MAO:47/15

ASIAN KÄSITTELY ENERGIAVIRASTOSSA

Energiavirasto (jäljempänä myös virasto) on valituksenalaisella päätöksellään sähkömarkkinalain (386/1995) 3 §:n 3 ja 8 kohdan, 4 §:n, 17 §:n 2 momentin sekä 28 ja 38 c §:n nojalla muun ohella vahvistanut Leppäkosken Sähkö Oy:n sähköverkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton toiselta valvontajaksolta 1.1.2008–31.12.2011 ja kolmannelle valvontajaksolle siirtyvän alijäämän.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan Energiavirasto on laskenut toisen valvontajakson eri vuosina 2008, 2009, 2010 ja 2011 kertyneet toteutuneet oikaistut tulokset yhteen ja vähentänyt summasta vastaavien vuosien kohtuullisten tuottojen summan. Kohtuullinen tuotto vuosille 2008, 2009, 2010 ja 2011 on määritetty valvontajaksoa koskevassa vahvistuspäätöksessä (dnro 462/424/2007, oikeastaan 461/424/2007) vahvistettuja periaatteita ja menetelmiä noudattaen.

Energiavirasto on päätöksensä perusteluissa lausunut sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määrittämisen osalta, että Leppäkosken Sähkö Oy:n verkonarvo on määritetty vahvistuspäätöksen mukaisesti.

Energiaviraston päätöstä on ollut noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Merkitään, että Energiaviraston nimi on ennen sen 1.1.2014 tapahtunutta nimenmuutosta ollut Energiamarkkinavirasto, josta käytetään jäljempänä myös nimitystä Energiavirasto tai virasto.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Leppäkosken Sähkö Oy (jäljempänä myös valittaja) on vaatinut, että markkinaoikeus

1) ensisijaisesti muuttaa valituksenalaista päätöstä siten, että valittajan sähköverkon tiettyjen komponenttien iäksi asetetaan nolla vuotta laskettaessa valittajan toteutunutta oikaistua tulosta ja kohtuullista tuottoa toiselta valvontajaksolta, ja

2) toissijaisesti kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.832,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Energiaviraston päätös on virheellinen ja joka tapauksessa puutteellisesti perusteltu.

Päätöksen mukaan Leppäkosken Sähkö Oy:n verkonarvo on määritetty vahvistuspäätöksen mukaisesti. Energiavirasto ei ole kuitenkaan määrittänyt valittajan verkonarvoa vahvistuspäätöksen eikä sähkömarkkinalain mukaisesti.

Energiavirasto on 13.12.2007 tehnyt vahvistuspäätöksen, jonka mukaisella menetelmällä Leppäkosken Sähkö Oy:n kohtuullinen tuotto verkkoon sijoitetulle pääomalle lasketaan toiselta valvontajaksolta 1.1.2008–31.12.2011. Vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen mukainen kohtuullisen tuoton arviointi voidaan tiivistää siten, että verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvo oikaistaan valvontamenetelmässä vastaamaan markkina-arvoa siten, että sähköverkon jälleenhankinta-arvosta lasketaan sähköverkon nykykäyttöarvo ottamalla huomioon komponenttien keski-ikä komponenttiryhmittäin.

Sähköverkon komponenttien keski-iän laskennassa olennaista on se, mikä on uuden komponentin ikä, kun se ilmoitetaan ensimmäisen kerran verkkokomponenttitietoihin.

Menetelmäliitteen mukaan sähköverkon nykykäyttöarvo määritetään vuosittain, ja kunkin vuoden osalta verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon laskennassa sähköverkon arvona käytetään sen nykykäyttöarvoa kyseisen vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilanteessa korjattuna tarkasteluvuoden rahanarvoon. Menetelmäliitteen sanamuoto on edellä mainitulta osin tulkinnanvarainen.

Valittaja on toimittaessaan tietoja Energiaviraston valvontatietojärjestelmään noudattanut periaatetta, jonka mukaan sen sähköverkon uudet komponentit olisivat yhden vuoden ikäisiä. Menetelmäliitteen edellä mainittu kohta voidaan kuitenkin ymmärtää myös siten, että kaikki edellisenä vuonna verkkoon lisätyt komponentit ovat laskennalliselta iältään nolla vuotta (jäljempänä myös nollavuosiperiaate). Energiavirasto on esimerkiksi kolmatta valvontakautta koskevassa, 22.11.2011 päivätyssä perustelumuistiossaan esittänyt laskentaesimerkin, jossa uuden komponentin ikänä on käytetty nolla vuotta.

Valittajan Energiateollisuus ry:ltä vuoden 2013 syksyllä saaman tiedon mukaan noin puolet (47 prosenttia) kaikista suomalaisista sähköverkonhaltijoista on ilmoittanut uudet sähköverkkojensa komponentit Energiavirastolle nollavuosiperiaatteen mukaisesti. Niin ikään Energiateollisuus ry:ltä saadun tiedon mukaan Energiavirasto olisi kyseisten sähköverkkoyhtiöiden osalta hyväksynyt tämän arvostusperiaatteen sähköverkon arvon määrittämisessä.

Valittaja on todennut Energiavirastolle 8.11.2013 päivätyssä lausunnossaan ilmoittaneensa sähköverkkonsa uudet verkkokomponentit virheellisesti yhden vuoden ikäisinä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että sen sähköverkon komponenttien ikätiedot päivitetään laskentajärjestelmään vastaamaan todellista nykykäyttöarvoa, jolloin uusien verkkokomponenttien ikätiedoksi olisi tullut asettaa nolla vuotta. Valittaja on vielä vaatinut sen sähköverkolle sallitun tuoton laskemista oikeaa tietoa vastaavasti.

Energiaviraston päätöksessä ei ole kuitenkaan perusteltu, miksi valittajan vaatimukset on sivuutettu. Energiavirasto on vastoin valittajan vaatimusta ottanut huomioon valittajan sallitun tuoton laskemisessa yhden vuoden ikätiedon sähköverkon uusien komponenttien osalta. Se, millä perusteella Energiavirasto on jättänyt valittajan selkeän ja yksilöidyn vaatimuksen ottamatta huomioon, ei ilmene päätöksestä. Asialla on huomattava taloudellinen merkitys Leppäkosken Sähkö Oy:lle.

Energiavirasto on muiden sähköverkkoyhtiöiden kuin Leppäkosken Sähkö Oy:n osalta hyväksynyt sähköverkkoyhtiölle edullisemman nollavuosiperiaatteen käytön sähköverkon uusien komponenttien iän määrittämisessä. Energiaviraston menettely ei ole ollut tasapuolista.

Energiaviraston lausunto

Vaatimus

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Toisella valvontajaksolla verkon nykykäyttöarvoa ei ole laskettu keski-ikätietojen perusteella. Verkonhaltijat eivät ole edes voineet ilmoittaa toisella valvontajaksolla Energiavirastolle komponenttien keski-ikätietoja. Toisella valvontajaksolla sähköverkon nykykäyttöarvo (NKAt) lasketaan edellisen vuoden nykykäyttöarvon, verkko-omaisuudesta tehtävien edellisen vuoden laskennallisten tasapoistojen ja edellisen vuoden aikana standardihintoihin perustuvien verkonhaltijan ilmoittamien verkkoinvestointien perusteella.

Energiavirasto on laskenut valittajan sähköverkon nykykäyttöarvon vahvistuspäätöksen menetelmien mukaisesti oikein valittajan ilmoittamien verkkokomponenttien investointi- ja määrätietojen perusteella. Valittaja ei ole ilmoittanut yhdenkään verkkokomponentin keski-ikätietoa Energiavirastolle toisen valvontajakson aikana. Keski-ikätietoja ei ole voitu syöttää valvontatietojärjestelmään toisella valvontajaksolla. Verkkokomponenttien keski-ikätietoja käytetään sähköverkon nykykäyttöarvon määrittämiseen kolmannella valvontajaksolla.

Valittajan esittämät hypoteettiset laskelmat taloudellisesta merkityksestä ovat perusteettomia ja virheellisiä.

Valittajan vaatimukset perustuvat lähinnä virheelliseen käsitykseen valvontajakson päätyttyä annettavan päätöksen (niin sanottu valvontapäätös) merkityksestä. Valvontapäätöksessä Energiavirasto laskee valvontajakson eri vuosina kertyneet tuotot yhteen ja vähentää summasta vastaavina vuosina kohtuullisena pidettävien tuottojen summan. Kohtuullisena pidetty tuottotaso on määritetty kyseessä olleella valvontajaksolla vahvistettuja periaatteita ja menetelmiä noudattaen. Hinnoittelu voi yksittäisenä vuonna ylittää kohtuullisena pidettävän tason, mikäli sitä on valvontajaksolta kokonaisuutena pidettävä kohtuullisena.

Valvontapäätöksessä on viime kädessä kyse mekaanisesta laskutoimituksesta, jossa verkonhaltijoiden koko valvontajakson aikaista toteutunutta tuottoa verrataan valvontamenetelmien avulla määritettyyn valvontajakson aikaiseen kohtuullisena pidettävään tuottoon.

Virasto on perustellut valituksenalaisen valvontapäätöksen vähintään riittävällä tavalla. Perustelujen arvioinnin osalta on otettava huomioon valvontapäätöksen luonne ja systematiikka suhteessa vahvistuspäätökseen. Valituksenalaisen valvontapäätöksen mukaan verkonarvo on määritetty vahvistuspäätöksen mukaisesti. Valvontapäätöksen selkeyden kannalta ei ole toivottavaa, että koko vahvistuspäätös liitteineen toistettaisiin valvontapäätöksessä. Tämän seikan arvioinnin osalta tulee ottaa huomioon alan järjestäytyneisyyden aste ja verkonhaltijoiden tietoisuus siitä, että virasto on menetellyt täten myös aikaisemmilla valvontajaksoilla.

Virasto voi toisen valvontajakson valvontapäätöksiä tehdessään olettaa, että verkonhaltijat ovat tietoisia kyseistä valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen sisällöstä. Kaikkien verkonhaltijoiden jokaisen lausuntokierroksella lausuman seikan sisällyttäminen päätökseen ja erillinen kannanotto niihin tekisi valvontapäätöksestä liian raskaan, eikä tämä edistäisi valvontapäätöksen selkeyttä. Tällaista vaatimusta hallintopäätökseltä ei varsinaisesti edellytetäkään. Monien lausunnoissa esitettyjen vaatimusten osalta virasto on viitannut soveltavansa kyseistä valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen menetelmiä.

Valittajan vaatimukset tarkoittavat käytännössä menetelmämuutoksia, joita ei voida vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehdä valvontapäätöksellä. Valittajan vaatimus liittyy ilmeisesti kolmannen valvontajakson vahvistuspäätökseen menetelmiin eikä toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen menetelmiin, joihin valittaja nyt virheellisesti vetoaa.

Valittaja ei ole esittänyt vaatimustensa mukaisten laskentamenetelmien johtavan valvontamenetelmät kokonaisuutena huomioiden kustannuksen laskennan kannalta oikeampaan ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta parempaan lopputulokseen, kuten korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksen KHO 2010:86 oikeusohje edellyttää.

Sähkömarkkinalain 38 c §:n perusteluista (HE 127/2004 vp) käy ilmi, että tavoitteena on ollut säätää sähkömarkkinaviranomaiselle toimivalta määrittää verkonhaltijan valvontajakson aikana syntynyt verkkotoiminnan tuotto sekä arvioida, onko tämä tuotto säännösten ja valvontajaksoa varten annetun vahvistuspäätöksen mukainen.

Valittaja ei ole myöskään esittänyt, että vaatimusten mukaiset menetelmät olisivat vahvistuspäätöksen mukaisia. Valittajan vaatimuksen mukainen menettely johtaisi muiden verkonhaltijoiden yhdenvertaisen kohtelun vaarantumiseen.

Valittaja on tulkinnut sähkömarkkinalain mukaista ennakollisen valvonnan järjestelmää virheellisesti ja sähkömarkkinalain säännöksiä lain sanamuodon, lainsäätäjän tarkoituksen ja vakiintuneen hallinto-oikeudellisen doktriinin vastaisesti. Energiaviraston päätös on lain ja sen esitöiden, hallinto-oikeudellisten periaatteiden sekä vahvistuspäätöksen mukainen. Päätös ei ole miltään osin lainvastainen. Valituksessa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden perusteella päätös tulisi kumota ja asia palauttaa Energiavirastolle.

Oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimus on kokonaisuudessaan perusteeton asian lopputuloksesta riippumatta. Arvioitaessa asiaa kokonaisuutena on kohtuullista, että valittaja vastaa oikeudenkäyntikuluistaan tässä asiassa sen lopputuloksesta riippumatta.

Vastaselitys

Leppäkosken Sähkö Oy on vastaselityksessään ilmoittanut luopuvansa valituksensa vaatimuskohdassa 1 esittämästään ensisijaisesta vaatimuksestaan.

Energiavirasto on lausunnossaan esittänyt valituksenalaisesta päätöksestä ilmenemättömiä seikkoja, kuten sovelletun nykykäyttöarvon laskentamallin. Energiavirasto on esittänyt perusteita, joiden mukaan keskeistä kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävää kaavaa ei ole sisällytetty valituksenalaisen päätöksen perusteluihin.

Kysymyksessä on olennainen menettelyvirhe. Valittaja on vaatinut verkkokomponenttien ikätietojen määrittämistä nollaksi. Tämä seikka on erityisesti korostanut Energiaviraston perusteluvelvollisuutta. Kun lisäksi otetaan huomioon Suomen perustuslain 21 §, hallintolain 45 §:n 1 momentti sekä korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksistä (KHO 2008:104, KHO 2009:14, KHO 2011:58 ja KHO 2013:31) ilmenevät oikeusohjeet, asia on syytä palauttaa Energiavirastolle.

Lisälausunto

Energiavirasto on lisälausunnossaan esittänyt muun ohella, että valittajan väite olennaisesta menettelyvirheestä perustuu virheelliseen tulkintaan sähkömarkkinalain 38 c §:stä ja siinä tarkoitetun valvontapäätöksen merkityksestä.

Virasto on toimittanut valittajalle vuosittain alustavat kohtuullisen tuoton laskelmat.

Virasto on valituksenalaisessa valvontapäätöksessä todennut, että päätöksessä on noudatettu toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen mukaisia menetelmiä. Kyseiset menetelmät ovat olleet valittajan käytettävissä jo 13.12.2007, jolloin vahvistuspäätös on tehty. Kyseisissä menetelmissä ei ole käytetty valittajan vaatimaa ikätietoa, joten sitä ei ole voitu soveltaa lainvoimaisten menetelmien perusteella. Virasto on selvyyden vuoksi markkinaoikeudelle antamassaan lausunnossa lisännyt suoran lainauksen lainvoimaisista menetelmistä, jotka ovat olleet valittajan käytettävissä toisen valvontajakson alusta lukien.

Valituksesta käy ilmi, että valittaja on perehtynyt vahvistuspäätöksen mukaisiin kolmannen valvontajakson (1.1.2012–31.12.2015) menetelmiin, mutta on jostain syystä käsitellyt niitä myös toisen valvontajakson valvontapäätöstä (1.1.2008–31.12.2011) koskevassa valituksessaan. Nämä menetelmät poikkeavat toisistaan. Toisen valvontajakson menetelmissä ei käytetä valittajan vaatimaa ikätietoa.

Päätös on perusteltu Suomen perustuslain 21 §:ssä edellytetyllä tavalla. Perusteluissa on ilmoitettu, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittu sovelletut säännökset hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaisesti.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian tarkastelun lähtökohtia

Leppäkosken Sähkö Oy on luopunut valituksensa ensisijaisesta vaatimuksesta (vaatimuskohta 1). Leppäkosken Sähkö Oy:n luovuttua valituksessaan esittämästään ensisijaisesta vaatimuksestaan asiassa on yhtiön valituksen johdosta enää ratkaistavana, onko Energiavirasto perustellut valituksenalaisen päätöksensä lainsäädännössä edellytetyllä tavalla.

Leppäkosken Sähkö Oy:n mukaan Energiaviraston päätöstä ei ole perusteltu Suomen perustuslain 21 §:ssä, hallintolain 45 §:n 1 momentissa eikä oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla. Energiavirasto ei valittajan mukaan ole perustellut tekemäänsä päätöstä siltä osin kuin valittaja on vaatinut verkkokomponenttien ikätietojen päivittämistä Energiaviraston valvontatietojärjestelmään vastaamaan todellista nykykäyttöarvoa, jolloin uusien verkkokomponenttien ikätiedoksi olisi tullut asettaa nolla vuotta, ja sähköverkolle sallitun tuoton laskemista oikeaa tietoa vastaavasti.

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:
1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;
2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;
3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;
4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka
5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.

Hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp, s. 99) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu 44 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta, että perustelut voidaan ottaa myös päätöksen liitteeksi. Tällaista liitettä voidaan pitää hallintopäätöksen kiinteänä osana, vaikka kysymyksessä olisikin muodollisesti erillinen asiakirja.

Lisäksi edellä mainituissa esitöissä (HE 72/2002 vp, s. 100–102) on 45 §:n kohdalla todettu perusteluvelvollisuudella olevan keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Esitöissä on viitattu hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin asettamaan vaatimukseen tosiasiaperustelujen ja oikeudellisten perustelujen esittämisestä. Tosiasiaperusteluina päätöksessä on käytävä ilmi ne selvitetyiksi katsottavat tosiseikat, joille asian ratkaisu perustuu. Oikeudellisena perusteena on ilmoitettava ratkaisun perusteena olevat lain tai asetuksen säännökset sekä mahdolliset yleiset oikeusperiaatteet.

Hallituksen esityksessä on korostettu perusteluvelvollisuuden merkitystä yleisenä oikeusturvaperiaatteena ja hyvän hallinnon takeena. Hallintolain 45 §:n 1 momentti vastaa keskeisiltä osiltaan hallintolainkäyttölain 53 §:n perusteluvelvollisuutta koskevia säännöksiä. Perustuslain 21 §:n 2 momentissa mainittu vaatimus päätösten perustelemisesta on yksittäistapauksissa kaventanut hallintomenettelylain perusteluvelvollisuutta koskevien poikkeussäännösten soveltamisalaa.

Vielä hallituksen esityksessä on todettu 45 §:n 2 momentin 5 kohdan mahdollistavan perusteluvelvollisuudesta poikkeamisen tilanteissa, joissa perusteluvelvollisuutta voidaan pitää muusta syystä ilmeisen tarpeettomana. Perusteluvelvollisuuden tarpeellisuutta voidaan arvioida tapauskohtaisesti asianosaisen oikeusturvan ja tiedontarpeen kannalta.

Valituksenalaisen päätöksen keskeiset perustelut

Energiavirasto on perustellut 24.2.2014 tekemäänsä valituksenalaista päätöstä siltä osin kuin asiassa on markkinaoikeudessa kysymys muun ohella seuraavasti:

Asianosainen harjoittaa sähkömarkkinalain mukaista luvanvaraista sähköverkkotoimintaa ja on siten sähkömarkkinalain (386/1995) 3 §:n 8 kohdassa määritelty verkonhaltija.

Sähkömarkkinalain 3 §:n 6 kohdassa tarkoitettu sähköverkkotoiminta koskee verkkoa, joka on verkonhaltijan hallinnassa ja tosiasiallisessa käytössä. Vahvistuspäätöksen mukaan verkonhaltijan on ilmoitettava Energiavirastolle toisen valvontajakson aikana vuosittain hallinnassaan ja tosiasiallisessa käytössään olevien sähköverkon verkkokomponenttien määrätiedot. [– –]

Sähkömarkkinalain 38 c §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee 38 a §:ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla, on alennettavaan määrään lisättävä korko, joka lasketaan koko alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan.

[– –]

Vahvistuspäätöksen ja sen liitteiden keskeinen sisältö

Energiamarkkinavirasto on 13.12.2007 tekemällään päätöksellä (dnro 461/424/2007) vahvistanut sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:n nojalla 1.1.2008 alkavalla ja 31.12.2011 päättyvällä toisella valvontajaksolla menetelmät Leppäkosken Sähkö Oy:n verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi (vahvistuspäätös).

Energiamarkkinavirasto on 15.7.2011 tekemällään päätöksellä (dnro 461/424/2007) muuttanut 13.12.2007 tekemäänsä vahvistuspäätöstä sähkömarkkinalain 38 b §:n 2 kohdan nojalla siltä osin, että rahoitusomaisuudessa ei oteta huomioon eikä taseesta eliminoida myyntisaamisiin sisältyviä eriä. Lisäksi vahvistuspäätöstä on muutettu sähköntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttaman haitan laatusanktion osalta. Vahvistuspäätöksen muuttaminen on perustunut markkinaoikeuden 31.12.2008 antamiin päätöksiin numerot 551–634/2008 ja korkeimman hallinto-oikeuden 31.12.2010 antamaan vuosikirjapäätökseen KHO 2010:86 ja päätökseen taltionumero 4001. Muilta osin vahvistuspäätöstä ei ole muutettu.

Vahvistuspäätöksen "Perustelut"-osassa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Vahvistettavat menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun. [– –] Energiamarkkinavirastolle on sähkömarkkinalaissa jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arviointimenetelmän valinnassa. Vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin 1.1.2005 alkaneelle ja 31.12.2007 päättyvälle valvontajaksolle vahvistettuihin lainvoimaisiin menetelmiin. Tässä päätöksessä vahvistettavien menetelmien perusteella Energiamarkkinavirasto laskee ja vahvistaa sähkömarkkinalain 38 c §:n nojalla annettavalla erillisellä valvontapäätöksellä valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton valvontajakson ajalta. Energiamarkkinavirasto ottaa valvontapäätöstä koskevassa laskelmassa huomioon myös edelliseltä 1.1.2005 alkaneelta ja 31.12.2007 päättyneeltä valvontajaksolta asianosaiselle Energiamarkkinaviraston päätöksellä vahvistetun verkkotoiminnan tuoton yli- tai alijäämän."

Vahvistuspäätöksen liitteessä 1 "Menetelmät sähkön jakeluverkkotoiminnan tuoton määrittämiseksi 1.1.2008 alkavalla ja 31.12.2011 päättyvällä valvontajaksolla" (jäljempänä menetelmäliite) on esitetty vahvistettavat menetelmät ja niiden yksityiskohtaiset perustelut.

Menetelmäliitteen luvussa 2.1.1 "Sähköverkon arvostusperiaatteet" on todettu muun ohella, että Energiamarkkinavirasto ei sovella sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskevissa laskentamenetelmissä verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määrittämisessä sähköverkon kirjanpitoarvoa, koska verkon kirjanpitoarvo ei välttämättä sen aiemman verosidonnaisuuden vuoksi kuvasta sähköverkkoon sitoutuneen pääoman todellista markkina-arvoa. Sähköverkon arvo korjataan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskentamenetelmissä vastaamaan paremmin sen markkina-arvoa siten, että kirjanpitoarvon asemesta käytetään sähköverkon nykykäyttöarvoa. Sähköverkon nykykäyttöarvo määritetään vuosittain, ja kunkin vuoden osalta verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon laskennassa sähköverkon arvona käytetään sen nykykäyttöarvoa kyseisen vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilanteessa korjattuna tarkasteluvuoden rahanarvoon.

Sähköverkon nykykäyttöarvon laskentatapa on kuvattu tarkemmin menetelmäliitteen luvussa 2.1.1.2 "Sähköverkon nykykäyttöarvon laskeminen", jossa on lausuttu muun ohella, että siirryttäessä toiselle valvontajaksolle verkkokomponenttien ryhmittelyssä ja yksikköhinnoissa tapahtuu muutoksia. Eri verkkokomponenteilla yksikköhintojen muutokset ovat erilaisia. Siirryttäessä ensimmäiseltä valvontajaksolta toiselle pyritään säilyttämään sähköverkon nykykäyttöarvon jatkuvuus siten, että verkon nykykäyttöarvoprosentti (nykykäyttö- ja jälleenhankinta-arvojen välinen suhde) säilyisi verkkokomponenttien ryhmittelyssä ja yksikköhinnoissa tapahtuvista muutoksista huolimatta mahdollisimman ennallaan. Toisaalta verkonhaltijoilta kerättävien tietojen määrä ja laskenta pyritään samalla pitämään mahdollisimman yksinkertaisena.

Edellä mainitussa luvussa on lisäksi todettu, että toisen valvontajakson ensimmäisenä vuonna eli vuonna 2008 sähköverkon nykykäyttöarvo (NKA2008) lasketaan käyttäen hyväksi ensimmäisen valvontajakson viimeisen vuoden eli vuoden 2007 nykykäyttöarvon ja jälleenhankinta-arvon suhteella laskettavaa nykykäyttöarvoprosenttia (NKA%2007) sekä toisen valvontajakson ensimmäisen vuoden jälleenhankinta-arvoa (JHA2008). Lisäksi nykykäyttöarvon laskennassa otetaan huomioon vuoden 2007 aikana sähköverkkoon tehdyt investoinnit (INV2007) sekä vuoden 2008 alun sähköverkon jälleenhankinta-arvosta määritelty laskennallinen tasapoisto (TP2008). [– –] Jos verkonhaltijalla on toisen valvontajakson alkaessa käytössä sellaisia komponentteja, joita ei ensimmäisellä valvontajaksolla ole verkonarvoa selvitettäessä erillisinä komponentteina esitetty, on verkonhaltijalla mahdollisuus tällöin ilmoittaa Energiamarkkinaviraston valvontatietojärjestelmään kyseisen komponentin pitoaika. Verkonhaltijan valitsemasta pitoajasta riippumatta käytetään kyseisen komponentin nykykäyttöarvon laskennassa 50 prosenttia sen jälleenhankinta-arvosta.
[– –] Valvontajakson seuraavina vuosina sähköverkon nykykäyttöarvo (NKAt) vuoden 2008 rahanarvossa lasketaan edellisen vuoden nykykäyttöarvon, verkko-omaisuudesta tehtävien edellisen vuoden laskennallisten tasapoistojen ja edellisen vuoden aikana standardihintoihin perustuvien verkonhaltijan ilmoittamien verkkoinvestointien perusteella menetelmäliitteessä esitetyn kaavan mukaisesti.

Verkkoinvestoinneilla on edellä mainitun menetelmäliitteen luvussa tarkoitettu korvaus- ja laajennusinvestointeja yhteenlaskettuina. Verkkoinvestoinnit on tullut ilmoittaa Energiamarkkinaviraston valvontatietojärjestelmään kappale- tai metrimääräisenä (määrätietoina) ja annetuista tiedoista lasketaan liitteen B mukaisia verkkokomponenttien yksikköhintoja käyttäen euromääräinen investointikustannus.

Menetelmäliitteen luvussa 5.5.1 on esitetty tarkemmin sähköverkosta vuosittain tehtävien komponenttikohtaisesti jälleenhankinta-arvosta laskettujen tasapoistojen laskentamenetelmä.

Menetelmäliitteen luvussa 7 "Raportointi Energiamarkkinavirastolle" on todettu muun ohella, että sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden arviointi edellyttää verkonhaltijoilta vuosittaista toimintaa koskevaa raportointia Energiamarkkinavirastolle. Sähköverkon jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittämiseksi verkonhaltijoiden on ilmoitettava toisen valvontajakson aikana vuosittain maaliskuun loppuun mennessä liitteen B mukaisesti jaoteltuna Energiamarkkinavirastolle hallinnassaan ja tosiasiallisessa käytössään olevien sähköverkoston komponenttien määrätiedot kyseisen vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana sekä vastaavalla jaottelulla edellisen vuoden aikana sähköverkkoon tehdyt investoinnit ja verkosta poistetut komponentit määrätietoina.

Menetelmäliitteeseen 1 sisältyvässä liitteessä A on esitetty "Sähköverkon jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittäminen toisella valvontajaksolla" ja liitteessä B "Verkkokomponentit, yksikköhinnat, pitoajan vaihteluvälit ja keski-iät".

Oikeudellinen arviointi

Energiamarkkinavirasto on varannut valittajalle 18.10.2013 päivätyllä lausuntopyynnöllä tilaisuuden ennen asian ratkaisemista antaa lausunto toisen valvontajakson 1.1.2008–31.12.2011 sähköverkkotoiminnan toteutunutta oikaistua tulosta ja kohtuullista tuottoa koskevasta päätösluonnoksesta. Lausuntopyynnössä on ilmoitettu, että valvontapäätösluonnosten valmistelu on perustunut muun ohella 13.12.2007 annettuihin vahvistuspäätöksiin, jotka koskevat toisella valvontajaksolla 2008–2011 sovellettavia valvontamenetelmiä. Edellä mainitussa valvontapäätösluonnoksessa ei ole lausuttu sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvon määrittämisestä muutoin kuin asiakkaan liittymisjohtojen osalta.

Leppäkosken Sähkö Oy on 8.11.2013 päivätyssä lausunnossaan vaatinut, että verkkokomponenttien ikätiedot päivitetään yhtiön osalta Energiamarkkinaviraston valvontatietojärjestelmään vastaamaan todellista nykykäyttöarvoa, jolloin uusien verkkokomponenttien ikätiedoksi asetetaan nolla vuotta, ja että sallittu tuotto lasketaan oikeaa tietoa vastaavaksi. Yhtiö on lausunnossaan perustellut vaatimustaan sillä, että valvontamenetelmien lähtökohtana on määrittää sallittu tuotto verkkoon sijoitetulle pääomalle. Sijoitettu pääoma koostuu pääosin sähköverkosta ja sen arvoa kuvaa sähköverkon nykykäyttöarvo. Sallittu tuotto tulee sallia verkkokomponenttien koko pitoajalle. Jotta tämä toteutuisi, verkkokomponentin ikä tulee määrittää nollaksi, kun komponentti ensimmäisen kerran ilmoitetaan valvontatietojärjestelmään. Yhtiön antaman lausunnon mukaan tämä vastaa Energiamarkkinaviraston asettamien suuntaviivojen mukaista periaatetta kyseiselle valvontajaksolle.

Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään vahvistanut Leppäkosken Sähkö Oy:n sähköverkkotoiminnan toisen valvontajakson 1.1.2008–31.12.2011 toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton sekä alijäämän.

Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään perustellut sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määrittämistä lausumalla, että Leppäkosken Sähkö Oy:n verkon arvo on määritetty vahvistuspäätöksen mukaisesti.

Valituksenalainen Energiaviraston päätös on oikeudelliselta luonteeltaan hallintolaissa tarkoitettu hallintopäätös.

Oikeus saada perusteltu päätös kuuluu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, jotka perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan turvataan lailla. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittava sovelletut säännökset. Perustelut voidaan kuitenkin jättää esittämättä, jos perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta. Kuten hallintolain esitöistä käy ilmi, perustelemisvelvollisuuden tarpeellisuutta arvioidaan tällöin tapauskohtaisesti asianosaisen oikeusturvan ja tiedontarpeen kannalta.

Energiamarkkinavirasto on 13.12.2007 vahvistanut yhtiökohtaisella päätöksellä, jota on muutettu 15.7.2011, Leppäkosken Sähkö Oy:n noudatettavaksi neljäksi vuodeksi menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajaksolla 2008–2011 ennen niiden käyttöönottamista.

Edellä mainitun vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen mukaan sähköverkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman määrän laskennassa käytetään vuosittain sähköverkon arvona taseeseen kirjatun sähköverkon arvon sijasta tarkasteluvuoden rahanarvoon korjattua sähköverkon nykykäyttöarvoa tarkasteluvuoden alun tilanteessa. Lisäksi menetelmäliitteen luvusta 2.1.1.2 käy ilmi, että toisen valvontajakson ensimmäisenä vuonna eli vuonna 2008 sähköverkon nykykäyttöarvo lasketaan käyttäen hyväksi ensimmäisen valvontajakson viimeisen vuoden eli vuoden 2007 nykykäyttöarvon ja jälleenhankinta-arvon suhteella laskettavaa nykykäyttöarvoprosenttia ja toisen valvontajakson ensimmäisen vuoden jälleenhankinta-arvoa sekä vuoden 2007 aikana sähköverkkoon tehtyjä investointeja sekä vuoden 2008 alun sähköverkon jälleenhankinta-arvosta määriteltyä laskennallista tasapoistoa. Valvontajakson myöhempinä vuosina (2009–2011) sähköverkon nykykäyttöarvo vuoden 2008 rahanarvossa lasketaan edellisen vuoden nykykäyttöarvon, verkko-omaisuudesta tehtävien edellisen vuoden laskennallisten tasapoistojen ja edellisen vuoden aikana standardihintoihin perustuvien verkonhaltijan ilmoittamien verkkoinvestointien perusteella. Menetelmäliitteessä on määritelty myös verkkoinvestoinnit ja tasapoistojen laskentamenetelmä. Myös sähköverkon nykykäyttöarvon määrittämistä koskeva matemaattinen kaava on esitetty vahvistuspäätöksen menetelmäliitteessä. Energiavirasto ei ole siten markkinaoikeudelle toimittamassaan lausunnossa esittänyt valituksenalaiselle päätökselle uusia perusteita, kun se on sisällyttänyt lausuntoonsa muun ohella sähköverkon nykykäyttöarvon määrittämisessä käytettävän menetelmäliitteessä vahvistetun matemaattisen kaavan.

Valittaja on toimittanut valituksensa liitteenä markkinaoikeudelle Energiamarkkinaviraston laatiman 22.11.2011 päivätyn perustelumuistion "nro 2 (versio 3) / 2011 asiakirjalle: Sähkön jakeluverkkotoiminnan ja suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmien suuntaviivat vuosille 2012–2015". Perustelumuistiossa on esitetty perusteet ja ohjeet keski-ikätietojen käytölle nykykäyttöarvon määrityksessä. Lisäksi perustelumuistion mukaan esitettyjä ohjeita hyödynnetään sähköverkkotoiminnan kolmannen valvontajakson suuntaviivoissa. Perustelumuistiosta käy ilmi muun ohella, että toisella valvontajaksolla ei ole käytetty keski-ikätietoja nykykäyttöarvon määrityksessä, koska verkonhaltijoilla ei ole ollut saatavilla riittävän kattavasti ikätietoja eri komponenteista. Perustelumuistion mukaan kolmannella valvontajaksolla nykykäyttöarvo määritetään hyödyntäen keski-ikätietoja.

Markkinaoikeus toteaa, että vahvistuspäätöksen ja sen menetelmäliitteen mukaan toisella valvontajaksolla ei ole verkon nykykäyttöarvon laskennassa käytetty verkkokomponenttien keski-ikätietoja.

Arvioitaessa valituksenalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä on otettava huomioon sen luonne niin sanottuna valvontapäätöksenä ja sen pohjautuminen vahvistuspäätökseen. Hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta rakentuu ennakolliselle valvonnalle sähkömarkkinalain ja sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/54/EY sekä tämän kumonneen sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY mukaisesti.

Vahvistuspäätöksessä vahvistettujen menetelmien perusteella Energiavirasto on laskenut ja vahvistanut erillisellä niin sanotulla valvontapäätöksellä valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton valvontajaksolta.

Valituksenalainen päätös on siten perustunut aiemmin vahvistettuihin menetelmiin. Kun vahvistuspäätöksen menetelmäliitteestä on käynyt ilmi sähköverkon nykykäyttöarvon määrittäminen toisella valvontajaksolla, valittajan on katsottava tienneen ne seikat, joihin valituksenalainen päätös sähköverkon nykykäyttöarvon osalta on perustunut.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Energiavirasto on ilmoittanut toisen valvontajakson aikana vuosittain verkonhaltijoille vahvistetun menetelmän perusteella lasketut tammikuun alun tilanteen mukaiset sähköverkkojen nykykäyttöarvot kyseisen vuoden loppuun mennessä. Näin ollen valittajalla on ollut tiedossaan myös se, miten Energiavirasto on soveltanut vahvistuspäätöksen menetelmäliitettä nykykäyttöarvon määrittämisessä.

Valituksenalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määrittämiseksi verkon arvon osalta ovat olleet varsin suppeat. Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, että verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämistä koskevien menetelmien vahvistamista koskeva päätös on muodostanut valituksenalaisen päätöksen kanssa kokonaisuuden siten, että valituksenalaisessa päätöksessä on voitu kysymyksessä olevilta osin viitata vahvistuspäätökseen. Nyt puheena olevista valituksenalaisen päätöksen perusteluista käy näin ollen ilmi, mihin seikkoihin virasto on kysymyksessä olevilta osin valituksenalaisen päätöksensä perustanut. Verkon arvon määrittämistä koskevat perusteet eivät siten ole valituksenalaisen päätöksen perusteella voineet jäädä valittajalle sen oikeusturvaa vaarantavalla tavalla epäselviksi tai riittämättömiksi.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita kumota valituksenalaista päätöstä sillä perusteella, että sen perustelut viittaavat vahvistuspäätöksestä ilmeneviin seikkoihin. Energiavirasto on edellä mainitut seikat huomioon ottaen perustellut päätöksensä sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määrittämisen osalta riittävästi. Valitus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin lain 1 luvun 2 §:ssä mainituissa laeissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Leppäkosken Sähkö Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos, Jaakko Ritvala ja Riitta Hämäläinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.