuntaviivojen mukaisessa prosessissa ja aikataulussa ole ollut jätetyn ehdotuksen pohjalta mahdollista. Viranomaisen neuvonta- ja huolellisuusvelvollisuuden täyttämiseksi antaman neuvonnan tulee olla sisällöltään oikeaa. Täydennyspyynnön esittäminen ei olisi ollut tarkoituksenmukaista puutteiden laadun ja merkityksen vuoksi ja se olisi antanut valittajalle väärän käsityksen ehdotuksen puutteellisuuden tasosta ja puutteellisuuden vaikutuksista ehdotuksen käsittelyyn. Fingrid Oyj:n ehdotuksesta on edellä todetulla tavalla puuttunut vahvistettavan sisällön lisäksi sen arvioimiseksi vaaditut ja ACER:n päätöksen edellyttämät selvitykset ja perustelut. Energiavirasto on kertonut näkemyksensä ehdotuksesta ja sen puutteista Fingrid Oyj:lle useampaan kertaan käsittelyn aikana.

Energiavirasto ei ole laiminlyönyt asianosaisen hallintolain 34 §:n mukaista kuulemista ennen päätöksensä antamista.

Vastaselitys

Fingrid Oyj on esittänyt muun ohella, että se on tehnyt yhdessä muiden pohjoismaisten siirtoverkonhaltijoiden kanssa ACER:n päätöksen liitteen I 6 artiklan 4 kohdan edellyttämän arvioinnin. Pohjoismaiset siirtoverkonhaltijat ovat arvioineet huolellisesti eri tarjousalueiden välisen siirtokapasiteetin markkina-arvon ennustemenetelmien tarkkuutta mainitussa artiklassa edellytetyin tavoin.

Arvioinnin perusteella pohjoismaiset siirtoverkonhaltijat ovat toimittaneet sääntelyviranomaisille yhteisen muutosehdotuksen, jossa on ehdotettu nykyisen dynaamisen mark-up’in laskentamenetelmän säilyttämistä, sekä mark-up’in laskennassa käytettävien parametrien säilyttämistä nykyisellään. Arvioinnin perusteella on katsottu perustelluksi esittää vahvistettavaksi menetelmä, josta on poistettu ACER:n vahvistamaan menetelmään sisältynyt velvoite arvioinnin ja muutosesityksen laatimisesta eli tältä osin ehdotus on sisältänyt muutoksen suhteessa ACER:n vahvistamaan menetelmään. Vahvistettavaksi esitettyyn menetelmään ei ole sisällytetty asiallista muutosta suhteessa ACER:n vahvistaman menetelmän dynaamista mark-up’ia (ACER:n vahvistaman menetelmän ACER:n päätöksen liite I artikla 6 kohta 3) koskevaan osaan, koska arviointi on puoltanut sen soveltamisen jatkamista ja sen on katsottu myös täyttävän sovellettavan lainsäädännön vaatimukset. Lisäksi muut tarkastellut vaihtoehtoiset menetelmät tai laskentaparametrien muutokset ovat tarjonneet vain minimaalisia parannuksia tarkkuuteen. Näitä vaihtoehtoisia menetelmiä ei ole voitu myöskään pitää täysin ongelmattomina sääntelyn ja sen tavoitteiden näkökulmasta.

Koska tasehallinnan suuntaviivojen 5 ja 6 artiklassa on esitetty kattava ja yksityiskohtainen menetelmien viranomaishyväksyntää koskeva menettelytapa kaikkiin tilanteisiin, ei Energiavirasto ole voinut harkintavaltansa puitteissa sivuuttaa näitä menettelytapoja. Ei myöskään ole ollut Energiaviraston harkintavallassa luopua tasehallinnan suuntaviivojen säännösten soveltamisesta kesken tasehallinnan suuntaviivojen mukaisesti vireille saatetun ehdotuksen vahvistusmenettelyn.

Siirtoverkonhaltijat ovat nimenomaisesti toimittaneet sääntelyviranomaisille yhteisen muutosehdotuksen vahvistettavaksi tasehallinnan suuntaviivojen mukaisesti. Näin ollen tasehallinnan suuntaviivojen 4 artiklan 7 kohdan mukainen menettely ei ole tullut sovellettavaksi. Mikäli kuitenkin 4 artiklan 7 kohdan säännöksestä haluttaisiin hakea tukea ratkaisulle, huomio tulee kiinnittää erityisesti siihen, että näissäkin tilanteissa viranomaisten tulee hakea ratkaisua, joissa menetelmä voidaan lopulta vahvistaa. Näin ollen Energiaviraston lausunnossaan esittämä rinnastus 4 artiklan 7 kohdan mukaiseen tilanteeseen ja siitä tehty päätelmä ovat virheellisiä.

Asiassa ei myöskään ole ollut kysymys sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain mukaisesta täytäntöönpanosta, vaikka Energiavirasto on viitannut päätöksessään mainitun lain 6 §:n 4 momenttiin. Asiassa eivät tule sovellettavaksi kansalliset valvontaprosessia koskevat säännökset. Asia ei ole missään vaiheessa ollut vireillä valvonta-asiana, vaan ainoastaan tasehallinnan suuntaviivojen mukaisena vahvistuspyyntönä. Hallintoviranomaisen on noudatettava EU-oikeuteen sisältyviä menettelyllisiä vaatimuksia, kun se soveltaa ja toimeenpanee EU-oikeutta tai siihen perustuvaa kansallista lainsäädäntöä.

Energiavirasto on antanut väärän kuvan muutosehdotuksen käsittelyn osalta käydyistä keskusteluista. Keskustelut on käyty pohjoismaisten sääntelyviranomaisten ja siirtoverkonhaltijoiden yhteisissä koordinaatiokokouksissa, joita oli syksyllä 2021 kaiken kaikkiaan kolme. Kokouksissa 30.8.2021 ja 15.11.2021 muutosehdotusta on käsitelty noin kymmenen minuuttia ja sääntelyviranomaiset ovat lähinnä kertoneet, etteivät ne voi hyväksyä ehdotusta. Kokouksessa 5.10.2021 siirtoverkonhaltijat ovat pyytäneen sääntelyviranomaisia ohjeistamaan, miten pitäisi menetellä, kun ACER:n päätöksen mukainen selvitys on osoittanut, ettei tasehallinnan suuntaviivojen 6 artiklan 3 kohdan dynaamisen marginaalin parametrien muuttamiselle olisi perusteita, koska parannukset ennustemenetelmän tarkkuuteen olivat marginaalisia. Tällaista ohjeistusta ei ole saatu sääntelyviranomaisilta. Tässä vaiheessa siirtoverkonhaltijat ovat olettaneet saavansa muutospyynnön, jossa olisi kerrottu hyväksyttäväksi esitetyn muutosehdotuksen muutostarpeet perusteluineen. Tämä olisi ollut tasehallinnan suuntaviivojen mukainen menettely, jos siirtoverkonhaltijoiden hyväksyttäväksi toimittama ehdotus olisi edellyttänyt muutoksia. Pohjoismaiset siirtoverkonhaltijat eivät kuitenkaan ole saaneet muutospyyntöä (request for amendment) vaan ne ovat saaneet lukea sääntelyviranomaisten 9.12.2021 siirtoverkonhaltijoille lähettämästä kirjeestä, että sääntelyviranomaiset ovat aloittaneet täytäntöönpanoprosessin (enforcement process) ja ovat esittäneet kirjeessä perusteluja täytäntöönpanoprosessiin ryhtymiselle.

Energiaviraston olisi hallintolain mukaisen neuvontavelvollisuuden perusteella tullut ohjata valittaja esittämään asian ratkaisemisen kannalta tarpeellista lisäselvitystä, mutta näin ei ole tapahtunut. Päätösluonnoksessa, josta Fingridille varattiin mahdollisuus lausua, ei ole yksilöity, miltä osin ehdotus on puutteellinen, eikä sitä, mistä erityisistä seikoista selvitystä olisi vielä esitettävä. Energiavirasto ei ole missään vaiheessa käsittelyä antanut Fingridille muutos- tai täydennyspyyntöä, jossa Fingridiä olisi kehotettu muuttamaan tai täydentämään ehdotustaan.

Muut lausumat

Energiavirasto on lisälausumassaan esittänyt muun ohella, että valvonta- ja täytäntöönpanotoimivaltaansa käyttäessään kansallinen sääntelyviranomainen on oikeutettu, mutta myös velvoitettu toimimaan ja käyttämään harkintavaltaansa muista sääntelyviranomaisista, ACER:sta tai ulkopuolisesta vaikuttamisesta riippumattomasti. Tämä kansallisen sääntelyviranomaisen toimivallan riippumaton luonne on vahvistettu myös EU-tuomioistuimen toimesta.

Täytäntöönpano- ja valvontatoimivallan kansallinen luonne tarkoittaa, että kansallisen sääntelyviranomaisen käytettävissä on, kun se kohdistaa toimivaltansa piiriin kuuluvaan toimijaan sen velvoitteiden täytäntöönpanoon liittyviä toimenpiteitä, kaikki sille kansallisessa lainsäädännössä osoitetut keinot, joihin sisältyy myös asian käsittelyn päättäminen. Mikäli Energiavirasto voisi valittajan esittämällä tavalla asetukseen (EU) 2019/943 perustuvien verkkosääntöjen tai suuntaviivojen mukaisissa prosesseissa ainoastaan hyväksyä kaikki sille vahvistettavaksi toimitetut menetelmät ja ehdotukset, vaikka niiden perusta on lainvoimaisessa päätöksessä asetetussa velvoitteessa, virastolla ei olisi aidosti käytettävissään sähkömarkkinadirektiivin edellyttämiä tehokkaita täytäntöönpano- ja valvontakeinoja toteuttaakseen asianmukaisesti sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan mukaiset tehtävänsä. Kansallinen sääntelyviranomainen saattaisi tällä tavoin päätyä itse täyttämään valvottavalle asetut velvoitteet. Tämä ei ole ollut sääntelyn tarkoitus.

Energiavirastolla on siten ollut ja on edelleen velvollisuus varmistaa, että Fingrid yhdessä muiden siirtoverkonhaltijoiden kanssa täyttää ACER:n päätöksen mukaiset velvollisuutensa. Energiavirasto yhdessä muiden sääntelyviranomaisten kanssa on perustanut harkintansa ACER:n päätöksessä asetetun selkeän velvoitteen sisältöön. Sillä seikalla, että valittaja on katsonut velvoitteen täytetyksi pelkällä analyysin toimittamisella, ei ole ratkaisevaa merkitystä. Valittaja on itsekin todennut, että analyysiä olisi ollut mahdollisuus tulosten osalta parantaa.

ACER:lla ei ole toimivaltaa rajata tai sulkea pois päätöksillään kansallisen sääntelyviranomaisen täytäntöönpanotoimivaltaa. Keskeisin kysymys tässä asiassa on, ettei valittajan jättämä muutosehdotus ole ollut muutosehdotus lainkaan. Sääntelyn luonteeseen kuuluu, että siinä ei koskaan voida aukottomasti säätää joka ikisestä eteen tulevasta tilanteesta. On sekä sääntelyn tasolla että sääntelyviranomaisen tasolla perusteltua odottaa, että muutosehdotus pitää sisällään ehdotettuja muutoksia. Näistä syistä etenkään ACER:n päätöksessä, eikä sääntelyssäkään todeta, että mikäli sääntelyviranomaiselle toimitettu ehdotus ei sisällä muutoksia, ehdotus voidaan hylätä. Tällaisia tilanteita varten sääntelyviranomaiselle on annettu sen tehtävien toteuttamisessa laaja yleinen valvontatoimivalta, joka sisältää laajan harkintavallan toteuttaa valvontatehtäväänsä tarkoituksenmukaisin keinoin.

Se, että Energiavirasto ei ole esittänyt prosessin aikana valittajalle sen ehdotusta koskevia muutos- tai parannusehdotuksia, ei ole relevanttia. Sääntelyviranomaisella ei ylipäätään ole yleistä ja nimenomaista velvollisuutta esittää parannusehdotuksia, kun kyse on markkinatoimijalle velvoitepäätöksessä asetetun velvoitteen täyttämisen arvioinnista. Tällaista yleistä ehdotonta velvollisuutta ei ole myöskään tasehallinnan suuntaviivojen mukaisessa prosessissa, eikä missään muussakaan verkkosääntöprosessissa. Täydennyspyyntö on luonteeltaan tarveperusteinen.

Asian käsittelyn oikea prosessi on selkiytynyt vasta siinä vaiheessa, kun sääntelyviranomaiset olivat tulleet siihen lopputulokseen, että jätetty ehdotus on puutteellinen. Prosessiksi on selkeytynyt ACER:n päätöksen velvoitteiden täytäntöönpanon asianmukainen varmistaminen kunkin relevantin sääntelyviranomaisen käytettävissä olevin keinoin ja sähkömarkkinadirektiivin edellyttämin tavoin. Tämän johtopäätöksen toteamisen ja ilmaisun jälkeen prosessin seuraavat vaiheet ovat olleet luonteeltaan kansallisia, johtuen täytäntöönpano- ja valvontatoimivallan kansallisesta luonteesta. Energiaviraston osalta käytettävissä olevat keinot on määritelty valvontalaissa, ja lisäksi merkityksellisiä ovat olleet yleiset hallinto-oikeudelliset viranomaisprosessia koskevat vaatimukset.

Neuvontavelvollisuus eroaa avustamisesta. Viranomaisen tehtävänä ei ole antaa yksityiskohtaista neuvontaa siitä, miten valvottava voi täyttää sääntelyn tai velvoitteidensa mukaiset vaatimukset. Tältä osin vastuu on nimenomaan valvottavalla itsellään. Energiavirastolla ei siten ole ollut erityistä velvollisuutta neuvoa valittajaa siinä, millä tavalla sen tulisi täydentää tai muuttaa ehdotustaan siten, että se täyttäisi ACER:n asettamat velvoitteet.

Fingrid Oyj on lisälausumassaan esittänyt muun ohella, että asiassa on kyse siitä, minkä lainsäädännön mukaisesti Fingridin Energiavirastolle vahvistettavaksi toimittamaa tasehallinnan suuntaviivojen mukaista menetelmäehdotusta olisi tullut arvioida sisällöllisesti ja ennen kaikkea, minkä sääntelyn mukaisia menettelytapasääntöjä esityksen käsittelyssä olisi tullut noudattaa.

Fingrid on toimittanut ACER:n päätöksessä edellytetyllä tavalla Energiavirastolle vahvistettavaksi tasehallinnan suuntaviivojen 4 artiklan 1 kohdan ja 5 artiklan 3 h kohdan mukaisen muutosehdotuksen menetelmään markkinapohjaiselle siirtokapasiteetin jakamisprosessille. Energiaviraston on tullut käsitellä sille tasehallinnan suuntaviivojen mukaisesti vahvistettavaksi esitetyt menetelmät ja niihin tehdyt muutosehdotukset tasehallinnan suuntaviivojen mukaisessa prosessissa ja arvioida niiden hyväksyttävyyttä tasehallinnan suuntaviivoissa näille menetelmille asetettujen kriteerien valossa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

ACER:n päätös ja valituksenalainen päätös keskeisin osin

Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (ACER) on 5.8.2020 antamallaan päätöksellä 22–2020 vahvistanut markkinapohjaisen jakamisprosessin menetelmän perusteet alueiden väliseen kapasiteetin jakamiseen Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueella (The market-based allocation process of cross-zonal capacity for the exchange of balancing capacity for the Nordic CCR in accordance with Article 41(1) of Regulation (EU) 2017/2195 is adopted as set out in Annex I to this Decision.). Menetelmän perusteet ja niille asetetut vaatimukset on esitetty päätöksen liitteessä 1.

ACER:n päätöksen liitteen 1 artiklan 6 kohdan 4 mukaan siirtoverkonhaltijoiden on tullut toimittaa muutosehdotus vahvistettavaksi Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueen sääntelyviranomaisille 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Asetettu velvoite on määritelty seuraavalla tavalla:

“No later than 12 months after approval of this methodology, the TSOs shall submit an amendment to this methodology based on one of the alternative principles pursuant to Article 39(5). This amendment shall at least include a calculation of a dynamic mark-up value, for each bidding zone border and for each direction, replacing paragraph 3 and 4, and shall be supported by an assessment that shows at least:

Nordic Market-based cross-zonal allocation methodology

(a) the accuracy of the forecasted market value when applying different ranges of historical time series as input data for determining the mark-ups, per bidding zone border and per direction;
(b) the accuracy of the forecasted market value when applying different time intervals for defining and updating the mark-ups, per bidding zone border and per direction;
(c) the accuracy of the forecasted market value when applying different reference days;
(d) the accuracy of the forecasted market value when applying additional relevant factors influencing demand and generation patterns in the different bidding zones;
(e) the estimated welfare effect for a range of confidence levels of the positive forecast errors, per bidding zone border and per direction.”

Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen kohdassa ”Ratkaisu” on todettu seuraavaa.

”Energiavirasto hylkää Fingrid Oyj:n 22.6.2021 toimittaman ehdotuksen markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa varten.

Energiavirasto päättää pääasian käsittelyn tältä osin.

Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.”

Valituksenalaisen päätöksen kohdassa ”Perustelut” on todettu muun ohella seuraavaa.

”ACERin päätös 22–2020 velvoitti Fingridiä toimittamaan muutosehdotuksen vahvistettavaksi Energiavirastoon markkinapohjaiselle jakamisprosessille 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Päätöksen mukaan muutosehdotuksen tuli vähintään sisältää vuorokausimarkkinoiden suojelemiseksi tarkoitettu dynaaminen marginaali laskettuna jokaiselle tarjousaluerajalle ja jokaiselle suunnalle. Edelleen päätöksen mukaan muutosehdotus tuli tukeutua päätöksessä yksityiskohtaisesti eriteltyyn arviointiin. Fingrid toimitti ACERin päätöksen asetettaman velvoitteen täyttämiseksi 22.6.2021 Energiavirastolle ehdotuksensa, jonka tosiasiallisena sisältönä oli poistaa kyseinen velvoite toimittaa uusi päätöksen mukaiseen analyysiin perustunut ehdotus. Lisäksi Fingrid toimitti ehdotuksensa tueksi tehdyn arvioinnin, jolla Fingrid tarkoittaa ACERin päätöksen velvoittamaa ja saman päätöksen yksityiskohtaisesti erittelemää arviointia.

[– –]

Energiavirasto toteaa, että Fingrid oli velvoitettu ACERin päätöksen mukaisesti toimittamaan muutettu ehdotus. Valvontalain 6 §:n 4 alakohdan mukaan Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan Energiaviraston tehtävänä on erityisesti: 4) panna täytäntöön toimialaansa kuuluvat, oikeudellisesti sitovat energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston ja komission päätökset. Energiaviraston tulee siten panna täytäntöön ACERin päätöksen 22–2020 asettamat velvoitteet.

Energiavirasto toteaa, että sitä velvoittaa sekä tasehallinnan suuntaviivojen kuvaamat menettelyvaatimukset ehdotusten hyväksymiseksi että ACERin päätösten asettamien velvoitteiden täytäntöön paneminen. Energiavirasto katsoo, että nämä molemmat vaatimukset tässä asiassa tähtäävät samaan lopputulokseen eli Fingridin Energiavirastolle toimittamaan muutosehdotukseen.

Edellä mainituin perustein Energiavirasto katsoo siten Fingridin jättäneen noudattamatta ACER päätöksessä 22–2020 sille asetettua selkeää velvoitetta jättää muutosehdotus. Tällaisessa tilanteessa Energiavirasto ei katso asianmukaiseksi tasehallinnan suuntaviivojen 4(7) artiklan mukaisesti itse täydentää Fingridin toimittamaa sisällötöntä luonnosta, vaan Energiaviraston asianmukaisten toimien täytyy olla sellaisia, jotka myös samalla täytäntöön panevat ACERin päätöksen 22–2020 Fingridille asettamia velvoitteita.

[– –]

Kuten Fingrid lausunnossaan on tuonut esiin, Energiavirasto toteaa, että sisällöllisesti asiassa on kyse tasehallinnan suuntaviivojen 41(1) artiklan mukaisesta menetelmästä, jonka soveltaminen ei ole suuntaviivojen mukaan pakollista, vaan kyseisen artiklan mukaista menetelmää voidaan soveltaa, mikäli se katsotaan tarkoituksenmukaiseksi ja sääntelyviranomaiset ovat menetelmän vahvistaneet. Menettelyllisesti Energiavirasto katsoo, että käsillä on tilanne, jossa siirtoverkonhaltijat ovat jättäneet hakemuksen, joka sisällöllisesti on niin puutteellinen, ettei puutetta ole mahdollista korjata sääntelyviranomaisten eikä siirtoverkonhaltijoidenkaan toimesta kohtuullisessa ajassa. Tältä osin perustellumpaa on tässä tilanteessa hylätä Fingridin 22.6.2021 toimittama ehdotus, koska Fingridin toimittama ehdotus ei ole ACERin päätöksen mukainen muutosehdotus tai ehdotus ollenkaan. Edellä mainitun perusteella Energiavirasto ei voi vahvistaa Fingridin toimittamaa ehdotusta, vaan hylkää sen.”

Kysymyksenasettelu

Valittaja on esittänyt muun ohella, että Energiaviraston hylkäävä päätös on annettu tasehallinnan suuntaviivojen 4–6 artikloiden vastaisesti. Valittajan mukaan tasehallinnan suuntaviivojen mukaan vahvistettava menetelmä tai sen muuttaminen tulee käsitellä soveltaen tasehallinnan suuntaviivojen säännöksiä, joiden osalta tasehallinnan suuntaviivojen 4–6 artikloissa on säädetty menettelytavoista, joilla myös puutteellisten tai jopa kokonaan toimittamatta jätettyjen menetelmien osalta päädytään aina menetelmän vahvistamiseen, joko siinä muodossa kuin viranomainen on niitä menettelyn puitteissa itse tarkistanut tai velvoittanut siirtoverkonhaltijoita niitä tarkistamaan. Jos Energiavirasto on arvioinut, että ehdotus ei täytä tasehallinnan suuntaviivojen vaatimuksia, sen olisi tullut joko muuttaa ehdotusta itse tai vaatia siirtoverkonhaltijoita muuttamaan sitä ja toimittamaan muutettu ehdotus. Valittajan mukaan prosessi näin ollen päättyy, joko sääntelyviranomaisten hyväksynnän myötä tai, mikäli eri sääntelyviranomaiset eivät pääsisi yksimielisyyteen, siirtämällä asia ACER:n hyväksyttäväksi.

Valittajan mukaan tasehallinnan suuntaviivojen menettelysäännösten perusteella ei voida päätyä Energiaviraston päätöksen mukaiseen ratkaisuun, jossa vahvistamismenettely on päättynyt menetelmän muutosehdotuksen hylkäämiseen. Asiassa eivät valittajan mukaan tule sovellettavaksi kansalliset valvontaprosessia koskevat säännökset.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että siirtoverkonhaltijoiden yhdessä sopima ja Energiavirastolle toimittama muutosehdotus on täyttänyt sille asetetut kriteerit, eikä ehdotusta ole tullut hylätä, vaikka siinä ei ole tehty olennaista muutosta aiempaan menetelmään, koska huolellisessa ja näyttöön perustuvassa ACER päätöksen liitteen I artiklan 6 mukaisessa arvioinnissa on todettu, että menetelmän muuttamisesta ei ole hyötyä. Siirtoverkonhaltijoiden arvioinnin perusteella on katsottu perustelluksi esittää vahvistettavaksi menetelmä, josta on poistettu ACER:n vahvistamaan menetelmään sisältynyt velvoite arvioinnin ja muutosesityksen laatimisesta eli tältä osin ehdotus on sisältänyt muutoksen suhteessa ACER:n vahvistamaan menetelmään. Valittajan mukaan vahvistettavaksi esitettyyn menetelmään ei ole sisällytetty asiallista muutosta suhteessa ACER:n vahvistaman menetelmän dynaamista mark-up’ia koskevaan osaan.

Valittaja on vielä esittänyt, että Energiaviraston päätös ja sen perustelut eivät täytä hallintolain 6 §:n ja 45 §:n vaatimuksia, eikä valittajan kuulemista ole toteutettu hallintolain 34 § 1 momentin mukaisesti.

Energiavirasto on esittänyt muun ohella, että asiassa ei ole ollut kysymys tasehallinnan suuntaviivojen soveltamisalaan kuuluvan ehdotuksen hyväksymisprosessista, vaan ACER:n päätöksen mukaisten vaatimusten noudattamisen kansallisesta valvonnasta. ACER:n päätösten kansallinen täytäntöönpanon valvonta on kansalliselle sääntelyviranomaiselle kuuluva tehtävä, jonka toteuttaminen edellyttää, että kansalliselle sääntelyviranomaiselle turvataan tehokkaat täytäntöönpanovaltuudet. Energiaviraston mukaan sääntelyviranomaisten tehtävänä on varmistaa muun ohella, että siirtoverkonhaltijat noudattavat ACER:n päätöksiä.

Energiaviraston mukaan ACER on velvoittanut siirtoverkonhaltijat toimittamaan vahvistettavaksi uuden menetelmän, joka täyttäisi tasehallinnan suuntaviivojen 39 artiklan 5 kohdan vaatimukset. Menetelmän on tullut sisältää vähintäänkin dynaamisen marginaalihinnoittelumenetelmän tarjousaluerajakohtaisesti molempiin suuntiin ja sitä tukevan selvityksen, jonka on tullut vähintäänkin sisältää ACER:n päätöksessä määritellyt kriteerit.

Energiaviraston mukaan Fingrid Oyj sille toimittama muutosehdotus kapasiteetinlaskenta-alue Nordic:ssa sovellettavasta markkinapohjaisesta kapasiteetin jakamisprosessista ei ole muuttanut jo kertaalleen vahvistetun kapasiteetin jakamisprosessinsisältöä. Koska ACER:n päätöksessä määritellyt sisältövaatimukset ovat muodostaneet siirtoverkonhaltijoiden uuden ehdotuksen sisällölliset minimivaatimukset, jotka uuden ehdotuksen on tullut täyttää, jotta uusi ehdotus voitaisiin käsitellä tasehallinnan suuntaviivojen mukaisessa prosessissa, Energiaviraston on tullut, yhdessä muiden alueen sääntelyviranomaisten kanssa, arvioida ensivaiheessa, onko jätetty ehdotus täyttänyt ACER:n päätöksessä muutosehdotukselle asetetut vaatimukset. Energiaviraston mukaan se on arvioinnissaan tullut siihen lopputulokseen, ettei ehdotus sisällöllisesti ole ollut ACER:n päätöksessä edellytetty muutosehdotus.

Energiaviraston mukaan se ei ole laiminlyönyt hallintolain mukaisia selvitys-, neuvonta-, perustelu- ja kuulemisvelvoitteitaan.

Markkinaoikeus toteaa, että asianosaisten esittämän perusteella asiassa on arvioitava ensiksi sitä, onko Energiaviraston tullut käsitellessään valittajan muutosehdotusta kapasiteetinlaskenta-alue Nordic:ssa sovellettavasta markkinapohjaisesta kapasiteetin jakamisprosessin menetelmästä menetellä siten, että sen olisi tullut päätyä, mahdollisesti valittajan muutosehdotusta täydennettyään tai täydennytettyään, joka tapauksessa muutosehdotuksen hyväksymiseen. Edellä mainitun osalta on myös arvioitava, onko Energiavirasto ylittänyt sillä olevan harkintavallan käsitellessään muutosehdotusta ja katsoessaan, ettei se vastaa ACER:n päätöksessä edellytettyä ja päätyessään muutosehdotuksen hylkäämiseen.

Lisäksi asiassa on arvioitava, onko Energiavirasto, käsitellessään valittajan mainittua muutosehdotusta ja valituksenalaisen päätöksen tehdessään, laiminlyönyt hallintolain mukaisia selvitys-, neuvonta-, perustelu- ja kuulemisvelvoitteitaan.

Kansallinen oikeus

Energiavirastosta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan energiavirasto hoitaa tehtävät, jotka sille on annettu sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetussa laissa (kohta 4).

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan Energiavirasto hoitaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle kuuluvat tehtävät, joista säädetään sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944, jäljempänä sähkömarkkinadirektiivi, nojalla annetuissa delegoiduissa säädöksissä (3 kohta).

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan Energiaviraston tehtävänä on erityisesti varmistaa, että sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijat sekä muut sähkö- ja maakaasualan yritykset noudattavat kansallisesta ja unionin lainsäädännöstä johtuvia velvollisuuksiaan, ja päättää toimivaltansa mukaisesti tarvittavista ja oikeasuhtaisista toimenpiteistä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden kilpailun edistämiseksi ja markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (2 kohta) ja panna täytäntöön toimialaansa kuuluvat, oikeudellisesti sitovat energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston ja komission päätökset (4 kohta).

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan sekä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksen haltijan noudatettaviksi seuraavat palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista; ylikuormituksen hallintaa ja siirtokapasiteetin jakamista kantaverkossa ja siirtoverkossa koskevat ehdot sekä menetelmät ylikuormituksesta perittävien maksujen määrittämiseksi ja menetelmät ylikuormituksen hallinnasta saatujen tulojen käyttämiseksi (5 kohta).

Hallintolain 6 §:ssä on säädetty hallinnon oikeusperiaatteista. Pykälän mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Unionin oikeuden lainsäädäntö

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta (jäljempänä sähkömarkkinadirektiivi) 57 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla.

Mainitun artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että tässä direktiivissä ja siihen liittyvässä lainsäädännössä asetettuja viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomainen on oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton muista julkisista ja yksityisistä elimistä (a alakohta).

Sähkömarkkinadirektiivin 58 artiklan mukaan mainitussa direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet seuraavien tavoitteiden edistämiseksi 59 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten, mukaan lukien kilpailuviranomaiset, sekä tapauksen mukaan naapurina olevien jäsenvaltioiden ja naapurina olevien kolmansien maiden viranomaisten, myös sääntelyviranomaisten, kanssa ja rajoittamatta näiden toimivaltaa; kilpailuun perustuvien joustavien, varmojen ja ympäristön kannalta kestävien sähkön sisämarkkinoiden edistäminen unionin alueella ja markkinoiden tehokas avaaminen kaikille unionin asiakkaille ja toimittajille tiiviissä yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten, komission ja ACERin kanssa sekä asianmukaisten edellytysten varmistaminen sähköverkkojen tehokasta ja luotettavaa käyttöä varten pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen (alakohta a).

Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on varmistaa, että siirtoverkonhaltijat ja jakeluverkonhaltijat ja tapauksen mukaan verkon omistajat sekä kaikki sähköalan yritykset ja muut markkinaosapuolet noudattavat mainitusta direktiivistä, asetuksesta (EU) 2019/943, asetuksen (EU) 2019/943 59, 60 ja 61 artiklan mukaisesti hyväksytyistä verkkosäännöistä ja suuntaviivoista ja muusta asiaa koskevasta unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, myös rajat ylittävien kysymysten osalta, sekä ACERin päätöksiä.

Sähkömarkkinadirektiivin 61 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on kuultava tarkoin toisiaan ja tehtävä tiivistä yhteistyötä keskenään, erityisesti ACERin puitteissa, sekä annettava toisilleen ja ACERille kaikki tiedot, joita ne tarvitsevat mainitusta direktiivistä johtuvien tehtäviensä suorittamiseksi. Artiklan 5 kohdan mukaan siirretään komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä 67 artiklan mukaisesti mainitun direktiivin täydentämiseksi antamalla suuntaviivoja siitä, missä määrin sääntelyviranomaisten on tehtävä yhteistyötä toistensa ja ACERin kanssa.

Sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevista suuntaviivoista annetun komission asetuksen (EU) 2017/2195 1 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksessa vahvistetaan sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevat yksityiskohtaiset suuntaviivat, mukaan lukien taajuuden vakautusreservien, taajuuden palautusreservien ja korvaavien reservien hankintaa ja selvitystä koskevien yhteisten periaatteiden ja taajuuden palautusreservien ja korvaavien reservien aktivointia koskevan yhteisen menetelmän vahvistaminen.

Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan asetusta sovelletaan siirtoverkonhaltijoihin, jakeluverkonhaltijoihin, mukaan lukien suljetut jakeluverkot, sääntelyviranomaisiin, energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastoon, jäljempänä ’virasto’, sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaiseen verkostoon, jäljempänä ’Sähkö-ENTSO’, kolmansiin osapuoliin, joille on siirretty tai annettu vastuita, ja muihin markkinaosapuoliin.

Tasehallinnan suuntaviivojen 3 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksen tavoitteena on muun ohella edistää toimivaa kilpailua, syrjimättömyyttä ja läpinäkyvyyttä tasehallintamarkkinoilla (alakohta a); parantaa tasehallinnan tehokkuutta samoin kuin eurooppalaisten ja kansalaisten tasehallintamarkkinoiden tehokkuutta (alakohta b); yhdistää tasehallintamarkkinat ja edistää mahdollisuuksia tasehallintapalvelujen kauppaan ja parantaa samalla käyttövarmuutta (alakohta c); edistää Euroopan sähkönsiirtoverkon ja sähköalan tehokasta toimintaa ja kehittämistä pitkällä aikavälillä ja helpottaa samalla vuorokausimarkkinoiden, päivänsisäisten markkinoiden ja tasehallintamarkkinoiden tehokasta ja jatkuvaa toimintaa (alakohta d) ja varmistaa, että tasepalvelujen hankinta tapahtuu tasapuolisesti, objektiivisesti, läpinäkyvästi ja markkinapohjaisesti, siinä ei aiheuteta perusteettomia esteitä uusille tulokkaille ja se edistää tasehallintamarkkinoiden likviditeettiä ja ehkäisee samalla kohtuuttomia vääristymiä sähkön sisämarkkinoilla (alakohta e).

Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden, asianomaisten sääntelyviranomaisten ja verkonhaltijoiden on mainittua asetusta soveltaessaan sovellettava suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita (alakohta a); varmistettava avoimuus (alakohta b) ja sovellettava periaatetta, jonka mukaan suurin kokonaistehokkuus ja alhaisimmat kokonaiskustannukset optimoidaan kaikkien asianomaisten osapuolten kesken (alakohta c).

Tasehallinnan suuntaviivojen, sellaisena kuin se on muutettu komission asetuksella 2021/280, 4 artiklan 1 kohdan mukaan siirtoverkonhaltijoiden on laadittava mainitussa asetuksessa edellytetyt ehdot ja edellytykset tai menetelmät ja annettava ne viraston hyväksyttäviksi 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai asianomaisten sääntelyviranomaisten hyväksyttäviksi 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti mainitussa asetuksessa asetettuihin määräaikoihin mennessä.

Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan jos kyseisessä asetuksessa tarkoitettuja ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskeva ehdotus on laadittava ja siitä on sovittava useamman siirtoverkonhaltijan kesken, osallistuvien siirtoverkonhaltijoiden on tehtävä tiivistä yhteistyötä. Siirtoverkonhaltijoiden, joita avustaa Sähkö-ENTSO, on säännöllisesti tiedotettava asianomaisille sääntelyviranomaisille ja virastolle edistymisestä näiden ehtojen ja edellytysten tai menetelmien laatimisessa.

Mainitun artiklan 7 kohdan mukaan jos siirtoverkonhaltijat eivät pysty antamaan asianomaisille sääntelyviranomaisille tai virastolle 5 ja 6 artiklan mukaista ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevaa alkuperäistä tai muutettua ehdotusta tässä asetuksessa asetettuihin määräaikoihin mennessä, niiden on toimitettava asianomaisille sääntelyviranomaisille ja virastolle kyseiset ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevien ehdotusten luonnokset ja selvitettävä, miksi niistä ei ole päästy sopimukseen. Viraston, kaikkien asianomaisten sääntelyviranomaisten yhdessä tai asianomaisen sääntelyviranomaisen on toteutettava asianmukaiset toimet vaadittujen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymiseksi 5 artiklan mukaisesti, esimerkiksi pyytämällä muutoksia tai tarkistamalla ja täydentämällä luonnoksia tämän kohdan mukaisesti, myös jos luonnoksia ei ole toimitettu, ja hyväksyttävä ne.

Tasehallinnan suuntaviivojen, sellaisena kuin se on muutettu komission asetuksella 2021/280, 5 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin sääntelyviranomaisen tai tarvittaessa viraston on hyväksyttävä 2, 3 ja 4 kohdan mukaiset siirtoverkonhaltijoiden laatimat ehdot ja edellytykset tai menetelmät. Artiklan 3 kohdan mukaan seuraavia ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskeville ehdotuksille tarvitaan asianomaisen alueen kaikkien sääntelyviranomaisten hyväksyntä: 41 artiklan 1 kohdan mukainen menetelmä alueiden välisen kapasiteetin markkinapohjaista jakamisprosessia varten kullekin kapasiteetin laskenta-alueelle (alakohta h).

Mainitun artiklan 5 kohdan mukaan ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevaan ehdotukseen on sisällyttävä ehdotettu täytäntöönpanoaikataulu ja kuvaus niiden odotetuista vaikutuksista mainitun asetuksen tavoitteisiin. Täytäntöönpanoaikataulu saa olla enintään 12 kuukautta asianomaisten sääntelyviranomaisten hyväksynnästä, paitsi jos kaikki asianomaiset sääntelyviranomaiset sopivat täytäntöönpanoaikataulun pidentämisestä tai jos mainitussa asetuksessa vahvistetaan erilaisia aikatauluja. Ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevat ehdotukset, joille tarvitaan useiden tai kaikkien sääntelyviranomaisten hyväksyntä 4 kohdan mukaisesti, voidaan toimittaa virastolle sääntelyviranomaisen harkinnan mukaan kuukauden kuluessa siitä, kun ne on annettu hyväksyttäviksi, mutta ne on toimitettava viraston pyynnöstä tietojen saamiseksi asetuksen (EU) 2019/942 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti, jos virasto katsoo, että ehdotuksella on rajat ylittäviä vaikutuksia. Viraston on asianomaisten sääntelyviranomaisten pyynnöstä annettava lausunto näistä ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevista ehdotuksista kolmen kuukauden kuluessa.

Mainitun artiklan 6 kohdan mukaan jos ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevan ehdotuksen hyväksyminen mainitun artiklan 3 kohdan mukaisesti tai muutoksen hyväksyminen 6 artiklan mukaisesti edellyttää useamman kuin yhden sääntelyviranomaisten päätöstä, asianomaisten sääntelyviranomaisten on kuultava toisiaan, tehtävä tiivistä yhteistyötä ja koordinoitava toimiaan sopimukseen pääsemiseksi. Jos virasto antaa lausunnon, asianomaisten sääntelyviranomaisten on otettava se huomioon. Sääntelyviranomaisten tai viraston, jos sillä on toimivalta, on tehtävä 2, 3 ja 4 kohdan mukaisesti ehdotettuja ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevat päätökset kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun virasto tai asianomainen sääntelyviranomainen tai, soveltuvissa tapauksissa, viimeinen asianosainen sääntelyviranomainen on vastaanottanut ehdot ja edellytykset tai menetelmät.

Tasehallinnan suuntaviivojen, sellaisena kuin se on muutettu komission asetuksella 2021/280, 6 artiklan 1 kohdan mukaan jos virasto, kaikki asianomaiset sääntelyviranomaiset yhdessä tai asianomainen sääntelyviranomainen vaatii 5 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan mukaisesti toimitettujen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamista ennen hyväksymistä, asianomaisten siirtoverkonhaltijoiden on annettava ehdotus muutetuista ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä kahden kuukauden kuluessa viraston tai asianomaisten sääntelyviranomaisten pyynnöstä. Viraston tai asianomaisten sääntelyviranomaisten on päätettävä muutetuista ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä kahden kuukauden kuluessa niiden esittämisestä.

Mainitun artiklan 3 kohdan mukaan virasto tai sääntelyviranomaiset, silloin kun kukin niistä vastaa ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymisestä 5 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan mukaisesti, voivat pyytää näiden ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamista koskevia ehdotuksia ja määrittää määräajan ehdotusten jättämiselle. Ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevan ehdotuksen laatimisesta vastaavat siirtoverkonhaltijat voivat ehdottaa muutoksia sääntelyviranomaisille ja virastolle. Ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamista koskevista ehdotuksista on järjestettävä kuuleminen 10 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti, ja ehdotukset on hyväksyttävä 4 ja 5 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.

Tasehallinnan suuntaviivojen 41 artiklan 1 kohdan mukaa kapasiteetin laskenta-alueen kaikki siirtoverkonhaltijat voivat viimeistään kahden vuoden kuluttua mainitun asetuksen voimaantulosta laatia ehdotuksen menetelmästä markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa tai reservien jakamista varten. Menetelmää on sovellettava tasehallintakapasiteetin vaihtoon tai reservien jakamiseen, kun sopimuskauden kesto on enintään yksi päivä ja sopimus tehdään viimeistään yksi viikko ennen tasehallintakapasiteetin tarjoamista. Menetelmään on sisällyttävä

a) markkinapohjaisen jakamisprosessin käytön ilmoitusprosessi;
b) yksityiskohtainen kuvaus siitä, kuinka määritetään tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellinen markkina-arvo ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustettu markkina-arvo sekä tarvittaessa energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellinen markkina-arvo ja tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustettu markkina-arvo;
c) yksityiskohtainen kuvaus sen alueiden välisen kapasiteetin hinnoittelumenetelmästä, sitovuusperiaatteista ja pullonkaulatulojen jakamisesta, joka on jaettu tasehallintakapasiteetin vaihtoa tai reservien jakamista koskeville tarjouksille markkinapohjaisen jakamisprosessin kautta;
d) prosessi, jonka mukaisesti määritellään 2 kohdan mukainen tasehallintakapasiteetin vaihtoa tai reservien jakamista varten jaetun alueiden välisen kapasiteetin enimmäismäärä.

Mainitun artiklan 3 kohdan mukaan menetelmän on perustuttava tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellisen markkina-arvon ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustetun markkina-arvon vertailuun tai tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustetun markkina-arvon ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellisen markkina-arvon vertailuun.

Asian arviointi

Kuten edellä on todettu, Energiavirastosta annetun lain 1 §:n 3 momentin mukaan Energiavirasto hoitaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle kuuluvat tehtävät, joista säädetään sähkömarkkinadirektiivin nojalla annetuissa delegoiduissa säädöksissä. Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa Energiaviraston asemaa sääntelyviranomaisena suhteessa sähkömarkkinoiden muihin toimijoihin on otettava huomioon sekä unionin oikeuden lainsäädäntö että sen tulkintavaikutus.

Edelleen edellä todetusti sähkömarkkinadirektiivi 57 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla ja artiklan 4 a kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että direktiivissä ja siihen liittyvässä lainsäädännössä asetettuja viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomainen on oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton muista julkisista ja yksityisistä elimistä.

Unionin oikeuden lainsäädännön lisäksi unionin tuomioistuin on ratkaisuissaan ottanut kantaa kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuteen.

Unionin tuomioistuin on 11.6.2020 ennakkoratkaisupyyntömenettelyssä antamassaan tuomiossa asiassa C-378/19 (tuomio 11.6.2020, C-378/9, Prezident Slovenskej republiky, EU:C:2020:462) todennut sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta koskevien vaatimusten edellyttävän, että kansallinen sääntelyviranomainen hoitaa sääntelytehtäväänsä ilman ulkopuolista vaikuttamista (33 kohta).

Unionin tuomioistuin on edelleen 3.12.2020 antamassaan direktiivien 2009/72 EY ja 2009/73 EY täytäntöönpanoa koskeneessa tuomiossa asiassa C-767/19 (tuomio 3.12.2020, Komissio v. Belgian kuningaskunta, C-767/19, EU:C:2020:984) todennut (100 kohta), että kuten direktiivin 2009/72 johdanto-osan 34 perustelukappaleesta ja direktiivin 2009/73 johdanto-osan 33 perustelukappaleesta ilmenee, sääntelyviranomaisten olisi voitava tehdä päätöksiä kaikista sähkön ja kaasun sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta merkityksellisistä sääntelykysymyksistä, ja niiden tulisi olla täysin riippumattomia kaikista muista julkisista tai yksityisistä eduista.

Unionin tuomioistuin on vielä 2.9.2021 antamassaan direktiivien 2009/72/EY ja 2009/73/EY täytäntöönpanoa koskeneessa tuomiossa asiassa C-718/18 (tuomio 2.9.2021, Komissio v. Saksa, C-718/18, EU:C:2021:662) muun ohella tulkinnut kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta koskevia direktiivin 2009/72/EY 35 artiklan 4 ja 5 kohdan säännöksiä, jotka vastaavat nykyisin voimassa olevan sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 4 ja 5 kohtaa.

Unionin tuomioistuin on viimeksi mainitussa tuomiossaan todennut, että julkisten elinten osalta riippumattomuuden käsitteellä kuvataan tavanomaisesti asemaa, joka antaa kyseiselle elimelle mahdollisuuden toimia vapaasti suhteessa elimiin, joista sen on oltava riippumaton, ja vapaana kaikesta ohjaamisesta ja ulkoisesta vaikutuksesta (108 kohta). Tämä päätöksenteon itsenäisyys edellyttää, että sääntelytehtäviä hoitaessaan ja toimivaltuuksia käyttäessään kansallinen sääntelyviranomainen tekee päätöksensä itsenäisesti ja pelkästään yleisen edun perusteella varmistaakseen mainitulla direktiivillä 2009/72/EY tavoiteltujen päämäärien noudattamisen ilman, että sen olisi noudatettava muilta julkisilta tai yksityisiltä elimiltä saamiaan ohjeita (109 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 16.7.2015, C-88/14, komissio vs. parlamentti ja neuvosto, EU:C:2015:499, 29 kohta) on edelleen todettu, että SEUT 290 artiklan 1 kohdasta ilmenee siirretyn säädösvallan myöntämisestä, että komissiolle voidaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella siirtää toimivalta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä toimia, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että komissio ei voi täytäntöönpanovaltaa käyttäessään muuttaa eikä täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea silloinkaan, kun kyse on sen muista kuin keskeisistä osista (31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston hoitaessa kansalliselle sääntelyviranomaiselle kuuluvia tehtäviä, sen tulee sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti olla toiminnassaan täysin riippumaton ja itsenäinen suhteessa kaikkiin muihin sähkömarkkinoiden toimijoihin, mukaan lukien siirtoverkonhaltijat, sekä suhteessa muihin viranomaisiin. Tämä täydellinen riippumattomuus sisältää myös sen, että Energiavirasto tekee päätöksensä täysin itsenäisesti ja ilman, että sen olisi noudatettava muilta julkisilta tai yksityisiltä elimiltä saamiaan ohjeita. Mainittua riipumattomuutta koskevat sähkömarkkinadirektiivin säännöt voidaan katsoa myös sellaiseksi olennaiseksi osaksi mainittua direktiiviä, ettei niiden sisältöä ole voitu muuttaa tai täydentää direktiivin nojalla annetulla delegoidulla sääntelyllä kuten komission tasehallinnan suuntaviivoilla.

Tasehallinnan suuntaviivojen 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti siirtoverkonhaltijoiden on laadittava asetuksessa edellytetyt menetelmät ja annettava ne asianomaisten sääntelyviranomaisten hyväksyttäviksi asetuksessa asetettuihin määräaikoihin mennessä. Tasehallinnan suuntaviivojen 5 artiklan 3 kohdan h alakohdan mukaan menetelmälle alueiden välisen kapasiteetin markkinapohjaista jakamisprosessia varten kullekin kapasiteetin laskenta-alueelle tarvitaan asianomaisen alueen kaikkien sääntelyviranomaisten hyväksyntä.

Edelleen menetelmien muuttamista koskevan tasehallinnan suuntaviivojen 6 artiklan 1 kohdan mukaan jos yksi tai useampi sääntelyviranomainen vaatii hyväksyttäväksi toimitettujen menetelmien muuttamista ennen hyväksymistä, asianomaisten siirtoverkonhaltijoiden on annettava ehdotus muutetuista ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä kahden kuukauden kuluessa asianomaisten sääntelyviranomaisten vaatimuksen esittämisestä. Asianomaisten sääntelyviranomaisten on päätettävä muutetuista ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä kahden kuukauden kuluessa niiden esittämisestä. Mainitun artiklan 3 kohdan mukaan menetelmiä koskevan ehdotuksen laatimisesta vastaavat siirtoverkonhaltijat ja niiden hyväksymisestä vastaavat sääntelyviranomaiset voivat pyytää näiden ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamista. Ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamista koskevista ehdotuksista on järjestettävä kuuleminen 10 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti, ja ehdotukset on hyväksyttävä 4 ja 5 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.

Markkinaoikeus katsoo, että tasehallinnan suuntaviivojen edellä todettujen artikloiden mukainen menettely 5 artiklan 3 kohdan h alakohdan mukaisen menetelmän hyväksymisessä sisältää siirtoverkonhaltijan velvollisuuden laatia ehdotus menetelmäksi ja toimittaa se sääntelyviranomaisen hyväksyttäväksi. Sääntelyviranomaisella on puolestaan oikeus vaatia hyväksyttäväksi toimitettujen menetelmien muuttamista ennen niiden hyväksymistä. Jos tällainen vaatimus on esitetty, siirtoverkonhaltijalla on puolestaan velvollisuus esittää hyväksyttäväksi ehdotus muutetuista menetelmistä ja sääntelyviranomaisten on tämän jälkeen säädetyssä ajassa päätettävä muutetuista menetelmistä. Sääntelyviranomaisilla on mahdollisuus myös pyytää ACER:lta lausuntoa menetelmää koskevasta ehdotuksesta.

Kun otetaan huomioon tasehallinnan suuntaviivojen 3 artiklan 1 kohdan mukaiset tavoitteet edellä todetuin osin ja erityisesti edellä sääntelyviranomaisten itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta todettu, markkinaoikeus katsoo, ettei tasehallinnan suuntaviivojen menettelysäännösten perusteella ole mahdollista päätyä sellaiseen tulkintaan, että sääntelyviranomaisen olisi kaikissa tapauksissa, riippumatta mahdollisesti täydennetyn menetelmäehdotuksen sisällöstä, lopulta päädyttävä ehdotuksen hyväksymiseen. Tällainen tulkinta olisi tosiasiallisessa ristiriidassa sääntelyviranomaisen riippumattomuuden, delegoidun EU-lainsäädännön rajoitteiden ja myöskin tasehallinnan suuntaviivojen tavoitteiden kanssa.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että tässä asiassa ei ole ollut kysymys tasehallinnan suuntaviivojen 4 artiklan 7 kohdan tarkoittamasta tilanteesta, jossa siirtoverkonhaltijat eivät olisi päässeet sopimukseen sääntelyviranomaisille annettavan menetelmää koskevan ehdotuksen sisällöstä. Kuten edellä on todettu, Fingrid Oyj on 22.6.2021 toimittanut Energiavirastolle hyväksyttäväksi ehdotuksen markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa varten, ja ehdotus on ollut kaikkien Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueen siirtoverkonhaltijoiden yhteinen.

Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 1 b kohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella varmistaa, että siirtoverkonhaltijat ja jakeluverkonhaltijat ja tapauksen mukaan verkon omistajat sekä kaikki sähköalan yritykset ja muut markkinaosapuolet noudattavat ACER:n päätöksiä.

Edellä todetusti ACER on päätöksensä liitteen 1 artiklan 6 kohdassa 4 asettanut siirtoverkonhaltijoille velvoitteen toimittaa määräajassa jompaankumpaan tasehallinnan suuntaviivojen 39 artiklan 5 kohdassa mainittuun ennustetun markkina-arvon määrittelyperiaatteeseen perustuva menetelmän muutosehdotus (“No later than 12 months after approval of this methodology, the TSOs shall submit an amendment to this methodology based on one of the alternative principles pursuant to Article 39(5). This amendment shall at least include a calculation of a dynamic mark-up value, for each bidding zone border and for each direction, replacing paragraph 3 and 4, and shall be supported by an assessment that shows at least – –“).

Fingrid Oyj on todennut, että siirtoverkonhaltijoiden yhdessä sopima ja sen Energiavirastolle toimittama muutosehdotus on täyttänyt sille asetetut kriteerit, vaikka ehdotuksessa ei ole tehty olennaista muutosta olemassa olleeseen menetelmään, koska kaikki tarpeelliset tekijät huomioivassa huolellisessa ja näyttöön perustuvassa arvioinnissa on todettu, että menetelmän muuttamisesta ei ole hyötyä.

Markkinaoikeus katsoo, että ACER:n päätös on sisältänyt edellä todetun selkeän velvoitteen laatia tasehallinnan suuntaviivojen 39 artiklan 5 kohtaan perustuva ehdotus uudesta menetelmästä markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa varten Nordic kapasiteetinlaskenta-alueella. Valittajankin toteamin tavoin valittaja ei ole tällaista ehdotusta uudeksi menetelmäksi toimittanut.

Kun otetaan huomioon edellä Energiaviraston riippumattomuudesta ja itsenäisyydestä suhteessa kaikkiin sähkömarkkinoiden toimijoihin sekä tasehallinnan suuntaviivojen menettelysäännöksistä todettu, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt edellä todettujen säännösten vastaisesti, kun se on sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 1 b kohdan mukaisesti varmistanut, että Fingrid Oyj noudattaa ACER:n päätöstä ja hylännyt Fingrid Oyj:n toimittaman ehdotuksen, joka ei ole sen omankaan ilmoituksen mukaan sisältänyt menetelmän muutosehdotusta sellaisena kuin se on mainitussa päätöksessä määritelty.

Asiassa on tämän jälkeen vielä arvioitava, onko Energiavirasto valittajan ehdotuksen käsittelyssä laiminlyönyt hallintolain mukaisia selvitys-, neuvonta- , kuulemis- ja perusteluvelvoitteitaan.

Kuten edellä on todettu, hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Mainitun pykälän esitöissä (HE 72/2002 vp s. 92 ja 93) on todettu, että ehdotuksen tarkoituksena on korostaa virallisperiaatteen noudattamista ja pyrkimystä aineellisen totuuden saavuttamiseen asettamalla viranomaisen velvollisuudeksi huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Selvittämisen asianmukaisuus puolestaan korostaa viranomaiselle kuuluvaa menettelyjohtovaltaa ja huolellisuutta selvitysten hankkimisessa. Viranomainen voi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti.

Esitöiden mukaan pykälän 2 momentissa säädettään asianosaisen selvitysvastuusta. Selvitystehtävien jakautuminen riippuu käytännössä lähinnä siitä, minkä intressin toteuttamista selvitys eniten edistää. Velvoittavien hallintopäätösten kohdalla selvitysvastuu on pääsääntöisesti viranomaisella, kun taas edunsuovan päätöksen ollessa kyseessä intressi on tavallisesti asianosaisella. Toisaalta esimerkiksi laajavaikutteisissa lupa-asioissa, joissa on ristiriitaisten intressien haltijoina eri asianosaistahoja, viranomaisen velvollisuus asian selvittämiseen kasvaa. Asian ratkaisemisen kannalta on tärkeää, että viranomainen ymmärtää asianosaisen tahdon oikein. Tämän vuoksi viranomaisen on saatava tietoonsa asianosaisen esittämän vaatimuksen sisältö sekä tunnettava ne perusteet, joihin asianosainen vetoaa.

Markkinaoikeus toteaa, että velvollisuus laatia ehdotus uudesta menetelmästä markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa varten Nordic kapasiteetinlaskenta-alueella, on koskenut valittajaa. Markkinaoikeus katsoo, että mainittu menetelmä määrittää valittajalle siihen kohdistuvia velvoitteita mutta taloudellisesti, ja erityisesti menetelmän sisällöstä riippuen, kysymys on myös edunsuovasta päätöksestä. Valittajalla on ollut intressi saada vahvistetuksi tietyn sisältöinen menetelmä. Edellä todettu huomioon ottaen, sekä huomioiden jäljempänä kuvattu Energiaviraston ja valittajan väliset kuulemistilaisuudet sekä se, ettei Energiavirastolla ole tasehallinnan suuntaviivojen mukaan ollut valittajankin toteamin tavoin velvollisuutta ACER:n lausunnon pyytämiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole selvitetty Energiaviraston menetelmäehdotuksen käsittelyn yhteydessä laiminlyöneen sille asian laatu huomioon ottaen kuuluvaa selvitysvelvollisuutta.

Edellä todetusti hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa. Mainitun pykälän esitöissä (HE 72/2002 vp s. 62 ja 63) on todettu, että säännös hallintoasian hoitamiseen liittyvästä neuvonnasta ilmentää lähinnä vaatimusta menettelyllisestä neuvontavelvollisuudesta. Tämä edellyttää hallintomenettelylain 4 §:ää vastaavalla tavalla, että viranomainen antaa asiakkailleen neuvoja esimerkiksi siitä, miten asia pannaan vireille ja mitä asiakirjoja tulee esittää asian vireillepanemiseksi. Menettelyneuvontaan kuuluu myös tietojen antaminen viraston käytännöstä, kuten käsittelytavasta ja -vaiheista. Viranomaisen on huolehdittava siitä, että asiakkaalla on selkeä käsitys menettelyllisten oikeuksiensa käyttämisestä.

Esitöissä on edelleen todettu, että neuvonta edellyttää konkreettista neuvonnan tarvetta. Neuvonnan tarve ja laajuus on ratkaistava kussakin tapauksessa erikseen asian laadun ja siihen liittyvien erityisten olosuhteiden perusteella. Harkinnassa on arvioitava asiakkaan tosiasiallisia mahdollisuuksia selviytyä itse asiansa hoitamisesta. Neuvontaa vähentävänä tekijänä voidaan ottaa huomioon esimerkiksi se, että asiakas käyttää asiansa hoitamiseen asianajajaa tai julkista oikeusavustajaa.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirasto on yhdessä muiden sääntelyviranomaisten kanssa käynyt valittajan kanssa keskusteluja kyseessä olevasta ehdotuksesta 30.8.2021, 5.10.2021 ja 15.11.2021. Valittajankin esittämän mukaan noissa keskusteluissa esiin ovat nousseet sääntelyviranomaisten ja siirtoverkonhaltijoiden toisistaan poikkeavat kannat liittyen ACER:n päätöksen 22–2020 tulkintaan ja täytäntöönpanoon. Energiavirasto on lisäksi varannut valittajalle mahdollisuuden lausua luonnoksesta valituksenalaiseksi päätökseksi ja valittaja on toimittanut lausunnon. Ottaen huomioon valittajan asema ammattimaisesti toimivana siirtoverkonhaltijana ja asian laatu, sekä valittajalle ACER:n päätöksessä 22–2020 asetettu velvoite laatia ehdotus menetelmäksi, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto ei ole asiassa esitetyn selvityksen mukaan laiminlyönyt neuvontavelvoitettaan ja se on myös hallintolain 34 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla varannut valittajalle tilaisuuden lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kuten edellä on todettu, hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Mainitun pykälän esitöissä (HE 72/2002 vp s. 108) on todettu, että ratkaisuun vaikuttavina tosiseikkoina voidaan mainita ainoastaan ne, jotka välittömästi tukevat päätöksen lopputulosta. Lisäksi perusteluissa on mainittava säännökset, joihin ratkaisu perustuu.

Markkinaoikeus viittaa edellä valituksenalaisen päätöksen perusteluista todettuun. Markkinaoikeus toteaa, että perusteluissa on mainittu valittajan lausumat, asianosaisten kuulemiset ja muut selvitykset, jotka ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä sovelletut säännökset. Päätöksessä on myös todettu se, että Energiavirasto on hylännyt valittajan ehdotuksen uudesta menetelmästä markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa varten Nordic kapasiteetinlaskenta-alueella, koska virasto on katsonut, ettei valittajan vahvistettavaksi toimittama ehdotus ole sen sisältö huomioon ottaen lainkaan ACER:n päätöksen mukainen muutosehdotus. Markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto ei myöskään ole valituksenalaisen päätöksen tehdessään laiminlyönyt hallintolain mukaista perusteluvelvoitettaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla valittajan valitus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Fingrid Oyj:n valituksen.

Muutoksenhaku

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 37 §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Ukkola.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 28.6.2024 taltionumero 1927.