MAO:666/16
PÄÄTÖS, JOSTA VALITETAAN
Kilpailu- ja kuluttajaviraston (jäljempänä myös KKV tai virasto) päätös 25.1.2016 (dnro 192/14.00.00/2011), jolla Kilpailu- ja kuluttajavirasto on määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn (jäljempänä myös KKV:n päätös)
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
1 Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n valitus
1.1 Vaatimukset
1. Oy Pohjolan Liikenne Ab ja VR-Yhtymä Oy (jäljempänä myös Pohjolan Liikenne tai valittajat) ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston (jäljempänä myös KKV tai virasto) päätöksen 25.1.2016 siltä osin kuin päätöksessä vahvistetaan Pohjolan Liikenteen osallisuus ja vastuu kilpailurikkomukseen.
2. Pohjolan Liikenne on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan valittajien asianosais- ja oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.
1.2 Perusteet
1.2.1 Valitusoikeus
3. Pohjolan Liikenteellä on valitusoikeus KKV:n päätöksestä, koska se vaikuttaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi ja merkittävästi yhtiön oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Virasto on päätöksessään ja seuraamusmaksuesityksessään todennut Pohjolan Liikenteen osalliseksi väitettyyn kilpailurikkomukseen ja esittää yhtiölle lähes kuuden miljoonan euron seuraamusmaksua. Pohjolan Liikenne on siten asiassa asianosainen.
4. KKV:n päätöksen kieltoa ei ole kohdistettu Pohjolan Liikenteeseen, vaan kiellon kohteena on ainoastaan Oy Matkahuolto Ab (jäljempänä myös Matkahuolto). Päätöksellä kuitenkin vahvistetaan, että Pohjolan Liikenne on osallistunut kiellettyyn kilpailijoiden väliseen yhteistyöhön linja-autoliikenteen markkinoilla. Mikäli viraston päätöstä ei kumota Pohjolan Liikennettä koskevilta osin, väitetystä kilpailurikkomuksesta vahinkoa kärsineet tahot voivat vedota viraston päätökseen siviilituomioistuimissa mahdollisesti myöhemmin nostettavissa vahingonkorvauskanteissa.
1.2.2 Valituksen perustelut
1.2.2.1 Asian tausta
5. KKV:n päätöksessä on väitetty, että Pohjolan Liikenne olisi osallistunut kilpailulain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan vastaiseen rikkomukseen syksyn 2008 ja 17.9.2012 välisenä aikana. Viraston esittämät syytökset ovat kaikilta osin perusteettomia.
6. Virasto ei ole päätöksessään ja seuraamusmaksuesityksessään täsmentänyt laillisen edunvalvonnan ja kielletyn yhteistoiminnan rajoja. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa osapuolia on syytetty kielletystä kilpailunrajoituksesta heidän pyrkiessään edistämään sellaista lainsäädäntöä, joka sinänsä on luonteeltaan kilpailua rajoittavaa. Osapuolilla on kuitenkin viraston toteamalla tavalla ollut laillinen oikeus edistää myös yksinoikeuksia tukevaa lainsäädäntöä ja tehdä tätä koskevaa edunvalvontaa, eikä vastuuta kilpailurikkomuksesta voida perustaa tällaiseen toimintaan.
1.2.2.2 Viraston johtopäätökset ja väitteet ovat virheellisiä
7. Pohjolan Liikenne ei ole ollut tietoinen väitetystä kilpailunrajoituksesta tai osallistunut väitettyyn rikkomuskokonaisuuteen.
8. KKV:n päätöksessä ei ole esitetty näyttöä, joka osoittaisi Pohjolan Liikenteen osallisuuden kilpailua rajoittaviin sopimuksiin tai edes tietoisuutta väitetyn rikkomuksen osatekijöistä. Viraston toimittamat asiakirjat sisältävät sisäisiä ristiriitaisuuksia ja epäselvyyksiä koskien Pohjolan Liikenteen väitettyä osallisuutta kilpailunrajoituksessa.
9. Pohjolan Liikenteen vastuuta ja osallisuutta väitetyssä rikkomuskokonaisuudessa on arvioitava rajaamalla tarkastelu koskemaan sitä, mihin päätöksentekoon ja kirjeenvaihtoon yhtiön on näytetty osallistuneen ja mitä yhtiön voidaan osoittaa tienneen väitetystä rikkomuskokonaisuudesta ja sen osatekijöistä. Tällainen analyysi puuttuu viraston esityksestä kokonaan.
10. Pohjolan Liikenne on osallistunut ainoastaan toimialajärjestön lailliseen edunvalvontatyöhön. Pohjolan Liikenne on tosiasiallisesti ollut sivussa Matkahuollon päätöksenteosta ja toimenpiteistä, eikä yhtiö ole ollut tietoinen Matkahuollon piirissä tehdyistä päätöksistä tai keskusteluista ennen vuodenvaihdetta 2010–2011. Lisäksi yhtiön edustaja osallistui Linja-autoliiton Kaakkois-Suomen osaston kokoukseen tammikuussa 2011. Kokouksessa esitettiin kriittisiä kannanottoja Matkahuollon hallituksen jäsenten päätöksiä kohtaan ja todettiin, että Matkahuollon hallituksen tulisi pitää ylimääräinen kokous reittiliikennelupia koskeneiden linjausten uudelleen käsittelemiseksi.
11. Virasto on esittänyt Pohjolan Liikennettä kohtaan raskaita syytöksiä olemattoman näytön perusteella. Huomattava osa viraston asiakirjanäytöstä ei koske lainkaan Pohjolan Liikennettä, vaan muita asianosaisia. Keskeinen virhe päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä on, että virasto on perusteettomasti samaistanut Pohjolan Liikenteen Matkahuollossa vaikuttaneisiin asianosaisiin ja olettanut yhtiöllä olleen käytettävissään samat tiedot kuin muilla asianosaisilla. Virasto on tehnyt asiakirjanäytöstä tarkoitushakuisia ja virheellisiä päätelmiä.
12. Virasto on viitannut päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä vain sellaisiin seikkoihin, jotka sen käsityksen mukaan tukevat teoriaa kilpailurikkomuksesta. Sen sijaan KKV:n päätöksessä on sivuutettu seikat, jotka osoittavat käsityksen Pohjolan Liikenteen osallisuudesta kilpailurikkomukseen virheelliseksi.
13. Pohjolan Liikenne ei ole sitoutunut Matkahuollon piirissä tehtyihin päätöksiin eikä sitä voida siten pitää osallisena väitetyssä rikkomuksessa.
1.2.2.3 Hallinnon tasapuolisuusvaatimuksen loukkaus
14. KKV:n päätöksen arvioinnissa on huomioitava hallintolain 6 §:n vaatimus viranomaistoiminnan tasapuolisuudesta. Lakia on sovellettava samalla tavalla suhteessa kaikkiin elinkeinonharjoittajiin.
15. Viraston seuraamusmaksuesitys syrjii Pohjolan Liikennettä ja loukkaa hallinnon yhdenvertaisuus- ja tasapuolisuusperiaatetta, sillä esitys kohdistuu ainoastaan osaan elinkeinonharjoittajista, jotka osallistuivat samoihin Linja-autoliiton kokouksiin väitettynä rikkomusaikana. Vielä esitysluonnoksessa virasto kohdisti väitteensä useisiin muihin elinkeinonharjoittajiin vedoten näiden yritysten osalta näyttönä samoihin Linja-autoliiton kokouspöytäkirjoihin kuin Pohjolan Liikennettä vastaan esittämissään väitteissä. Virasto ei ilmeisesti ole arvioinut kokouspöytäkirjoista saatavaa näyttöä riittäväksi osoittamaan yksittäisen yhtiön osallisuutta kilpailurikkomukseen. Tällä perusteella viraston päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä esittämät väitteet Pohjolan Liikenteen osallisuudesta kilpailurikkomukseen eivät ole hyväksyttäviä.
1.2.2.4 Puolustautumisoikeuksien loukkaus
16. Viraston tutkintaa sekä päätöstä ja seuraamusmaksuesitystä leimaavat vakavat puolustautumisoikeuksien loukkaukset. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus luottaa hallinnon takeisiin ja käsittelyn oikeudenmukaisuuteen.
17. Lisäksi perustuslain 21 §:ssä säädetään vastaavasti oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeista, joihin oikeus tulla kuulluksi ja tiedonsaantioikeus sisältyvät. Oikeutta tulla kuulluksi viranomaistoiminnassa täsmennetään myös hallintolaissa.
18. Kilpailuprosessien osalta elinkeinonharjoittajan oikeus puolustautumiseen ja kuulluksi tulemiseen taataan kilpailulain 38 §:ssä. Kilpailulain 38 §:n 2 momentissa turvataan tutkinnan kohteena olevalle elinkeinonharjoittajalle tiedonsaantioikeus asiakirjoista jo tutkinnan aikana, ja 4 momentin nojalla elinkeinonharjoittajalla on myös oikeus tulla kuulluksi tutkinnan aikana ennen kuin virasto tekee seuraamusmaksuesityksen tai päätöksen, jossa se toteaa kielletyn kilpailunrajoituksen. Saman momentin nojalla virasto on velvollinen ilmoittamaan tutkinnan kohteena olevalle elinkeinonharjoittajalle kirjallisesti sitä vastaan esittämänsä väitteet ja niitä koskevat perustelut tutkinnassa esiin tulleisiin seikkoihin liittyen.
19. Edellä mainituista lainkohdista seuraa, että virasto on velvollinen ilmoittamaan oma-aloitteisesti ja kirjallisesti elinkeinonharjoittajalle tutkinnassa esiin tulleet seikat sekä kuulemaan elinkeinonharjoittajaa erityisesti sitä vastaan esittämistään väitteistä tutkinnan aikana.
20. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu, että se, että oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ja tulla kuulluksi on loukattu päätöstä edeltävässä menettelyssä, voi johtaa kyseisen päätöksen kumoamiseen. Puolustautumisoikeuksien loukkaaminen päätöstä edeltävässä menettelyssä ei myöskään korjaannu sillä, että asiakirjoihin on mahdollista tutustua oikeudenkäynnin aikana. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että puolustautumisoikeuksia voidaan olettaa loukatun jo silloin, kun asianosainen olisi voinut puolustautua paremmin, jos menettelyvirhettä ei olisi tapahtunut.
21. Koska virasto soveltaa asiassa SEUT 101 artiklaa, myös edellä viitatut unionin tuomioistuimen oikeusohjeet on otettava huomioon viraston menettelyä arvioitaessa.
22. Asiassa on lisäksi huomioitava Euroopan unionin perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohdan mukainen syyttömyysolettama ja tätä vastaava periaate Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa. Unionin tuomioistuimen nimenomaisen kannanoton mukaan syyttömyysolettamaa sovelletaan myös kilpailuoikeudellisissa asioissa, ja se on siten huomioitava myös nyt kyseessä olevassa asiassa.
23. Virasto on rikkonut edellä kuvattuja lainkohtia usealla tavalla.
2 Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto
2.3 Vaatimukset
24. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen.
2.4 Perusteet
25. Pohjolan Liikenteellä ei ole valitusoikeutta.
26. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.
27. Valitusoikeus määräytyy siten lähinnä kahdella perusteella. Valitusoikeus on päätöksen välittömällä kohteella sekä sillä, jonka lakiin, asetukseen tai viranomaisen antamaan oikeussääntöön perustuvaan oikeuteen tai velvollisuuteen taikka oikeudellisesti määriteltyyn intressiin päätös välittömästi vaikuttaa. Päätöksen välitön kohde on se, jolle päätöksessä on asetettu velvollisuus, rajoitus tai kielto. Pelkästään perusteltu tai tosiasiallinen intressi ei riitä perustamaan valitusoikeutta, vaan päätöksen vaikutuksen valittajan intresseihin on oltava välitön ja nimenomaisesti suojattu.
28. Oikeusturvan tarve ei sellaisenaan perusta valitusoikeutta, mutta tarpeen puuttuminen voi rajoittaa sitä. Päätöksen välittömälläkään kohteella ei ole valitusoikeutta, mikäli sillä ei ole oikeusturvan tarvetta. Valitusoikeus ei ole myöskään käytettävissä, jos asianosaisella on käytössään muu tehokas oikeusturvakeino, jolla viranomaisen toimen lainmukaisuus on ensisijaisesti saatettavissa tutkittavaksi.
29. Pohjolan Liikenne on asianosainen markkinaoikeudessa vireillä olevassa kilpailurikkomusasiassa, sillä se on viraston 25.1.2016 markkinaoikeudelle tekemän seuraamusmaksuesityksen kohde. Pohjolan Liikenne ei kuitenkaan ole viraston päätöksen kohde, eikä sen valitusoikeudelleen esittämistä perusteista ilmene, miten päätöksen oikeusvaikutukset voisivat kohdistua sen oikeudellisesti määriteltyyn asemaan eli oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen.
30. Pohjolan Liikenne on väittänyt sen valitusoikeuden asiassa perustuvan mahdolliseen vahingonkorvausvastuuseen myöhemmässä siviilioikeudenkäynnissä. Tulevaisuudessa mahdollisesti konkretisoituva vahingonkorvausvastuu, jonka todennäköisyydestä tai määrästä ei ole esitetty edes alustavaa arviota, ei täytä hallintolainkäyttölaissa asetettuja valitusoikeuden edellytyksiä.
31. Yhtiön mahdollinen vahingonkorvausvastuu ei myöskään riipu nyt kyseessä olevasta valitusoikeudesta, vaan sen osallisuus kilpailurikkomukseen ratkaistaan seuraamusmaksuesityksen käsittelyn yhteydessä. Yhtiö voi käyttää puolustautumisoikeuttaan täysimääräisesti markkinaoikeudessa seuraamusmaksuesityksen käsittelyn yhteydessä. Edellä todetusta seuraa, ettei Pohjolan Liikenteellä ole oikeusturvan tarvetta suhteessa KKV:n päätökseen.
32. Valitusoikeudella ei muutoinkaan ole tosiasiallista vaikutusta Pohjolan Liikenteen asemaan oikeudenkäynnissä, sillä seuraamusmaksuesityksen kohteena se tulee käyttämään puolustautumisoikeuttaan täysimääräisesti markkinaoikeudessa, joka käsittelee ja ratkaisee pääasian sekä päätöksen että seuraamusmaksuesityksen osalta yhdessä.
33. Valitusoikeutta arvioitaessa on lisäksi huomioitava, että seuraamusmaksuesityksen mukaan kilpailunrajoitusrikkomus päättyi Pohjolan Liikenteen osalta 17.9.2012. Edellä esitetyn perusteella Pohjolan Liikenteellä ei ole päätökseen liittyvää oikeusturvan tarvetta eikä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaista valitusoikeutta KKV:n päätöksestä.
3 Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n vastaselitys
34. KKV:n rikkomuspäätöksillä on merkittävä tulevaisuuteen suuntautuva todistus- ja oikeusvoimavaikutus.
35. Hallintopäätöksen oikeusvoimavaikutuksen ulottuvuus on arvioitava tapauskohtaisesti. Rikkomuksen toteavalla lainvoimaisella hallintopäätöksellä on katsottu olevan vähintään merkittävä todistusvaikutus mahdollisissa myöhemmissä asiaa koskevissa vahingonkorvausoikeudenkäynneissä.
36. Todistus- ja oikeusvoimavaikutukset eivät rajoitu päätöksen välittömään kohteeseen. Päinvastoin, lainvoimaisen rikkomuspäätöksen osalta todistus- ja oikeusvoimavaikutuksen voidaan katsoa syntyvän päätöksen välittömän kohteen lisäksi myös suhteessa kaikkiin sellaisiin tahoihin, joiden osallisuuteen ja muihin rikkomuksen sisältöä määritteleviin seikkoihin päätöksessä on nimenomaisesti otettu kantaa.
37. Viraston päätös vaikuttaa välittömästi Pohjolan Liikenteen oikeuteen ja velvollisuuteen tavalla, joka luo yhtiölle valitusoikeuden asiassa. Virasto on osana päätöstä vahvistanut väitetyn rikkomuksen olemassaolon Pohjolan Liikenteen osalta ja ottanut yksiselitteisesti kantaa väitetyn osallisuuden kestoaikaan.
38. Pohjolan Liikenteen väitetty osallisuus kilpailurikkomukseen on todettu päätöksen perusteluissa. Ottaen huomioon, että Pohjolan Liikenteen osallisuutta ja rikkomuksen kestoaikaa koskeva nimenomainen kannanotto on kirjoitettu viraston päätöstä koskevaan jaksoon, on selvää, että tämä kannanotto muodostaa osan viraston päätöstä.
39. Kyseessä ei ole päätöksen perusteluista valittaminen. Viraston valituksenalaisella päätöksellä on asiasisältönsä vuoksi välittömiä kielteisiä oikeudellisia vaikutuksia Pohjolan Liikenteelle ja valitusoikeus on siten välttämätön yhtiön oikeusturvan toteuttamiseksi asiassa.
40. Ensinnäkin, rikkomuksen toteavalla lainvoimaisella ratkaisulla on oikeuskäytännön perusteella jo nykyisellään erittäin vahva todistusvaikutus vahingonkorvausoikeudenkäynneissä, joissa asiaan vaikuttavat samat tosiseikat siten, että ratkaisussa noudatetaan aiemmassa päätöksessä ja sen perusteluissa omaksuttua linjaa. Todistusvaikutuksen on katsottu käytännössä vastaavan kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista annetun direktiivin (2014/104/EU) 9 artiklan mukaista positiivista oikeusvoimavaikutusta.
41. Toiseksi, lopullisella rikkomuksen toteavalla päätöksellä tulee olemaan kilpailuoikeudellista vahingonkorvausta koskevan direktiivin implementoinnin myötä myös laissa säädetty oikeusvoimavaikutus. Lopullinen rikkomista koskeva päätös on lainvoimainen päätös, johon ei voida hakea muutosta varsinaisin muutoksenhakukeinoin.
42. Lainvoimaiset päätökset ovat lähtökohtaisesti Kilpailu- ja kuluttajaviraston, markkinaoikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä. Poikkeuksena tähän tilanteessa, jossa asiassa on määrätty seuraamusmaksu, lainvoimainen päätös on markkinaoikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden päätös. Vastaavasti, mikäli seuraamusmaksua ei määrätä, lopulliseksi lainvoimaiseksi päätökseksi voi tulla myös sellainen laissa yksilöity viraston päätös, josta ei ole valitettu.
43. Ehdotetun lain kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista 3 §:n mukaan lainvoimaisella rikkomuksen toteavalla päätöksellä on oikeusvoimavaikutus, joten vahingonkorvausvaatimusta käsittelevän tuomioistuimen on oma-aloitteisesti otettava päätös ratkaisunsa perustaksi. Hallituksen esityksen mukaan päätöksen oikeusvoimavaikutus ulottuu myös varsinaisen päätöslauselman ulkopuolelle ja kattaa sen koko asiasisällön mukaan lukien perusteluissa esitetyt seikat kuten rikkomuksen olemassaolon, siihen syyllistyneet tahot sekä rikkomuksen laadun, laajuuden ja kestoajan.
44. Jos markkinaoikeus ei määrää Pohjolan Liikenteelle seuraamusmaksua, on mahdollista, että viraston kieltopäätöksen katsottaisiin tulleen Pohjolan Liikenteen suhteen rikkomuksen olemassaolon, osallisuuden ja keston osalta lainvoimaiseksi ja lopulliseksi päätökseksi. Se voisi olla kilpailuoikeudellisia vahingonkorvauksia koskevan lain tarkoittama sitova ja lopullinen rikkomuksen toteava päätös, jolla olisi positiivinen todistus- ja oikeusvoimavaikutus myöhemmissä vahingonkorvausoikeudenkäynneissä.
45. Rikkomuksen toteavalla viraston päätöksellä on välittömiä oikeudellisia vaikutuksia Pohjolan Liikenteen asemaan. Tästä syystä Pohjolan Liikenteellä on selvä oikeussuojan tarve ja valitusintressi asiassa.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
1 Valituksen tutkiminen
1.1 Tarkastelun lähtökohdat
46. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 25.1.2016 tekemällään päätöksellä määrännyt Matkahuollon lopettamaan sanotussa päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn, jossa uusien vuorojen pääsy Matkahuollon paketinkuljetusjärjestelmään on tosiasiassa estetty ilman syrjimättömiä ja objektiivisia valintakriteerejä.
47. KKV on kysymyksessä olevan päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteluja koskevassa luvussa 10.7 arvioinut yksittäisen elinkeinonharjoittajan vastuuta rikkomuksesta. Virasto on todennut muun ohella Pohjolan Liikenteen toiminnallaan ja Linja-autoliiton hallitustyöskentelyyn osallistumisen kautta osallistuneen useaan kartellin osatekijöistä ja tätä kautta myös tienneen tai vähintäänkin pitäneen tietää osallistuvansa kartellin kokonaissuunnitelman toteuttamiseen ja olevan täten vastuussa kilpailurikkomuksesta. KKV on lisäksi päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perustelujen rikkomuksen kestoa koskevassa luvussa 10.9 todennut muun ohella, että Pohjolan Liikenteen vastuu kilpailurikkomuksesta on päättynyt 17.9.2012.
48. Pohjolan Liikenne on edellä mainittua päätöstä koskevassa valituksessaan katsonut viraston päätöksen vaikuttavan välittömästi sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun tavalla, joka perustaa sille valitusoikeuden asiassa.
49. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt, että Pohjolan Liikenteellä ei ole valitusoikeutta sanotusta päätöksestä, joka on kohdistettu ainoastaan Matkahuoltoon.
50. Asiassa on siten ensin arvioitava, onko Pohjolan Liikenteellä valitusoikeus KKV:n kieltopäätöksestä.
1.2 Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt
51. Kilpailulain 44 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston mainitun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
52. Kilpailulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 88/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 44 §:n kohdalla tuotu esiin, että pykälä vastaa sisällöltään pääosin tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 21 §:ää.
53. Kilpailunrajoituslain 21 §:ään otettiin muutoksenhakusäännös lailla 303/1998. Lainmuutosta koskevista esitöistä (HE 243/1997 vp) ilmenee, että hallintolainkäyttölain mukaisen valitusoikeuden katsotaan olevan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Elinkeinonharjoittajan intressin välittömyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 13 §:n soveltamiskäytäntö, hallintolainkäyttölain 6 § ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Esitöissä on edelleen tuotu esiin, että kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että viraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan.
54. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.
55. Viimeksi mainitun lainkohdan esitöiden (HE 217/1995 vp) mukaan valitusoikeus on ensinnäkin sillä, johon päätös on kohdistettu. Valitusoikeus on siten sillä, jolle päätöksessä on nimenomaisesti asetettu jokin velvollisuus, rajoitus tai kielto tai jolta on evätty kokonaan tai osittain jokin oikeus tai etu. Toiseksi valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voida johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyy ehdotetun säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.
1.3 Asian arviointi
56. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemää nyt kysymyksessä olevaa päätöstä ei ole kohdistettu Pohjolan Liikenteeseen, joten yhtiöllä ei tällä perusteella ole valitusoikeutta asiassa. Siten asiassa tulee seuraavaksi arvioitavaksi, vaikuttaako KKV:n päätös hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla välittömästi Pohjolan Liikenteen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.
57. Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Hallintoprosessioikeus 2007, s. 273 ja Mäenpää, Hallinto-oikeus 2013, s. 848) on esitetty, että päätöksellä on oltava vaikutusta oikeudellisesti määriteltyyn intressiin, joten pelkästään perusteltu tai tosiasiallinen intressi asiassa ei perusta valitusoikeutta, elleivät päätöksen oikeusvaikutukset kohdistu välittömästi ja riittävän konkreettisesti valittajan oikeudellisesti määriteltyyn asemaan. Toisin sanoen valitusoikeutta ei hallintoprosessissa perusta yksinomaan väite siitä, että päätöksellä on tosiasiallisia haitallisia tai kielteisiä vaikutuksia valittajan asemaan.
58. Edelleen oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Hallintoprosessioikeus 2007, s. 276 ja Mäenpää, Hallinto-oikeus 2013, s. 849) on katsottu, ettei oikeusturvan tarve sellaisenaan perusta valitusoikeutta. Näin ollen valittajan oma arvio oikeusturvan tarpeesta ei perusta hänelle asiavaltuutta. Valitusoikeus perustuu ensisijaisesti sitä määrittelevien säännösten objektiiviseen tulkintaan.
59. Pohjolan Liikenne on kysymyksessä olevassa asiassa esittänyt valitusoikeutensa tueksi, että väitetystä kilpailunrajoituksesta vahinkoa kärsineet tahot voivat vedota viraston päätökseen siviilituomioistuimissa mahdollisesti myöhemmin nostettavissa vahingonkorvauskanteissa.
60. Oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa on vakiintuneesti katsottu, että riitaprosessissa päätöksen oikeusvoima koskee ainoastaan ratkaistun asian asianosaisia. Oikeusvoimavaikutus ei kohdistu perusteluihin vaan asian ratkaisuun. Siten, toisin kuin valituksessa on väitetty, nyt käsiteltävän, Matkahuoltoon kohdistetun kieltopäätöksen perusteluissa lausutulla ei ole oikeusvoimavaikutusta valittajien mahdollisissa vahingonkorvausoikeudenkäynneissä.
61. Edellä mainittu KKV:n päätös on koskenut Matkahuollon toimintaa ja sillä on asetettu velvollisuuksia vain Matkahuollolle. Virasto ei ole päätöksessään asettanut Pohjolan Liikenteen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun välittömästi vaikuttavia määräyksiä. Välitöntä vaikutusta ei aiheudu siitä, että KKV:n päätöksen perusteluissa on edellä todetusti käsitelty muun ohella Pohjolan Liikenteen vastuuta väitetystä rikkomuksesta ja sen kestoa. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole suoraa ja välitöntä vaikutusta Pohjolan Liikenteen oikeusasemaan. Yhtiön mahdollinen erillisessä myöhemmässä siviiliprosessissa ratkaistava vahingonkorvausvastuu ei ole välitön seuraus Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksenalaisesta päätöksestä.
62. Markkinaoikeus toteaa, että Pohjolan Liikenteen mahdollinen osallisuus väitettyyn kilpailurikkomukseen ratkaistaan myöhemmin markkinaoikeudessa seuraamusmaksuesityksen käsittelyn yhteydessä. Koska Pohjolan Liikenne on asianosainen seuraamusmaksuesityksen myöhemmässä käsittelyssä, sillä on tilaisuus lausua kaikista päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteluista ilmenevistä seikoista tämän käsittelyn yhteydessä. Pohjolan Liikenteellä ei siten ole KKV:n päätökseen kohdistuvaa oikeusturvan tarvetta saada erikseen ratkaisua kieltopäätöksen perusteella.
63. Markkinaoikeus katsoo, ettei KKV:n asiassa tekemällä kieltopäätöksellä ole suoria ja välittömiä vaikutuksia Pohjolan Liikenteen asemaan. Valitus on siten jätettävä tutkimatta.
2 Oikeudenkäyntikulut
64. Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä markkinaoikeudessa säädetään muutoin oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.
65. Viimeksi mainitun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin muun muassa kilpailulaissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
66. Kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole esittänyt asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta, hallintolainkäyttölain 74 §:n säännöksistä tulevat nyt sovellettaviksi 1 ja 2 momentti.
67. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
68. Hallintolainkäyttölain esitöiden (HE 217/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 74 §:n kohdalla tuotu esiin, että arvioitaessa korvausvelvollisuuden jakautumista ratkaisun lopputuloksen lisäksi voidaan ottaa huomioon myös muita seikkoja. Tällaisia muita seikkoja voivat olla muun muassa asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä myös oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Pykälässä ei voida tyhjentävästi määritellä näitä muita seikkoja. Tämä tarkoittaa, että korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tarvitse eikä tulekaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena on sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.
69. Asian lopputulos huomioon ottaen Pohjolan Liikenne saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
3 Lopputulos
70. Markkinaoikeus jättää Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n valituksen tutkimatta.
71. Markkinaoikeus hylkää Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n vaatimuksen asianosais- ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Kilpailulain 44 §:n 2 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola, markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Olli Wikberg sekä asiantuntijajäsen Minna Mattila.
HUOMAA
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 20.4.2017 taltionumero 1786.