MAO:32/16

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Suomen Suoramainonta Oy:n valitus

Vaatimukset

Suomen Suoramainonta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus

1. kumoaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston 25.6.2014 tekemän päätöksen
2. ensisijaisesti toteaa, että Itella Oyj on rikkonut sille Leijonajakelu-yrityskaupassa asetettua sitoumusta numero 12 tai
3. toissijaisesti toteaa, että Itella Oyj on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa osoitteettoman suorajakelun markkinoilla vuosina 2007–2013 soveltamalla syrjivää hinnoittelua, syrjiviä menettelytapoja, saalistushinnoittelua, hintaruuvia ja/tai läpinäkymätöntä hinnoittelua taikka
4. viimesijaisesti palauttaa asian Kilpailu- ja kuluttajavirastolle uudelleen käsiteltäväksi seuraamusmaksuesityksen tekemistä varten.

Suomen Suoramainonta Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn.

Vielä Suomen Suoramainonta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston (jäljempänä myös virasto) oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:n perusteella toimittamaan Suomen Suoramainonta Oy:lle viraston hallussa olevat seuraavat asiakirjat: Itella Oyj:lle toimitettu versio viraston päätöksestä, Kilpailu- ja kuluttajaviraston laskelmat Itella Oyj:n AAC-kustannuksista, Itella Oyj:n alustava laskelma vältettävissä olevista yksikkökustannuksista vuosilta 2007–2009, Itella Oyj:n sisäinen AVC-laskelma, Itella Oyj:n sisäinen AIC-laskelma palvelukohtaisesta lisäyksikkökustannuksesta (sisältäen 25 prosenttia kiinteistä kustannuksista), Itella Oyj:n sisäinen laskelma palvelukohtaisesta lisäyksikkökustannuksesta (sisältäen 0 prosenttia kiinteistä kustannuksista) ja Itella Oyj:n sisäinen ATC-laskelma palvelukohtaisesta kokonaiskustannuksesta.

Suomen Suoramainonta Oy on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 77.698,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös poistaa asia käsittelystä on virheellinen. Itella Oyj on rikkonut Leijonajakelu-yrityskaupassa antamaansa sitoumusta numero 12. Lisäksi Itella Oyj on syyllistynyt määräävää markkina-asemaansa hyväksikäyttävään väärinkäyttöön, minkä lisäksi Itella Oyj:n toiminta on myös aiheuttanut vähintään potentiaalisia poissulkuvaikutuksia.

1. Valitusoikeus

Suomen Suoramainonta Oy:llä on valitusoikeus viraston päätöksestä. Valitusoikeus on nykyisin voimassa olevaa kilpailulakia (948/2011, jäljempänä tässä päätöksessä kilpailulaki) edeltäneen kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992, jäljempänä tässä päätöksessä kilpailunrajoituslaki) vuoden 1997 lainmuutoksen esitöiden mukaan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Itella Oyj:n kilpailulainsäädännön vastaiset menettelyt koskevat suoraan ja välittömästi Suomen Suoramainonta Oy:tä, joka on Itella Oyj:n asiakas ja kilpailija.

2. Yrityskauppapäätöksen ehdon rikkominen

Kilpailuvirasto on 22.8.2003 hyväksynyt ehdollisena yrityskaupan, jossa Suomen Posti Oyj (sittemmin Itella Oyj, nykyisin Posti Group Oyj) on hankkinut osan Leijonajakelu Oy:n varhaisjakeluliiketoiminnasta. Yrityskaupan hyväksymisen yhdeksi ehdoksi asetetussa sitoumuksessa numero 12 Itella Oyj on sitoutunut noudattamaan jakelupalvelujen tarjoamisessa tasapuolista ja kustannusvastaavaa hinnoittelua sekä muutoinkin syrjimättömiä ehtoja.

Yrityskaupan hyväksymisen ehdoksi asetettu sitoumus on kilpailulain 8 §:n ja aiemman kilpailunrajoituslain 18 §:n tarkoittama viraston antama määräys, kielto tai velvoite. Sitoumuspäätös luo pätemättömyysvaikutuksen kautta oikeusvaikutuksia myös kolmansille osapuolille. Tämän vuoksi virasto ja Itella Oyj eivät voi keskenään sopia sitoumusten vastaisesta toimintatavasta. Virastolla ei ole myöskään oikeutta lieventää asetettuja sitoumuksia tulkitsemalla niitä sanamuodon vastaisesti. Sitoumusten muuttamisessa on noudatettava kilpailulainsäädäntöä.

Viraston tulkinta siitä, että sitoumuksella numero 12 ei ole pyritty asettamaan Itella Oyj:lle määräävän markkina-aseman väärinkäyttökieltoa pidemmälle meneviä velvoitteita, on lainsäädännön ja oikeuskäytännön vastainen. Jokaisella sitoumuksella on itsenäinen merkityksensä, joka ylittää laissa asetetut velvoitteet. Sitoumusta ei ole rajoitettu koskemaan vain sellaisia markkinoita, joilla Itella Oyj:llä on määräävä markkina-asema, vaan velvoite on asetettu koskemaan kaikkia tarjottavia jakelupalveluita sitoumuksen voimassaolon aikana. Myös velvoitteen sisältö on yleistä määräävän markkina-aseman väärinkäyttökieltoa tiukempi, sillä sitoumukseen ei esimerkiksi liity oikeutta vastata kilpailuun. Sitoumuksen soveltamista ei myöskään ole rajattu koskemaan vain tilanteita, joissa sitoumuksen vastainen toiminta aiheuttaisi kilpailijoiden sulkeutumisen pois markkinoilta.

Itella Oyj on myöntänyt suurasiakkailleen suurempia alennuksia kuin Suomen Suoramainonta Oy:lle. Suurasiakkaille myönnetyt lisäalennukset ovat olleet harkinnanvaraisia ja ne ovat poikenneet Itella Oyj:n alennustaulukoista. Itella Oyj ei ole myöntänyt Suomen Suoramainonta Oy:lle vastaavia harkinnanvaraisia lisäalennuksia, vaan sen hinnoittelu on perustunut Itella Oyj:n hinnastoon. Syrjivän hinnoittelukäytännön vuoksi Suomen Suoramainonta Oy on joutunut maksamaan jakelupalvelusta moninkertaista hintaa Itella Oyj:n suurasiakkaisiin verrattuna.

Hinnoittelun ja alennuskäytännön syrjivyyttä on korostanut se, että Itella Oyj on soveltanut Suomen Suoramainonta Oy:öön hinnastonsa mukaista aluehinnoittelua vuodesta 2010. Aluehinnoittelussa haja-asutusalueiden (Alue C) hinta on selvästi taajama-alueen hintoja korkeampi. Joillekin suurasiakkaille Itella Oyj on kuitenkin tarjonnut jakelupalvelua samalla hinnalla koko maassa.

Vain pieni osa alennusten ja hinnoittelun erosta voidaan perustella suurasiakkaiden Itella Oyj:lle tuomista Suomen Suoramainonta Oy:tä suuremmista kustannussäästöistä, kuten Copenhagen Economicsin laatimasta 8.11.2012 päivätystä asiantuntijalausunnosta voidaan todeta. Hinnoittelu, joka suosii muita asiakkaita Suomen Suoramainonta Oy:n vahingoksi, ei ole sitoumuksen numero 12 edellyttämällä tavalla tasapuolista eikä syrjimätöntä.

Virasto ei ole selvittänyt Itella Oyj:n hintojen kustannusvastaavuutta. Tätä on perusteltu muun ohella sillä, että Viestintävirasto valvoo postilain perusteella Itella Oyj:n hinnoittelun kohtuullisuutta ja kustannusvastaavuutta. Leijonajakelu-yrityskaupassa ei ole ollut kyse Itella Oyj:n yleispalveluliiketoiminnasta vaan Viestintäviraston toimivallan ulkopuolelle jäävistä jakelupalvelumarkkinoista. Viestintävirastolla ei myöskään ole toimivaltaa valvoa Kilpailu- ja kuluttajaviraston asettamien sitoumusten noudattamista.

Itella Oyj:n suurasiakkaille tarjoamien palveluiden hinnoittelu on vuosina 2007–2009 alittanut Itella Oyj:lle aiheutuneet keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset ja vuonna 2012 hinnoittelu on alittanut palvelun tuottamisen lisäyksikkökustannukset. Kun palvelusta peritty hinta ei ole kattanut edes keskimääräisiä vältettävissä olevia kustannuksia, hinnoittelu ei ole ollut sitoumuksen numero 12 edellyttämällä tavalla kustannusvastaavaa.

Virasto ei ole ottanut valituksenalaisessa päätöksessä kantaa siihen, ovatko Itella Oyj:n hinnoittelu- ja alennuskäytännöt kustannusvastaavia ja voiko Itella Oyj perustella myöntämänsä määräalennukset sekä muut alennukset kustannussäästöillä.

Itella Oyj:n soveltamat ehdot eivät ole olleet syrjimättömiä. Itella Oyj on vuoden 2009 jälkeen tarjonnut osapostinumerojakelua harkinnanvaraisesti eräille muille asiakkaille, vaikka se on samaan aikaan kieltäytynyt tarjoamasta tätä palvelua Suomen Suoramainonta Oy:lle. Osapostinumerojakelusta kieltäytyminen on merkittävästi vaikeuttanut Suomen Suoramainonta Oy:n liiketoimintaa.

3. Itella Oyj:n määräävä markkina-asema

Itella Oyj:llä on määräävä markkina-asema osoitteettoman suoramainonnan markkinoilla. Itella Oyj on ainoa toimija, jolla on koko maan kattava jakeluverkko. Jakelumarkkinoita voidaan tarkastella myös alueellisesti. Itella Oyj:llä on määräävä markkina-asema ainakin haja-asutusalueiden jakelupalveluissa. Itella Oyj on myös ainoa toimija, jonka valtakunnallinen asema on turvattu lainsäädännöllä ja viranomaispäätöksillä. Ainoastaan sille on myönnetty toimilupa koko maan kattavaan postitoimintaan ja sen markkinaosuus osoitteellisissa kirjeissä on manner-Suomessa edelleen lähes 100 prosenttia. Itella Oyj:n asema yleispalveluyrityksenä antaa sille oikeuden saada yleispalvelutoiminnan nettokustannuksiin korvausta valtion varoista.

Itella Oyj:llä on myös oikeus yksin määrätä jakelutoimialan rakenteista. Postilain nojalla se määrää postilaatikkojen sijoittelusta ja postinumerojärjestelmästä. Rakenteita koskevan päätösvaltansa kautta Itella Oyj pystyy vaikuttamaan kilpailijoiden toimintaedellytyksiin ja kustannuksiin, mikä antaa sille ylivoimaisen kilpailuedun muihin alan toimijoihin nähden.

Itella Oyj:n markkina-asema on antanut sille mahdollisuuden tehdä osoitteettomaan jakeluun yleissitovan työehtosopimuksen, joka lisää sen markkinavoimaa suhteessa alan muihin toimijoihin ja pyrkii nostamaan kilpailijoiden kustannuksia. Työehtosopimuksen avulla Itella Oyj on pyrkinyt kohdistamaan omia jakelukustannuksiaan ei-kilpailluille markkinoille ja samalla pyrkinyt kasvattamaan kilpailijoiden osoitteettoman jakelun kustannuksia merkittävästi.

Suomen Suoramainonta Oy on riippuvainen Itella Oyj:n jakeluverkosta haja-asutusalueilla. Se joutuu ostamaan omia asiakkaitaan varten haja-asutusalueiden jakelupalvelua Itella Oyj:ltä. Tätä kautta Itella Oyj saa runsaasti tietoa Suomen Suoramainonta Oy:n asiakkuuksista, riippuvuudesta Itella Oyj:n palveluihin sekä Itella Oyj:n hinnoittelun ja palveluiden vaikutuksesta Suomen Suoramainonta Oy:n asiakaskohtaisiin palveluihin ja hintoihin.

4. Itella Oyj:n hinnoittelun ja menettelyn syrjivyys

Itella Oyj:n hinnoittelu on suosinut muita Suomen Suoramainonta Oy:n vahingoksi. Virasto on saanut riittävän näytön Itella Oyj:n hinnoittelun syrjivyydestä.

Itella Oyj:n hinnoittelu on merkittävältä osalta subjektiivista ja sen omaan harkintaan perustuvaa. Oikeuskäytännön perusteella alennusjärjestelmän subjektiivisuus on jo itsessään määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Virasto on arvioinut määräalennuksia ainoastaan Suomen Suoramainonta Oy:n kannalta ja ottanut huomioon vain sen tämänhetkisten volyymien tuomat alennukset. Lisäksi arviointi on rajautunut ainoastaan määräalennuksiin, vaikka Itella Oyj tarjoaa asiakkailleen myös lukuisia muita alennuksia. Hinnoittelun ja alennusten syrjivyyttä arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti toimialan suurasiakkaiden saamien määräalennusten ja muiden alennusten kokonaisuus.

Hintasyrjintää ei pidä tarkastella yksinomaan poissulkevan hintasyrjinnän näkökulmasta, kuten virasto on tehnyt. Syrjintä voi olla myös asiakkaita hyväksikäyttävää. Tällaisissa tilanteissa poissulkuvaikutuksia ei tarvitse edes osoittaa. Euroopan unionin tuomioistuimet ovat antaneet useita päätöksiä, joissa poissulkevat vaikutukset eivät ole kuuluneet syrjinnän tunnusmerkistöön. Kauppakumppaneiden epäedulliseen kilpailuasetelmaan joutuminen on ollut ratkaisevaa.

Itella Oyj:n toiminta on ollut omiaan vaikeuttamaan yhtä tehokkaan kilpailijan toimintaa markkinoilla ja pakottanut Suomen Suoramainonta Oy:n leikkaamaan katteitaan. Poissulkuvaikutuksen olemassaoloa ei voida kieltää sillä perusteella, että Suomen Suoramainonta Oy on kilpailua rajoittavasta toiminnasta huolimatta pystynyt jatkamaan toimintaansa ja voittamaan osan asiakkaista takaisin. Poissulkuvaikutuksen toteaminen ei edellytä, että kilpailijan toiminta muuttuu tappiolliseksi tai että se lopullisesti menettää asiakkaansa määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle.

5. Saalistushinnoittelu

Itella Oyj on syyllistynyt saalistushinnoitteluun. Se on tarjonnut osoitteetonta jakelupalvelua merkittävälle osalle asiakkaistaan hinnalla, joka ei kata palvelun tuottamisen aiheuttamia keskimääräisiä vältettävissä olevia kustannuksia. Itella Oyj on kohdistanut saalistushinnoittelun markkinan suurimpiin asiakkaisiin tarjoamalla näille asiakkaille hinnastosta poikkeavia lisäalennuksia.

Saalistushinnoittelua koskevan oikeuskäytännön mukaan muuttuvien kustannusten keskiarvoa alhaisemmat hinnat ovat aina määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Muuttuvien kustannusten keskiarvon alittavia hintoja pidetään osoituksena syrjäytystarkoituksesta eikä muuta näyttöä tarvita.

Viraston päätöksessä kustannuksia koskeva arviointi on ristiriitaista. Päätöksen perusteella jää epäselväksi, mihin hintoihin ja kustannuksiin virasto on ratkaisunsa perustanut ja onko päätöksen perustana oleva kustannusvertailu oikea. Päätöksessä on vedottu useisiin keskenään erilaisiin kustannusten laskentatapoihin. Kilpailuoikeudellinen arviointi tulee perustaa puolueettomiin laskentaperiaatteisiin ja huolelliseen kustannusten analysointiin. Virasto ei ole tarkemmin perustellut, miksi se on pitänyt Itella Oyj:n laskelmia uskottavina, vaikka Itella Oyj on esittänyt asiassa ristiriitaisia väitteitä, jotka merkittävästi heikentävät sen laskelmien uskottavuutta. Myös Viestintävirasto on katsonut Itella Oyj:n kohdentavan kustannuksensa väärin.

Keskimääräisiä vältettävissä olevia kustannuksia arvioitaessa yksittäisten kustannuserien kohdentamisella ja luokittelulla joko vältettäviksi tai ei-vältettäviksi kustannuksiksi on keskeinen merkitys arvioinnin lopputuloksen kannalta. Viraston päätös antaa erittäin vähän tietoa siitä, miten Itella Oyj on kohdentanut kustannuksia ja mitä osaa kustannuksista Itella Oyj ja virasto ovat pitäneet vältettävissä olevina.

Vaikka Itella Oyj:n hinnoittelu olisi kattanut keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset, se on kuitenkin alittanut kokonaiskustannukset ainakin vuonna 2012. Kokonaiskustannukset alittava hinnoittelu on kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ainakin silloin, kun hinnoittelu on omiaan syrjäyttämään kilpailijoita markkinoilta.

Viraston arvio poissuljentavaikutuksesta on väärä. Määräävän markkina-aseman väärinkäytön arvioinnin kannalta ei ole merkitystä, pystyykö määräävässä asemassa oleva yritys lopulta syrjäyttämään markkinoilta sen kanssa vähintäänkin yhtä tehokkaat kilpailijat. Poissuljentavaikutusta ei voida kiistää sillä perusteella, että Suomen Suoramainonta Oy on pystynyt voittamaan takaisin osan asiakkaista Itella Oyj:ltä ja että Suomen Suoramainonta Oy:n tulos on säilynyt positiivisena Itella Oyj:n väärinkäyttömenettelystä huolimatta. Virasto ei ole arvioinut Itella Oyj:n saalistushinnoittelun vaikutusta muiden postimarkkinoilla toimivien elinkeinonharjoittajien tai potentiaalisten markkinoille tulijoiden kannalta.

Saalistushinnoittelun olemassaolo ei edellytä näyttöä siitä, että hinnoittelu olisi kokonaisuudessaan ja kaikkien asiakkaiden osalta saalistavaa.

6. Hintaruuvihinnoittelu

Viraston tekemä hintaruuviarvio on virheellinen. Viraston päätöksessä on virheellisesti todettu, että Itella Oyj perisi kaikilta asiakkailtaan korkeamman hinnan haja-asutusalueen jakelusta. Tosiasiassa Itella Oyj soveltaa aluehinnoittelua vain osaan asiakkaistaan. Joihinkin harkinnanvaraisesti valittuihin asiakkaisiin se soveltaa yhtenäishinnoittelua eli tarjoaa jakelupalvelua samaan hintaan kaikilla jakelualueilla. Yhtenäishinnoittelu on otettava huomioon hintaruuviarvioinnissa.

Virasto ei ole pitänyt tarpeellisena selvittää hintaruuvia tarkemmin, koska se ei ole löytänyt viitteitä poissulkuvaikutuksista. Perusteluna näkemykselleen se on viitannut saalistushinnoittelun osalta todettuun poissuljentavaikutusten arviointiin. Hintaruuvin poissulkuvaikutuksia tulee kuitenkin arvioida itsenäisesti. Itella Oyj ei olisi voinut tarjota jakelupalvelua omille suurasiakkailleen voitollisesti, jos se olisi joutunut maksamaan jakelusta Suomen Suoramainonta Oy:ltä perimiään hintoja. Hintaruuvin kohdalla ei ole myöskään tarvetta osoittaa, että tukkuhinnat olisivat kohtuuttoman korkeita tai vähittäishinnat saalistavia.

Hintavertailun mukaan Itella Oyj:n keskeiseltä asiakkaaltaan veloittaman jakeluhinnan ja Suomen Suoramainonta Oy:ltä veloittaman jakeluhinnan välinen marginaali on kaikilla jakelualueilla negatiivinen. Itella Oyj:n hinnoittelu estää vähintään yhtä tehokkaan kilpailijan toiminnan markkinoilla, kun Itella Oyj perii omilta asiakkailtaan merkittävästi alhaisempaa jakeluhintaa kuin Suomen Suoramainonta Oy:ltä.

7. Osapostinumerojakelu

Itella Oyj on soveltanut syrjiviä toimitusehtoja osapostinumerojakelun tarjoamisessa. Itella Oyj on vuosina 2011–2012 tarjonnut osapostinumerojakelua muille asiakkaille Lähialuejakelu-nimisenä palveluna vielä sen jälkeen, kun se on kieltäytynyt tarjoamasta palvelua Suomen Suoramainonta Oy:lle vuonna 2009. Osapostinumerojakelun tuotteistaminen ja tarjoaminen valikoidusti vain joillekin asiakkaille on syrjivä menettelytapa.

Kun Itella Oyj tarjoaa jakelupalvelua Suomen Suoramainonta Oy:lle vain kokonaisilla postinumeroalueilla, Suomen Suoramainonta Oy:n on hankittava koko postinumeroalueen jakelu Itella Oyj:ltä, vaikka Suomen Suoramainonta Oy:llä olisi oma jakeluverkko osassa kyseistä postinumeroaluetta. Menettely nostaa Suomen Suoramainonta Oy:n kustannuksia merkittävästi.

Virasto on päätöksessään vähätellyt Itella Oyj:n menettelyä toteamalla, että kyse on ollut yksittäistapauksesta. Kilpailulainsäädäntö ei salli määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä yksittäistapauksissa. Lisäksi toistuva ja useita vuosia jatkunut toiminta ei ole yksittäistapaus. Palvelua on tarjottu vähintään kahdelle asiakkaalle, joista toinen on osoitteettoman jakelupalvelun merkittävin asiakas. Asiassa ei voida vedota myöskään siihen, että osapostinumerojakelun tarjoaminen on ollut Itella Oyj:n sisäisten ohjeiden vastaista.

Viraston päätöksestä ei käy ilmi, onko Itella Oyj hinnoitellut muille asiakkailleen tarjoamansa osapostinumerojakelun Leijonajakelu-päätöksessä asetettujen velvoittavien sitoumusten mukaisesti kustannusvastaavasti. Päätöksestä ei käy ilmi, onko osapostinumerojakelusta asiakkailta peritty hinta kattanut edes peruspalvelun keskimääräisiä vältettävissä olevia lisäkustannuksia.

8. Hinnoittelun läpinäkymättömyys

Itella Oyj:n hinnoittelu on suurelta osalta ollut asiakaskohtaista ja harkinnanvaraista eikä näin ollen täytä läpinäkyvyyden vaatimuksia.

Virasto ei ole voinut pitkittäessään asian käsittelyä hallintolain vastaisesti jättää toimenpidepyynnön tekoajankohtana tapahtuneita määräävän markkina-aseman väärinkäyttömuotoja tutkimatta. Lisäksi päätöksessä on todettu, ettei läpinäkymättömällä hinnoittelulla lähtökohtaisesti ole nähtävissä poissulkevaa vaikutusta, ellei menettelyyn samalla liity esimerkiksi poissulkevaa saalistusta, syrjintää tai hintaruuvia. Johtopäätös on vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen. Se, että Itella Oyj:n Suomen Suoramainonta Oy:ltä perimä hinta noudattaa Itella Oyj:n hinnastoa, ei tee hinnoittelusta läpinäkyvää. Suomen Suoramainonta Oy:n tiedossa ei ole, millä edellytyksillä se voisi päästä edullisemman hinnoittelun piiriin.

9. Kilpailuun vastaaminen

Itella Oyj:n menettely ei ole ollut hyväksyttävää kilpailuun vastaamista. Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei määräävässä asemassa olevalla yrityksellä ole ehdotonta oikeutta mukauttaa hintaansa kilpailijoidensa hintoihin silloin, kun mukauttaminen on sillä olevan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Kilpailuun vastaaminen on määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle sallittua ainoastaan, jos se on punktuaalista, defensiivistä ja kohtuullista.

Itella Oyj on myöntänyt lisäalennuksia systemaattisesti merkittävälle osalle suurasiakkaista. Se on tarjonnut ylimääräisiä alennuksia voittaakseen asiakkaita itselleen. Toimintaa ei siten voida pitää punktuaalisena, puolustuksellisena eikä kohtuullisena. Myönnettyjen alennusten vuoksi Itella Oyj:n hinnoittelu on ollut saalistavaa. Tällaisia alennuksia ei voida pitää hyväksyttävänä kilpailuun vastaamisena. Virasto ei ole päätöksessään ottanut kantaa siihen, pitääkö se Itella Oyj:n kilpailuun vastaamista hyväksyttävänä.

10. Itella Oyj:n menettelyn kokonaisarviointi

Virasto on päätöksessään jakanut Itella Oyj:n toiminnan yksittäisiin osatekijöihin ja tarkastellut niitä erikseen. Itella Oyj:n kilpailua rajoittavaa toimintaa on kuitenkin arvioitava kokonaisuutena. Menettely, joka yksinään saattaa vaikuttaa vähäiseltä, saa todellisen merkityksensä kokonaisuuden osana. Itella Oyj on syrjinyt Suomen Suoramainonta Oy:tä ja pyrkinyt merkittävästi vaikeuttamaan sen ja potentiaalisten kilpailijoiden kilpailumahdollisuuksia usealla rinnakkaisella ja toisiaan vahvistavalla tavalla.

Pystyäkseen pitämään kiinni toiminnan kannalta riittävästä jakeluvolyymistä, Suomen Suoramainonta Oy:n on ollut pakko luopua voitoistaan Itella Oyj:n kilpailulainsäädännön vastaisen menettelyn vuoksi. Suomen Suoramainonta Oy ei ole pystynyt laajentamaan toimintaansa muille jakelumarkkinoille.

Virasto on ollut haluton tutkimaan valtio-omisteisen Itella Oyj:n menettelyä ja se on laiminlyönyt hallintolain 31 §:n mukaisen selvittämisvelvollisuuden. Virasto on viivyttänyt asian ratkaisemista hallintolain 23 §:n vastaisesti.

11. Asian palauttaminen

Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusturvan toteutuminen edellyttää, että markkinaoikeus ottaa kantaa Itella Oyj:n lainvastaiseen toimintaan. Asian palauttaminen virastolle uudelleen tutkittavaksi pitkittäisi asian käsittelyä kohtuuttomasti. Asian palauttaminen ei ole tarpeen asian selvittämistä varten. Asian ratkaiseminen ei vaadi sellaisen uuden selvityksen hankkimista, jota ei voitaisi esittää markkinaoikeuden käsittelyssä.

Palautuspäätöksessä tulee todeta, miltä osin viraston asiassa tekemä kilpailuoikeudellinen arviointi on ollut virheellinen ja puutteellinen.

12. Vaatimus asiakirjan esittämisestä

Viraston päätös perustuu keskeisesti liikesalaisuudeksi merkittyihin tietoihin ja laskelmiin, joita ei ole toimitettu Suomen Suoramainonta Oy:lle. Suomen Suoramainonta Oy ei voi tehokkaasti ajaa asiaansa markkinaoikeudessa, ellei se saa käyttöönsä vaatimiaan asiakirjoja. Virasto on salannut tietoja hallintomenettelyssä perusteettoman laajasti, esimerkiksi Suomen Suoramainonta Oy:n omia markkinaosuuksia ja asiankulkua selittäviä kohtia. Viraston päätös ei sisällä nykyhetkeä koskevaa liikesalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa. Tieto, joka on vanhentunut tai muutoin menettänyt merkityksensä, ei voi olla salassapidon piirissä. Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusturvan kannalta on välttämätöntä, että sille annetaan mahdollisuus tutustua päätöksen perusteena oleviin laskelmiin. Viraston päätöksessä esittämä kustannuksia koskeva arviointi on ristiriitaista. Asiakirjojen esittämisvelvollisuudesta ei aiheudu virastolle ja Itella Oyj:lle haittaa tai vahinkoa. Asiassa ei ole sellaista erittäin tärkeää yleistä etua, jonka suojaamiseksi asiakirjojen sisältö tulisi salata asianosaiselta.

13. Suullinen käsittely

Asiaa ei sen luonteen vuoksi voida ratkaista pelkästään kirjallisen aineiston pohjalta. Viraston päätös perustuu merkittävältä osalta Itella Oyj:n toimittamien laskelmien puutteelliseen ja virheelliseen arviointiin. Virasto on perustanut päätöksensä useassa kohdassa Itella Oyj:n selvityksiin ja laskelmiin niitä tarkistamatta tai kyseenalaistamatta, vaikka Itella Oyj on esittänyt asiassa ristiriitaisia selvityksiä. Asiassa esitettyjen keskenään erilaisten kustannusselvitysten uskottavuuden ja oikeellisuuden arviointi edellyttää asiantuntijatodistajien kuulemista.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto

Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Lisäksi virasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää vaatimukset suullisen käsittelyn toimittamisesta ja asiakirjojen esittämisestä.

Perusteet

1. Valitusoikeus

Suomen Suoramainonta Oy:llä ei ole valitusoikeutta.

Leijonajakelu-yrityskauppapäätöstä ja valituksenalaista viraston päätöstä ei ole kohdistettu Suomen Suoramainonta Oy:öön. Valitusoikeutta tulee siten tarkastella niiden vaikutusten kautta, joita yrityskauppapäätöksellä ja valituksenalaisella viraston päätöksellä mahdollisesti on Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Olennaista on vaikutusten välittömyys, jonka arvioinnissa tulee ottaa huomioon asian laatu ja oikeussuojan tarve.

Valituksenalaisessa päätöksessä on arvioitu Leijonajakelu -yrityskauppapäätöksen sitoumuksia 1 ja 12. Yrityskauppaehdot koskevat Itella Oyj:n toimintaa ja asettavat välittömiä velvollisuuksia vain sille. Ne eivät aseta Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun välittömästi vaikuttavia määräyksiä. Valituksenalaisella viraston päätöksellä, jossa otetaan kantaa ehtojen tulkintaan tai noudattamiseen, ei voi siten olla Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuden, edun tai velvollisuuden kannalta välittömiä vaikutuksia, vaan kysymykseen voivat tulla enintään välilliset tai tosiasialliset vaikutukset.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkästään se, että jokin taho on ollut toimenpidepyynnön tekijänä, ei tuota valitusoikeutta asianomaiselle taholle.

Asiassa on otettava huomioon myös yrityskauppavalvonnan suojeluintressi. Yrityskauppavalvonnan tarkoituksena on huolehtia kilpailun toimivuudesta siten, ettei yrityskauppojen tuloksena synny merkittävällä tavalla kilpailua estäviä keskittymiä. Yrityskauppavalvontaa koskevista säännöksistä tai niiden perusteluista ei voida tehdä sellaisia johtopäätöksiä, että säännösten tarkoituksena olisi edes jossakin erityistilanteessa suojata välittömästi keskittymän kilpailijoita, potentiaalisia kilpailijoita tai liikekumppaneita.

Suomen Suoramainonta Oy on esittänyt virheellisesti, että ehdollinen yrityskauppapäätös asettaisi kilpailulain 8 §:n tai aiemman kilpailunrajoituslain 18 §:n mukaisen pätemättömyysvaikutuksen kautta oikeusvaikutuksia myös kolmansille osapuolille. Myös Suomen Suoramainonta Oy:n näkemys siitä, että mainittujen säännösten tarkoituksena olisi luoda oikeusvaikutuksia yrityskauppa-asiaan nähden kolmansille osapuolille, on virheellinen. Tämä ilmenee lainsäädännön systematiikasta.

Suomen Suoramainonta Oy:llä ei ole valitusoikeutta myöskään epäiltyä kilpailunrajoitusta koskevassa asiassa. Päätös on osoitettu Itella Oyj:lle, joka tutkinnan kohteena on ollut asianosainen. Suomen Suoramainonta Oy on ollut toimenpidepyynnön tekijä. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole välittömiä oikeudellisia vaikutuksia Suomen Suoramainonta Oy:lle.

Vaikka Suomen Suoramainonta Oy on esittämänsä mukaan ollut epäiltyjen menettelyjen kohteena Itella Oyj:n kilpailijana ja asiakkaana, se ei johda siihen, että viraston päätöksellä olisi välittömiä oikeudellisia vaikutuksia siihen. Valituksenalainen päätös ei koske Suomen Suoramainonta Oy:n etua eikä päätöksellä myöskään ole sellaisia vaikutuksia siihen, että siltä olisi päätöksessä evätty jokin oikeus. Päätöksessä ei ole myöskään esitetty mitään sellaista, joka asettaisi Suomen Suoramainonta Oy:öön kohdistuvia määräyksiä tai velvoitteita. Välittömän vaikutuksen puuttuessa Suomen Suoramainonta Oy:llä ei ole valitusoikeutta. Suomen Suoramainonta Oy ei ole edes esittänyt perusteluja, että viraston päätöksellä olisi siihen välittömiä vaikutuksia.

2. Väite yrityskauppapäätöksen ehdon rikkomisesta

Asiassa ei ole näyttöä, että Itella Oyj olisi rikkonut Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksen sitoumusta numero 12.

Yrityskauppapäätöksen sitoumuksen tarkoituksena on ollut korostaa kilpailunrajoituslain sisältämän määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon merkitystä Itella Oyj:n toiminnassa. Sitoumuksella ei sen sijaan ole ollut pyrkimys asettaa Itella Oyj:lle tämän pidemmälle meneviä velvoitteita. Sitoumus ei myöskään koske sellaisia markkinoita, joilla Itella Oyj:llä ei ole määräävää markkina-asemaa. Virasto on arvioinut yrityskaupan kilpailuongelmia kokonaisuutena. Samoin kilpailuongelmien poistamiseksi asetetut ehdot ovat kokonaisuus, jossa pääpaino on ollut asetetuilla rakenteellisilla sitoumuksilla ja jakeluvolyymien vapauttamista koskevilla käyttäytymissitoumuksilla. Puheena olevalla sitoumuksella numero 12 on ollut ehtokokonaisuutta täydentävä merkitys.

Jos sitoumusta tulkittaisiin Suomen Suoramainonta Oy:n esittämällä tavalla, Itella Oyj olisi sitoutunut pidättäytymään kaikesta kilpailuun vastaamisesta kaikilla mahdollisilla jakelumarkkinoilla kymmeneksi vuodeksi yrityskaupasta. Näin pitkälle menevää ja jakelumarkkinoiden kilpailulle vahingollista sitoumusta virasto ei ole asettanut.

Virasto ei ole arvioinut virheellisesti Itella Oyj:n hinnoittelun kustannusvastaavuutta, tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä. Sitoumus on jättänyt viraston ja riippumattoman asiantuntijan harkintavaltaan sen, missä laajuudessa kustannusvastaavuutta sitoumusten noudattamisen seurannassa selvitetään. Valvonta on suoritettu asianmukaisesti ja tarpeellisessa laajuudessa. Sitoumuksessa numero 12 ei edellytetä, että viraston tai riippumattoman asiantuntijan olisi tullut avata Itella Oyj:n kustannuslaskentajärjestelmä täysimittaisen tarkastelun kohteeksi. Kustannuslaskennan täydellinen avaaminen tarkoittaisi mittavaa operaatiota kaikkien Itella Oyj:n kustannuskomponenttien kohdentamiseksi eri jakelumarkkinoille. Pääosa Itella Oyj:n kustannuksista aiheutuu kuitenkin yleispalveluvelvoitteen mukaisten palvelujen tuottamisesta, jonka osalta Itella Oyj:n hinnoittelun kohtuullisuuden ja kustannusvastaavuuden valvonta on postilainsäädännössä asetettu Viestintävirastolle.

Vaikka postilain säännökset koskevat nimenomaisesti pelkästään yleispalveluliiketoimintaa, postilain vaatimukset kustannuslaskentajärjestelmän ja kustannusten kohdentamisen osalta heijastuvat väistämättä myös muille markkinoille, joilla Itella Oyj toimii. Itella Oyj:n kustannuslaskenta perustuu joka tapauksessa samaan postilain edellyttämään järjestelmään yleispalveluliiketoimintojen ja muiden jakelutoimintojen osalta. Tämä tosiseikka on osaltaan vaikuttanut riippumattoman asiantuntijan tarkastustoiminnan painotuksiin siten, että tarkastustoimintaa on suunnattu enemmän tasapuolisen hinnoittelun valvontaan kuin kustannuslaskentajärjestelmän laajamittaiseen arviointiin tai hinnoittelun kustannusvastaavuuden täydelliseen erittelyyn.

Virasto on Suomen Suoramainonta Oy:n toimenpidepyynnön johdosta myös laajasti selvittänyt Itella Oyj:n hinnoittelua suhteessa kustannuksiin. Asia ei ole antanut aihetta enempiin toimenpiteisiin tältä osin. Valvonnassa ei ole käynyt myöskään ilmi, että Itella Oyj:n hinnoittelu tai alennukset olisivat johtaneet sitoumuksen vastaiseen syrjintään.

3. Väite hintasyrjinnästä

Asiassa ei ole saatu näyttöä hintasyrjinnästä. Myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on lähtökohtaisesti oikeus päättää vapaasti hinnoittelustaan eikä laista seuraa tasapuolisuusvelvoitetta. Unionin oikeuskäytännön mukaan hintasyrjintä voi tulla kielletyksi määräävän aseman väärinkäytöksi, jos hintasyrjinnällä on kilpailua poissulkevia vaikutuksia. Nyt käsillä olevassa asiassa Suomen Suoramainonta Oy on Itella Oyj:n kilpailija, joka on saattanut Itella Oyj:n menettelyn arvioitavaksi virastossa väittäen sulkeutuvansa pois markkinoilta menettelyn seurauksena. Näin ollen asiaan soveltuu juuri poissulkevaa hintasyrjintää koskeva oikeuskäytäntö. Virasto on arvioinut menettelyä myös asiakkaita hyväksikäyttävänä väärinkäyttönä.

Oikeuskäytännön mukaan määräävässä markkina-asemassa oleva yritys voi soveltaa tiettyihin asiakkaisiin poikkeavaa kokonaiskustannukset alittavaa hintaa, mutta tämä ei saa tosiasiallisesti tai todennäköisesti syrjäyttää yhtä tehokasta kilpailijaa markkinoilta. Kuten valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, tällaisesta tosiasiallisesta tai todennäköisestä kilpailun syrjäytymisestä ei ole saatu näyttöä. Lisäksi virasto on ottanut huomioon, että Itella Oyj on ilmoittanut suunnittelevansa muutoksia alennusperusteisiinsa vuoden 2014 aikana.

Suomen Suoramainonta Oy:n useat yksityiskohtaiset väitteet syrjinnän osalta ovat vääriä tai perusteettomia. Esimerkiksi väite, että Itella Oyj soveltaisi aluehinnoitteluaan vain osaan asiakkaistaan ja tarjoaisi joillekin asiakkaille yhtenäistä hinnoittelua, jossa jakelupalvelun hinta on sama kaikilla alueilla, on väärä. Väärä käsitys johtuu ilmeisesti siitä, että Itella Oyj:n laskulla näkyy selkeyden vuoksi yksi hinta, joka sisältää painotetun keskiarvohinnan eri alueilta.

4. Väite saalistushinnoittelusta

Asiassa ei ole saatu näyttöä saalistushinnoittelusta. Virasto on tehnyt saalistushinnoitteluarviointinsa asianmukaisesti soveltamalla oikeuskäytännössä vakiintuneita arviointikriteerejä. Muuttuvien kustannusten keskiarvoa (AVC) alhaisemmista hinnoista ei ole saatu näyttöä. Valituksenalaisen päätöksen mukaisesti suunnitelmasta kilpailijan syrjäyttämiseksi ei ole myöskään saatu näyttöä.

Myös väite siitä, että valituksenalaisessa päätöksessä kustannuksia koskeva arviointi olisi ristiriitaista, on virheellinen. Keskeistä on, että saalistushinnoittelua voidaan arvioida vertailemalla yksikköhintoja keskimääräisiin muuttuviin kustannuksiin (AVC) ja keskimääräisiin vältettävissä oleviin kustannuksiin (AAC). Virasto on selvittänyt ja arvioinut molempia kustannussuureita. Viraston tarkastuksella Itella Oyj:ltä haltuunsa saamien asiakirjojen ja Itella Oyj:n antamien selvitysten mukaan sen keskimääräinen vältettävissä oleva kustannus on kuitenkin ollut perustellusti yhtä suuri kuin sen keskimääräinen muuttuva kustannus. Tällöin saalistushinnoitteluarvion lopputulos on sama riippumatta, verrataanko hintoja AVC- vai AAC-suureeseen.

Viraston päätöksessä on tuotu esille, että virasto on selvittänyt asiaa toimenpidepyynnön tekijän vaatimusten mukaisesti ja verrannut Itella Oyj:n suurasiakkailtaan perimiä hintoja viraston tekemiin laskelmiin, joissa on otettu huomioon Suomen Suoramainonta Oy:n virastolle esittämiä kustannussuureita. Myös Itella Oyj:n laskemat ja perustelemat kustannussuureet on oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla otettu huomioon asian ratkaisussa.

Kuten valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, virasto on arvioinut tarkastuksella haltuun saaduissa asiakirjoissa ja Itella Oyj:n 23.4.2014 toimittamassa selvityksessä olevat laskelmat Itella Oyj:n kustannuksista, joita virastolla ei ole ollut perusteltua syytä kyseenalaistaa. Suomen Suoramainonta Oy:n esittämät Copenhagen Economics -konsulttitoimiston laskelmat ovat perustuneet oletuksiin Itella Oyj:n kustannuksista. Laskelma on jo lähtökohtaisesti tehty väärin perustein sillä vertailuasiakkaan osalta esitetty hinta on painotettu keskiarvo Itella Oyj:n eri hinta-alueilta (mukaan lukien A-, B- ja C-hinta-alueet), kun Suomen Suoramainonta Oy:n hinta on yksinomaan haja-asutusalueelta (C-alue) ostettavan jakelupalvelun hinta. Oikeuskäytännön mukaisesti tehdyssä arvioinnissa on Suomen Suoramainonta Oy:n oletuksiin perustuvien laskelmien sijasta otettava ensisijaisesti huomioon Itella Oyj:n sisäiset laskelmat kustannuksistaan, kuten virasto on valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevin tavoin tehnyt.

Valituksenalainen päätös perustuu ensisijaisesti edellä esitettyyn saalistushinnoitteluarviointiin. Jo tämän perusteella on todettavissa, ettei menettelyllä ole nähtävissä tosiasiallisia tai todennäköisiä poissuljentavaikutuksia. Kun Itella Oyj:n hinnat ovat asiassa saadun näytön perusteella muuttuvia kustannuksia korkeammat eikä Itella Oyj:llä ole ollut vahvistettua suunnitelmaa poistaa kilpailua markkinoilta, ei asiassa yksin tämän perusteella ole oikeuskäytännön nojalla aihetta ryhtyä enempiin toimenpiteisiin. Tämän lisäksi varmistuakseen siitä, ettei markkinoilla ole nähtävissä poissuljentaa, virasto on arvioinut Suomen Suoramainonta Oy:n ja Itella Oyj:n välistä kilpailutilannetta sekä Suomen Suoramainonta Oy:n liiketoiminnan kannattavuutta. Tältäkin osin virasto on päätynyt siihen, ettei menettelyssä ole nähtävissä poissulkevia vaikutuksia.

5. Väite hintaruuvihinnoittelusta

Asiassa ei ole saatu näyttöä hintaruuvihinnoittelusta. Väite siitä, että Itella Oyj soveltaisi aluehinnoittelua tosiasiassa vain osaan asiakkaista, on virheellinen. Suomen Suoramainonta Oy:n väärä käsitys Itella Oyj:n aluehinnoittelun soveltamisesta johtuu ilmeisesti siitä, että Suomen Suoramainonta Oy:n esittämä vertailuhinta on keskiarvo kaikilta alueilta ja Suomen Suoramainonta Oy:n oma hinta on eritelty alueittain. Itella Oyj hinnoittelee myös muille asiakkaille korkeamman hinnan haja-asutusalueille.

Myös Suomen Suoramainonta Oy:n tekemä hintavertailu on väärä. Kyseessä ovat erilaiset asiakkaat, mikä vaikuttaa asiakkaiden saamiin alennuksiin. Itella Oyj myöntää alennuksia toistuvuudesta, vuosivolyymistä, ennakkotiedon antamisesta ja tuotannon esikäsittelyn suorittamisesta. Lisäksi Itella Oyj:n hinnoittelu perustuu siihen, että asiakkailta peritään korkeampi hinta haja-asutusalueella, jossa on korkeammat jakelukustannukset. Suomen Suoramainonta Oy:n hintavertailu ei ota huomioon sitä, että sen vertailuasiakkaan vuosivolyymi ja jakelun aluejakauma ovat erilaiset verrattuna Suomen Suoramainonta Oy:öön ja lisäksi toisin kuin vertailuasiakas, Suomen Suoramainonta Oy ei anna Itella Oyj:lle vuosisuunnitelmaa eikä tee esikäsittelyä ja toimittaa ennakkotiedon vertailuasiakasta myöhemmin, minkä vuoksi Suomen Suoramainonta Oy ei perustellusti saa vastaavia alennuksia kuin vertailuasiakas.

Käsillä olevassa asiassa ei ole edes lähtökohtaisesti kyse vastaavasta tilanteesta kuin Suomen Suoramainonta Oy:n viittaamassa oikeuskäytännössä. Itella Oyj ei ole vertikaalisesti integroitunut yritys eikä sillä ole erikseen hintoja eri myyntiportaille vaan se soveltaa samaa perushinnastoa kaikkiin osoitteettoman suorajakelun asiakkaisiinsa mukaan luettuna Suomen Suoramainonta Oy. Lisäksi hintaruuviarvioinnissa tulee hintojen välisen marginaalin osoittaa, että kyseisellä hinnoittelukäytännöllä on ainakin mahdollisesti kilpailua rajoittava vaikutus vähittäismarkkinoilla ilman, että tämä olisi taloudellisesti perusteltua, kun otetaan huomioon tukkutuotteen välttämättömyys.

Tukkutuotteen välttämättömyyden ja kilpailun rajoittavan vaikutuksen osalta on otettava huomioon, että Suomen Suoramainonta Oy:llä on jatkuvasti ollut oma laajasti kattava jakeluverkko. Suomen Suoramainonta Oy on ollut riippuvainen Itella Oyj:n jakeluverkosta ainoastaan haja-asutusalueilla. Asiassa saatu näyttö ei anna viitteitä siitä, että Suomen Suoramainonta Oy olisi Itella Oyj:n hinnoittelun vuoksi sulkeutumassa tosiasiallisesti tai todennäköisesti pois osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilta. Valituksenalaisessa päätöksessä on siten perustellusti päädytty siihen, ettei asiaa ole tältäkään osin aiheellista selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin.

6. Väite Itella Oyj:n osapostinumerojakelusta

Asiassa ei ole saatu näyttöä syrjivistä ehdoista osapostinumerojakelun osalta. Osapostinumeroalueiden tarjonnassa ei ole kyse laajuudeltaan ja merkitykseltään sellaisesta menettelystä, johon olisi aiheellista puuttua terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen liitteessä on esitetty noin 260 jakelukohdetta, joista vain noin 20 tapauksessa on mainittu jakelu lähialueille. Suomen Suoramainonta Oy on antanut väärän kuvan sen viittaaman yhden asiakkaan merkityksestä asiakkaana tässä yhteydessä.

7. Väite hinnoittelun läpinäkymättömyydestä

Virasto ei ole jättänyt tutkimatta hinnoittelun läpinäkymättömyyttä. Päätöksessä on todettu, että asiaa ei ole aihetta selvittää enempää. Viimeaikaisen oikeuskäytännön mukaan on tarkasteltava menettelyn tosiasiallisia ja todennäköisiä poissulkevia vaikutuksia. Tällaisista poissulkuvaikutuksista ei asiassa ole saatu näyttöä. Lisäksi Suomen Suoramainonta Oy:lle on ollut selvää, mistä tekijöistä sen hinta ja alennukset ovat muodostuneet. Kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa on myös otettava huomioon kunkin yksittäistapauksen kaikki olosuhteet. Asiassa on otettava huomioon myös Suomen Suoramainonta Oy:n kilpailutilanne Itella Oyj:n kanssa. Itella Oyj:n täysin läpinäkyvä ja asiakaskohtaisesti yhdenmukainen hinnoittelu olisi todennäköisesti kilpailulle vahingollista, kun Itella Oyj:n kilpailijat tietäisivät tarkasti sen hinnoitteluperusteet ja hintatason.

8. Kokonaisarviointi

Asiaa on arvioitu kokonaisuudessaan yksittäisten rajoitusten lisäksi. Selkeyden vuoksi virasto on päätöksessään selostanut kunkin Suomen Suoramainonta Oy:n väittämän väärinkäyttömuodon arvioinnin erikseen.

Asiaa ei ole aihetta palauttaa viraston käsittelyyn. Virasto ei ole laiminlyönyt selvitysvelvollisuuksiaan.

9. Vaatimus asiakirjojen esittämisestä

Suomen Suoramainonta Oy:n vaatimus asiakirjojen esittämisestä on perusteeton. Sillä ei ole ollut asiaa virastossa selvitettäessä asianosaisasemaa eikä sillä myöskään ole valitusoikeutta.

Vaatimuksen kohteena olevat asiakirjat ovat salassa pidettäviä niiden sisältämien liikesalaisuustietojen johdosta. Asiakirjat sisältävät yksityiskohtaisia tietoja Itella Oyj:n asiakkaista, hinnoista, hinnoitteluperusteista ja kustannuksista. Tällaisten salaisten tietojen tuleminen edes asianosaisen tietoon olisi vastoin erittäin tärkeää yksityistä ja yleistä etua.

Suomen Suoramainonta Oy on saanut asiakirjojen esittämistä koskevan vaatimuksen kohteena olevista viranomaisen asiakirjoista tiedon siinä muodossa kuin se on ollut mahdollista ilman, että salassa pidettävää tietoa on paljastunut sille.

Tiedon antaminen Itella Oyj:n liikesalaisuuksista vaarantaisi jatkossa myös viraston tutkimuksessa tarvittavien tietojen saamisen markkinatoimijoilta ja olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Yksityiskohtaisten liikesalaisuustietojen paljastaminen kilpailijalle ja asiakkaalle on markkinoiden kilpailuolosuhteiden kannalta jopa vahingollisempaa kuin tietojen päätyminen yleisölle.

Vuosien 2007–2009 ja 2012 kustannustietoja on pidettävä edelleen Itella Oyj:n liikesalaisuuksina ajan kulumisesta huolimatta. Tieto Itella Oyj:n yksityiskohtaisista aiempien vuosien kustannuksista antaisi Suomen Suoramainonta Oy:lle mahdollisuuden arvioida Itella Oyj:n nykyistä kustannusrakennetta ja sen vaikutusta Itella Oyj:n hinnoittelustrategiaan.

Virasto ei ole salannut tietoja perusteettoman laajasti. Suomen Suoramainonta Oy:n viittaamat markkinaosuustiedot on laskettu sen ja Letterbox Oy:n julkisista tilinpäätöksistä. Sen sijaan Itella Oyj ei ilmoita julkisen tilinpäätöksensä yhteydessä kyseisen liiketoiminnan liikevaihtotietoja erikseen ja tiedot ovat liikesalaisuutena salassa pidettäviä. Jos näiden tietojen perusteella laskettu Suomen Suoramainonta Oy:n markkinaosuus tulisi julkiseksi, sen perusteella voisi laskea Itella Oyj:n liikesalaisuutena pidettävän liikevaihdon. Siten myös viraston laskemat Suomen Suoramainonta Oy:n ja Letterbox Oy:n markkinaosuustiedot on pidettävä salassa. Vastaavasti, jos päätöksen kohdassa 37 esitetty hintatasoa koskeva tieto paljastettaisiin, Suomen Suoramainonta Oy:lle selviäisi Itella Oyj:n liikesalaisuutena salassa pidettävä hintataso, koska tieto on ilmaistu suhteessa Itella Oyj:n hintatasoon. Päätöksessä ei ole myöskään salattu asian kulkua selittäviä tekijöitä, vaan tietoja Itella Oyj:n asiakkaista ja hinnoista, joita on liikesalaisuuksina pidettävä salassa.

10. Suullinen käsittely

Asia on ratkaistavissa asiassa saadun asiakirja-aineiston perusteella. Suomen Suoramainonta Oy voi ainoastaan esittää arvioitaan ja näkemyksiään Itella Oyj:n kustannuksista tai liiketoiminnasta. Niille ei voi antaa merkittävää painoarvoa verrattuna Itella Oyj:n omiin laskelmiin ja selvityksiin sen omista kustannus- ja liiketoimintatiedoistaan.

11. Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynti ei ole johtunut viranomaisen virheestä. Viraston tiedossa ei ole muutakaan seikkaa, jonka perusteella olisi kohtuutonta, että Suomen Suoramainonta Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Posti Group Oyj:n lausunto

Vaatimukset

Posti Group Oyj on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Lisäksi Posti Group Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Suomen Suoramainonta Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 52.329,26 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Suomen Suoramainonta Oy ei ole asianosainen. Viraston päätöstä ei ole kohdistettu Suomen Suoramainonta Oy:öön eikä se vaikuta välittömästi sen oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Päätöksen vaikutukset Suomen Suoramainonta Oy:öön ovat välillisiä.

Viraston tutkinta on koskenut markkinan kilpailutilannetta ja kilpailun yleistä toimivuutta. Päätöksessä on tarkasteltu Itella Oyj:n hinnoittelukäytäntöjen vaikutusta kilpailutilanteeseen ja markkinaan. Päätöksellä ei ole sellaista välitöntä vaikutusta Suomen Suoramainonta Oy:öön, tämän oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin, jotta se olisi asianosainen.

Se, että Suomen Suoramainonta Oy on tehnyt Itella Oyj:n menettelystä toimenpidepyynnön virastolle, ei luo sille asianosaisasemaa ja valitusoikeutta viraston päätöksestä. Myöskään se, että Suomen Suoramainonta Oy:lle on toimitettu viraston päätös valitusosoituksineen, ei tee siitä asianosaista. Asianosaisasemaa ratkaistaessa merkitystä ei myöskään ole sillä, onko valituksenalaisessa päätöksessä toimenpidepyynnön tekijästä käytetty nimitystä asianosainen tai onko sanottuun päätökseen liitetty valitusosoitus.

Viraston aikanaan Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asettamalla sitoumuksella numero 12 ei ole luotu mitään sitovia vaikutuksia Suomen Suoramainonta Oy:n ja Itella Oyj:n välisiin oikeussuhteisiin. Päätöksen asiallinen ulottuvuus rajoittuu yksinomaan virastoon ja Itella Oyj:hin. Sitoumus numero 12, jota Suomen Suoramainonta Oy on väittänyt Itella Oyj:n rikkoneen, ei ole perustanut Suomen Suoramainonta Oy:lle tai muillekaan markkinatoimijoille sellaista oikeudellisesti määriteltyä oikeutta, etuutta tai intressiä, johon valituksenalainen päätös välittömästi vaikuttaisi. Sitoumuksen vaikutukset ovat olleet välillisiä.

Välittömien vaikutusten syntymistä jollekin markkinatoimijalle ei voida perustella sitoumuksen tarkoituksella tai Suomen Suoramainonta Oy:n väittämin tavoin sen itsenäisellä merkityksellä. Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksen ja siihen liittyneiden sitoumusten tarkoituksena on ollut turvata yrityskaupan jälkeen kilpailu markkinoilla estämällä määräävän markkina-aseman syntyminen tai vahvistuminen. Sitoumuksen tarkoituksena ei ole ollut antaa välittömiä oikeuksia tai etuja joillekin markkinoilla toimiville yksittäisille yrityksille. Tämän osoittavat myös yrityskauppapäätöksen perustelut.

Vaikka valituksenalaisen päätöksen katsottaisiin vaikuttavan joltakin osin Suomen Suoramainonta Oy:n yleisiin kilpailuedellytyksiin suoramainonnan jakelun markkinoilla, ei sillä ole kuitenkaan tällä perusteella asianosaisasemaa ja valitusoikeutta.

Vastoin Suomen Suoramainonta Oy:n esittämää, sitoumuspäätös ei luo pätemättömyysvaikutuksen kautta oikeusvaikutuksia kolmansille osapuolille. Ehtojen tulkitseminen, valvonta ja rikkomistapauksissa mahdollisesti asetettavat seuraamukset ovat yksin viraston päätettävissä.

Kilpailuviranomaisen määräyksillä, joihin Suomen Suoramainonta Oy on valituksessaan vedonnut, tarkoitetaan yksinomaan kilpailunrajoituksia ja kilpailunrajoituksiin osallistuneille elinkeinonharjoittajille viraston asettamia määräyksiä, kieltoja ja velvoitteita. Yrityskaupan hyväksymisen ehdoksi asetettu sitoumus ei ole Suomen Suoramainonta Oy:n esittämällä tavalla sellainen viraston antama määräys, kielto tai velvoite, josta voisi johtua sen esittämä oikeusvaikutus kolmansille osapuolille pätemättömyysvaikutuksen kautta.

Yrityskauppavalvontaan kuuluva sitoumusmenettely menettäisi tarkoituksensa ja sille asetetut tavoitteet, jos viraston ja yrityskaupan osapuolen välistä keskinäistä sitoumusta voisivat kolmannet osapuolet tämän jälkeen tulkita, käynnistää sen osalta kilpailuprosesseja ja vaatia sille jonkin toisen merkityssisällön antamista kuin mitä viraston ja yrityskaupan osapuolen välillä on yrityskaupan ehdolliseksi hyväksymiseksi sovittu. Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei yrityskaupan ulkopuolisilla tahoilla ole ehtojen täytäntöönpanon osalta asianosaisasemaa ja siten valitusoikeutta ilman välitöntä vaikutusta.

Suomen Suoramainonta Oy:llä ei ole valitusoikeutta myöskään väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa asiassa. Väite siitä, että Itella Oyj:n menettely olisi vaikeuttanut Suomen Suoramainonta Oy:n toimintaa ja muun muassa pakottanut sen leikkaamaan katteitaan, ei luo sille asianosaisasemaa.

Itella Oyj:n hinnoitteluratkaisut eivät ole välittömästi vaikuttaneet sen kilpailijoiden oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin siten kuin asianosaisasemalta edellytetään. Kilpailijoihin markkinoiden kautta mahdollisesti heijastuvat vaikutukset ovat enintään välillisiä. Oikeuskäytännössä on katsottu, että epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskeneissa tutkinnoissa yrityksen kilpailijoilla ei ole valitusoikeutta viraston päätöksistä ja siten asianosaisasemaa, kun päätös ei ole välittömästi vaikuttanut niiden oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin.

Suomen Suoramainonta Oy:n asianosaisasemaan ei oikeudellisesti vaikuta se, että se on Itella Oyj:n keskeisin kilpailija suoramainonnan jakelun markkinoilla. Toisaalta myöskään sillä, että Suomen Suoramainonta Oy on myös Itella Oyj:n asiakas jakelupalveluiden ostajana tietyillä alueilla, ei ole suoraa ja välitöntä vaikutusta sen oikeusasemaan.

Suomen Suoramainonta Oy:n valitus liittyy sen omiin liiketoiminnallisiin intresseihin. Suomen Suoramainonta Oy perustaa valituksessaan väitteensä Itella Oyj:n syrjivästä ja tasapuolisuusvelvoitteen vastaisesta menettelystä keskeisiltä osin Suomen Suoramainonta Oy:n ja erään toimialan suurasiakkaan vertailuun osoittaakseen Itella Oyj:n kilpailulainsäädännön vastaista toimintaa markkinoilla vuosina 2007–2012. Vaikka Suomen Suoramainonta Oy on toimittanut virastolle lukuisia selvityksiä, virasto ei ole tutkinut tai arvioinut markkinan kilpailutilannetta vain sen kannalta. Kilpailulainsäädännön tehtävänä ei ole luoda mekanismia kilpailijalle yksittäisten sopimusehtojen tai oman yleisen kilpailuasemansa parantamiseen vaan suojella kilpailua kokonaisuutena. Kilpailuprosessin aikana ei ratkota kahden elinkeinonharjoittajan välisiä sopimussuhteita koskevia riitoja vaan sitä, rikkooko tietty toiminta elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien yleisiä intressejä suojaavia normeja.

Itella Oyj ja Suomen Suoramainonta Oy ovat asiakkaista kilpaillessaan käyttäneet sellaisia keinoja, joita tuotteiden ja palveluiden välisessä normaalissa kilpailussa käytetään. Kilpailu osoitteettoman jakelun markkinoilla on ollut toimivaa, kilpailuaste ei ole heikentynyt, eikä poissuljentaa tai alalta poistumista ole tapahtunut.

Asiassa on tehty erityisen perusteellinen ja kattava selvitys, ja valituksenalainen päätös on perusteltu säädetyllä tavalla.

Suomen Suoramainonta Oy:n vastaselitys

Suomen Suoramainonta Oy on esittänyt, että Itella Oyj:n kilpailunrajoitukset kohdistuvat juuri niiden palveluiden hintoihin ja ehtoihin, joita se ostaa Itella Oyj:ltä. Kilpailunrajoituksella ja viraston päätöksellä, jossa on otettu kantaa Itella Oyj:n toiminnan lainmukaisuuteen, on siten suora ja välitön vaikutus Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusasemaan Itella Oyj:n sopimuskumppanina.

Suomen Suoramainonta Oy on Itella Oyj:hin nähden kilpailija ja asiakas. Suomen Suoramainonta Oy:n oikeussuojan turvaamiseksi ei ole käytössä muita keinoja kuin valitusoikeus. Esityksen markkinaoikeudelle voi tehdä ainoastaan virasto.

Oikeuskäytännössä on todettu, että yrityskaupan osapuolten lisäksi myös muulla henkilöllä tai oikeushenkilöllä voi olla valitusoikeus viraston päätöksestä yrityskauppavalvontaa koskevassa asiassa, jos päätös koskee tällaista henkilöä tai oikeushenkilöä hallintolainkäyttölaissa tarkoitetulla tavalla. Valitusoikeutta arvioitaessa on aina otettava huomioon kyseessä olevan tapauksen erityispiirteet.

Kun Itella Oyj on tarjonnut Suomen Suoramainonta Oy:lle jakelupalveluita yrityskauppasitoumuksen numero 12 vastaisesti, se on vaikuttanut suoraan ja välittömästi Itella Oyj:n ja Suomen Suoramainonta Oy:n väliseen sopimussuhteeseen. Itella Oyj:n soveltamat viraston velvoittavan määräyksen vastaiset ehdot ovat kilpailulainsäädännön tarkoituksen ja sanamuodon mukaisesti mitättömiä. Sitoumuksen numero 12 vastaisten pätemättömien sopimusehtojen soveltaminen puoltaa valitusoikeutta.

Suomen Suoramainonta Oy:n oikeus saada asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi on turvattu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa. Itella Oyj:n kilpailua rajoittava menettely voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jos yritys joutuu tai on vaarassa joutua poistumaan markkinoilta, sillä on vaikutusta kilpailun rakenteeseen ja siten myös yrityksen harjoittamiin taloudellisiin toimintoihin. Myös kansallisilla tai alueellisilla markkinoilla toteutettavilla toimilla saattaa olla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komission linjauksen mukaan kansalliset postimarkkinat muodostavat merkittävän osan yhteismarkkinoista.

Unionin tuomioistuinkäytännössä valitusoikeus on myönnetty määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä epäillyn yrityksen kilpailijoille. Valitusoikeus on myönnetty myös osapuolille, jotka ovat osallistuneet kilpailunrajoituksen tutkintaan ja/tai tehneet asiaa koskevan toimenpidepyynnön.

Unionin kilpailuoikeus, erityisesti määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltävä artikla, perustaa Suomen Suoramainonta Oy:lle oikeuksia ja vaikuttaa suoraan sen ja Itella Oyj:n väliseen oikeussuhteeseen. Suomen Suoramainonta Oy:llä on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa silloin, kun sen unionin oikeudessa turvattuja oikeuksia on loukattu. Markkinaoikeuden on tulkittava lainsäädäntöä siten, että Suomen Suoramainonta Oy:n perusoikeudet tulevat turvattua.

Viraston menettely saalistushinnoittelun tutkinnassa ei täytä hallintolaissa viranomaiselle asetettua selvittämisvelvollisuutta. Viraston AAC-laskelmassa on useita puutteita, joista keskeisimmät ovat todellisten kustannustietojen puute, kokonaisarvioinnin laiminlyönti ja perustelemattomien kustannusarvioiden käyttäminen. Virasto ei ole kyennyt tutkinnan aikana hankkimaan Itella Oyj:ltä AAC-laskelman pohjaksi tarvittavia tietoja. Virasto ei ole käyttänyt lainmukaisia tutkintavaltuuksiaan puuttuvien tietojen hankkimiseksi, vaan se on tyytynyt tekemään AAC-laskelman arvionvaraisten tietojen pohjalta.

Virasto on pohjannut AAC-laskelmansa Suomen Suoramainonta Oy:n toimittamaan asiantuntijaselvitykseen. Asiantuntija-arvio on postialaa erittäin hyvin tuntevien asiantuntijoiden tekemä ja siinä käytetyt arviot perustuvat Suomen osoitteettoman jakelun markkinoiden analysointiin. Virasto on kuitenkin useassa kohdassa käyttänyt kustannusmuuttujina asiantuntija-arvion sijasta omia arvioitaan.

Muut kirjelmät

Posti Group Oyj on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että Suomen Suoramainonta Oy:n vaatimukset osoittavat, ettei sillä ole todellista oikeussuojan tarvetta asiassa. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei edes kuulu vahvistuspäätösten antaminen.

Valitusoikeudella oikeussuojan turvana tai unionin oikeuden tehokkuusperiaatteella ei ole itsenäistä merkitystä ilman asianosaisasemaa.

Joka tapauksessa Itella Oyj ei ole määräävässä markkina-asemassa osoitteettoman suoramainonnan markkinoilla eikä se ole syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Itella Oyj ei ole myöskään rikkonut Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksen sitoumusta numero 12.

Suomen Suoramainonta Oy on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että mikäli määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevissa asioissa vaikutusten katsotaan aina olevan välillisiä, muodostuu erittäin merkittävä oikeusturva-aukko. Suomen Suoramainonta Oy:llä on oikeussuojan tarve. Jos valitusta ei hyväksytä, Itella Oyj voi jatkaa syrjivien ja muutoinkin kilpailua rajoittavien ehtojen ja hintojen soveltamista Suomen Suoramainonta Oy:tä kohtaan. Kysymys ei ole sopimusehtojen tulkintariidasta.

Jos Suomen Suoramainonta Oy:lle ei anneta oikeusturvaa hallinnollisessa prosessissa, jossa päätetään kilpailuoikeuden soveltamisesta Itella Oyj:n toimintaan, Suomen Suoramainonta Oy ei voi menestyksellisesti ajaa asiaansa myöskään siviilioikeudellisessa prosessissa. Tällöin Suomen Suoramainonta Oy:n unionin oikeudessa myönnetyt oikeudet eivät saisi tehokasta oikeussuojaa.

Unionin kilpailuoikeus ja erityisesti määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltävä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 102 artikla perustavat Suomen Suoramainonta Oy:lle oikeuksia ja vaikuttavat suoraan sen ja Itella Oyj:n väliseen sopimussuhteeseen.

Suomen Suoramainonta Oy on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan ja lausumansa Posti Group Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta.

Posti Group Oyj:n oikeudenkäyntikulujen määrä on kohtuuton, kun otetaan huomioon, että sen kirjelmöinti on pääosin keskittynyt vain Suomen Suoramainonta Oy:n asianosaisaseman kiistämiseen. Posti Group Oyj:llä ei ole oikeussuojan tarvetta suhteessa kysymykseen Suomen Suoramainonta Oy:n asianosaisasemasta. Tästä huolimatta Posti Group Oyj on oma-aloitteisesti antanut asiassa Suomen Suoramainonta Oy:n asianosaisasemaan keskittyvän lisäkirjelmän. Posti Group Oyj on tarpeettomasti kasvattanut oikeudenkäyntikuluja. Posti Group Oyj:n oikeudenkäyntikululaskua ei ole riittävällä tavalla yksilöity, koska siitä ei käy ilmi eri vaiheisiin käytettyä aikaa eikä tuntihintaa.

Posti Group Oyj on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan ja lisäkirjelmän Suomen Suoramainonta Oy:n lausumasta.

Posti Group Oyj:n esittämässä oikeudenkäyntikululaskussa on eritelty tehdyt toimenpiteet päivätasolla. Erittelyn lopussa on esitetty kokonaistuntimäärä, ja jaettaessa laskun loppusumma kokonaistuntimäärällä saadaan selville keskimääräinen tuntihinta.

Posti Group Oyj:llä on oikeussuojan tarve ja intressi argumentoida Suomen Suoramainonta Oy:n asianosaisasemasta, kun otetaan huomioon Posti Group Oyj:n asema Kilpailu- ja kuluttajaviraston tutkinnassa ja Suomen Suoramainonta Oy:n tekemässä valituksessa esitetyt väitteet ja vaatimukset.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on antanut lausuman Suomen Suoramainonta Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

1. Lain ajallinen soveltaminen

Kilpailulaki on tullut voimaan 1.11.2011, kuten sen 50 §:n 1 momentissa on säädetty. Pykälän 2 momentin mukaan mainitulla lailla on kumottu kilpailunrajoituslaki.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on selvittänyt valituksenalaisen päätöksen mukaan epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä osoitteettoman suoramainonnan jakelun hinnoittelussa ja tarjontaehdoissa vuosien 2007–2013 aikana kilpailunrajoituslain ja kilpailulain säännösten nojalla. Virasto on poistanut asian käsittelystään kilpailunrajoituslain 12 §:n (303/1998) nojalla.

Kilpailulain 50 §:n 3 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tapahtuneisiin kilpailurikkomuksiin ja ennen mainitun lain voimaantuloa tehtyihin yrityskauppoihin sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Asian käsittelyyn sovelletaan kuitenkin, mitä 14–18 §:ssä säädetään seuraamusmaksusta vapautumisesta ja seuraamusmaksun alentamisesta ja mitä 32–38 §:ssä säädetään asioiden tärkeysjärjestyksestä ja tutkimatta jättämisestä, elinkeinonharjoittajan tiedonantovelvollisuudesta, kutsumisesta kuultavaksi, tarkastuksista ja elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeuksista.

Valituksenalaista asiaa on siten tullut tarkastella aineellisesti 1.11.2011 edeltäneeltä ajalta kilpailunrajoituslain säännösten perusteella ja mainitusta ajankohdasta lukien kilpailulain säännösten perusteella. Asian aineellisen käsittelyn tarvetta ja edellytyksiä viraston olisi sitä vastoin tullut arvioida kilpailulain 32 §:n perusteella toisin kuin virasto on nyt tehnyt.

2. Valitusoikeus eli valittajan oikeus saattaa asia markkinaoikeuden tutkittavaksi

2.1. Tarkastelun lähtökohdat

Suomen Suoramainonta Oy on 30.5.2007 tehnyt toimenpidepyynnön, jossa se on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastoa selvittämään, onko Itella Oyj syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön osoitteettoman suoramainonnan jakelumarkkinoilla ja Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asetettujen sitoumusten rikkomiseen.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on siis 25.6.2014 tekemällään päätöksellä poistanut asian käsittelystään kilpailunrajoituslain 12 §:n (303/1998) perusteella. Virasto on lausunut päätöksessään, että sen asiassa saamien selvitysten perusteella ei ole saatu sellaista näyttöä, että Itella Oyj:n hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin epäiltyjen kilpailulain 7 §:ssä (ennen 1.11.2011 kilpailunrajoituslain 6 §) kiellettyjen saalistus-hinnoittelun, syrjinnän, sidonnan, hintaruuvin, ilman asiallista syytä toteutetun liikesuhteesta pidättäytymisen, hinnoittelun läpinäkymättömyyden tai asiakkaita hyväksikäyttävän määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta vuosina 2007–2013, kun otetaan huomioon osoitteettoman suoramainonnan jakelun liiketoiminnan olosuhteet. Asiassa ei päätöksen mukaan ole myöskään ilmennyt, että Itella Oyj:n hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi pidettävä Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asetettujen sitoumusten numero 1 ja 12 rikkomisena.

Suomen Suoramainonta Oy on valittanut viraston edellä mainitusta päätöksestä markkinaoikeuteen 16.7.2014. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ja kuultava ovat markkinaoikeudessa esittäneet, että Suomen Suoramainonta Oy:llä ei ole valitusoikeutta päätöksestä, jolla virasto on poistanut asian käsittelystään.

Asiassa on siten ensin arvioitava, onko Suomen Suoramainonta Oy:llä valitusoikeus, josta oikeusohjeissa on käytetty myös käsitettä muutoksenhakuoikeus, Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä.

2.2. Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kilpailulain 44 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston mainitun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Kilpailulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 88/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 44 §:n kohdalla tuotu esiin, että pykälä vastaa sisällöltään pääosin tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 21 §:ää.

Kilpailunrajoituslain 21 §:ään otettiin muutoksenhakusäännös lailla 303/1998. Lainmuutosta koskevista esitöistä (HE 243/1997 vp) ilmenee, että hallintolainkäyttölain mukaisen valitusoikeuden katsotaan olevan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Elinkeinonharjoittajan intressin välittömyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 13 §:n soveltamiskäytäntö, hallintolainkäyttölain 6 § ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Esitöissä on edelleen tuotu esiin, että kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että viraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan. Sen sijaan kilpailunrajoituksen aikaansaaneen elinkeinonharjoittajan kilpailijoilla, joihin viraston päätös välillisesti vaikuttaa, ei välittömän intressin puuttuessa voida katsoa olevan muutoksenhakuoikeutta.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Viimeksi mainitun lainkohdan esitöiden (HE 217/1995 vp) mukaan valitusoikeus on ensinnäkin sillä, johon päätös on kohdistettu. Valitusoikeus on siten sillä, jolle päätöksessä on nimenomaisesti asetettu jokin velvollisuus, rajoitus tai kielto tai jolta on evätty kokonaan tai osittain jokin oikeus tai etu. Toiseksi valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voida johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyy ehdotetun säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

2.3. Markkinaoikeuden arviointi

Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemää nyt kysymyksessä olevaa päätöstä ei ole kohdistettu Suomen Suoramainonta Oy:öön. Sillä ei siten tällä perusteella ole valitusoikeutta asiassa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan myöskään pelkästään se, että kansalainen tai elinkeinonharjoittaja on toimenpidepyynnön tekijä, ei sellaisenaan tuota hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitettua valitusoikeutta asianomaiselle taholle. Toimenpidepyynnön tekeminen ei kuitenkaan poista valitusoikeutta, jos toimenpidepyynnön tekijällä on valitusoikeus muiden säännösten tai seikkojen perusteella.

Asiassa tulee siten arvioitavaksi, vaikuttaako Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla välittömästi Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Edellä esitettyjen esitöiden mukaan kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että viraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan. Sen sijaan kilpailunrajoituksen aikaansaaneen elinkeinonharjoittajan kilpailijoilla, joihin viraston päätös välillisesti vaikuttaa, ei välittömän intressin puuttuessa voida katsoa olevan muutoksenhakuoikeutta.

Valituksenalainen asia poikkeaa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 2013:170. Mainitussa asiassa taustalla on ollut Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös, jolla virasto on määrännyt elinkeinonharjoittajan lopettamaan määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi katsotun menettelyn. Nyt käsillä olevassa asiassa kysymys on Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä jättää asia virastossa aineellisesti käsittelemättä.

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Hallintoprosessioikeus, 2007, s. 275 ja Mäenpää, Hallinto-oikeus, Oikeuden perusteokset 2013, s. 847) on esitetty, että pelkästään päätöksen vaikutukset kilpailutilanteeseen eivät sellaisenaan perusta valitusoikeutta kilpailijalle. Vaikka elinkeino- tai ympäristölupa taikka kilpailun rajoitusta arvioiva päätös voi vaikuttaa toisen yrityksen liiketaloudellisiin oloihin tai kilpailuasetelmaan, tämä ei siis vielä perusta sille valitusoikeutta. Valitusoikeus edellyttää, että päätökseen sisältyy myös toisen yrityksen oikeuksiin tai velvollisuuksiin välittömästi vaikuttavia elementtejä. Kilpailullinen intressi ei siis ole tässä suhteessa yksinään riittävä valitusoikeuden perustaksi.

Edelleen mainituissa teoksissa (Hallintoprosessioikeus, s. 276 ja Hallinto-oikeus, s. 849) on esitetty että oikeusturvan tarve ei sellaisenaan perusta valitusoikeutta. Näin ollen valittajan oma arvio, jonka mukaan hän tarvitsee oikeusturvaa, ei vielä perusta hänelle asiavaltuutta. Valitusoikeus perustuu ensisijaisesti sitä määritteleviin säännöksiin, joita arvioidaan objektiivisesti. Oikeusturvan tarve voi kuitenkin vahvistaa valitusoikeutta, kun liikutaan valitusoikeutta koskevan säännöksen tulkinnallisella raja-alueella. Se voi esimerkiksi vahvistaa päätöksen vaikutusten välittömyyttä.

Suomen Suoramainonta Oy on sen perusteella, mitä se on asiassa esittänyt, väitetyssä kilpailunrajoituksessa kilpailijan ja asiakkaan asemassa Itella Oyj:hin nähden. Tämä ei kuitenkaan sellaisenaan muodosta Suomen Suoramainonta Oy:lle valitusoikeutta. Valitusoikeuden olemassaolo edellyttää, että Suomen Suoramainonta Oy:n asemaan liittyy sellainen oikeus ja etuus, jota Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös loukkaa tai johon se vaikuttaa epäedullisesti.

Suomen Suoramainonta Oy on valituksessaan esittänyt, että Itella Oyj on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa syyllistymällä syrjivän hinnoittelu- ja alennuskäytännön soveltamiseen, saalistushinnoitteluun sekä hintaruuvin, syrjivien toimitusehtojen ja läpinäkymättömän hinnoittelu- ja alennuskäytännön soveltamiseen. Suomen Suoramainonta Oy on esittänyt, että Itella Oyj on syrjinyt sitä ja pyrkinyt merkittävästi vaikeuttamaan sen ja potentiaalisten kilpailijoiden kilpailumahdollisuuksia usealla rinnakkaisella ja toisiaan vahvistavalla tavalla. Itella Oyj on Suomen Suoramainonta Oy:n mukaan myöntänyt muille asiakkailleen alennustaulukosta poikkeavia harkinnanvaraisia lisäalennuksia ja myös harkinnanvaraisesti tarjonnut jakelupalveluita joillekin asiakkaille samaan hintaan koko maassa. Lisäksi Itella Oyj on harkinnanvaraisesti tarjonnut osapostinumerojakelua joillekin asiakkaille, vaikka samaan aikaan Itella Oyj on kieltäytynyt tarjoamasta Suomen Suoramainonta Oy:lle osapostinumerojakelua. Menettely on ollut Suomen Suoramainonta Oy:n mukaan syrjivää ja läpinäkymätöntä ja rajoittanut kilpailua sulkemalla sen pois markkinoilta.

Itella Oyj ja Suomen Suoramainonta Oy ovat valituksenalaisen päätöksen mukaan merkittävimmät valtakunnallista osoitteettoman suoramainonnan jakelupalveluiden tarjoajaa ja siten toistensa kilpailijoita. Suomen Suoramainonta Oy myös ostaa Itella Oyj:ltä jakelupalveluita niillä alueilla, joita sen oma jakelupalvelu ei tavoita. Suomen Suoramainonta Oy on esittämänsä mukaan riippuvainen Itella Oyj:n jakeluverkosta haja-asutusalueilla, ja kilpailunrajoitukset kohdistuvat juuri niiden palveluiden hintoihin ja ehtoihin, joita se Itella Oyj:ltä ostaa. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Itella Oyj:n väitetty hinnoittelun ja toimitusehtojen syrjivyys voi vaikuttaa Suomen Suoramainonta Oy:n mahdollisuuksiin tarjota jakelupalveluja asiakkailleen kilpailukykyisin hinnoin, joten sitä on tältä osin pidettävä väitetyn kilpailunrajoituksen kohteena.

Itella Oyj:n väitetyllä kilpailunrajoituksella ja viraston päätöksellä, jossa virasto on ottanut kantaa Itella Oyj:n toiminnan lainmukaisuuteen, on suora ja välitön vaikutus Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusasemaan. Kun vielä otetaan huomioon asian laatu ja se että esityksen markkinaoikeudelle voi tehdä vain Kilpailu- ja kuluttajavirasto, viraston päätöksellä on katsottava olevan kilpailunrajoituksen kohteena olevan Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuteen ja etuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla suora ja välitön vaikutus. Valitus on siten tutkittava siltä osin kuin se kohdistuu väitettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.

Lisäksi Suomen Suoramainonta Oy on valituksessaan vaatinut, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös on kumottava siltä osin kuin siinä on todettu, että asiassa ei ole käynyt ilmi, että Itella Oyj:n hinnoittelua ja menettelyä olisi pidettävä sille Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä annetun sitoumuksen numero 12 rikkomisena. Kun Itella Oyj on tarjonnut jakelupalveluita Suomen Suoramainonta Oy:lle mainitun sitoumuksen vastaisesti, se on vaikuttanut suoraan ja välittömästi Itella Oyj:n ja Suomen Suoramainonta Oy:n väliseen sopimussuhteeseen.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2002:50 todennut, että yrityskaupan osapuolten lisäksi muulla henkilöllä tai oikeushenkilöllä voi olla valitusoikeus viraston päätöksestä yrityskauppavalvontaa koskevassa asiassa, jos päätös koskee tällaista henkilöä tai oikeushenkilöä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Virasto on asettanut 22.8.2003 tekemässään yrityskauppapäätöksessä Itella Oyj:n (Suomen Posti Oyj:n) noudatettavaksi 14-kohtaisen sitoumuskokonaisuuden. Sitoumuksessa numero 12 Itella Oyj on sitoutunut noudattamaan jakelupalvelujen tarjoamisessa tasapuolista ja kustannusvastaavaa hinnoittelua sekä muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Mainitussa yrityskauppapäätöksessä on todettu, että yrityskaupasta aiheutuvat kilpailuongelmat voidaan usein poistaa yrityskaupan toteuttamisen edellytykseksi asetettavilla ehdoilla. Yrityskauppapäätöksen ja siihen liittyneiden sitoumusten tarkoituksena on siten ollut turvata yrityskaupan jälkeen kilpailu markkinoilla estämällä määräävän markkina-aseman syntyminen tai vahvistuminen.

Suomen Suoramainonta Oy:n valitus koskee tältä osin lainvoimaisessa yrityskauppapäätöksessä asetettujen ehtojen väitettyä rikkomista.

Mainittu yrityskauppasitoumus numero 12 on koskenut Itella Oyj:n toimintaa ja sillä on asetettu velvollisuuksia vain Itella Oyj:lle. Sitoumuksen tarkoituksena ei ole ollut antaa välittömiä oikeuksia tai etuja markkinoilla toimiville yksittäisille yrityksille. Sitoumus ei ole asettanut Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun välittömästi vaikuttavia määräyksiä. Välitöntä vaikutusta Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusasemaan ei aiheudu siitä, että se on yrityskauppapäätöksen jälkeen ostanut Itella Oyj:ltä jakelupalveluita niillä alueilla, joita sen oma jakelupalvelu ei tavoita. Valituksenalaisella päätöksellä, jossa on lausuttu yrityskaupan ehtojen tulkinnasta ja noudattamisesta, ei ole suoraa ja välitöntä vaikutusta Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusasemaan. Kysymyksessä olevien yrityskauppapäätösten ehtojen tulkitsemisesta seuraavilla mahdollisilla markkinaolosuhteiden muutoksilla on ainoastaan välillinen vaikutus sen oikeusasemaan.

Yrityskauppavalvontaa koskevista säännöksistä ei voida myöskään tehdä sellaista johtopäätöstä, että säännösten tarkoituksena olisi suojata välittömästi keskittymän kilpailijoita, potentiaalisia kilpailijoita tai liikekumppaneita.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että valitusoikeutta yrityskauppapäätöksessä annetun sitoumuksen väitetystä rikkomisesta ei voida johtaa myöskään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklasta, jonka mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava mainitussa artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Perusoikeuskirjan määräykset koskevat 51 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Asiassa ei ole todettavissa, että Suomen Suoramainonta Oy:n unionin oikeuteen liittyvien tai muiden oikeuksien suojaaminen taikka sen oikeusturva muutoin edellyttäisi, että sillä tulisi olla mahdollisuus saada Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen lainmukaisuus markkinaoikeudessa tutkittavaksi yrityskauppapäätöksessä asetetun ehdon väitetystä rikkomisesta. Valitus on siten Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä annetun sitoumuksen numero 12 väitetyn rikkomisen osalta jätettävä tutkimatta.

3. Asian poistaminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston käsittelystä

3.1. Tarkastelun oikeudelliset lähtökohdat

Kuten edellä on todettu, Suomen Suoramainonta Oy:n toimenpidepyyntöä on tullut tarkastella Kilpailu- ja kuluttajavirastossa aineellisesti 1.11.2011 edeltäneeltä ajalta kilpailunrajoituslain säännösten perusteella ja mainitusta ajankohdasta lukien kilpailulain säännösten perusteella. Asian aineellisen käsittelyn tarvetta ja edellytyksiä viraston olisi tullut arvioida kilpailulain 32 §:n perusteella.

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto jättää asian tutkimatta muun ohella, jos:
1) ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus,
2) kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kokonaisuudessaan toimivana tai
3) asiaa koskeva toimenpidepyyntö on ilmeisen perusteeton.

Kilpailulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 88/2010 vp) on silloisia säännöksiä arvioitaessa tuotu esiin, että kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin säännöksestä ei ole ollut juurikaan apua kilpailuasioiden käsittelyn priorisoinnissa, koska sen soveltaminen edellyttää yleensä laajaa vaikutusarviointia ja asettaa virastolle pitkälle menevän perusteluvelvollisuuden. Edelleen esitöissä on todettu, että virastolla tulisi olla mahdollisuus keskittyä kilpailun toimivuuden kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten tutkintaan. Viraston tehtävänä ei ole puuttua menettelytapoihin, jotka eivät vaikuta kilpailun toimivuuteen markkinoilla yleisesti, vaikka menettelytapa olisikin yksittäisen elinkeinonharjoittajan kannalta ongelmallinen.

Mainituissa esitöissä on puolestaan kilpailulain 32 §:n yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla tuotu esiin, että viraston on suunnattava voimavaransa niin, että se puuttuu ensisijaisesti kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittäviin kilpailunrajoituksiin sekä kaikkein vakavimpiin kilpailunrajoituksiin. Lain esitöiden mukaan 32 § on menettelysäännös, jonka perusteella asioiden tärkeysjärjestys määräytyy niiden merkittävyyden perusteella ja asia jätetään tutkimatta, jos sen tutkiminen ei ole tarpeen lain tavoitteiden eli terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi.

Lain esitöissä on edelleen tuotu esiin, että pykälän 1 momentti ei ole lain kieltosäännösten sisältöä määrittävä aineellisoikeudellinen säännös, vaan se sääntelee viraston toimimisvelvollisuutta. Kun virasto asettaa tehtäviään tärkeysjärjestykseen 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, se ottaa huomioon esimerkiksi sen, onko kysymys paljaasta tai vakavasta kilpailunrajoituksesta ja onko kyseessä sellainen periaatteellisesti merkittävä rajoitus, johon tulee joka tapauksessa puuttua. Arviointiin vaikuttaa myös se, millaisia potentiaalisesti kilpailua rajoittavia vaikutuksia menettelyyn sisältyy, kuinka laajasti kyseinen menettelytapa on käytössä ja kuinka merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta rajoitus liittyy. Virasto arvioi lisäksi, millaisia ennalta ehkäiseviä vaikutuksia puuttumisella voidaan olettaa olevan muihin elinkeinonharjoittajiin tai toimialoihin.

Lisäksi lain esitöissä on lausuttu, että 2 momentissa tarkoitetulla päätöksellä on asian käsittelyn päättävä vaikutus, ja päätökseen voidaan hakea muutosta markkinaoikeudelta. Virasto voi ottaa päätöksen kohteena olevan kilpailuongelman uudelleen tutkittavaksi, jos tutkiminen on tarpeen esimerkiksi sen vuoksi, että virasto saa asiasta uutta selvitystä.

Lain esitöissä on vielä tuotu esiin, että viraston käsiteltäväksi tulee usein tapauksia, joissa on kyse ensisijaisesti osapuolten välisestä riita-asiasta tai muusta menettelystä, joka ei kuulu kilpailunrajoituslain kieltosäännösten piiriin. Asia jätetään tutkimatta 2 momentin 1 kohdan nojalla, jos viraston selvityksen perusteella voidaan kohtuudella olettaa, että menettely ei kuulu kilpailulain tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisalaan.

Vielä lain esitöissä on lausuttu, että pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan virasto jättää asian tutkimatta, jos kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kokonaisuudessaan toimivana. Säännös vastaa sanamuodoltaan pääosin voimassa olevan lain 12 §:n 1 momenttia. Pykälän 2 momentin 2 kohdassa kuitenkin täsmennetään, että asia voidaan jättää tutkimatta, kun on kyse epäillystä kilpailunrajoituksesta. Täsmennys on tarpeen, jotta säännöksestä käy selvästi ilmi, ettei asiassa tehdä lopullista arviota siitä, onko kyseessä kielletty kilpailunrajoitus. Asia voidaan jättää tutkimatta 2 momentin 2 kohdan nojalla esimerkiksi silloin, jos virasto on jo aiemmin selvittänyt kilpailuolosuhteita kyseisillä markkinoilla.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulain voimaantulon myötä Kilpailu- ja kuluttajaviraston edellytykset ja harkintavalta jättää asioita tutkimatta (kilpailulain 32 §) ovat lisääntyneet suhteessa aiempaan sääntelyyn eli edellytyksiin ja harkintavaltaan poistaa asioita käsittelystä (kilpailunrajoituslain 12 §). Tässä tilanteessa Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusturva ei vaarannu, vaikka tutkimatta jättämisen edellytyksiä arvioidaan kilpailulain 32 §:n perusteella välittömästi markkinaoikeudessa Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen perusteella, eikä asiaa siis palauteta virastolle asian arvioimiseksi kilpailunrajoituslain 12 §:n asemesta kilpailulain 32 §:n perusteella.

Kilpailulain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta

Kumotun kilpailunrajoituslain 1 § on ollut asiallisesti samansisältöinen.

Kilpailulain 7 §:n mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla erityisesti:
1) kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen;
2) tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi;
3) erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla; tai
4) sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

Kumotun kilpailunrajoituslain 6 § on vastannut sisällöltään edellä mainittua kilpailulain säännöstä.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

3.2. Markkinaoikeuden arviointi

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä käy ilmi, että Suomessa toimii ainoastaan kaksi merkittävää valtakunnallista osoitteettoman suoramainonnan jakelupalveluiden tarjoajaa, jotka voivat tarjota palvelujaan valtakunnallista tai lähes valtakunnallista jakelupeittoa tarvitseville asiakkaille. Itella Oyj on näistä merkittävämpi. Toinen liikevaihtonsa ja jakeluvolyyminsa perusteella merkittävä toimija on valittaja eli Suomen Suoramainonta Oy. Itella Oyj:n ja Suomen Suoramainonta Oy:n välinen kilpailu on viraston päätöksen mukaan olennaisilta osin kilpailua suurille asiakkaille tarjottavista maanlaajuisista palveluista.

Virasto on tekemänsä päätöksen mukaan arvioinut Itella Oyj:n menettelytapoja valtakunnallisilla osoitteettoman suorajakelun markkinoilla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien säännösten perusteella ottaen huomioon Itella Oyj:n korkeana pysynyt markkinaosuus koko tarkastellulla ajanjaksolla ja Itella Oyj:lle sen osoitteellisesta jakeluverkosta koituvat kilpailuedut osoitteettomassa jakelussa sekä Itella Oyj:n jakeluverkon laajuus ja Suomen Suoramainonta Oy:n riippuvuus Itella Oyj:stä haja-asutusalueilla tapahtuvan osoitteettoman jakelun osalta. Virasto ei ole kuitenkaan määritellyt täsmällisesti Itella Oyj:n asemaa markkinoilla.

Viraston tekemästä päätöksestä käy ilmi, että virasto on selvittänyt Suomen Suoramainonta Oy:n toimenpidepyynnöllä vuonna 2007 vireille panemaa asiaa vuosilta 2007–2013. Virasto on asian selvittämiseksi pyytänyt Itella Oyj:ltä ja Suomen Suoramainonta Oy:ltä useita selvityksiä sekä pitänyt niiden kanssa tapaamisia. Kilpailu- ja kuluttajaviraston eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle antamasta 14.1.2013 päivätystä selvityksestä käy muun muassa ilmi, että Suomen Suoramainonta Oy:n ja viraston välillä on pidetty 14.4.2010 tapaaminen, jossa Copenhagen Economics on esittänyt näkemyksensä Itella Oyj:n saalistushinnoittelusta. Mainitusta apulaisoikeusasiamiehelle annetusta selvityksestä käy myös ilmi, että asian käsittely on ollut tarkoitus lopettaa vuonna 2010, mutta Suomen Suoramainonta Oy:n huhtikuussa 2010 toimittamien lisäselvitysten perusteella asian käsittelyä ei ole kuitenkaan tuolloin ollut edellytyksiä päättää.

Virasto on päätöksen mukaan toimittanut 18.4.2013 kilpailulain 35 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Itella Oyj:n tiloissa. Lisäksi Suomen Suoramainonta Oy ja Itella Oyj ovat antaneet vastineensa viraston päätösluonnoksesta, jonka mukaan virasto on aikonut poistaa asian käsittelystään. Virasto on lopullisen päätöksen mukaan ottanut huomioon annetut vastineet asiaa ratkaistessaan.

Markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaisesta päätöksestä käy riittävällä tavalla ilmi hallintolain 45 §:n mukaisesti, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet viraston päätökseen.

Virasto on päätöksen mukaan arvioinut Itella Oyj:n menettelyä yksittäisinä kilpailunrajoituksina ja kokonaisuutena. Virasto on päätöksessään sinänsä todennut, että sen tekemät Itella Oyj:n hinnoitteluaineistoa koskevat selvitykset viittaavat siihen, että Itella Oyj on myöntänyt muille asiakkailleen lisäalennuksia Suomen Suoramainonta Oy:öön nähden ja että Itella Oyj:n hinnoittelussa on voinut olla vaikutuksiltaan vastaavia piirteitä kuin hintaruuvin soveltamisessa. Asiassa ei ole kuitenkaan valituksenalaisen päätöksen mukaan tullut ilmi viitteitä Suomen Suoramainonta Oy:n tosiasiallisesta tai todennäköisestä sulkeutumisesta pois osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilta. Suomen Suoramainonta Oy on virastolle antamansa selvityksen mukaan pystynyt laajentamaan omaa jakeluverkkoaan vuosina 2007–2012 haja-asutusalueilla.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan virasto on väitetyn saalistushinnoittelun osalta selvittänyt ja arvioinut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti keskimääräiset muuttuvat kustannukset ja keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset. Lisäksi virasto on päätöksen mukaan arvioinut Itella Oyj:n hinnoittelua myös komission tiedonannossa (EUVL 2009/C 45/02) esittämien linjausten pohjalta. Virasto on keskimääräisten vältettävissä olevien kustannusten laskemiseksi käyttänyt Suomen Suoramainonta Oy:n virastolle toimittamia laskentaperiaatteita (Copenhagen Economics) ja viraston Itella Oyj:ssä tarkastuksella saatuja sisäisiä asiakirjoja ja Itella Oyj:n virastolle toimittamia selvityksiä suorajakeluliiketoiminnan kustannuksista.

Viraston päätöksestä käy ilmi, että viraston ei voida katsoa myöskään laiminlyöneen asian selvittämistä siltä osin kuin Suomen Suoramainonta Oy on esittänyt, että Itella Oyj:n menettelyssä on ollut kysymys asiakkaita hyväksikäyttävästä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.

Valituksenalaisesta päätöksestä käy myös ilmi, että useat merkittävät osoitteettoman suoramainonnan asiakkaat ovat siirtyneet vuoroin Itella Oyj:n ja vuoroin Suomen Suoramainonta Oy:n asiakkaiksi, ja että Suomen Suoramainonta Oy on vuosina 2007–2013 pystynyt hankkimaan itselleen useita merkittäviä asiakkaita kokonaan tai osin Itella Oyj:ltä, mikä on osaltaan osoitus kilpailun toimivuudesta mainittujen kilpailijoiden välillä.

Markkinaoikeus katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on harkintavaltansa rajoissa voinut päätyä siihen, että asiaa kokonaisuutena arvioituna ei ole ollut perusteltua ryhtyä enempiin toimenpiteisiin tai selvittää asiaa enempää terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla epäillyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään asian käsittelyyn Kilpailu- ja kuluttajavirastossa kuluneen ajan vuoksi. Lisäksi valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että päätös ei estä asian ottamista virastossa uudelleen käsittelyyn, jos asiassa ilmenee uutta tietoa, jonka perusteella on syytä epäillä Itella Oyj:n toiminnan kilpailusäännösten vastaisuutta. Edellä esitetyillä perusteilla valitus on tutkituilta osin hylättävä.

4. Suullinen käsittely

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n 1 momentin perusteella suullisesta käsittelystä kilpailu- ja valvonta-asioissa säädetään 4 luvun 14 §:ssä. Viimeksi mainitun pykälän 1 momentin mukaan suullisen käsittelyn toimittamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 37 ja 38 §:ssä säädetään.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet kirjallisessa menettelyssä riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Kun lisäksi otetaan huomioon se, mitä edellä on todettu valitusoikeudesta ja valituksen osittaisesta tutkimatta jättämisestä sekä hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentti ja 38 §:n 1 momentti, Suomen Suoramainonta Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta on hylättävä.

5. Asiakirjan esittämisvelvollisuus

Suomen Suoramainonta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:n nojalla Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimittamaan sille tietyt edellä yksilöidyt viraston hallussa olevat asiakirjat.

Viraston asiassa esittämän selvityksen mukaan Itella Oyj:lle toimitettu viraston päätös sisältää tietoja Itella Oyj:n asiakkaista, hinnoista, hinnoitteluperusteista, tuloista, myyntimääristä ja kustannuksista. Viraston laskelmat Itella Oyj:n AAC-kustannuksista sisältävät tietoja Itella Oyj:n kustannuksista ja kappalemääräisistä volyymeistä. Itella Oyj:n alustava laskelma vältettävissä olevista yksikkökustannuksista, Itella Oyj:n sisäinen AVC-laskelma ja sisäiset AIC-laskelmat palvelukohtaisista lisäyksikkökustannuksista sekä sisäinen ATC-laskelma palvelukohtaisesta lisäyksikkökustannuksesta sisältävät tietoja Itella Oyj:n kustannusten kohdentamisesta ja kustannuksista.

Suomen Suoramainonta Oy on viraston ilmoituksen mukaan saanut asiakirjojen esittämisvaatimuksen kohteena olevista asiakirjoista tiedon viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 10 §:n mukaisesti siinä muodossa kuin se on ollut mahdollista Itella Oyj:n liikesalaisuuksien paljastumatta.

Viraston esittämän selvityksen ja asiakirjoista tehtävien havaintojen perusteella Itella Oyj:n liikesalaisuuksien on katsottava liittyvän hintojen muodostamisen perusteisiin. Näin ollen voidaan pitää varsin todennäköisenä, että näiden tietojen antaminen Suomen Suoramainonta Oy:lle vaikuttaisi haitallisesti Itella Oyj:n toimintaan. Tällaisten tietojen päätyminen Suomen Suoramainonta Oy:lle olisi myös omiaan vaarantamaan vakavasti Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiedonhankinnan edellytyksiä, jotka liittyvät viraston kilpailulaissa säädetyn tehtävän hoitamiseen. Tätä voidaan pitää erittäin tärkeän yleisen ja yksityisen edun vastaisena.

Peruste rajoittaa Suomen Suoramainonta Oy:n tiedonsaantioikeutta ei ole myöskään ajan kulumisen myötä poistunut, koska aiempia vuosia koskevista tiedoista on asiassa esitetyn selvityksen mukaan mahdollista tehdä päätelmiä Itella Oyj:n kustannusrakenteesta ja hinnoittelustrategiasta.

Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että virasto olisi vastoin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 17 §:n 1 momenttia rajoittanut tietojen saamista ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista.

Edellä esitetyillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon, että Suomen Suoramainonta Oy on toimenpidepyynnön tekijänä Itella Oyj:n merkittävin kilpailija sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös poistaa asia käsittelystä, markkinaoikeus katsoo, että asiakirjan esittämisvelvollisuutta koskeva vaatimus on hylättävä.

6. Oikeudenkäyntikulut

Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä markkinaoikeudessa säädetään muutoin oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.

Viimeksi mainitun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin muun muassa kilpailulaissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole esittänyt asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta, hallintolainkäyttölain 74 §:n säännöksistä tulevat nyt sovellettaviksi 1 ja 2 momentti.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain esitöiden (HE 217/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 74 §:n kohdalla tuotu esiin, että arvioitaessa korvausvelvollisuuden jakautumista ratkaisun lopputuloksen lisäksi voidaan ottaa huomioon myös muita seikkoja. Tällaisia muita seikkoja voivat olla muun muassa asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä myös oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Pykälässä ei voida tyhjentävästi määritellä näitä muita seikkoja. Tämä tarkoittaa, että korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tarvitse eikä tulekaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena on sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Asian lopputulos huomioon ottaen Suomen Suoramainonta Oy saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Posti Group Oyj on antanut asiassa lausunnon, josta sille on aiheutunut kuluja. Oikeudenkäyntikululaskusta käy ilmi, että Posti Group Oyj on 14.11.2014 lukien ryhtynyt valmistelemaan lisäkirjelmää Suomen Suoramainonta Oy:n vastaselityksestä, ja antanut asiassa omasta aloitteestaan valitusoikeutta koskevan lisäkirjelmän. Noin puolet oikeudenkäyntikululaskussa ilmoitetuista toimenpiteistä on kohdistunut mainittuun lisäkirjelmään.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon olisi kohtuutonta, jos Posti Group Oyj joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Kun lisäksi otetaan huomioon asian laatu ja laajuus sekä asiassa suoritetut toimenpiteet, Suomen Suoramainonta Oy on velvoitettava korvaamaan Posti Group Oyj:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

7. Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin siinä on vaadittu Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksenalaisen päätöksen kumoamista Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asetetun ehdon numero 12 väitetystä rikkomisesta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Suoramainonta Oy:n korvaamaan Posti Group Oyj:n oikeudenkäyntikulut 20.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Kilpailulain 44 §:n 2 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Riitta Hämäläinen.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 27.9.2018 taltionumero 4377.
Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös 2018:132