MAO:667/16
PÄÄTÖS, JOSTA VALITETAAN
Kilpailu- ja kuluttajaviraston (jäljempänä myös KKV tai virasto) päätös 25.1.2016 (dnro 192/14.00.00/2011), jolla Kilpailu- ja kuluttajavirasto on määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn (jäljempänä myös KKV:n päätös)
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
1 Pohjolan Turistiauto Oy:n, Koillismaan Turistiauto Oy:n, AK Oy:n ja Savon Turistiauto Oy:n valitus
1.1 Vaatimukset
1. Pohjolan Turistiauto Oy, Koillismaan Turistiauto Oy, AK Oy ja Savon Turistiauto Oy (jäljempänä myös Pohjolan Matka tai valittajat) ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston (jäljempänä myös KKV tai virasto) päätöksen 25.1.2016.
2. Pohjolan Matka on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan valittajien asianosais- ja oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.
1.2 Perusteet
1.2.1. Valitusoikeus
3. Pohjolan Matkalla on oikeus valittaa KKV:n päätöksestä, koska siinä todetaan Pohjolan Matkan vastuun kilpailurikkomuksesta edelleen jatkuvan. Päätöksellä on siten hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitettu välitön vaikutus Pohjolan Matkan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun ja yhtiö on siten asiassa asianosainen.
4. Pohjolan Matka ei ole saanut viraston päätöstä todisteellisesti tiedoksi, eikä yhtiön valitusaika ole siten alkanut kulua asiassa.
1.2.2. Valituksen perustelut
5. Pohjolan Matka ei ole osallistunut väitettyyn kilpailurikkomukseen.
6. KKV:n päätöksessä ei ole huomioitu väitetyn kilpailurikkomuksen taloudellista ja oikeudellista asiayhteyttä eikä kuvattujen tapahtumien vaikutuksia markkinoilla.
7. Linja-autoliiton piirissä harjoitettu edunvalvonta on ollut ja on yhä sallittua ja laillista toimintaa. Pohjolan Matka ei ole missään vaiheessa ollut osallisena kilpailua rajoittavassa tai rajoittamaan pyrkivässä toiminnassa Linja-autoliiton hallituksessa. Yhtiö ei ole Linja-autoliiton piirissä tai muutenkaan sopinut tai muuten saavuttanut yhteisymmärrystä kilpailun rajoittamiseen tähtäävästä strategiasta tai kokonaissuunnitelmasta, eikä se ole yhdenmukaistanut menettelyään muiden seuraamusmaksuesityksen kohteena olevien linja-autoyhtiöiden kanssa tarjonnan rajoittamiseksi.
8. Pohjolan Matkan osallisuutta väitettyyn kilpailurikkomukseen ei ole riittävästi yksilöity viraston päätöksessä, mikä vaarantaa sen oikeusturvan sekä puolustautumisoikeuksien toteutumisen. KKV:n päätöksessä todetaan yleisluontoisesti, että sama asiakirjanäyttö osoittaa kaikkien seuraamusmaksuesityksen kohteena olevien yhtiöiden vastuun kilpailurikkomuksesta, eikä virasto erittele, mitkä asiakirjat viraston käsityksen mukaan tukevat väitettä Pohjolan Matkan osallisuudesta kilpailurikkomukseen.
9. Pohjolan Matkaa koskeva asiakirjanäyttö on ajallisesti ja asiallisesti hyvin hajanaista. Yhtiön syyksi ei voida lukea sellaista väitettyä kilpailurikkomusten kokonaisuutta, johon kuuluviin tapahtumiin se ei ole ollut osallisena. KKV ei ole osoittanut, että Pohjolan Matka olisi ollut osallinen useita vuosia jatkuneessa tietoisessa toiminnassa kilpailun rajoittamiseksi yhdessä muiden alan toimijoiden kanssa.
10. Lisäksi KKV:n päätös sisältää virheitä ja puutteellisesti perusteltuja väitteitä. Puutteellisten perusteluiden ja epätäsmällisen näytön perusteella ei voida päätellä Pohjolan Matkan osallistuneen kilpailurikkomukseen.
11. Virasto on arvioinut väitetyn kilpailurikkomuksen näyttöä Pohjolan Matkan osalta eri perustein kuin sellaisten muiden toimijoiden osalta, jotka virasto on jättänyt pois päätöksestä ja seuraamusmaksuesityksestä. Virasto ei ole esittänyt yhdenvertaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla perusteita, jotka oikeuttaisivat toimijoiden erilaisen kohtelun päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä.
2 Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto
2.1 Vaatimukset
12. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Pohjolan Turistiauto Oy:n, Koillismaan Turistiauto Oy:n, AK Oy:n ja Savon Turistiauto Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen.
2.2 Perusteet
13. Pohjolan Matkalla ei ole valitusoikeutta.
14. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.
15. Valitusoikeus määräytyy siten lähinnä kahdella perusteella. Valitusoikeus on päätöksen välittömällä kohteella sekä sillä, jonka lakiin, asetukseen tai viranomaisen antamaan oikeussääntöön perustuvaan oikeuteen tai velvollisuuteen taikka oikeudellisesti määriteltyyn intressiin päätös välittömästi vaikuttaa. Päätöksen välitön kohde on se, jolle päätöksessä on asetettu velvollisuus, rajoitus tai kielto. Pelkästään perusteltu tai tosiasiallinen intressi ei riitä perustamaan valitusoikeutta, vaan päätöksen vaikutuksen valittajan intresseihin on oltava välitön ja nimenomaisesti suojattu.
16. Oikeusturvan tarve ei sellaisenaan perusta valitusoikeutta, mutta tarpeen puuttuminen voi rajoittaa sitä. Päätöksen välittömälläkään kohteella ei ole valitusoikeutta, mikäli sillä ei ole oikeusturvan tarvetta. Valitusoikeus ei ole myöskään käytettävissä, jos asianosaisella on käytössään muu tehokas oikeusturvakeino, jolla viranomaisen toimen lainmukaisuus on ensisijaisesti saatettavissa tutkittavaksi.
17. Pohjolan Matka on asianosainen markkinaoikeudessa vireillä olevassa kilpailurikkomusasiassa, sillä se on viraston 25.1.2016 markkinaoikeudelle tekemän seuraamusmaksuehdotuksen kohde. Pohjolan Matka ei kuitenkaan ole viraston päätöksen kohde, eikä sen valitusoikeudelleen esittämistä perusteista ilmene, miten päätöksen oikeusvaikutukset voisivat kohdistua sen oikeudellisesti määriteltyyn asemaan eli oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen.
18. Pohjolan Matkan osallisuus kilpailurikkomukseen ja vastuun kesto ratkaistaan markkinaoikeudessa seuraamusmaksuesityksen käsittelyn yhteydessä. Pohjolan Matkalla ei ole oikeusturvan tarvetta suhteessa päätökseen eikä sen puolustautumisoikeuden käyttäminen edellytä valitusoikeutta, sillä markkinaoikeus käsittelee ja ratkaisee pääasian sekä päätöksen että seuraamusmaksuesityksen osalta yhdessä.
19. Pohjolan Matka viittaa valitusoikeuden perusteena seuraamusmaksuesityksen kohtaan 284, mutta kuitenkin sivuuttaa päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kartellikokonaisuuden sekä sen tavoitteista ja keinoista todetun. Pohjolan Matka on seuraamusmaksuesityksen kohteena, koska se on ollut aktiivisessa roolissa poissuljentastrategiaa luotaessa. Sen vastuu kilpailurikkomuksesta jatkuu niin kauan kuin tätä strategiaa toimeenpannaan. Edellä todetusta ei kuitenkaan seuraa, että Pohjolan Matka olisi päätöksen välittömien oikeusvaikutusten kohde. Yhtiön väite siitä, että sillä on valitusoikeus KKV:n päätöksestä, koska sen vastuu kilpailurikkomuksesta jatkuu, on siten väärä.
20. Pohjolan Matkalla ei ole päätökseen liittyvää oikeusturvan tarvetta eikä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaista valitusoikeutta KKV:n päätöksestä.
21. Pohjolan Matkan väitteellä siitä, että sen valitusaika ei olisi alkanut kulua, ei ole merkitystä yhtiön valitusoikeutta arvioitaessa.
3 Pohjolan Turistiauto Oy:n, Koillismaan Turistiauto Oy:n, AK Oy:n ja Savon Turistiauto Oy:n vastaselitys
22. Pohjolan Matkalla on KKV:n päätöstä koskevassa asiassa asianosaisasema ja valitusoikeus. KKV on päätöksessään ja seuraamusmaksuesityksessään katsonut, että yhtiö on vastuussa edelleen jatkuvasta rikkomuksesta. Päätöksellä on siten välitön vaikutus Pohjolan Matkan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.
23. Viraston päätöksen osoittaminen vain Matkahuollolle voi poistaa tai rajoittaa Pohjolan Matkan oikeutta tehokkaaseen puolustautumiseen asiassa, jossa annettava päätös voi vahvistaa yhtiön osallisuuden väitettyyn kilpailurikkomukseen. Näin ollen ei Pohjolan Matkan valitusaikakaan asiassa ole alkanut kulua.
24. Päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen käsitteleminen markkinaoikeudessa samassa menettelyssä turvaa parhaiten Pohjolan Matkan oikeusturvan ja puolustautumisoikeuden toteutumisen. Mikäli asiat käsitellään toisistaan erillisinä, yhtiöllä on oltava myös päätöstä koskevassa asiassa asianosaisasema. Joka tapauksessa Pohjolan Matkaa on vähintään kuultava päätösasiaa käsiteltäessä.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
4 Valituksen tutkiminen
4.3 Tarkastelun lähtökohdat
25. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 25.1.2016 tekemällään päätöksellä määrännyt Matkahuollon lopettamaan sanotussa päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn, jossa uusien vuorojen pääsy Matkahuollon paketinkuljetusjärjestelmään on tosiasiassa estetty ilman syrjimättömiä ja objektiivisia valintakriteerejä.
26. KKV on kysymyksessä olevan päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteluissa muun ohella katsonut Pohjolan Matkan osallistuneen päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvattuun kilpailurikkomukseen noin seitsemän vuoden ajan vähintään syksystä 2008 lähtien ja yhtiön vastuun rikkomuksesta jatkuvan edelleen.
27. Pohjolan Matka on edellä mainittua päätöstä koskevassa valituksessaan katsonut viraston päätöksen vaikuttavan välittömästi sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun tavalla, joka perustaa sille valitusoikeuden asiassa.
28. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt, että Pohjolan Matkalla ei ole valitusoikeutta sanotusta päätöksestä, joka on kohdistettu ainoastaan Matkahuoltoon.
29. Asiassa on siten ensin arvioitava, onko Pohjolan Matkalla valitusoikeus KKV:n kieltopäätöksestä.
4.4 Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt
30. Kilpailulain 44 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston mainitun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
31. Kilpailulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 88/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 44 §:n kohdalla tuotu esiin, että pykälä vastaa sisällöltään pääosin tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 21 §:ää.
32. Kilpailunrajoituslain 21 §:ään otettiin muutoksenhakusäännös lailla 303/1998. Lainmuutosta koskevista esitöistä (HE 243/1997 vp) ilmenee, että hallintolainkäyttölain mukaisen valitusoikeuden katsotaan olevan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Elinkeinonharjoittajan intressin välittömyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 13 §:n soveltamiskäytäntö, hallintolainkäyttölain 6 § ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Esitöissä on edelleen tuotu esiin, että kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että viraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan.
33. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.
34. Viimeksi mainitun lainkohdan esitöiden (HE 217/1995 vp) mukaan valitusoikeus on ensinnäkin sillä, johon päätös on kohdistettu. Valitusoikeus on siten sillä, jolle päätöksessä on nimenomaisesti asetettu jokin velvollisuus, rajoitus tai kielto tai jolta on evätty kokonaan tai osittain jokin oikeus tai etu. Toiseksi valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voida johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyy ehdotetun säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.
4.5 Asian arviointi
35. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemää nyt kysymyksessä olevaa päätöstä ei ole kohdistettu Pohjolan Matkaan, joten Pohjolan Matkalla ei tällä perusteella ole valitusoikeutta asiassa. Asiassa tulee seuraavaksi arvioitavaksi, vaikuttaako KKV:n päätös hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla välittömästi Pohjolan Matkan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.
36. Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Hallintoprosessioikeus 2007, s. 273 ja Mäenpää, Hallinto-oikeus 2013, s. 848) on esitetty, että päätöksellä on oltava vaikutusta oikeudellisesti määriteltyyn intressiin, joten pelkästään perusteltu tai tosiasiallinen intressi asiassa ei perusta valitusoikeutta, elleivät päätöksen oikeusvaikutukset kohdistu välittömästi ja riittävän konkreettisesti valittajan oikeudellisesti määriteltyyn asemaan. Toisin sanoen valitusoikeutta ei hallintoprosessissa perusta yksinomaan väite siitä, että päätöksellä on tosiasiallisia haitallisia tai kielteisiä vaikutuksia valittajan asemaan.
37. Edelleen oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Hallintoprosessioikeus 2007, s. 276 ja Mäenpää, Hallinto-oikeus 2013, s. 849) on katsottu, ettei myöskään oikeusturvan tarve sellaisenaan perusta valitusoikeutta. Näin ollen valittajan oma arvio oikeusturvan tarpeesta ei perusta hänelle asiavaltuutta. Valitusoikeus perustuu ensisijaisesti sitä määrittelevien säännösten objektiiviseen tulkintaan.
38. Pohjolan Matka on kysymyksessä olevassa asiassa esittänyt, että KKV:n päätöksellä on välitön vaikutus sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun ja että Pohjolan Matka on siten asiassa asianosainen. Pohjolan Matka on esittänyt, että viraston päätöksen välitön vaikutus sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun on seurausta siitä, että virasto on seuraamusmaksuesityksen yhteydessä viitannut päätöksen perusteluja koskevaan lukuun, jossa todetaan Pohjolan Matkan vastuun kilpailurikkomuksesta jatkuvan.
39. Oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa on vakiintuneesti katsottu, että riitaprosessissa päätöksen oikeusvoima koskee ainoastaan ratkaistun asian asianosaisia. Oikeusvoimavaikutus ei kohdistu perusteluihin vaan asian ratkaisuun. Siten nyt käsiteltävän, Matkahuoltoon kohdistetun kieltopäätöksen perusteluissa lausutulla ei ole oikeusvoimavaikutusta valittajien mahdollisissa vahingonkorvausoikeudenkäynneissä.
40. Edellä mainittu KKV:n päätös on koskenut Matkahuollon toimintaa ja sillä on asetettu velvollisuuksia vain Matkahuollolle. Virasto ei ole päätöksessään asettanut Pohjolan Matkan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun välittömästi vaikuttavia määräyksiä. Välitöntä vaikutusta ei aiheudu siitä, että KKV:n päätöksen perusteluissa on edellä todetusti käsitelty muun ohella Pohjolan Matkan vastuuta väitetystä rikkomuksesta ja sen kestosta. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole suoraa ja välitöntä vaikutusta Pohjolan Matkan oikeusasemaan.
41. Markkinaoikeus toteaa, että Pohjolan Matkan mahdollinen osallisuus väitettyyn kilpailurikkomukseen ratkaistaan myöhemmin markkinaoikeudessa seuraamusmaksuesityksen käsittelyn yhteydessä. Koska Pohjolan Matka on asianosainen seuraamusmaksuesityksen myöhemmässä käsittelyssä, sillä on tilaisuus lausua kaikista päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteluista ilmenevistä seikoista tämän käsittelyn yhteydessä. Pohjolan Matkalla ei siten ole KKV:n päätökseen kohdistuvaa oikeusturvan tarvetta saada erikseen ratkaisua kieltopäätöksen perusteella.
42. Markkinaoikeus katsoo, ettei KKV:n asiassa tekemällä kieltopäätöksellä ole suoria ja välittömiä vaikutuksia Pohjolan Matkan asemaan. Valitus on siten jätettävä tutkimatta.
5 Oikeudenkäyntikulut
43. Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä markkinaoikeudessa säädetään muutoin oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.
44. Viimeksi mainitun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin muun muassa kilpailulaissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
45. Kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole esittänyt asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta, hallintolainkäyttölain 74 §:n säännöksistä tulevat nyt sovellettaviksi 1 ja 2 momentti.
46. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
47. Hallintolainkäyttölain esitöiden (HE 217/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 74 §:n kohdalla tuotu esiin, että arvioitaessa korvausvelvollisuuden jakautumista ratkaisun lopputuloksen lisäksi voidaan ottaa huomioon myös muita seikkoja. Tällaisia muita seikkoja voivat olla muun muassa asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä myös oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Pykälässä ei voida tyhjentävästi määritellä näitä muita seikkoja. Tämä tarkoittaa, että korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tarvitse eikä tulekaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena on sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.
48. Asian lopputulos huomioon ottaen Pohjolan Matka saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
6 Lopputulos
49. Markkinaoikeus jättää Pohjolan Turistiauto Oy:n, Koillismaan Turistiauto Oy:n, AK Oy:n ja Savon Turistiauto Oy:n valituksen tutkimatta.
50. Markkinaoikeus hylkää Pohjolan Turistiauto Oy:n, Koillismaan Turistiauto Oy:n, AK Oy:n ja Savon Turistiauto Oy:n vaatimuksen asianosais- ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Kilpailulain 44 §:n 2 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola, markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Olli Wikberg sekä asiantuntijajäsen Minna Mattila.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.