MAO:580/20

Päätös, josta valitetaan

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös 14.10.2020 (dnro KKV/383/14.00.10/2020)

Asian tausta ja käsittely markkinaoikeudessa

Kilpailu- ja kuluttajavirastolle (jäljempänä myös virasto) on 8.4.2020 ilmoitettu yrityskaupasta, jolla Loomis AB (jäljempänä myös Loomis) hankkii yksinomaisen määräysvallan Automatia Pankkiautomaatit Oy:stä (jäljempänä myös Automatia).

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 14.10.2020 tekemällään päätöksellä (dnro KKV/383/14.00.10/2020) määrännyt sanotussa päätöksessä tarkemmin selostetut sitoumukset noudatettaviksi ja hyväksynyt ehdollisena edellä mainitun yrityskaupan.

Avarn Cash Solutions Oy (jäljempänä myös Avarn) on valittanut edellä mainitusta viraston 14.10.2020 tekemästä päätöksestä ja samalla muun ohella vaatinut, että markkinaoikeus kieltää valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon tai määrää sen täytäntöönpanon keskeytettäväksi markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi sekä asettaa mainitun kiellon tehosteeksi 100.000 euron suuruisen uhkasakon.

Avarn on täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevan vaatimuksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa.

Yrityskaupan täytäntöönpanosta viraston päätökseen sisältyvien sitoumusten mukaisesti aiheutuu todennäköisesti merkittävää haittaa Avarnille ja sen valituksen käsittelylle markkinaoikeudessa.

Yrityskaupassa muodostuvalle yhteenliittymälle syntyy ylivoimainen markkina-asema. Yrityskaupan poissuljentavaikutukset alkavat välittömästi yrityskaupan täytäntöönpanon jälkeen. Valituksenalainen viraston päätös ja siinä hyväksytyt sitoumukset antavat yrityskaupassa muodostuvalle yhteenliittymälle mahdollisuuden heikentää Avarnin kilpailuasemaa ja liiketoimintaa.

Yrityskaupan täytäntöönpano ennen markkinaoikeuden pääasiassa antamaa ratkaisua tekisi Avarnin valituksen merkityksen tyhjäksi ja muuttaisi näin ollen yrityskauppavalvontaa koskevan muutoksenhakumahdollisuuden merkityksettömäksi tässä asiassa. Tämä olisi vastoin muutoksenhaun tavoitteita ja tarkoitusta.

Valituksenalaisen viraston päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi on välttämätöntä, jotta asiassa voidaan välttyä kilpailun estymiseltä kilpailulain vastaisesti arvokuljetus- ja rahankäsittelymarkkinoilla. Täytäntöönpanon kieltämisestä yrityskaupan osapuolille mahdollisesti aiheutuvat haitat olisivat merkittävästi vähäisempiä kuin yrityskaupan täytäntöönpanon sallimisesta yleiselle edulle mahdollisesti aiheutuvat haitat.

Yrityskaupan täytäntöönpanon väliaikainen keskeyttäminen ei myöskään muuttaisi vallitsevaa markkinatilannetta, eikä se näin ollen aiheuttaisi haittaa kolmansille tahoille tai yleiselle edulle.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastauksessa täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevan vaatimuksen osalta vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää Avarnin valituksen tutkimatta tämän asialegitimaation sekä valitusoikeuden puuttumisen johdosta tai toissijaisesti hylkää Avarnin täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevan vaatimuksen.

Toissijaisen vaatimuksensa perusteluina virasto on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Yrityskauppapäätöksen täytäntöönpano ei tee Avarnin valitusta tyhjäksi, eikä siitä aiheudu muita haitallisia ja peruuttamattomia esimerkiksi taloudellisia vaikutuksia valituksen vireilläoloaikana. Sen sijaan muiden toimijoiden kuin valittajan oikeusturva edellyttää yrityskauppapäätöksen täytäntöönpanoa valituksenalaisessa viraston päätöksessä asetetuin ehdoin. Yrityskaupan täytäntöönpanon kieltämistä viraston hyväksyttyä yrityskaupan olisi pidettävä poikkeuksellisena toimenpiteenä.

Valituksenalaisessa viraston päätöksessä asetetut sitoumukset suojaavat Avarnin asemaa usean vuoden ajan. Mikäli markkinaoikeus katsoisi, että mainitussa päätöksessä asetettuja ehtoja tulee muuttaa Avarnin vaatimusten mukaisesti, tällä olisi vaikutuksia Avarnin asemaan aikaisintaan usean vuoden jälkeen.

Avarnin valituksesta ei ilmene syy-yhteyttä valituksenalaisen viraston päätöksen täytäntöönpanon ja valituksessa esitettyjen Avarniin kohdistuvien negatiivisten vaikutusten välillä. Avarnin valitus koskee mainitussa päätöksessä asetettujen ehtojen riittävyyttä, ei yrityskaupan hyväksymistä sinällään.

Automatia Pankkiautomaatit Oy on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastauksessa täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevan vaatimuksen osalta vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää Avarnin valituksen tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden johdosta tai toissijaisesti hylkää Avarnin täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevan vaatimuksen.

Toissijaisen vaatimuksensa perusteluina Automatia on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Yrityskaupan täytäntöönpano ei aiheuta Avarnille sellaista haittaa, ettei yrityskauppaa voitaisi panna täytäntöön pääasiaa koskevasta valituksesta huolimatta. Yrityskaupan osapuolet ovat panemassa yrityskaupan täytäntöön valituksenalaisen viraston päätöksen mukaisesti sitoumuksia noudattaen, mikä varmistaa, että markkinoilla säilyvät toimivat kilpailuolosuhteet viraston edellyttämällä tavalla.

Avarnin pääasiaa koskevat vaatimukset ovat luonteeltaan sellaisia, että nämä voidaan tehokkaasti käsitellä myös yrityskaupan täytäntöönpanon jälkeen. Yrityskaupan täytäntöönpano ei tee valitusta hyödyttömäksi tai loukkaa valittajan oikeuksia olennaisesti ja/tai peruuttamattomasti tai muutoinkaan vaaranna Avarnin oikeusturvan takaamista.

Yrityskaupan täytäntöönpanon viivästyminen asettaisi yrityskaupan osapuolet kohtuuttomaan asemaan aiheuttamalla viiveitä, epävarmuustekijöitä ja merkittävää haittaa.

Loomis AB on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastauksessa täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevan vaatimuksen osalta vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää Avarnin valituksen tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden johdosta tai toissijaisesti hylkää Avarnin täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevan vaatimuksen.

Toissijaisen vaatimuksensa perusteluina Loomis on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Vaikka yrityskauppa pantaisiin täytäntöön ennen markkinaoikeuden lopullista päätöstä asiassa, Avarnin vaatimia muutoksia yrityskaupan ehtoihin pystyttäisiin toteuttamaan yrityskaupan täytäntöönpanosta huolimatta. Yrityskaupalle ehdoiksi asetetut sitoumukset turvaavat Avarnin ja Automatian välisen yhteistyön jatkumisen usean vuoden ajan sitoumuksissa mainituin ehdoin.

Yleinen etu, kuten kilpailun toimivuus, ei edellytä yrityskaupan täytäntöönpanon kieltoa. Päinvastoin, mikäli yrityskaupan täytäntöönpano kielletään, aiheuttaisi tämä merkittävää haittaa yrityskaupan osapuolille ja yleiselle edulle.

Täytäntöönpanon viivästyminen entisestään jo valmiiksi hyvin kauan kestäneessä prosessissa aiheuttaisi merkittäviä taloudellisia vahinkoja myös yrityskaupan osapuolille.

Automatia on sittemmin 1.12.2020 ilmoittanut, että nyt esillä olevan yrityskaupan täytäntöönpano on alkanut ja että osapuolten tarkoituksena on saattaa täytäntöönpano päätökseen keskiviikon 2.12.2020 aikana.

Loomis on 2.12.2020 ilmoittanut, että nyt esillä olevan yrityskaupan täytäntöönpano on saatettu päätökseen 2.12.2020.

Avarn on 4.12.2020 markkinaoikeudelle toimittamassaan lausumassa täsmentänyt valituksenalaisen viraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevaa vaatimustaan. Avarn on vaatinut, että markkinaoikeus määrää valituksenalaisen viraston päätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti keskeytettäväksi siten, ettei Automatian ja Loomiksen liiketoimintojen integroimista jatketa, että Automatia säilytetään itsenäisenä yhtiönä sekä että Automatian ja Avarnin välisiä sopimuksia ja käytäntöjä ei muuteta valituksen käsittelyn aikana. Avarn on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus asettaa edellä mainitun kiellon tehosteeksi 100.000 euron suuruisen uhkasakon.

Avarn on esittänyt, että vaikka Automatian osakekannan myynti Loomikselle on toteutettu 2.12.2020, myös osakkeiden siirtymisen jälkeiset kauppaan liittyvät täytäntöönpanotoimet kuten kaupan osapuolten liiketoimintojen integroiminen, mahdollinen yhtiöiden sulautuminen sekä muut yrityskaupasta johtuvat liiketoimintojen muutokset on katsottava kaupan täytäntöönpanoksi. Markkinaoikeus voi keskeyttää näiden kaupan tosiasiallisten täytäntöönpanotoimien jatkamisen valituksen käsittelyn ajaksi.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 9.12.2020 markkinaoikeudelle toimittamassaan vastauksessa valittajan täsmennykseen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaan vaatimukseen esittänyt, että Loomiksen ja Automatian välinen yrityskauppa on ollut täytäntöönpantavissa valituksenalaisen viraston päätöksen antamisesta 14.10.2020 lähtien, eivätkä yrityskaupan täytäntöönpanon saattaminen loppuun 2.12.2020 tai valittajan 4.12.2020 toimittama vaatimuksen täsmennys aiheuta muutosta siihen, mitä virasto on todennut markkinaoikeudelle 27.11.2020 toimittamassaan vastauksessa.

Automatia ja Loomis ovat 9.12.2020 markkinaoikeudelle toimittamassaan vastauksessa valittajan täsmennykseen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaan vaatimukseen esittäneet, että Avarnin keskeytettäviksi vaatimat toimenpiteet eivät perustu Automatian tai Loomiksen antamiin tietoihin tai toimenpiteisiin, vaan Avarnin omiin olettamuksiin siitä, mitä toimia yrityskaupan täytäntöönpanosta mahdollisesti seuraa.

Asiassa ei ole enää mitään sellaisia toimia, joita voitaisiin keskeyttää Avarnin vaatimalla tavalla. Valituksenalainen viraston päätös koskee sen sallimista, eli Automatian koko osakekannan siirtymistä Loomikselle tietyin ehdoin, eikä siinä käsitellä lainkaan sitä, mitä liiketoimintojen muutoksia yrityskaupan täytäntöönpanon jälkeen voidaan toteuttaa, niin kauan kuin Loomis ja Automatia noudattavat niiden antamia mainitun päätöksen mukaisia sitoumuksia.

Yrityskaupan täytäntöönpanon keskeyttäminen Avarnin vaatimalla tavalla merkitsisi tosiasiallisesti puuttumista Loomiksen ja Automatian perustuslaissa turvattuun omaisuudensuojaan ja elinkeinovapauteen tilanteessa, jossa Avarn ei ole edes yksilöinyt, millä tavalla sen mainitsemien toimenpiteiden mahdollinen toteuttaminen aiheuttaisi haittaa Avarnille. Automatialla ja Loomiksella on oikeus järjestää liiketoimintansa, kuten ne parhaaksi katsovat sitoumusten asettamilla reunaehdoilla.

Se, missä määrin Automatian ja Loomiksen liiketoimintoja mahdollisesti integroidaan, kuuluu Automatian ja Loomiksen liikesalaisuuden piiriin. Automatialla tai Loomiksella ei ole mitään sellaista integraatiosuunnitelmaa, joka vaikuttaisi haitallisesti Avarnin rooliin tai toimintaan Automatian alihankkijana. Avarnin vaatimus integroimisen keskeyttämisestä ei myöskään liity yrityskaupan sitoumuksiin tai sitoumusten noudattamiseen.

Avarnin vaatimus siitä, että Automatian ja Avarnin välisiä sopimuksia tai käytäntöjä ei saisi muuttaa valituksen käsittelyn aikana on epärealistinen ja perusteeton. Tällaisen vaatimuksen hyväksyminen johtaisi kestämättömään tilanteeseen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Kilpailulain 27 §:n 1 momentin mukaan osapuolet eivät saa ryhtyä toimenpiteisiin yrityskaupan toteuttamiseksi, ellei mainitussa laissa toisin säädetä tai asian käsittelyssä toisin määrätä, ennen kuin yrityskauppa on hyväksytty ilman ehtoja tai ehdollisena taikka kaupan on katsottava tulleen muutoin hyväksytyksi.

Edellä mainittua lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 88/2010 vp s. 73 ja 74) mukaan yrityskaupan hyväksyvä päätös antaa luvan keskittymän toteuttamiseen sellaisena, kuin virasto on hyväksynyt yrityskaupan. Esitöiden mukaan muiden asianosaisten kuin yrityskaupan ilmoittajan valitusoikeutta ei ole rajoitettu, mutta niiden valituksilla ei ole yrityskaupan täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta. Tällaisessa tapauksessa markkinaoikeus voi kuitenkin hallintolainkäyttölain (586/1996) 32 §:n 1 momentin perusteella kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen. Edelleen esitöiden mukaan on tärkeää, että hyväksytty yrityskauppa voidaan panna täytäntöön mahdollisimman pian. Hyväksytyn yrityskaupan täytäntöönpanon viivästymisestä aiheutuu usein huomattavia ylimääräisiä kustannuksia yrityskaupan osapuolille, joten kohtuullisena ei voida pitää vaihtoehtoa, jonka mukaan yrityskaupan täytäntöönpano edellyttäisi esimerkiksi yrityskauppapäätöksen lainvoimaisuutta.

Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä markkinaoikeudessa säädetään muutoin oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan kilpailuasiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi valituksen ollessa vireillä kieltää päätöksen täytäntöönpanon, määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen. Täytäntöönpanomääräys voidaan kohdistaa myös osaan päätöksestä.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:ää koskevien esitöiden (HE 29/2018 vp s. 191 ja 192) mukaan pykälässä säädetään hallintotuomioistuimen mahdollisuudesta antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevia määräyksiä ja muita väliaikaisia määräyksiä vireillä olevissa hallintolainkäyttöasioissa. Kyse on väliaikaisen oikeusturvan antamisesta kiireellisesti oikeudenkäynnin aikana, joten esimerkiksi oikeudenkäynnin osapuolten kuuleminen ja asian muu tosiseikkojen selvittäminen tehdään siinä laajuudessa kuin se asian luonne huomioiden on tarkoituksenmukaista. Määräys voi koskea joko hallintoviranomaisen tai hallintotuomioistuimen päätöstä. Määräys täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä voi olla tarpeen silloin, kun päätös on täytäntöönpantavissa lainvoimaa vailla olevana. Väliaikaisella määräyksellä tuomioistuin voi esimerkiksi sallia lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpanon, jos muiden kuin valittajan oikeusturva sitä edellyttää eikä täytäntöönpano tee valitusta hyödyttömäksi.

Asian arviointi

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 14.10.2020 tekemällään päätöksellä määrännyt sanotussa päätöksessä tarkemmin selostetut sitoumukset noudatettaviksi ja hyväksynyt ehdollisena yrityskaupan, jolla Loomis hankkii yksinomaisen määräysvallan Automatiassa.

Edellä mainitun valituksenalaisen viraston päätöksen liitteenä olevista yrityskaupan osapuolten sitoumuksista käy ilmi, että yrityskaupan osapuolten sitoumukset liittyvät muun ohella muiden toimijoiden pääsyyn Automatian kassaan ja Ottonet-käyttöliittymään ja Avarnia koskevan alihankintasitoumuksen vähimmäisostovelvoitteiseen sitoumusaikana.

Avarn on valittanut kyseisestä viraston päätöksestä markkinaoikeuteen ja vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti muuttaa viraston päätöksessä yrityskaupan ehdoiksi asetettuja sitoumuksia ja toissijaisesti palauttaa asian viraston käsiteltäväksi uudelleen. Lisäksi Avarn on vaatinut, että markkinaoikeus määrää valituksenalaisen viraston päätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti keskeytettäväksi siten, ettei Automatian ja Loomiksen liiketoimintojen integroimista jatketa, että Automatia säilytetään itsenäisenä yhtiönä ja että Automatian ja Avarnin välisiä sopimuksia ja käytäntöjä ei muuteta valituksen käsittelyn aikana.

Tässä vaiheessa asiassa markkinaoikeudessa on kysymys Avarnin esittämästä vaatimuksesta keskeyttää valituksenalaisen viraston päätöksen täytäntöönpano väliaikaisesti Avarnin edellä mainitun vaatimuksen mukaisesti. Viivytyksen välttämiseksi markkinaoikeus ei vielä tässä yhteydessä ota lainkaan kantaa asiassa esitettyihin vaatimuksiin Avarnin valituksen jättämisestä tutkimatta.

Avarn on esittänyt perusteena täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevalle vaatimukselleen sen, että yrityskaupan täytäntöönpanosta valituksenalaiseen viraston päätökseen sisältyvien sitoumusten mukaisesti aiheutuu todennäköisesti merkittävää haittaa Avarnille ja sen valituksen käsittelylle markkinaoikeudessa. Avarnin mukaan yrityskaupan poissuljentavaikutukset alkavat välittömästi yrityskaupan täytäntöönpanon jälkeen. Avarn on lisäksi esittänyt, että valituksenalainen päätös ja siinä hyväksytyt sitoumukset antavat yrityskaupassa muodostuvalle yhteenliittymälle mahdollisuuden heikentää Avarnin kilpailuasemaa ja liiketoimintaa. Avarnin mukaan yrityskaupan täytäntöönpano ennen markkinaoikeuden pääasiassa antamaa ratkaisua tekisi Avarnin valituksen merkityksen tyhjäksi ja muuttaisi näin ollen yrityskauppavalvontaa koskevan muutoksenhakumahdollisuuden merkityksettömäksi tässä asiassa. Avarn on edelleen esittänyt, että vaikka Automatian osakekannan myynti Loomikselle on toteutettu 2.12.2020, myös osakkeiden siirtymisen jälkeiset kauppaan liittyvät täytäntöönpanotoimet, kuten kaupan osapuolten liiketoimintojen integroiminen, mahdollinen yhtiöiden sulautuminen sekä muut yrityskaupasta johtuvat liiketoimintojen muutokset on katsottava kaupan täytäntöönpanoksi ja markkinaoikeuden tulisi keskeyttää näiden kaupan tosiasiallisten täytäntöönpanotoimien jatkaminen valituksen käsittelyn ajaksi.

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Olli, Oikeudenkäynti hallintoasioissa, Helsinki 2019, s. 290–295) on esitetty, että väliaikainen oikeusturva tarkoittaa hallintotuomioistuimen päätösvaltaan kuuluvia toimia, joilla se voi oikeudenkäynnin kestäessä väliaikaisesti tai toistaiseksi toteuttaa oikeusturvan vaatimuksia, kunnes tuomioistuin antaa varsinaisen pääasiaratkaisun. Väliaikaisen oikeusturvan tarkoituksena on ensisijaisesti rajoittaa asianosaiselle aiheutuvia oikeusturvariskejä ja oikeuden menetyksiä oikeudenkäynnin aikana. Lisäksi sillä voidaan turvata yleistä etua ja hallintopäätösten toimeenpanoa. Täytäntöönpanomääräyksen ensisijaisena tarkoituksena on valittajan oikeusturvan takaaminen oikeudenkäynnin aikana. Jos päätöksen täytäntöönpano tekisi muutoksenhaun hyödyttömäksi tai loukkaisi perustavia oikeuksia olennaisesti ja/tai peruuttamattomasti, hallintotuomioistuimella voidaan yleensä katsoa olevan velvollisuus kieltää tai keskeyttää sen toteuttaminen oikeudenkäynnin ajaksi.

Kuten edellä on selostettu, kilpailulain 27 §:n 1 momentin säännöksen valossa yrityskauppavalvontajärjestelmässä lähtökohtana on se, että yrityskauppa voidaan panna välittömästi täytäntöön, kun virasto on hyväksynyt kaupan ilman ehtoja tai ehdollisena, jollei markkinaoikeus toisin määrää.

Markkinaoikeus toteaa, että Avarnin esittämät täytäntöönpanon keskeyttämisvaatimuksen kohteena olevat yrityskaupan osapuolten integrointi- ja liiketoimet eivät sellaisenaan sisälly valituksenalaiseen viraston päätökseen. Avarnin ei ole katsottava myöskään esittäneen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevien vaatimustensa tueksi sellaisia seikkoja, joiden perusteella kyseisten toimenpiteiden mahdollisen täytäntöönpanon olisi katsottava vaarantavan Avarnin oikeusturvan toteutumisen tai tekevän sen valituksen hyödyttömäksi. Avarnin vaatimus viraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä on siten hylättävä.

Markkinaoikeus lausuu osapuolten esittämistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista pääasiassa annettavan ratkaisun yhteydessä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Avarn Cash Solutions Oy:n täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevat vaatimukset.

Muutoksenhaku

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 108 §:n 1 momentin nojalla tähän välipäätökseen saa hakea muutosta pääasian yhteydessä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Markus Ukkola ja Jenni Poropudas.