MAO:263/18

Päätös, josta valitetaan

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös 9.5.2016, Dnro 66/KKV/14.00.00/2015

Asian taustaa

Toimenpidepyyntö

Toimenpidepyynnön tekijä on 10.2.2015 päivätyssä toimenpidepyynnössään pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastoa (jäljempänä myös virasto) selvittämään syyllistyvätkö Suomen Taksiliitto r.y., Tampereen Aluetaksi Oy ja Kansaneläkelaitos kiellettyyn kilpailunrajoitukseen Kansaneläkelaitoksen korvaamien taksimatkojen markkinoilla.

Toimenpidepyynnön tekijän mukaan Taksiliitto r.y. ja Kansaneläkelaitos ovat rajoittaneet hänen ja muiden Pirkanmaan kunnassa toimivien pääasiassa haja-asutusalueella asemapaikkaansa pitävien taksiautoilijoiden toimintaa markkinoilla sopimuksellaan sairausvakuutuslain (1224/2004) ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005) perusteella myönnettävien matkakorvausten (jäljempänä Kela-kyydit) suorakorvausmenettelyssä.

Kyseisestä järjestelystä on toimenpidepyynnön tekijän mukaan seurannut se, että Pirkanmaan maaseudulla toimivat autoilijat ovat sopimuksen johdosta olleet pakotettuja liittymään Tampereen Aluetaksi Oy:n tilausvälitykseen. Sopimuksen vuoksi asiakkaat ovat joutuneet soittamaan välityskeskukseen ja järjestelmästä on seurannut, että Kela-kyydit ovat keskittyneet välityskeskuksille.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksenalainen päätös

Perustelut

Asiassa on sovellettu kilpailulain 32 §:ää, jossa on säädetty asioiden tutkimatta jättämisestä Kilpailu- ja kuluttajavirastossa. Pykälän 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Säännöstä koskevien perustelujen (HE 88/2010) mukaan viraston on suunnattava voimavaransa niin, että se puuttuu ensisijaisesti kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittäviin kilpailunrajoituksiin sekä kaikkein vakavimpiin kilpailunrajoituksiin.

Virasto on kiinnittänyt huomiota erityisesti siihen, että taksialaa koskee Suomessa oma erityislainsäädäntönsä, jonka perusteella muun muassa taksipalvelujen tarjontaa ja palveluista perittävää hintaa säännellään. Tarjonnan määrä ja hinnoittelu määräytyvät siten käytännössä suoraan sääntelyn kautta, minkä vuoksi normaalit markkinamekanismit eivät toimi alalla. Virasto on jo aiemmin tutkinut useita taksialaa koskevia asioita, joiden yhteydessä on arvioitu sääntelyn vaikutusta markkinoiden toimintaan. Virasto ei ole toimivaltainen tutkimaan asiaa siltä osin kuin toimenpidepyynnössä on mahdollisesti kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä hankintalaki) soveltamisesta Kela-kyytien suorakorvausjärjestelmän kilpailuttamiseen liittyviin kysymyksiin.

Koska alan keskeiset kilpailukeinot on säännelty, viraston suorittamalla tutkinnalla ja siitä saatavalla tuloksella ei todennäköisesti olisi olennaista merkitystä kilpailulain perustavoitteen eli terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamisen kannalta. Vaikka taksialan kilpailua ei voidakaan lain 32 §:n 2 momentin 2 kohdan sanamuodon mukaisesti pitää kokonaisuudessaan toimivana, toimenpidepyynnössä esitetyn kilpailunrajoituksen tarkempi tutkiminen ei todennäköisesti johtaisi siihen, että terve ja taloudellinen kilpailu taksimarkkinoilla toteutuisi. Virasto on tehnyt 14.4.2014 aloitteen liikenne- ja viestintäministeriölle kilpailun toimivuuden parantamiseksi taksialalla.

Ratkaisu

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on jättänyt asian tutkimatta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

A, joka on toimittanut markkinaoikeudelle Vilppulan Taksiasema Oy:n valtakirjan, on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja palauttaa asian Kilpailu- ja kuluttajavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perusteet

Tampereen Aluetaksi Oy on välittänyt kaikki niin sanotut Kela-kyydit Pirkanmaan sairaanhoitopiirin alueella ja sillä on monopoli. Maaseututaksien on maksettava 22 miljoonan euron palvelumaksut saadakseen Kansaneläkelaitoksen korvaamia tilauksia. Kela-kyydit ovat muodostaneet 90 prosenttia maaseututaksien liikevaihdosta. Tampereen Aluetaksi Oy:n tilastoista ilmenee, kuinka paljon kaupunkitaksit ovat tuoneet paluukyytejä maaseudulle. Maaseututaksi on monesti ajanut tyhjänä kotipaikkakunnalle.

Aiemmin maaseututaksit ovat taanneet toimentulonsa hyvällä asiakaspalvelulla ja laadulla. Nyt laatusertifikaattia on vaatinut Tampereen Aluetaksi Oy, vaikka työn jatkuvuuden takeena ovat asiakkaat ei mainittu taksikeskus. Lisäkustannuksia on aiheutunut myös siitä, että suorakorvausmenettelyn tilitystiedot on välittänyt Taksiliiton Yrityspalvelu Oy, jolla on maaseututaksien osalta monopoli. Kaupunkitaksit ovat saaneet käyttää omaa tietokonetta.

Maaseututaksiyrittäjien mahdollisuutta saada toimeentulo on vääristänyt myös Kansaneläkelaitoksen neuvo olla yhteydessä tilausvälityskeskukseen, kun herää epäily taksin jäämisestä tulematta. Kansaneläkelaitos on sallinut yhdistelyalihankkijoidensa periä vakuutetuilta noin kahden euron palvelumaksun jokaisesta yhteydenotosta yhdistelykeskukseen.

Vastaus

Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Kilpailu- ja kuluttajaviraston tietojen mukaan toimenpidepyynnöntekijällä A:lla ei ole tällä hetkellä toiminimeä. Hän on toiminut taksiautoilijana Mänttä-Vilppulassa.

Virastolla on ollut sekä oikeus että velvollisuus jättää asia tutkimatta. Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista seikkaa, jonka johdosta asiaa tulisi arvioida viraston päätöksestä poikkeavalla tavalla tai ottaa asia uudelleen käsiteltäväksi.

Toimenpidepyynnöntekijä on tuonut esille ongelmia, joita hänen mukaansa on seurannut Kansaneläkelaitoksen taksiyhtiöiden kanssa tekemistä suorakorvausjärjestelmäsopimuksista. Kansaneläkelaitos on maksanut vakuutetuille sairausvakuutuslain (1224/2004) ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain nojalla matkakustannusten korvausta vakuutetun omavastuuosuuden ylittävältä osalta. Kansaneläkelaitos ei kuitenkaan ole vastannut varsinaisten kuljetusten järjestämisestä. Kuljetukset on järjestetty siten, että Kansaneläkelaitoksen seitsemän vakuutuspiiriä ovat kukin tehneet sopimukset alueellisten taksiyhtiöiden kanssa sähköisestä suorakorvausmenettelystä. Sopimukset ovat perustuneet sekä Kansaneläkelaitoksen ja taksiyhtiöiden välisiin suoriin sopimuksiin että hankintalain mukaan tehtyihin kilpailutuksiin. Virastolla ei ole toimivaltaa valvoa hankintalain noudattamista.

Virasto on taksialan kilpailun edistämiseksi tehnyt 14.4.2014 Liikenne- ja viestintäministeriölle aloitteen taksiliikennelain muuttamiseksi ja kilpailun toimivuuden parantamiseksi. Aloitteessa virasto on kiinnittänyt huomiota muun muassa tilausvälityskeskusten menettelytapoihin ja näitä koskeviin lukuisiin toimenpidepyyntöihin.

Tampereen Aluetaksi Oy on toimenpidepyynnöntekijän mukaan menetellyt tavalla, joka on johtanut maaseututaksien eriarvoiseen kohteluun kaupunkialueella ajaviin takseihin nähden. Vaikka taksialan kilpailua ei voidakaan kilpailulain 32 §:n 2 momentin 2 kohdan sanamuodon mukaisesti pitää kokonaisuudessaan toimivana, ei viraston asiassa suorittamalla tutkinnalla todennäköisesti olisi olennaista merkitystä kilpailulain perustavoitteen eli terveen ja toimivan kilpailun turvaamisen kannalta.

Kysymyksessä on lisäksi epäilty kilpailun rajoittaminen rajatulla maantieteellisellä alueella koskien vain osaa pirkanmaalaisista taksiautoilijoista. Asiassa ei siten ole kysymys myöskään kansantalouden tai yleisen edun kannalta merkittävästä seikasta.

Vastaselitys

A on muun ohella esittänyt, että nykyinen runkosopimus on perusteettomasti mahdollistanut Suomen Taksiliitto r.y:n ja sen välityskeskusten monopoliaseman. Korvauksia koskevaa lainsäädäntöä on muutettu liiton ja välityskeskusten toiveesta, mikä on johtanut vääristyneeseen kilpailutilanteeseen. Kansaneläkelaitoksen toiminta on mahdollistanut monopoliaseman luomisen ja kartellin Suomen Taksiliitto ry:lle ja välityskeskuksille. Kilpailevia järjestelmiä ei ole hyväksytty, mikä ilmenee Vilppulan Taksit Oy:n ja silloisen Hämeen Taksit Oy:n välisistä viesteistä.

Tampereen Aluetaksi Oy ja Luokse Logistiikka Oy ovat pakottaneet autoilijat ja kuljettajat allekirjoittamaan laatusopimuksen. Mikäli sopimusta ei allekirjoita, ei Kela-kyytejä välitetä. Vaihtoehtoista välitysyhtiötä ei edellä todetuin tavoin ole. Menettely on Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n välisen runkosopimuksen vastaista, koska tämän sopimuksen mukaan kaikkien autoilijoiden tulee päästä Kela-kyytien välitykseen riippumatta siitä, ovatko he allekirjoittaneet kyseisen laatusopimuksen. Myös Kansaneläkelaitos on edellyttänyt, että palveluntuottajan on kohdeltava autoilijoita tasapuolisesti ja yhdenvertaisesti suorakorvauspalveluiden saatavuuden ja hintojen osalta.

Tampereen Aluetaksi Oy on taksiliikennelain 15 §:n vastaisesti sitoutunut välittämään ennalta määrättyjä kuljetuksia ensisijaisesti laatusopimuksen tehneille kuljettajille. Tällaisia ennalta määrättyjä kuljetuksia ovat muun ohella Kansaneläkelaitoksen korvaamat sähköisen suorakorvausmenettelyn tarkoittamat kuljetukset.

Tampereen Aluetaksi Oy:n laatujärjestelmässä on vaatimuksia muun ohella vaatetuksesta ja auton väristä. Nämä seikat eivät mitenkään vaikutan kuljettajan turvallisuuteen ja terveyteen tai työtehtävien erityisominaisuuksiin. Vaatimukset ovat myös osin mahdottomia, kuten lentäjän sininen, jota ei edes ole PAL-värikoodauksessa. Laatusopimuksessa on myös useita muita kohtuuttomia vaatimuksia.

Pirkanmaan sairaanhoitopiiri käsittää 23 jäsenkuntaa ja yli puoli miljoona asukasta, joten asia ei ole vähäpätöinen. Lisäksi menettely on tullut yhteiskunnalle huomattavasti kalliimmaksi kuin aiempi valtakirjamenettely.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan kuluttajilla on oikeus saada asiakaspalvelua kaupan ja sopimuksen teon jälkeen perushintaisesta numerosta. Välityskeskuksella ei ole tällaista numeroa, joten se toimii epäasiallisesti ja EU:n lainsäädännön vastaisesti.

Muut kirjelmät

Valittaja on toimittanut useita lisäkirjelmiä ja asiakirjoja.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Asian tutkiminen

Kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailulain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Lainkohdan esitöiden (HE 217/1995 vp, s. 39) mukaan valitusoikeutta ei voida johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeussuojan tarpeeseen.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella A on katsottava pyytäneen kilpailuviranomaista selvittämään, onko kyytien jako tehty räikeästi kaupunki painotteisesti, onko Tampereen Aluetaksi Oy:llä monopoliasema ja onko Kela-kyytejä koskeva suorakorvausjärjestelmä rajoittanut kilpailua.

A on toimittanut markkinaoikeuteen Vilppulan Taksiasema Oy:n antaman valtakirjan, kun häneltä on pyydetty selvitystä valitusoikeudesta. Markkinaoikeus toteaa, että valitusoikeus Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksistä ei ole riippuvainen siitä, onko valittaja ollut toimenpidepyynnöntekijä vai ei. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on toimitetun valtakirjan perusteella pidettävä valittajana Vilppulan Taksiasema Oy:tä.

Vilppulan Taksiasema Oy on Pirkanmaan alueella toimiva taksiyritys, joka voisi suorittaa Kela-kyytejä Pirkanmaan sairaanhoitopiirin alueella. Näiden kyytien saaminen edellyttää sopimusta Tampereen Aluetaksi Oy:n kanssa. Valittaja on siten asiakkaan asemassa ja näin ollen viraston tekemä päätös vaikuttaa välittömästi Vilppulan Taksiasema Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun ja yhtiötä on pidettävä asianosaisena. Näin ollen yhtiöllä on katsottava olevan valitusoikeus.

Valituksen perusteluissa on esitetty kuluttajansuojaa koskevaan lainsäädäntöön ja julkisista hankinnoista annettuun lainsäädäntöön liittyviä väitteitä. Kilpailunrajoitusta koskevasta päätöksestä tehdyn valituksen yhteydessä markkinaoikeus ei ole toimivaltainen käsittelemään tällaisia väitteitä.

Valituksen vuoksi käsiteltävissä kilpailunrajoitusasioissa markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen lainmukaisuus. Markkinaoikeus on siten Vilppulan Taksiasema Oy:n valituksesta tutkinut, onko Kilpailu- ja kuluttajavirasto voinut valituksenalaisessa päätöksessä mainitsemillaan perusteilla jättää asian tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Kilpailulain 1 §:n 1 momentin mukaan kilpailulain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Saman pykälän 2 momentin mukaan kilpailulakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon markkinoiden toimintaedellytysten ja elinkeinon harjoittamisen vapauden suojaaminen niin, että myös asiakkaat ja kuluttajat hyötyvät kilpailusta.

Kilpailulain 1 §:n 2 momenttia koskevissa lain esitöissä (HE 88/2010 vp, s. 54) on muun ohella todettu, että kilpailulain säännöksiä tulkittaessa on otettava huomioon ensisijaisesti markkinaprosessin toimivuuden ja talouden tehokkuuden näkökulma. Kilpailulain kannalta elinkeinonharjoittamisen vapauden suojaaminen taas tarkoittaa sellaisten olosuhteiden luomista ja ylläpitämistä, joissa elinkeinotoiminnalla on tasapuoliset toimintaedellytykset ja luottamus siihen, että etevämmyydellä voidaan menestyä. Lain tarkoitus ei sen sijaan ole tarjota oikeussuojakeinoja yksittäisten sopimusriitojen ratkaisuun tai suojata elinkeinonharjoittajaa kilpailijan tai kauppakumppanin kohtuuttomilta tai mielivaltaisilta menettelytavoilta, ellei kysymys samalla ole menettelystä, jonka tutkiminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Elinkeinonharjoittamisen vapauden suojaaminen kuuluu ensisijaisesti muun lainsäädännön kautta toteutettavaksi, ja vain välillisesti kilpailunrajoituslain alaan, jos menettelyllä on suora kytkentä kilpailun toimivuuteen yleisesti.

Kilpailulain 4 §:n 2 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan määräävällä markkina-asemalla yhdellä tai useammalla elinkeinonharjoittajalla taikka elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä olevaa koko maan tai tietyn alueen kattavaa yksinoikeutta tai muuta sellaista määräävää asemaa tietyillä hyödykemarkkinoilla, joka merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.

Kilpailulain 7 §:n mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla erityisesti:
1) kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen;
2) tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi;
3) erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla; tai
4) sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Kilpailulain 31 §:ää koskevien lain esitöiden (HE 88/2010 vp, s. 74) mukaan Kilpailuvirasto ryhtyy toimenpiteisiin, jos se on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Täsmennyksen tarkoituksena on aiempaa selvemmin liittää Kilpailuviraston tehtävät ja toimintavelvollisuus lain 1 §:ssä tarkoitettuun lain tavoitteeseen. Toimenpiteistä luopumisesta ehdotetaan säädettäväksi lain 32 §:ssä.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Saman pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto jättää asian tutkimatta, jos kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kokonaisuudessaan toimivana.

Kilpailulain 32 §:ää koskevien lain esitöiden (HE 88/2010 vp, s. 74 ja 75) mukaan Kilpailuvirasto jättää asian tutkimatta, jos asian tutkiminen ei ole tarpeen terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Säännöksen tavoitteena on varmistaa, että Kilpailuvirasto käyttää toimivaltaansa niin, että 1 §:ssä ilmaistu lain tavoite toteutuu mahdollisimman hyvin. Lain tavoitteen toteutumisen kannalta on tärkeää, että Kilpailuvirasto suuntaa voimavaransa yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen. Säännöstä sovellettaessa ei oteta kantaa kilpailunrajoituksen hyväksyttävyyteen lain 5 tai 7 §:n taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklan kieltosäännösten nojalla. Kilpailuviraston velvollisuus asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen tai päätös tutkimatta jättämisestä eivät siis sisällä arviota epäillyn kilpailunrajoituksen lainmukaisuudesta. Kyseessä on menettelysäännös, jonka mukaan asioiden tärkeysjärjestys määräytyy niiden merkittävyyden perusteella, ja asia jätetään tutkimatta, jos sen tutkiminen ei ole tarpeen lain tavoitteiden eli terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin osalta edellä mainituissa esitöissä (s. 75) on lausuttu muun ohella, että Kilpailuviraston on suunnattava voimavaransa niin, että se puuttuu ensisijaisesti kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittäviin kilpailunrajoituksiin sekä kaikkein vakavimpiin kilpailunrajoituksiin. Pykälän 1 momentti ei ole lain kieltosäännösten sisältöä määrittävä aineellisoikeudellinen säännös, vaan se sääntelee Kilpailuviraston toimimisvelvollisuutta. Kun Kilpailuvirasto asettaa tehtäviään tärkeysjärjestykseen 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, se ottaa huomioon esimerkiksi sen, onko kysymys paljaasta tai vakavasta kilpailunrajoituksesta ja onko kyseessä sellainen periaatteellisesti merkittävä rajoitus, johon tulisi joka tapauksessa puuttua. Arviointiin vaikuttaa myös se, millaisia potentiaalisesti kilpailua rajoittavia vaikutuksia menettelyyn sisältyy, kuinka laajasti kyseinen menettelytapa on käytössä ja kuinka merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta rajoitus liittyy. Kilpailuvirasto arvioi lisäksi, millaisia ennalta ehkäiseviä vaikutuksia puuttumisella voidaan olettaa olevan muihin elinkeinonharjoittajiin tai toimialoihin.

Kilpailulain 32 §:n 2 momentin osalta edellä mainituissa esitöissä (s. 75) on lausuttu muun ohella, että asia voidaan jättää tutkimatta esimerkiksi silloin, jos menettelyn ei katsota olevan niin laajaa tai tuomittavaa, että sillä olisi kilpailulle haitallisia vaikutuksia. On myös mahdollista, että toimenpidepyynnössä kuvattuun ongelmaan on jo puututtu tai ongelmat johtuvat markkinoiden murrostilanteesta, eikä asiaa ole sen vuoksi syytä selvittää. Esitöiden mukaan pykälän 2 momentin 2 kohdassa täsmennetään, että asia voidaan jättää tutkimatta, kun on kyse epäillystä kilpailunrajoituksesta. Täsmennys on tarpeen, jotta säännöksestä käy selvästi ilmi, ettei asiassa tehdä lopullista arviota siitä, onko kyseessä kielletty kilpailunrajoitus. Asia voidaan jättää tutkimatta 2 momentin 2 kohdan nojalla esimerkiksi silloin, jos Kilpailuvirasto on jo aiemmin selvittänyt kilpailuolosuhteita kyseisillä markkinoilla.

Sairausvakuutuslain 4 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan vakuutetulle aiheutuneet matkakustannukset korvataan kokonaan siltä osin kuin ne yhdensuuntaiselta matkalta ylittävät 25 euroa (omavastuuosuus). Korvaus maksetaan kuitenkin enintään matkakustannuksen korvauksen perusteeksi vahvistetun korvaustaksan määrästä.

Pykälän 2 momentin mukaan vakuutetulle taksin käytöstä aiheutuneet matkakustannukset korvataan kuitenkin 1 momentista poiketen kokonaan siltä osin kuin ne yhdensuuntaiselta matkalta ylittävät 50 euroa (korotettu omavastuu), jos taksimatkaa ei ole tilattu Kansaneläkelaitoksen kanssa sopimuksen suorakorvausmenettelystä tehneestä tilausvälityskeskuksesta. Korotettua omavastuuta ei sovelleta Ahvenanmaan maakunnassa, toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa tai valtiossa, joka soveltaa Euroopan unionin lainsäädäntöä.

Sairausvakuutuslain 4 luvun 7 §:n 2 momenttia on väliaikaisesti muutettu lailla 1145/2017 ajalle 1.8.2017 – 31.12.2017. Tämän lain mukaan vakuutetulle taksin käytöstä aiheutuneet matkakustannukset korvataan kuitenkin vain, jos taksimatka on tilattu Kansaneläkelaitoksen kanssa sopimuksen suorakorvausmenettelystä tehneestä tilausvälityskeskuksesta. Tätä edellytystä ei kuitenkaan sovelleta, jos taksimatka on tilattu alueella, jossa ei ole tällaista tilausvälityskeskusta.

Oikeudellinen arviointi

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt asian kilpailulain 32 §:n 1 momentin ja 2 momentin 2 kohdan nojalla tutkimatta.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on perustellut tutkimatta jättämistä koskevaa päätöstään muun ohella sillä, että viraston tulee keskittyä erityisesti kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen. Koska epäilty kilpailunrajoitus on näyttänyt koskevan yksittäistä tapausta rajatulla alueella, asiassa ei viraston päätöksen mukaan ilmeisemmin ole ollut kyse kansantaloudellisesti merkittävästä asiasta.

Päätöksen mukaan taksipalvelujen tarjontaa ja palveluista perittävää hintaa säännellään, minkä vuoksi normaalit markkinamekanismit eivät toimi alalla. Virasto on jo aiemmin tutkinut useita taksialaa koskevia asioita, joiden yhteydessä on arvioitu sääntelyn vaikutusta markkinoiden toimintaan. Päätöksessään Kilpailu- ja kuluttajavirasto on lausunut, että vaikka taksialan kilpailua ei voida kilpailulain 32 §:n 2 momentin 2 kohdan sanamuodon mukaisesti pitää kokonaisuudessaan toimivana, on kuitenkin näyttänyt siltä, ettei toimenpidepyynnössä esitetyn kilpailunrajoituksen tarkempi tutkiminen todennäköisesti johtaisi siihen, että terve ja taloudellinen kilpailu taksimarkkinoilla toteutuisi.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulain 31 ja 32 §:n perusteella Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on harkintavaltaa sen suhteen, mitä väitettyjä kilpailunrajoituksia se ottaa tutkittavakseen. Kyse on menettelysäännöksestä, jonka mukaan asioiden tärkeysjärjestys määräytyy niiden merkittävyyden perusteella, ja asia jätetään tutkimatta, jos sen tutkiminen ei ole tarpeen kilpailulain tavoitteiden eli terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi. Kilpailulain tavoitteen toteutumisen kannalta on tärkeää, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto suuntaa voimavaransa yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen.

Asiassa saadun selvityksen perusteella väitetty kilpailunrajoitus on koskenut taksien Kela-kyytien tilausvälitystoimintaa Pirkanmaan alueella. Virasto on esittänyt, että mahdollinen kilpailun rajoittaminen on tapahtunut rajatulla alueella ja koskenut vain osaa pirkanmaalaisista taksiautoilijoista.

Markkinaoikeus toteaa, että Kansaneläkelaitos on asiasta ilmenevin tavoin toteuttanut sairasvakuutuslain mukaisen suorakorvausjärjestelmänsä niin sanottujen Kela-kyytien osalta siten, että Tampereen Aluetaksi Oy on käytännössä saanut erityisoikeuden Pirkanmaan alueella mainittujen kyytien välittäjänä. Markkinaoikeus katsoo, että yhtiöllä on Kela-kyytien välittämisen osalta saattanut olla kilpailulain 4 §:n 2 kohdan mukainen määräävää markkina-asema. Asiassa ei voida pitää poissuljettuna sitä, että jotkin yhtiön väitetyistä menettelytavoista ovat saattaneet olla kilpailulain 7 §:n mukaista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Kuten kilpailulain 32 §:n 2 momentin esitöistä ilmenee, epäilty kilpailunrajoitus ei kuitenkaan estä asian jättämistä tutkimatta Kilpailu- ja kuluttajavirastossa.

Sitä, mitä tarkoitetaan terveellä ja toimivalla taloudellisella kilpailulla ei ole määritetty kilpailulaissa. Kilpailun toimivuutta on arvioitava tapauskohtaisesti, kyseessä oleviin markkinoihin liittyvät erityispiirteet huomioon ottaen. Esillä olevassa asiassa on kyse väitetystä kilpailunrajoituksesta säännellyllä toimialalla, jolloin kilpailua ei tällä perusteella voida pitää kokonaisuudessaan toimivana. Mainittu sääntely huomioon ottaen Kilpailu- ja kuluttajavirasto on kuitenkin voinut katsoa, ettei asian tarkempi tutkiminen todennäköisesti johtaisi terveen ja taloudellisen kilpailun toteutumiseen taksialalla.

Markkinaoikeus toteaa, että arvioinnissa on otettava huomioon myös taksiliikenteen markkinoihin vaikuttavassa lainsäädännössä tapahtumassa olevat muutokset. Muun ohella liikenteen palveluista annettu laki (320/2017) on taksiliikenteen osalta tulossa voimaan 1.7.2018 ja sairausvakuutuslain suorakorvausmenettelyä koskevia säännöksiä on niin ikään muutettu siten, että ne tulevat voimaan ajalla 1.7.2018–31.12.2018. Kela-kyytien markkinatilanne voi tulevaisuudessa muuttua. Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksessä ei ole otettu kantaa kilpailunrajoituksen hyväksyttävyyteen kilpailulain 5 tai 7 §:n taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklan kieltosäännösten nojalla. Päätös ei myöskään estä asian ottamista virastossa uudelleen käsittelyyn, jos asiassa ilmenee uutta tietoa, jonka perusteella kyseessä olevalla toiminnalla on merkitystä terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on harkintavaltansa rajoissa voinut päätöksessään esittämillä perusteilla jättää asian tutkimatta. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Kilpailulain 44 §:n 2 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.