MAO:240/18

Päätös, jota valitus koskee

Energiaviraston ylijohtajan päätös 16.2.2017 tarjouksen hylkäämisestä tehoreservin hankintamenettelyssä

Asian tausta

Energiavirasto (jäljempänä myös virasto) on 16.12.2016 julkaissut tehoreservin hankintaa koskevan tarjouspyynnön.

Energiaviraston ylijohtaja on 16.2.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt Kainuun Voima Oy:n tarjouksen.

Energiavirasto on 20.2.2017 tekemällään päätöksellä valinnut tehoreservikapasiteetin toimittajat.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Kainuun Voima Oy:n valitus

Vaatimukset

Kainuun Voima Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Energiaviraston päätöksen mukaan tehoreserviin hyväksyttävällä erillisellä voimalaitosyksiköllä tulee olla erillinen voimakattila, höyryturbiini ja generaattori, eikä näillä saa olla vaikutusta muuhun sähkön- tai lämmöntuotantoon. Virasto ei ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti hylätessään Kainuun Voima Oy:n tarjouksen edellä todetulla perusteella ja toisaalta hyväksyessään osuutta osuusvoimalaitosyksiköstä koskevan tarjouksen, joka ei ole täyttänyt edellä todettuja edellytyksiä.

Kainuun Voima Oy:llä on yhdistettyä lämmön ja sähkön tuotantoa, eli yhteistuotantolaitos. Tarjotulla yhteistuotantolaitoksesta erillisellä lauhdetuotantoyksiköllä voidaan tuottaa sähköä. Normaaliajossa lauhdetuotantoyksikkö ei ole kytkettynä ja se on erillinen muusta tuotannosta. Näin ollen se on soveltunut tehoreserviksi.

Sekä lauhdetuotantolaitoksella, jonka osuus on hyväksytty tehoreserviin, että Kainuun Voima Oy:n yhteistuotantolaitoksella on tehoreserviin tarjotusta kapasiteetistä erillistä tuotantoa, jolla ei ole vaikutusta tehoreserviin tarjottuun tuotantoon. Kummankin laitoksen osalta sähköhyötysuhde paranee, mikäli tehoreservituotanto käynnistetään muun tuotannon ollessa samanaikaisesti käynnissä. Koska osuusvoimalaitoksen osuus laitoksen kokonaistehosta on suurempi kuin Kainuun Voima Oy:n lauhdetuotantoyksikön osuus sen yhteistuotantolaitoksen kokonaistehosta, tehoreservituotannolla on osuusvoimalaitoksen tapauksessa suurempi vaikutus muuhun tuotantoon kuin Kainuun Voima Oy:n tapauksessa. Sekä lauhdetuotantoyksikön, että hyväksytyn osuusvoimalaitoksen polttoaineenkulutus, höyrytuotanto ja sähkötuotanto ovat erotettavissa muusta tuotannosta. Kainuun Voima Oy:n tarjoamassa lauhdetuotantoyksikössä tekninen ja taloudellinen erillisyys toteutuu edellä esitetyn johdosta paremmin kuin tehoreserviin hyväksytyn osuusvoimalaitoksen osuuden osalta.

Energiaviraston tulkintaa, jonka mukaan laitokselta on vaadittava erillinen kattila, turbiini ja generaattori, ei voida perustella sähköntuotannon ja -kulutuksen välistä tasapainoa varmistavasta tehoreservistä annetun lain (jäljempänä tehoreservilaki) säännöksillä. Kumpikaan tarjotuista laitoksista ei ole täyttänyt Energiaviraston asettamaa vaatimusta erillisestä voimakattilasta, höyryturbiinista ja generaattorista. Tästä huolimatta kummassakin laitoksessa tehoreserviin tarjottu kapasiteetti on täysimääräisesti varattu tehoreservin käyttöön.

Energiaviraston vastine

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja toissijaisesti, että asia palautetaan kokonaisuudessa käsiteltäväksi Energiavirastoon.

Perusteet

Koska voimalaitosyksikön erillisyyttä ei ole tehoreservilaissa määritelty, Energiaviraston tehtävänä on arvioida asia. Energiavirasto on tasapuolisesti hylännyt Kainuun Voima Oy:n, sekä erään toisen tarjoajan tarjouksen erillisyyden puuttumisen perusteella.

Energiaviraston saaman selvityksen mukaan Kainuun Voima Oy:n lauhdetuotantoyksiköllä on yhteinen generaattori kaupallisessa tuotannossa olevan vastapaineturbiinin kanssa. Lauhdetuotantoyksikön höyry tuotetaan kaupallisessa käytössä olevalla kattilalla. Lauhdetuotantoyksikön lauhdeturbiinin käyttö vaikuttaa kaupallisessa tuotannossa olevan vastapaineturbiinin sähköntuotantoon.

Tehoreserviin kuuluvan erillisen voimalaitosyksikön tulee kyetä tuottamaan sähköä itsenäisesti, mikä edellyttää, että se sisältää kattilan, turbiinin ja generaattorin. Kainuun Voima Oy:n tarjous ei ole sisältänyt mainittuja komponentteja, joten se ei ole erillinen voimalaitosyksikkö. Kainuun Voima Oy:n tarjous ei myöskään ole käsittänyt osuusvoimalaitoksen osuutta. Kainuun Voima Oy ei ole tarjonnut erillistä voimalaitosyksikköä, jolla voi tuottaa itsenäisesti sähköä, vaan sen sähköntuotanto vaatii osia, joita ei ole tarjottu tehoreserviin ja jotka ovat kaupallisessa käytössä.

Osuusvoimalaitoksen osuuden tulee täyttää samat tekniset vaatimukset kuin erillisen voimalaitosyksikön. Sekä voimalaitosyksiköltä, että osuusvoimalaitokselta vaaditaan erillisyyttä, jonka täyttämisen kriteerit ovat laitostyypistä riippumattomat. Osuusvoimalaitoksen osuuteen tulee lämpövoimalaitoksen tapauksessa sisältyä merkittävimmät sähkötuotantoon vaadittavat komponentit eli kattila, turbiini ja generaattori. Tehoreserviin voidaan tällöin hyväksyä osuus mainituista komponenteista. Osuusvoimalaitoksen osuutta on voitava käyttää riippumatta muista osuuksista. Lisäksi osuusvoimalaitoksen osuuteen tulee tehoreservijärjestelmässä kuulua riittävä ohjausvalta sekä riittävä tuotantoon liittyvien asioiden eriyttäminen.

Tehoreserviin tarjottu ja hyväksytty osuusvoimalaitoksen osuus on sisältänyt mainitut elementit ja se on Energiavirastolle toimitetun selvityksen perusteella eriytetty muusta toiminnasta riittävällä tavalla.

Kainuun Voima Oy:n tarjoama lauhdetuotantoyksikkö poikkeaa olennaisesti osuusvoimalaitoksesta. Tehoreserviin hyväksytty osuusvoimalaitos on ollut koko voimalaitosta koskeva laitososuus, toisin kuin Kainuun Voima Oy:n lauhdetuotantoyksikkö, joka on ollut vain osa erillisestä voimalaitoksesta.

Mikäli valituksenalaisen päätöksen mukaista rajausta ei tehtäisi, voisi tehoreserviin tarjota voimalaitosten osia tai sähköntuotanto-komponentteja, joissa on mahdollista kaupallisen toiminnan subventointi. Kaupallisen toiminnan osia olisi teknisesti mahdoton eriyttää tarjotuista osista.

Vastaselitys

Kainuun Voima Oy on esittänyt, että tehoreservilain 8 §:ssä mainittu voimayksikön erillisyys ei ole siten merkityksellinen tai keskeinen edellytys, että sen perusteella olisi voitu hylätä Kainuun Voima Oy:n tarjous ja samalla kuitenkin hyväksyä lain 19 §:ssä tarkoitetun osuusvoimalaitoksen osuus.

Kainuun Voima Oy:n tarjoukseen on osuusvoimalaitoksen tavoin kuulunut osa kattilasta, turbiinista ja generaattorista. Koko se koneisto ja laitteisto, jota käytetään sähkön tuottamiseen, ja jota tarjouspyyntö on koskenut, on varattu yksinomaan tehoreservin tarpeisiin. Tehoreserviin tarjottu lauhdetuotantoyksikkö on nimellisteholtaan 20 megawattia. Alan ammattilaiselle on selvää, että toimiakseen tämä sähköntuotanto edellyttää tarkoitukseen varattua osuutta kattilasta, turbiinista ja generaattorista. Energiavirasto on lisäselvitystä pyytämättä tulkinnut Kainuun Voima Oy:n tarjousta siten, ettei se sisällä kattilaa.

Energiaviraston esittämä tulkinta kaupallisen toiminnan eriyttämisestä ei perustu lakiin. Osuusvoimalaitos on samalla tavalla riippuvainen muista komponenteista kuin Kainuun Voima Oy:n tarjoama ratkaisu. Osuusvoimalaitoksella on yhteinen generaattori kaupallisessa tuotannossa olevan lauhdeturbiinin kanssa, osuusvoimalaitoksen höyry tuotetaan kaupallisessa käytössä olevalla kattilalla, tehoreserviin hyväksytyn osuusvoimalaitoksen käyttö vaikuttaa kaupallisessa tuotannossa olevan lauhdeturbiinin sähköntuotantoon ja osuusvoimalaitos ei voi itsenäisesti tuottaa sähköä ilman lämpölaitoksen peruskomponentteja. Kainuun Voima Oy:n tarjoama ratkaisu on ollut identtinen tehoreserviin hyväksytyn osuusvoimalaitoksen osuuden kanssa niiden seikkojen osalta, jotka ovat merkityksellisiä tehoreservilain 8 §:ssä tarkoitetun erillisyyden arvioinnissa.

Muut kirjelmät

Energiavirasto on esittänyt, että tehoreserviin ei voida osuusvoimalaitoksena hyväksyä mielivaltaista osuutta voimalaitosyksiköstä, vaan osuutta tarjottaessa tarjoajan on voitava hallita ja käyttää tarjottua koko voimalaitosyksikköä koskevaa voimalaitososuuttaan tehoreservin tarpeisiin ja osuuden on oltava varattuna tehoreservin käyttöön täysimääräisesti.

Tehoreserviin hyväksytty osuusvoimalaitos on lauhdevoimalaitos, jolla tuotetaan ainoastaan sähköä. Kainuun Voima Oy:n voimalaitos on yhteistuotantolaitos, jolla tuotetaan sekä sähköä että lämpöä. Laitosten toimintaperiaatteissa on eroavaisuuksia.

Kainuun Voima Oy:n tarjoama lauhdetuotantoyksikkö on voimalaitoksen osa, joka voidaan kytkeä akselilla vastapaineturbiiniin. Kainuun Voima Oy:n voimalaitosrekisteriin ilmoittamien tietojen mukaan sen voimalaitos kykenee tuottamaan vastapainetuotannolla enimmillään 51,2 megawattia ja vastapainetuotannon lauhdeosalla 28,0 megawattia. Laitoksen omistavat kaksi tahoa 50 prosentin omistusosuuksin. Tehoreserviin tarjoava yhtiö on kuitenkin ollut Kainuun Voima Oy ja tarjottu teho on ollut 20 megawattia. Edellä mainitut tiedot osoittavat, ettei Kainuun Voima Oy:n ole tarjonnut osuusvoimalaitosta, vaan voimalaitosyksikön osaa.

Kainuun Voima Oy:n markkinaoikeudessa esittämät tiedot siitä, että se olisi tarjonnut osan kattilasta, turbiinista ja generaattorista, ovat ristiriidassa sen kanssa mitä Kainuun Voima Oy:n on esittänyt tarjouksessaan ja vastauksissaan Energiaviraston lisäselvityspyyntöihin.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on valittajan valituksen perusteella arvioitava, onko Energiavirasto menetellyt tehoreservilain säännösten mukaisesti sekä tasapuolisesti ja syrjimättömästi avoimuuden periaatetta kunnioittaen hylätessään valittajan tarjouksen ja hyväksyessään tarjouksen, joka on koskenut osuutta osuusvoimalaitoksesta.

Sovellettavat oikeusohjeet

Tehoreservilain 1 § 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on sähkön toimitusvarmuuden turvaamiseksi luoda edellytykset sähköntuotannon ja -kulutuksen välistä tasapainoa varmistavan tehoreservin ylläpitämiselle Suomen sähköjärjestelmässä. Pykälän 2 momentin mukaan tehoreservin hankinta on pyrittävä järjestämään siten, että tehoreservijärjestelmään valikoituvat parhaiten tehoreserviksi soveltuvat voimalaitosyksiköt ja sähkönkulutuksen joustoon kykenevät kohteet ja että tehoreservijärjestelmä toteutetaan taloudellisesti ja suunnitelmallisesti mahdollisimman tarkoituksenmukaisena kokonaisuutena ympäristönäkökohdat huomioon ottaen.

Tehoreservilain 2 §:n mukaan tehoreservinä toimiva yksikkö tulee pitää tehoreservin käyttösopimuksen voimassaoloaikana valmiudessa, joka mahdollistaa sen käyttöönoton enintään 12 tunnin kuluessa käskyn antamisesta 1 päivän joulukuuta ja 28 päivän helmikuuta välisenä aikana sekä enintään yhden kuukauden kuluessa käskyn antamisesta muuna aikana. Yksiköllä tulee lisäksi olla valmius vähintään 200 tunnin käyttöaikaan täydellä teholla 1 päivän joulukuuta ja 28 päivän helmikuuta välisenä aikana.

Tehoreservin hankinnasta säädetään tehoreservilain 5 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan tehoreservijärjestelmään voidaan hyväksyä Energiamarkkinaviraston määrittämän tehoreservin tarpeen edellyttämä määrä vaatimukset täyttäviä voimalaitosyksiköitä ja sähkönkulutuksen joustoon kykeneviä kohteita.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan tehoreservin hankinnan on perustuttava julkistettujen perusteiden pohjalta tapahtuvaan avoimeen menettelyyn. Energiamarkkinaviraston tehtävänä on laatia tehoreservin hankinnan ehdot sekä järjestää tehoreservin hankinta niiden pohjalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla. Hankinnassa voidaan soveltaa eripituisia hankintajaksoja erityyppisen kapasiteetin osalta.

Tehoreservilain 7 §:n mukaan hankintamenettelyyn osallistuvan voimalaitoksen tai sähkönkulutuksen joustoon kykenevän kohteen haltijan tekemä tarjous voidaan pykälän kohdan 1 mukaan hylätä, jos tarjottu voimalaitosyksikkö tai sähkönkulutuskohde ei täytä asetettuja vaatimuksia. Pykälän kohdan 3 mukaan tarjous voidaan hylätä, jos se ei muutoin vastaa hankintamenettelyn ehtoja.

Tehoreservilain 8 §:n mukaan voimalaitoksen haltija voi tarjota tehoreservijärjestelmään Suomen sähköjärjestelmään liitettyä erillistä voimalaitosyksikköä, joka täyttää pykälän kohdissa 1–4 luetellut käynnistysaikaa, tehonlisäystä, valmiutta ja ympäristölupaa koskevat vaatimukset.

Tehoreservilain 19 §:n mukaan mitä laissa säädetään voimalaitosyksiköstä ja voimalaitoksen haltijasta, sovelletaan myös osuuteen osuusvoimalaitoksen yksiköstä ja sen haltijaan.

Tarjouspyyntöasiakirjat

Tarjouspyynnön kohdassa 2 Hankinnan kohde on todettu hankintayksikön pyytävän tarjouksia voimalaitosyksiköittäin tai tehoreservikuormittain tehoreservikapasiteetista, jolla voimalaitoksen tai tehoreservikuorman haltija on valmis sisällyttämään hallinnassaan olevan erillisen voimalaitoksen tehoreservijärjestelyn piiriin ajalle 1.7.2017–30.6.2020 tai hallinnassaan olevan sähkönkulutuksen joustoon kykenevän kohteen, eli tehoreservikuorman, tehoreservijärjestelyn piiriin ajalle 1.12–28.2 vuosina 2017, 2018, 2019 ja 2020. Tarjouspyynnön mukaan Energiaviraston tavoitteena on ollut hankkia kapasiteettia yhteensä noin 600 megawattia. Tarjousten jättämisen määräpäivä on ollut 25.1.2017.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 Voimalaitosyksikölle asetetut vaatimukset ja niitä koskevat säännöt on muun ohessa esitetty tehoreservilain 8 §:n sisältö.

Tarjouspyyntöä koskevat kysymykset ja vastaukset on julkaistu 11.1.2017 päivätyssä muistiossa. Muistio on sisältänyt muun ohessa seuraavat kysymykset ja vastaukset:

Kysymys 1:
"Saako tehoreservissä oleva laitos tuottaa lämpöä (ilman sähkötuotantoa) sopimusaikana?"

Vastaus:
"Tehoreservilain (117/2011) 8 § mukaan tarjottavan voimalaitoksen tulee olla erillinen voimalaitosyksikkö. Mikäli toimija tarjoaa voimalaitosta, joka tuottaa lämpöä jatkuvaluonteisesti, niin tällöin Energiavirasto katsoo, että toimija ei ole tarjonnut erillistä voimalaitosyksikköä tehoreserviin. Poikkeuksena Energiavirasto katsoo, että laitos voi tuottaa varatehona lämpöä muun lämmöntuotannon häiriötilanteessa. Mikäli voimalaitos tuottaa lämpöä muun lämmöntuotannon häiriötilanteissa, niin lämmön tuotanto ei saa missään olosuhteissa rajoittaa laitoksen toimimista tehoreservinä. Lisäksi tuottajan on tällaisissa tilanteissa kohdistettava tehoreserville vain sähköntuotannosta aiheutuvat kustannukset."

Kysymys 2:
"Säännöt tehoreservijärjestelmään kuuluvien voimalaitosten käyttövalmiuden ylläpidolle, niiden käytölle, sekä tuotetun sähkön tarjoamiseen markkinoille.

Kohta 3, voimalaitoksen käyttö tuottajan omaan tarpeeseen. Saako tuottaja käyttää milloin tahansa yhdistetyn lämmön- ja sähköntuotannon voimalaitosyksikköä omaan tarpeeseen reduktioajomallilla eli tuottaa kattilalla pelkästään lämpöä turpiini ohitettuna?"

Vastaus:
"Kysymykseen on vastattu kohdassa 1.

Tehoreservin hankinta-asiakirjojen liitteessä 6 (käyttösäännöt, voimalaitokset) kappaleessa 3 on käsitelty voimalaitosyksikön käyttöä tuottajan omaan tarpeeseen sähköntuotannon osalta."

Kysymys 11:
Voiko vastapainevoimalaitoksen "lauhdeperää" tarjota tehoreserviin?

Vastaus:
"Energiavirasto katsoo, että vastapainetuotannosta riippuvainen "lauhdeperä" ei ole erillinen voimalaitosyksikkö. Tehoreserviin tulee tarjota erillistä voimalaitosyksikköä. Osaa voimalaitoksen sähkötehosta ei voi tarjota tehoreserviin. Toimijan on myös huomioitava kysymyksien 1 ja 2 vastaukset koskien voimalaitoksen lämmöntuotantoa (ilman sähköntuotantoa)."

Kainuun Voima Oy:n tarjous ja lisäselvitykset

Kainuun Voima Oy:n on tarjonnut lauhdetuotantoyksikköä. Käyttövalmiuden ylläpidon toteutuksen osalta tarjouksessa on muun ohessa todettu, että lämpövoimalaitoksen turbiini on vastapaineturbiini, johon voidaan kytkeä lauhdetuotantoyksikkö sulkemalla turbiiniakselilla oleva kytkin. Kytkimen käyttö tapahtuu pysäyttämällä turbiini ja sulkemalla/avaamalla kytkin, jonka jälkeen turbiini voidaan käynnistää. Lauhdetuotantoa voidaan ylläpitää lämmöntuotannosta riippumatta. Talvikaudella tehoreservissä ollessaan reservikapasiteetin käynnistys tapahtuisi lämminkäynnistyksenä, sillä pääkattila ja vastapaineturbiini ovat tuolloin jatkuvassa tuotannossa.

Energiavirasto on muun ohessa 1.2.2017 ja 2.2.2017 pyytänyt Kainuun Voima Oy:ltä lisäselvityksiä. Kainuun Voima Oy on 2.2.2017 antanut näihin lisäselvityspyyntöihin seuraavat vastaukset:

Kysymys:
"Onko tarjotussa kohteessa vain yksi yhteinen kattila sekä vastapaineturbiinille, että lauhdeturbiinille? Vai onko lauhdeturbiinia mahdollista ajaa erillisellä kattilalla"

Vastaus:
"Kainuun Voimalla on kaksi kattilaa, mutta turbiiniajoon osallistuu vain pääkattila. Pääkattila osallistuu pääsääntöisesti lämmöntuotantoon ja lauhdetuotantoon. Tarvittaessa pääkattila osallistuu vain lauhdetuotantoon ja varakattila lämmöntuotantoon. Tällä varmistetaan, että lauhdetuotantoyksikkö on riippumaton muusta tuotannosta operointi-, tuotanto- ja hyötymielessä."

Kysymys:
"Ajetaanko tuotettu höyry aina vastapaineturbiinin läpi tuotettaessa sähköä lauhdeturbiinilla?"

Vastaus:
"Lauhdeturbiinilla ajettaessa höyry kulkee vastapaineturbiiniin, ensimmäisen KP- lohkon kautta lauhdeturbiinille, mutta tämä höyry ei osallistu millään tavoin lämmöntuotantoon. Näin koko teho saadaan tehoreservikäyttöön."

Kysymys:
"Voiko laitos toimia lauhdetuotantolaitoksena siten että vastapaineturbiinilla ei tuoteta lainkaan sähköä, ja lauhdeturbiinilla tuotetaan?"

Vastaus:
"Kyllä voi. Vastapainetuotantoa ei tarvita, vaan kaikki sähkö voidaan tuottaa lauhdetuotantona."

Kysymys:
"Miten lauhdetuotanto vaikuttaa vastapaineturbiinin sähköntuotantoon? Eli mikäli samanaikaisesti tuotetaan sekä vastapainesähköä, että tehoreservisähköä lauhdeturbiinilla, niin vaikuttaako tehoreservisähkön määrä vastapainesähkön määrään?"

Vastaus:
"Höyryn kulkiessa vastapaineturbiinista, ensimmäisen KP-lohkon kautta lauhdeturbiinille, saa aikaan vastapainesähkön hyötysuhteen paranemisen verran."

Kysymys:

"Onko vastapaineturbiinilla ja lauhdeturbiinilla yksi yhteinen generaattori vai onko molemmilla omat generaattorit? (Kuvan ja selvityksenne perusteella laitoksella on vain yksi generaattori ja turbiinit ovat kytkettävissä toisiinsa kytkimellä. Energiaviraston voimalaitosrekisteriin on merkitty, että KAVO:n laitoksella on kaksi teholtaan ja iältään identtistä generaattoria, joista toisen tuotantotapa on luokiteltu väliottovastapaineturbiiniksi ja toinen lauhdutusturbiiniksi. Onko Voimalaitosrekisterissä kyseessä vain yhden generaattorin jaottelu turbiinien mukaisesti?)

Vastaus:
"Vastapaineturbiinilla ja lauhdeturbiinilla on yksi yhteinen generaattori."

Energiaviraston on Kainuun Voima Oy:lle 6.2.2017 kuulemiskirjeen kohdassa Tarjouksen arviointi – erillinen voimalaitosyksikkö ilmoittanut, että tarjottu lauhdetuotantoyksikkö on saatujen selvitysten perustella samalla akselilla vastapaineturbiinin kanssa, jota ei ole tarjottu tehoreservijärjestelmään. Tarjottu vastapaineturbiini ja lauhdeturbiini on erotettu toisistaan erillisellä kytkimellä. Kyseisillä turbiineilla on yhteinen generaattori ja jotta lauhdeturbiinia voidaan käyttää, tulee se kytkeä kytkimellä lauhdeturbiiniin. Kyseisillä turbiineilla on yhteinen höyrykattila.

Energiaviraston mukaan laitoksella on mahdollista tuottaa sähköä pelkällä lauhdeturbiinilla. Tällainen tilanne on kuitenkin talvikaudella poikkeuksellinen, ja mikäli vastapaineturbiini on käytössä, on se pysäytettävä ennen kuin lauhdetuotanto voidaan aloittaa. Ei voida myöskään sanoa, ettei lauhdetuotannolla olisi mitään vaikutusta vastapaineturbiinilla tuotetun sähkön määrään.

Energiavirasto on kuulemiskirjeessä ilmoittanut edellyttävänsä, että erillisen voimalaitosyksikön tuotannon tulee olla riippumaton muusta tuotannosta. Lämpövoimalaitoksen polttoaineenkulutus, höyryntuotanto ja sähköntuotanto tulee olla erotettavissa muusta tuotannosta. Erillisellä voimalaitosyksiköllä tulee olla mahdollisuus tuottaa sähköä itsenäisesti ja sillä tulee olla erillinen voimakattila, höyryturbiini ja generaattori. Näiden osien tulee olla erillisiä muusta jatkuvaluonteisesta tuotannosta, eikä erillisen voimalaitosyksikön sähköntuotannolla ei tule olla vaikutusta muuhun sähkön- tai lämmöntuotantoon.

Energiavirasto on kuulemiskirjeen kohdassa Tarjouksen mahdollinen hylkääminen ilmoittanut, että se katsoo tähän mennessä saamansa selvityksen perusteella, että Kainuun Voima Oy:n jättämä tarjous ei näyttäisi täyttävän tehoreservilain 8 §:n mukaista vaatimusta erillisestä voimalaitosyksiköstä.

Kainuun Voima Oy on toimittanut 9.2.2017 kuulemiskirjeen johdosta Energiavirastolle lisäselvityskirjelmän, jossa se on muun ohella todennut, että tarjottu lauhdetuotantoyksikkö on tehoreservilain tarkoittamalla tavalla riippumaton, koska se ei osallistu lämmöntuotantoon, se tuottaa sähköä itsenäisesti ja se on riippumaton muusta tuotannosta. Tehoreservilaissa ei ole edellytetty teknistä ratkaisua, jonka mukaan erillisellä lämpövoimalaitosyksiköllä, jonka sähköntuotanto perustuu höyryturbiinin generaattorin sähköntuotantoon, tulisi olla erillinen voimakattila, höyryturbiini ja generaattori. Tarjotun lauhdetuotantoyksikön käyttö parantaa hieman vastapainetuotannon hyötysuhdetta, eli sillä on sähköjärjestelmän tuottotaseen kannalta positiivinen ulkoisvaikutus, mutta taloudellinen vaikutus on marginaalinen. Olematon subventoiva vaikutus tuottajalle ei voi olla tarjouksen hylkäämisen perusteena.

Päätös tarjouksen hylkäämisestä

Energiavarasto on valituksenalaisella päätöksellä 16.2.2017 hylännyt Kainuun Voima Oy:n tarjouksen. Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että erillisyyden tulee toteutua riittävällä tavalla sekä teknisesti että taloudellisesti. Päätöksessä on toistettu se, mitä edellä kuulemiskirjeessä 6.2.2017 on todettu tarjouksen arvioinnista.

Päätöksessä on vielä todettu, ettei Kainuun Voima Oy:n tehoreserviin tarjoama lauhdeturbiini ole erillinen voimalaitosyksikkö, koska se ei voi tuottaa sähköä ilman jatkuvaluonteisessa muussa käytössä olevaa höyrykattilaa ja generaattoria. Tehoreserviin ei ole tarjottu sellaista kokonaisuutta, joka mahdollistaisi yksikön sähköntuotannon itsenäisesti, eikä Kainuun Voima Oy:n tarjous ei täytä tehoreservilain 8 §:n mukaista vaatimusta erillisestä voimalaitosyksiköstä.

Asian arviointi

Energiaviraston tehtävänä on tehoreservilain 5 § 2 momentissa säädetyllä tavalla laatia tehoreservin hankinnan ehdot sekä järjestää hankinta niiden pohjalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla. Hankinnan on perustuttava julkistettujen perusteiden pohjalta tapahtuvaan avoimeen menettelyyn.

Kuten edellä on todettu, tehoreservilain tarkoitus on sen 1 § 1 momentin mukaan sähkön toimitusvarmuuden turvaamiseksi luoda edellytykset tehoreservin ylläpitämiselle Suomen sähköjärjestelmässä. Lain 2 § mukaan tehoreservinä toimiva yksikkö tulee pitää valmiudessa, joka mahdollistaa sen käyttöönoton enintään 12 tunnin kuluessa käskyn antamisesta 1 päivän joulukuuta ja 28 päivän helmikuuta välisenä aikana sekä enintään yhden kuukauden kuluessa käskyn antamisesta muuna aikana. Yksiköllä tulee lisäksi olla valmius vähintään 200 tunnin käyttöaikaan täydellä teholla 1 päivän joulukuuta ja 28 päivän helmikuuta välisenä aikana. Lain 8 §:n mukaan tehoreserviin voidaan hyväksyä Suomen sähköjärjestelmään liitetty erillinen voimalaitosyksikkö. Tehoreservilain 19 §:n mukaan mitä säädetään voimalaitosyksiköstä, sovelletaan myös osuuteen osuusvoimalaitoksen yksiköstä.

Markkinaoikeus toteaa, että sitä, mitä voimalaitosyksikön erillisyydellä tarkoitetaan, ei ole tehoreservilain 8 §:ssä tai lain esitöissä suoraan määritelty. Tehoreservilain esitöiden yleisperusteluiden (HE 299/2010 vp s. 11) mukaan esityksen tavoitteena on sähkön toimitusvarmuuden turvaamiseksi luoda edellytykset sähköntuotannon ja -kulutuksen välistä tasapainoa varmistavan tehoreservin ylläpitämiselle Suomessa sähköjärjestelmän kireiden tehotilanteiden varalta. Esityksen tavoitteena on pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategiassa asetetun tavoitteen mukaisesti pyrkiä varmistamaan, että Suomen oma sähköntuotantokapasiteetti pystyy kattamaan huipun aikaisen kulutuksen ja mahdolliset tuontihäiriöt.

Esityksen yleisperusteluissa on edelleen todettu, että esityksellä pyritään vähentämään riskiä siitä, että sähköjärjestelmän tehotasapainon ylläpitämiseksi jouduttaisiin turvautumaan sähkönkulutuksen rajoittamiseen. Tehoreservin ylläpitoa koskevan järjestelmän vaikutukset sähkön tarjontaan sekä sähkön markkinahintaan pyritään rajoittamaan mahdollisimman vähäisiksi, kuitenkin ottaen huomioon järjestelmän tavoitteena oleva sähkön toimitusvarmuuden lisääminen.

Tehoreservilain 8 §:n esitöiden yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 299/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan pykälässä säädettään ne vaatimukset, jotka tehoreservijärjestelmään tarjottavien voimalaitosyksiköiden tulee täyttää, jotta ne voidaan hyväksyä järjestelmään. Keskeinen lähtökohta asetettaville vaatimuksille on, että järjestelmään tarjotun kapasiteetin tulee pystyä suorituskyvyltään täyttämään järjestelmälle asetetut vaatimukset. Järjestelmään tarjotun kapasiteetin ominaisuudet eivät saa käyttösopimuksen voimassaoloaikana muodostua esteeksi kyseisten voimalaitosyksiköiden käyttämiselle järjestelmän edellyttämällä tavalla. Yksityiskohtaisissa perusteluissa on vielä todettu, että järjestelmän tarkoituksena on nimenomaisesti turvata sähköntoimitusvarmuutta Suomessa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa selostanut tehoreservilain 8 §:n sisällön. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole yksiselitteisesti ilmennyt sitä, mitä tarkoitetaan voimalaitosyksikön erillisyydellä. Kysein käsite sisältyy kuitenkin tehoreservilain 8 §:ään, ja hankintayksikkö on edellä todetulla tavalla painottanut voimalaitosyksikön erillisyyttä tarjoajien kysymyksiin 11.1.2017 antamissaan vastauksissa. Tarjoajat ovat siten olleet tietoisia erillisyyttä koskevasta vaatimuksesta. Markkinaoikeus katsoo edellä todetun, sekä hankinnan kohde ja tehoreservijärjestelmän tarkoitus huomioon ottaen, että ammattimaisten tarjoajien kannalta yllättävänä ei voida pitää sitä, että erillisellä voimalaitosyksiköllä on tarkoitettu laitosta, joka käsittää kaikkia niitä voimalaitoksen osia, joita tarvitaan muusta tuotannosta itsenäiseen sähköntuotantoon. Lämpövoimalaitoksen tapauksessa tämä on tarkoittanut energiaa tuottavaa kattilaa tai muuta voimanlähdettä, höyryturbiinia ja generaattoria.

Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjoajat ovat siten tarjouksia laatiessaan olleet tietoisia siitä, että tehoreserviin tarjottavien voimalaitosyksiköiden tulee olla muusta tuotannosta erillisiä ja että tehoreservilaitos ei saa tuottaa lämpöä kuin poikkeuksellisesti, ja ettei tehoreserviin voida tarjota vastapainevoimalaitoksen niin sanottua lauhdeperää. Energiaviraston menettely on siten täyttänyt tehoreservin hankinnalta edellytettävän avoimen menettelyn edellytykset.

Kun otetaan huomioon, että tehoreservijärjestelmän ylläpitämisen tarkoituksena on tehoreservilain 8 §:n ja sen esitöiden mukaan nimenomaisesti sähkön toimitusvarmuuden turvaaminen, mikä edellyttää erityisesti talviaikaan tehoreservivoimalaitoksen hyvin nopeaa vasteaikaa, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto ei ole menetellyt tehoreservilain vastaisesti edellyttäessään, että sellaisella järjestelmään hyväksyttävällä voimalaitoksella, jonka sähköntuotanto perustuu höyryturbiinin generaattorin sähköntuotantoon, on sen tehoreservilain edellyttämän erillisyyden varmistamiseksi oma voimakattila, höyryturbiini ja generaattori, jotka on eriytetty muusta tuotannosta.

Asiassa on tullut selvitetyksi, että valittajan tarjoamassa lauhdetuotantoyksikössä ei ole ollut omaa höyrykattilaa eikä generaattoria, vaan tarjottu laitos toimii hyödyntämällä muussa tuotantokäytössä olevan lämpövoimalaitoksen kattilaa ja generaattoria. Myös tarjotun laitoksen lauhdeturbiinin toiminta on ollut kytköksissä lämpövoimalaitoksen toimintaan kuuluvaan vastapaineturbiiniin, koska lauhdeturbiinin tarvitsema energia syötetään vastapaineturbiinin lohkon kautta.

Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida, ettei valittajan tarjous ole täyttänyt edellä todettuja voimalaitoksen erillisyyteen liittyviä vaatimuksia. Energiavirasto ei siten ole menetellyt virheellisesti hylätessään valittajan tarjouksen.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, ettei Energiavirasto ole menetellyt tasapuolisesti ja syrjimättömästi hyväksyessään osuutta osuusvoimalaitosyksiköstä koskevan tarjouksen, joka ei valittajan mukaan ole täyttänyt voimalaitoksen erillisyyttä koskevaa vaatimusta, markkinaoikeus viittaa tehoreservilain 19 §:n esitöihin (HE 299/2010 vp s. 27), joiden mukaan myös osuusvoimalaitoksen osuutta voi tarjota tehoreservijärjestelmään. Esitöissä on edelleen todettu, että pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että lain voimalaitosyksikköä ja voimalaitoksen haltijaa koskevia säännöksiä sovelletaan myös osuuteen osuusvoimalaitoksen yksiköstä ja sen haltijaan. Voimalaitososuuden tulee täyttää täysimääräisesti lain 8 §:ssä voimalaitosyksiköille asetettavat vaatimukset.

Edellä tehoreservilain 19 §:n esitöiden osalta lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että osuusvoimalaitoksen osuudella tarkoitetaan murto-osaa itsenäisestä voimalaitoksesta. Voimalaitos voi olla jaettu osuuksiin esimerkiksi sellaisessa tilanteessa, jossa yhdellä voimalaitosyksiköllä on useampi omistaja tai haltija joko jakaantuneen omistusoikeuden, tai vuokra- taikka muun sopimuksen perusteella. Osuusvoimalaitoksen osuus oikeuttaa puolestaan haltijansa osuutensa mukaiseen osaan laitoksen kokonaistuotannosta. Osuusvoimalaitoksen osuus määräytyy joko omistusoikeuden tai osuutta koskevan sopimuksen perusteella, ei voimalaitoksen teknisten ominaisuuksien perusteella.

Osuusvoimalaitoksen osalta teknillinen erillisyys muuhun tuotantoon nähden tulee näin ollen arvioida koko osuusvoimalaitoksen näkökulmasta eli riittävänä on pidettävä sitä, että osuusvoimalaitoksessa on edellä mainitut sähköntuotannon komponentit ja että osuusvoimalaitososuuden haltija voi määrätä omasta osuudestaan voimalaitoksesta ja sen kokonaistuotannosta itsenäisesti. Muu tulkinta tekisi osuusvoimalaitoksen osuuden tarjoamisesta mahdotonta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt syrjivällä tai epätasapuolisella tavalla hyväksyessään osuutta osuusvoimalaitoksesta koskevan tarjouksen tehoreservin hankinnassa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla Energiavirasto ei ole menetellyt sillä tavoin tehoreservin hankintaa koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa olisi syytä määrätä tehoreservilain 21 §:n 2 momentin viittausten mukainen seuraamus. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Tähän päätökseen saa tehoreservilain 21 § 3 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola, sekä markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.