MAO:356/13

Halikon Tuulienergia Oy on tehnyt 6.3.2012 Energiamarkkinavirastolle tutkintapyynnön koskien tuulivoimalan liittämiseen Fortum Sähkönsiirto Oy:n sähköverkkoon liittyviä ehtoja.

Energiamarkkinavirasto on tehnyt 7.6.2012 päätöksen, jonka mukaan Fortum Sähkönsiirto Oy on menetellyt sähkömarkkinalain 9 §:n 2 momentin ja 17 §:n 3 momentin vastaisesti vaatiessaan Halikon Tuulienergia Oy:tä maksamaan liittymismaksun yhteydessä kytkinaseman, joka jää verkonhaltijan omistukseen. Energiamarkkinavirasto on velvoittanut Fortum Sähkönsiirto Oy:n ryhtymään toimenpiteisiin sähkömarkkinalain vastaisen menettelynsä korjaamiseksi. Edelleen päätöksen mukaan Fortum Sähkönsiirto Oy:n on tullut tehdä Halikon Tuulienergia Oy:lle tarkasteltavana olevaa kohdetta koskeva uusi sähköliittymätarjous, joka ei pidä sisällään kytkinasemaa. Fortum Sähkönsiirto Oy on voinut tarjota kytkinaseman erillisenä liittymismaksuun kuulumattomana lisäpalveluna Halikon Tuulienergia Oy:lle.

Fortum Sähkönsiirto Oy on tehnyt 17.7.2012 Halikon Tuulienergia Oy:lle uuden tarjouksen, joka on sisältänyt kaksi ehdoiltaan erilaista vaihtoehtoa sähköverkkoon liittymiselle.

Energiamarkkinavirasto on 11.9.2012 tekemässään valituksenalaisessa päätöksessä muun ohella todennut, että Fortum Sähkönsiirto Oy on menetellyt edellä mainitun 7.6.2012 tehdyn päätöksen vastaisesti siltä osin, kun Fortum Sähkönsiirto Oy on sisällyttänyt 17.7.2012 tekemänsä tarjouksen toiseen vaihtoehtoon kytkinaseman. Energiamarkkinavirasto on velvoittanut Fortum Sähkönsiirto Oy:n tekemään Halikon Tuulienergia Oy:lle uuden sähköliittymätarjouksen, jossa liittymismaksuun ei sisälly kytkinasemaa vaihtoehtoisessakaan tapauksessa. Fortum Sähkönsiirto Oy on voinut tarjota kytkinaseman erillisenä liittymismaksuun kuulumattomana lisäpalveluna Halikon Tuulienergia Oy:lle.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimukset

Fortum Sähkönsiirto Oy (jäljempänä myös FSS) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 11.9.2012 antaman päätöksen (Dnro 326/420/2012) ja palauttaa asian Energiamarkkinaviraston käsiteltäväksi.

Perusteet

Energiamarkkinaviraston tulkinnan mukaan liittymän hinnoittelu on kohtuutonta, jos liittymismaksulla katetaan myös kytkinaseman rakentaminen. Sen sijaan kohtuutonta viraston mukaan ei olisi tarjota asiakkaalle liittymää liittymämaksulla, johon ei ole sisällytetty kytkinasemaa. Tämän ohella erillisenä lisäpalveluna voidaan tarjota kytkinaseman toteuttamista.

Asiakkaalta veloitettava summa on kummassakin tapauksessa sama. Verkkoyhtiö toteuttaa liittymän ja siihen kuuluvan kytkinlaitoksen ja veloittaa asiakkaalta samansuuruisen loppusumman (liittymismaksu ilman kytkinlaitosta + erillinen maksu kytkinlaitoksesta = liittymismaksu sisältäen kytkinlaitoksen). FSS ei näe syytä sille, miksi kahdesta samaan lopputulokseen johtavasta tarjouksentekotavasta toinen johtaisi päätöksessä esitetyin tavoin hinnoittelun kohtuuttomuuteen ja toinen ei.

Energiamarkkinavirasto on 27.1.2011 antamillaan päätöksillä vahvistanut kaikille jakeluverkonhaltijoille tuotannon liittämisestä perittävien maksujen määrittämistä koskevat yhdenmukaiset menetelmät. Energiamarkkinaviraston päätöksessä tuotannon liittämisestä perittävien maksujen määrittämisestä on määrätty, että verkonhaltijan on ilmoitettava itselleen laatimat kirjalliset tuotannon liittymien hinnoittelumenetelmät ja -periaatteet 1.5.2011 mennessä Energiamarkkinavirastolle. Energiamarkkinavirasto ei ole missään vaiheessa ilmoittanut, että FSS:n tuolloin ilmoittamat menetelmät eivät täyttäisi laissa tai Energiamarkkinaviraston päätöksessä niille asetettuja vaatimuksia. FSS:n liittyjälle antamat tarjoukset ovat olleet Energiamarkkinavirastolle ilmoitettujen omien hinnoittelumenetelmiemme mukaiset. Edellä sanotun perusteella FSS on voinut oikeutetusti olettaa, että sen antamat tarjoukset täyttävät sähkömarkkinalain vaatimukset kohtuullisesta hinnoittelusta.

Energiamarkkavirasto ei ole valituksenalaisen 11.9.2012 annetun tai sitä edeltävän 7.6.2012 annetun päätöksen perusteluissa mitenkään tuonut esiin, millainen merkitys vahvistetuille menetelmille on tapauksen arvioinnissa annettuja miten niitä on sovellettu. Aikaisemmassa päätöksessä on ainoastaan selostettu vahvistettujen menetelmien sisältö, mutta perusteluissa selostetussa kohtuullisuuden arvioinnissa niitä ei ole huomioitu lainkaan. Näyttäisi siltä, että päätöksissä 7.6. ja 11.9.2012 suoritetun tarjousten kohtuullisuuden ja lainmukaisuuden arvioinnissa on täysin sivuutettu tuotannon liittämisestä perittävien maksujen määrittämistä koskevien menetelmien vahvistuspäätöksen sitovuus viranomaistoiminnan kannalta ja päädytty vahvistettujen menetelmien kanssa ristiriitaiseen lopputulokseen.

LAUSUNTO

Vaatimus

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto) on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana.

Perusteet

Energiamarkkinavirasto on tehnyt samalla diaarinumerolla uuden päätöksen 11.9.2012 sen vuoksi, ettei FSS ole ryhtynyt riittäviin korjaaviin toimenpiteisiin, joihin se on 7.6.2012 lainvoimaisella päätöksellä velvoitettu. Energiamarkkinavirasto on 7.6.2012 velvoittanut FSS:n tekemään asiassa Halikon Tuulienergia Oy:lle kuukauden kuluessa päätöksen vastaanottamisesta tarkasteltavana olevaa kohdetta koskevan uuden sähköliittymätarjouksen, joka ei pidä sisällään kytkinasemaa. Virasto on edelleen todennut, että FSS voi tarjota kytkinaseman erillisenä liittymismaksuun kuulumattomana lisäpalveluna Halikon Tuulienergia Oy:lle.

FSS ei kuitenkaan ole noudattanut tätä asetettua velvollisuutta, vaan se on tehnyt Halikon Tuulienergia Oy:lle kaksi vaihtoehtoista liittymistarjousta, joista toisen kokonaissumma sisältää edelleen kytkinaseman. Tässä vaihtoehtoisessa tarjouksessa kytkinasema sisältyy siten liittymismaksuun ja hallintaraja on asetettu siten, että kytkinasema jäisi FSS:n hallintaan.

FSS:n omissa tuotantokohteiden hinnoittelumenetelmissä ja periaatteissa ei käsitellä esillä olevaa kytkinasemaa, jolloin 7.6.2012 annettu päätös on ensimmäinen tapaus, jonka yhteydessä Energiamarkkinavirasto on kyseistä teknistä vaatimusta arvioinut. Vaatimuksen kytkinasemasta FSS on tuonut esiin erillisessä teknisessä periaatekuvassa tuotannon verkkoon liitynnästä. Tässä periaatekuvassa FSS on määrittänyt myös näkemyksensä omistusrajoista verkonhaltijan ja liittyjän välillä.

Energiamarkkinavirasto on 7.6.2012 päätöksessään linjannut, että FSS:n teknisissä vaatimuksissa vaatima kytkinasema on yhtä liittyjää palveleva verkonosa, jonka perusteella se voidaan rinnastaa liittymisjohtoon, eikä se saa sisältyä verkonhaltijan verkkoon liittämisestä perittävään maksuun. Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaisen linjauksen myötä vältytään myös epäselvyyksiltä, mitä verkkokomponentteja liittymisjohto voi pitää sisällään. Tällöin liittymisjohto voi pitää sisällään kaikki yhtä liittyjää palvelevat verkkokomponentit.

Energiamarkkinavirasto on 27.1.2011 antamassaan vahvistuspäätöksessä todennut, että liittymismaksuun ei saa sisältyä asiakkaan liittymisjohdon rakentamisesta aiheutuvia kustannuksia. Liittymisjohdon rakentamisen liittyjä voi vapaasti kilpailuttaa. Verkonhaltija ei voi vaatia liittyjää hankkimaan itseltään liittymisjohtoa tai yhtä liittyjää palvelevaa erillistä laitteistoa.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n mukaan kokonaissumma sekä tapauksessa, jossa kytkinasema sisältyy liittymismaksuun että tapauksessa, jossa se tarjottaisiin erillisenä lisäpalveluna, on sama. Asiakkaan kannalta tämän maksama summa ei todellisuudessa ole sama, sillä FSS:n vaihtoehtoisen tarjouksen mukaisesti kytkinasema toteutettaisiin liittyjän kustannuksella mutta se jäisi FSS:n omistukseen.

Sähköverkkotoiminnan valvonnan kannalta tämä mahdollistaisi monopolitoiminnan ulkopuolisten liiketoimintojen sisällyttämisen liittymistarjouksiin ja johtaisi siihen, että FSS:n olisi mahdollista sisällyttää kytkinlaitos sen sähköverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton laskennassa keskeiseen sitoutuneeseen pääomaan. Tämä menettelytapa mahdollistaisi sen, että FSS voisi kasvattaa monopolitoimintaan sitoutuneen pääoman määrää perusteettomasti monopolitoiminnan ulkopuolisilla omaisuuserillä, joka kasvattaisi sille sallitun kohtuullisen tuoton määrää. Tämä johtaisi siihen, että muut verkkoasiakkaat joutuisivat siirtomaksussaan osallistumaan yhtä liittyjää palvelevien liittymisjohtojen ylläpito- ja korvausinvestointeihin sekä joutuisivat osallistumaan myös tästä aiheutuvan sallitun tuoton maksamiseen verkonhaltijalle.

Energiamarkkinavirasto on soveltanut 7.6.2012 ja 11.9.2012 annetuissa päätöksissään sähkömarkkinalain 9 §:n 2 momenttia ja 17 §:n 3 momenttia, joissa käsitellään teknisten vaatimusten ja hinnoittelun kohtuullisuutta. Energiamarkkinaviraston tehtävänä on valvoa, että verkonhaltijan verkkoon liittämiselle asettamat tekniset vaatimukset ja hinnoittelu on kohtuullista. Energiamarkkinaviraston tehtävänä on myös valvoa, että verkkopalveluiden hinnoittelu on muutoinkin kohtuullista, syrjimätöntä, tasapuolista ja mahdollisimman kustannusvastaavaa palvelun tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten kanssa. Näin Energiamarkkinavirasto on asiassa toiminut.

Energiamarkkinavirasto on päätöstä tehdessään huomioinut laajemmin sähköntuotantolaitoksen verkkoon liittämisen vaikutuksia muihin verkkoasiakkaisiin ja verkonhaltijan verkosta keräämään kohtuulliseen tuottoon. Energiamarkkinavirasto katsoo, että sen ei tule hallinnollisella päätöksellä järjestää kustannussiirtoja yksittäisten liittyjien ja muiden verkkoasiakkaiden välillä, eikä verkonhaltijan tule saada kohtuullista tuottoa verkonosille, jotka voidaan katsoa liittymisjohdoksi tai kiinteistön sisäiseksi verkoksi. Tasapuolisen ja syrjimättömän hinnoittelun varmistamiseksi Energiamarkkinaviraston on liittymän teknisiä reunaehtoja arvioidessaan huomioitava myös niiden vaikutus liittymän hinnoittelun kohtuullisuuteen sekä muiden verkkoasiakkaiden hinnoittelun kohtuullisuuteen. Esillä olevissa päätöksissä on arvioitu teknisiä vaatimuksia ja niiden vaikutusta verkkoon liittämisestä perittävän maksun suuruuteen.

VASTASELITYS

Fortum Sähkönsiirto Oy on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että virheelliseen liittymisjohdon käsitteeseen perustuvien perustelujen lisäksi Energiamarkkinavirasto on markkinaoikeudessa puolustanut valituksenalaista päätöstä uusilla eriyttämiseen ja verkkopalvelujen hinnoittelua koskevaan valvontamalliin liittyvillä argumenteilla, jotka ovat jo lähtökohdiltaan virheellisiä eivätkä liity mitenkään asiaan ja joita ei millään tavalla tuotu esiin valituksenalaisen päätöksen perusteluissa. Se, että virasto näin laajasti vetoaa markkinaoikeudessa uusiin seikkoihin ja säännöksiin osoittaa sen, että valituksenalainen päätös ei voi täyttää hallintopäätöksen perustelemista koskevaa vaatimusta.

LISÄKIRJELMÄT

Energiamarkkinavirasto on toimittanut markkinaoikeudelle lisälausuman. Virasto on lisälausumassaan esittänyt muun ohella, ettei se voi sähkömarkkinalain tavoitteiden ja tasapuolisuusperiaatteen mukaan sallia FSS:n käytäntöä, koska se syrjisi tuotantoliittymien rakentamista FSS:n alueella sekä ylipäätänsä tuotantoliittymien rakentamista verrattuna kulutusliittymiin, ja nostaisi sähkönsiirtomaksuja. Näin nykyiset sähköasemat ja muut komponentit, jotka ovat liittyjien omaisuutta, tulisi tasapuolisuus- ja syrjimättömyysperiaatteen perusteella FSS:n vaateen mukaan siirtää verkonhaltijoille. Tällä olisi laaja epätehokkuutta kasvattava vaikutus, joka ei voi olla sähkömarkkinalain tavoitteiden mukaista.

FSS väittää tässä tapauksessa kyseessä olevan sähkömarkkinalain 17 §:n mukainen jakeluverkon rakentamisen yksinoikeus ja tätä kautta FSS:n verkkotoiminta. Kun asiassa nimenomaan on kyse edellä mainitusta jakeluverkon rakentamisen yksinoikeudesta ja FSS:n pyrkimyksestä laajentaa luonnollisena monopolina toimivan sähköverkkotoiminnan määritelmää, on asiassa oleellista, että sähköverkkotoiminnan laskuttama liittymismaksu ei sisällä muun liiketoiminnan lisäpalveluja. Liittymien yhteydessä tarjottavat lisäpalvelut ovat muuta liiketoimintaa ja vähämerkityksellisyyden rajat ylittävinä eriytettävä sähköverkkotoiminnasta, eikä lisäpalveluja saa sisällyttää sähköverkkotoiminnan valvonnan piiriin kuuluviin liittymismaksuihin.

FSS on lisäksi väittänyt osoittaneensa Energiamarkkinaviraston liittymisjohdon määritelmän vääräksi. Tältä osin kuten Energiamarkkinavirasto on jo aikaisemmassa lausunnossaan ja tässä lisälausumassa todennut, johdon käsitteellä on vaikutusta myös muualle sähkömarkkinalakiin ja kohtuullisen hinnoittelun toteutumiseen. Käsitettä on sähkömarkkinalain synnystä lähtien tulkittu siten, että se käsittää muutakin kuin itse johtimen. FSS:n tulkinta on ristiriidassa tämän lain tarkoituksen kanssa, koska FSS:n tulkinnan mukaan kaikki muut verkon osat paitsi pelkkä johto kuuluisivat monopolin piiriin kuuluvaan sähköverkkotoimintaan.

Lisäksi kyseessä ei ole monopolitoiminnan piiriin kuuluva sähköverkkotoiminta, jos yhteisön tai laitoksen hallinnassa olevalla sähköverkolla hoidetaan vain kiinteistön tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän sisäistä sähkönjakelua. Tässä tapauksessa kyseessä on tuotantolaitos, joka siis omistaa sähköverkkoa, joka palvelee vain tätä laitosta eli liittyjää. FSS:n tulkinta on ristiriidassa tämän lain tarkoituksen kanssa, koska FSS:n tulkinnan mukaan kaikki muut verkon osat paitsi pelkkä johto kuuluisivat monopolin piiriin kuuluvaan sähköverkkotoimintaan. Asia riippuu kulloinkin tarkasteltavasta kokonaisuudesta, sillä mikään komponentti tai verkonosa ei voi itsessään määrittää sitä, kuuluuko se verkonhaltijan luvalliseen verkkotoimintaan vai ei.

FSS on määrittänyt liittymispisteen väärin perustein, sillä liittymiskäytäntö ei ole ollut kohtuullinen hinnoittelultaan eikä myöskään syrjimätön ja tasapuolinen. Energiamarkkinavirasto katsoo, että kytkinasema ei saa sisältyä liittymän hintaan. Kyseessä on liittyjän toteutettavissa oleva kokonaisuus, niin kauan kuin se palvelee vain yhtä liittyjää.

Energiamarkkinaviraston linja asiassa perustuu sen aikaisempaan hallintokäytäntöön, yleisiin käytäntöihin muun muassa annetun neuvonnan osalta, verkonhaltijoiden soveltamiin yleisiin käytäntöihin, sekä siihen, että hinnoittelu olisi kohtuullista ja tehokasta, huomioiden lain tarkoitusperän sekä tasapuolisuus ja syrjimättömyysperiaatteet. On selvää, että hallintolainkäyttöprosessissa viranomaiselta pyydettävä lausunto sisältää laajemmat perustelut kuin päätös ja lausunnossa on mahdollista avata enemmän myös päätöksen perusteluja. Energiamarkkinavirasto on katsonut päätöksessään, mikä on sähkömarkkinalaki huomioiden kustannustehokkain ja järkevin ratkaisu, kun huomioidaan lisäksi aikaisemmat periaatteet kulutusliittymissä.

Fortum Sähkönsiirto Oy on markkinaoikeudelle toimittamassaan lisälausumassa esittänyt muun ohella, että tapauksen kannalta keskeiseksi muodostuu sähkömarkkinalain mukainen liittymisjohdon määritelmä ja sen tulkinta. On otettava kantaa siihen, voiko kytkinlaitos kuulua liittymisjohdon määritelmän piiriin. Vastauksen ollessa kielteinen tulevat Energiamarkkinaviraston vahvistamat menetelmät tuotannon liittämisestä perittävien maksujen määrittämisestä sovellettavaksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Fortum Sähkönsiirto Oy on markkinaoikeudessa esittänyt, ettei Energiamarkkinaviraston valituksenalainen päätös täytä hallintopäätöksen perustelemista koskevaa vaatimusta. Asiassa on siten ensin ratkaistavana se, onko Energiamarkkinaviraston perustellut päätöksensä lain edellyttämällä tavalla.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Markkinaoikeus toteaa, että asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Päätöksen perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Viranomaisen on siten esitettävä riittävät perustelut tekemälleen päätökselle. Perustelujen riittävyyttä on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen muun ohella huomioon viranomaiselle esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt seikat.

Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisen päätöksen perusteluissa esittänyt, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n Halikon Tuulienergia Oy:lle 17.7.2012 tekemän tarjouksen vaihtoehdossa 2 liittymismaksuun sisältyy kytkinasema vastoin viraston 7.6.2012 tekemää päätöstä. Tältä osin Fortum Sähkönsiirto Oy on menetellyt aiemman päätöksen vastaisesti, eivätkä korjaavat toimenpiteet ole olleet riittävät.

Energiamarkkinavirasto on edelleen lausunut valituksenalaisen päätöksen perusteluissa, että Fortum Sähkönsiirto Oy voi tarjota kytkinasemaa erillisenä rakentamispalveluna liittyjälle, mutta kytkinasema ei saa sisältyä liittymismaksuun. Energiamarkkinavirasto on velvoittanut Fortum Sähkönsiirto Oy:n tekemään kuukauden kuluessa uuden sähköliittymätarjouksen, jossa liittymismaksuun ei sisälly kytkinasemaa vaihtoehtoisessakaan tapauksessa.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella Fortum Sähkönsiirto Oy:n Halikon Tuulienergia Oy:lle 17.7.2012 tekemä tarjous tuulivoimalan verkkoliittymästä ei ole tarjouksen sisältämän teknisen toteutuksen vaihtoehdossa 1 sisältänyt asiakkaalta veloitettavaa kytkinasemaa.

Markkinaoikeus katsoo, etteivät Energiamarkkinaviraston valituksenalaisessa päätöksessä esittämät perustelut ole tarjonneet valittajalle tai markkinaoikeudelle mahdollisuutta tarkemmin arvioida sitä, minkä vuoksi Fortum Sähkönsiirto Oy:n 17.7.2012 tekemä vaihtoehtoja sisältänyt tarjous ei ole ollut sähkömarkkinalain nojalla eikä Energiamarkkinaviraston 7.6.2012 tekemän aiemman päätöksen perusteella hyväksyttävissä. Energiamarkkinaviraston valituksenalaisen päätöksen perusteluita ei voida siten pitää riittävinä.

Energiamarkkinavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt lisäperusteluja päätökselleen ja muutoinkin laajaa selvitystä kysymyksessä olevaan asiaan liittyvistä seikoista. Markkinaoikeudelle esitetyt perustelut muun ohella Fortum Sähkönsiirto Oy:n velvollisuudesta eriyttää liittymisen yhteydessä tarjottavat lisäpalvelut sähköverkkotoiminnasta sekä siitä, että Energiamarkkinavirasto on päätöstä tehdessään huomioinut laajemmin sähköntuotantolaitoksen verkkoon liittämisen vaikutuksia muihin verkkoasiakkaisiin ja verkonhaltijan verkosta keräämään kohtuulliseen tuottoon vahvistavat käsitystä valituksenalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuudesta.

Johtopäätös

Energiamarkkinaviraston valituksenalaista päätöstä ei ole perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Päätös on siten valituksessa vaadituin tavoin kumottava ja asia on palautettava Energiamarkkinaviraston käsiteltäväksi.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston päätöksen 11.9.2012 (Dnro 326/420/2012) ja palauttaa asian Energiamarkkinavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Jaakko Ritvala.