MAO:269/06

PÄÄTÖS, JOHON ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto tai EMV) on 29.12.2004 antamallaan päätöksellä vahvistanut Rovakaira Oy:n (jäljempänä myös Rovakaira) noudatettavaksi päätöksen liitteessä 1 (myös markkinaoikeuden päätöksen liitteenä 1) ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä valvontajaksolla.

Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöstään seuraavasti.

Rovakaira Oy harjoittaa sähkömarkkinalain mukaista luvanvaraista sähköverkkotoimintaa ja on siten sähkömarkkinalain 3 §:n 8 kohdassa määritelty verkonhaltija.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennen menetelmien käyttöönottamista. Tässä päätöksessä vahvistettavien menetelmien perusteella Energiamarkkinavirasto laskee verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton valvontajakson aikana. Verkonhaltijan on otettava vahvistettavat menetelmät huomioon siirtopalvelusta perittävien maksujen suuruutta määrittäessään. Vahvistettavat menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun sekä verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavan tavoitteen ja sen määrittämistavan sekä menetelmän, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen on perustuttava sähkömarkkinalain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1228/2003 säädettyihin perusteisiin. Sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien osalta sovelletaan sähkömarkkinalain 3 luvun 10 ja 14 §:ssä säädettyjä hinnoitteluperiaatteita.

Sähkömarkkinalain 10 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus). Sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.

Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalaiksi (HE 138/1994) ja sen 14 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Toisaalta perusteluissa on todettu, että hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sek antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.

Eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakiesitystä koskevassa mietinnössään (TaVM 56/1994) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä.

Energiamarkkinavirastolle on sähkömarkkinalaissa jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arviointimenetelmän valinnassa. Nyt vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin viraston sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa aikaisemmin soveltamaan menetelmään, jonka korkein hallinto-oikeus on hyväksynyt.

Energiamarkkinavirasto on todennut päätöksessään voimassaolon osalta, että se soveltaa päätöksellä vahvistettuja menetelmiä 1.1.2005–31.12.2007 tapahtuvan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan ja että se voi muuttaa päätöstä antamallaan uudella päätöksellä joko verkonhaltijan hakemuksesta tai omasta aloitteestaan siten kuin sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetään.

Päätöstä on ollut noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimus Rovakaira Oy on vaatinut, että markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston sen osalta tekemää päätöstä yhtiöille asetetun yleisen tehostamistavoitteen osalta niin, että tavoitteen käyttöönotosta luovutaan Rovakaira Oy:n osalta.

Perusteet Lähtökohtaisesti on oikein, että monopoliluonteisen toiminnan tehokkuutta tarkkaillaan ja että tehostamistavoitteita asetetaan yrityskohtaisesti. Yleinen tehostamistavoite, joka merkitsee vuosina 2000–2003 toteutuneiden kustannusten keskiarvon leikkaamista 1,3 prosentilla oikaistuun tuloslaskelmaan hyväksyttäviä kustannuksia määritettäessä, ei kuitenkaan ota huomioon verkonhaltijoiden erilaisia kehitystilanteita ja toimintaympäristöjä. Sähkömarkkinalain viimeisintä muutosta koskeneen hallituksen esityksenkin voidaan todeta tarkoittaneen tehostamisvaateen olevan ensisijaisesti yrityskohtainen tavoite.

Rovakaira on tehostanut toimintaansa tuntuvasti jo yli 15 vuotta. Yhtiön henkilöstö on pienentynyt uudissähköistyksen vaatimasta 120–140 työntekijästä pienimmillään vajaaseen 70 työntekijään. Rovakaira on saavuttanut viraston aikaisemmin käyttämässä tehokkuuden arvioinnin DEA-mallissa 100 prosentin tehokkuuden useana peräkkäisenä vuotena. Näköpiirissä on nyt monia seikkoja, jotka pakottavat sen asiakkaistaan vastuullisena toimijana kustannusten leikkaamisen asemesta muun ohella rekrytoimaan uutta työvoimaa ja panostamaan sähkön laadun parantamiseen lisäämällä kunnossapitotoimia uudissähköistyksen aikana rakennettujen verkkojen ikäännyttyä jo merkittävässä määrin.

Asiakaskunnan sähkön laadulle asettamat vaatimukset ovat kasvaneet muun muassa keskeytysten ja lyhytaikaisten häiriöiden sietokyvyn osalta. Keskeytysten minimointi tarkoittaa käytännössä tehostettuja kunnossapitotoimia sekä erilaisia henkilöstön ja kaluston päivystysjärjestelyjä. Tällaiset toimenpiteet kasvattavat verkonhaltijan kustannuksia erityisesti Rovakairan poikkeuksellisen laajalla jakelualueella, joka on 8,5 prosenttia Suomen pinta-alasta.

Sähkön siirtomäärien kasvaessa kustannukset kasvavat, mutta tehokkuuden kasvattaminen on toisaalta samalla helpompaa. Rovakairan kehitys 15 vuoden ajalta osoittaa, että kulutuksen ja verkoston kasvaessa yli 30 prosenttia on henkilöstöä ja samalla keskeisiä kustannuksia voitu pienentää vastaavasti runsaat 30 prosenttia. Samansuuntainen kehitys ei voi kuitenkaan jatkua toiminnan tason olennaisesti kärsimättä. Kustannuksista noin kaksi kolmasosaa muodostuu henkilöstökustannuksista, jotka kasvavat vuosittain työehtosopimusten mukaisesti. Verkon kunnossapitotoimet tulevat olemaan lähivuosina suuremmat kuin vertailuvuosina 2000–2003. Kustannusten leikkaaminen vaarantaa näistä syistä sähkönjakelun luotettavuuden ja Rovakairan toimintakyvyn erityisesti suurhäiriötilanteisiin varauduttaessa.

Mikäli Rovakaira ei tavoittaisi yleisesti asetettua tehostamistavoitetta, siihen kohdistuisi toisaalta tarpeetonta kielteistä julkisuutta ja asiakkaiden huomiota, vaikka sen tehokkuus olisi edelleen täysimääräistä ja siirtohinnat Suomen edullisimpia.

LAUSUNTO

Vaatimus Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana.

Perusteet Virasto on tehnyt päätöksensä energiamarkkinavirastosta annetusta laista ja sähkömarkkinalaista ilmenevän toimivaltansa puitteissa. Se on ottanut huomioon sähkömarkkinalain säännöksiä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut ja taustalla olevan Euroopan yhteisöjen sähkön sisämarkkinadirektiivin 54/2003/EY säännökset ja tavoitteet sekä suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin.

Yleisen tehostamistavoitteen perusajatuksena on se, että kansantalouden yleinen tuottavuus paranee jatkuvasti, jolloin verkonhaltijoidenkin tuottavuuden voidaan olettaa paranevan ainakin saman verran. Johtopäätös koskee niin tehokkaita kuin tehottomiakin yrityksiä. Ajatusta tukee myös Helsingin kauppakorkeakoulun lausunto, jonka mukaan tuottavuuden kasvuksi on kaikkein tehokkaimmissa yhtiöissä todettu 2,2 prosenttia. Verkonhaltijat saavuttavat siis periaatteessa yleisen tehostamistavoitteen mukaisen kustannustason luonnollisen tuottavuuskehityksen kautta ilman viranomaisen asettamaa tavoitettakin. Kun tavoite on asetettu tasolle, jonka kaikkien verkonhaltijoiden voidaan olettaa kohtuudella saavuttavan, tehdyn ratkaisun ei voida katsoa loukkaavan yhdenvertaisuuden periaatetta.

Sähkömarkkinalain viimeisimmän muutoksen esitöissä (HE 127/2004) ei mainita yrityskohtaista tehostamistavoitetta. Niissä mainitaan sen sijaan jokaiselle verkonhaltijalle vahvistettava tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite. Päätöksiä annettaessa käytössä olleet tehokkuuden mittausmenetelmät oli kehitetty jälkikäteistä valvontaa varten, eivätkä ne soveltuneet sellaisinaan uuteen osittain etukäteiseen valvontajärjestelmään. Uuden valvontajärjestelmän lyhyen valmisteluajan vuoksi uutta tehokkuuden mittausmenetelmää ei puolestaan ehditty kehittää ennen lain voimaantuloa. Päätöksissä on tämän vuoksi määritelty ja asetettu ainoastaan kaikille verkonhaltijoille yhteinen toimialan yleinen tehostamistavoite eikä sitä vastoin yrityskohtaisia tavoitteita.

Yksi sähkömarkkinalain keskeisimmistä tavoitteista on tehokkuuden lisääminen toimialalla. Oleellista valvontamenetelmän kehittämisessä ja tehostamistavoitteen asettamisessa on lain esitöiden mukaan yritysten kannustaminen toimintansa tehostamiseen. Viraston määrittelemä yleinen tehostamistavoite on suunniteltu nimenomaan kannustavaksi, sillä verkonhaltija voi päätöksen mukaan sallitut operatiiviset kustannukset alittaessaan lisätä toimintaansa sitoutuneen pääoman tuottoa alitusta vastaavalla rahamäärällä.

Päätös ei ole mainituista syistä tehostamistavoitteen osalta lainvastainen. Virasto kehittää ensimmäisen valvontajakson aikana yrityskohtaiset tehostamispotentiaalit huomioon ottavan tehokkuuden mittausmallin, mikä mahdollistaa yrityskohtaisten tehostamistavoitteiden käyttöönoton toisen valvontajakson alusta lukien.

Asetettu vuotuinen tavoite 1,3 prosenttia vastaa määrällisesti toimialan kaikkein tehokkaimpien yhtiöiden tehokkuuden paranemista vuosina 1999–2002 vähennettynä vuosien 1995–2002 keskimääräisellä inflaatiolla. Toimialan keskimääräinen tehostuminen vastaa myös kansantalouden keskimääräistä tuottavuuden kasvua vuosina 1995–2002 (2,26 %). Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon mukaan tuottavuus on kasvanut jatkuvasti niin kauan, kuin tilastoja on pidetty, ja jopa 1990-luvun alun laman aikana. Verkonhaltijoiden edellytetään siten tehostavan toimintaansa jatkossakin vain sen verran, mitä niiden yleistä tuottavuuden kasvua vastaava toiminnan luonnollinen tehostuminen muutenkin olisi. Tavoite on siten asetettu verkonhaltijoiden kannalta varsin maltilliselle ja kohtuulliselle tasolle. Uskottavana ei voida pitää sitä, että tuottavuuden kasvu päättyisi Rovakairankaan kohdalla tehostamistavoitteen sisältävän vahvistuspäätöksen antamiseen.

On vielä huomattava se Rovakairan sivuuttama seikka, että tehostamistavoitteessa otetaan huomioon verkonhaltijan toiminnan laajuudessa tapahtuvat muutokset. Jos yrityksen sähköverkko kasvaa tai yritys saa lisää asiakkaita, tavoitetta pienennetään samassa suhteessa. Tehostamistavoitteen kustannuksia rajoittava vaikutus on siten melko pieni. Verkon perusparannusmenot kirjataan toisaalta investointeihin eikä operatiivisiin kustannuksiin. Tehostamistavoite ei siten rajoita Rovakairan mahdollisuuksia tehdä verkossaan perusparannustöitä.

VASTASELITYS Rovakaira Oy on lausunut vastaselityksenään muun ohella seuraavaa.

Energiamarkkinaviraston päätös on yleisen tehostamistavoitteen osalta sähkömarkkinalain ja hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen sekä epälooginen.

On selvää, että tehottoman verkonhaltijan on helpompi karsia toimintansa kustannuksia kuin jo aikaisemmin toimintaansa tehostaneen verkonhaltijan. Siinä, missä Rovakaira on saavuttanut viraston aikaisemmissa selvityksissä 100 prosentin tehokkuuden useana vuonna, alalla on viraston selvitysten mukaan toimijoita, joiden tehokkuus on ollut saman menetelmän mukaan vain 50–60 prosenttia. Saman tavoitteen asettaminen tehokkuudeltaan täysin erilaisille yhtiöille on rikkonut hallinnon yhdenvertaisuusperiaatetta.

Virasto on viitannut lausunnossaan tarkoitushakuisiin poimintoihin sähkömarkkinalaista ja sitä koskevasta hallituksen esityksestä HE 127/2004. Lainvalmistelusta käy hyvin ilmi, että sähkömarkkinalaissa ei ole tarkoitettu tehdä mahdolliseksi pelkän yleisen tehostamistavoitteen asettamista. Tavoitteen asettaminen edellyttää hallituksen esityksen mukaan kunkin verkonhaltijan nykyisen tehostamispotentiaalin arviointia verkonhaltijakohtaisen tehokkuusmittauksen avulla. Tavoitteen määrittelyssä olisi mitatun tehostamispotentiaalin lisäksi otettava huomioon kunkin verkonhaltijan tosiasiallinen mahdollisuus toimintansa tehostamiseen. Viraston esittämä näkökulma valvontajärjestelmän ja yrityskohtaisen tehokkuuden mittausmenetelmän valmistelemiseen käytettävissä olleen ajan lyhyydestä ei ole hyväksyttävä syy ottaa käyttöön lain ja yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa ristiriitaista menetelmää.

Virasto väittää asettamansa tavoitteen toteutuvan luonnollisen tehostumisen myötä kansantalouden tuottavuuden jatkuvan paranemisen kaltaisesti lähes luonnonvoiman tavoin. Virasto on edelleen perustellut tavoitteen kohtuullisuutta Helsingin kauppakorkeakoulun lausunnolla. Erikoiseksi tämän tekee se, että lausunnon antaneet asiantuntijat ovat itse pitäneet johtopäätöstensä luotettavuutta kyseenalaisena muun muassa lyhyen tarkastelujakson ja suppean tutkimusjoukon vuoksi.

Asetettu tavoite on tosiasiassa huomattavasti suurempi kuin 1,3 prosenttia vuodessa. Lähtötason määrittäminen perustuu vuosien 2000–2003 kustannuksiin, joissa on karkeasti kaksi kolmasosaa palkkakustannuksia. Kun palkkakustannusten työehtosopimusten mukainen nousu on vuosina 2004 ja 2005 ollut yhteensä 6–7 prosenttia, tämäkin osoittaa, että asetettua tavoitetta on jo valmiiksi tehokkaan toimijan mahdotonta saavuttaa kohtuullisilla toimenpiteillä.

Tehokkuuden lisääminen yksin kustannuksia leikkaamalla johtaa ennen pitkää mahdottomaan tilanteeseen asiakkaiden ja viranomaisten vaatimusten jatkuvasti kasvaessa. Sähkön laadun merkityksen korostuessa Rovakairan aikaisempi kustannusoptimi on muuttunut. Kustannusten leikkaamiseen keskittyvä tehostamistavoite on asiakaskunnan etujen ja yhtiön pitkäjänteisen kehittämisen vastainen toimenpide jättäessään huomiotta sähkön laadun mahdollisen huonontumisen aiheuttamat kustannukset asiakkaille sekä pääomavaltaiseen alaan liittyvän investointien ja kustannusten optimin hakemisen. Vain investointien ja kustannusten suhdetta hallitsemalla voidaan selvittää ja optimoida pääomavaltaisen alan toimijan tehokkuutta varsinkin, kun kustannusten ja investointien kirjaamista koskevat käytännöt ovat vaihdelleet paljon. Viraston kustannuspaineisiin ja sähkönjakelun luotettavuuden heikkenemiseen tarjoama ratkaisu eli perusparannusinvestointien lisääminen kunnossapitotointen asemesta ei ole oikea. Kun sähköverkkoa huolletaan oikein, huoltotarvetta vähentäviä investointeja ei ole lyhyellä aikavälillä olemassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Virasto on todennut päätöksessään, että yhtenä sähkömarkkinalain tavoitteena on alan toiminnan tehostaminen. Kustannustason kohtuullisuus rinnastetaan usein kustannusvastaavuuteen, jolla ei kuitenkaan välttämättä tarkoiteta verkonhaltijan kulloinkin vallitsevaa todellista kustannustasoa. Kustannustasoa ei tule aina hyväksyä sellaisenaan, vaan toteutuneita kustannuksia on verrattava tehokkaan toiminnan mukaiseen kustannustasoon ja tasoon, johon verkonhaltijalla on tosiasiallinen mahdollisuus.

Virasto on asettanut päätöksestä ilmenevin tavoin kaikille sähkön jakeluverkkotoimialan yrityksille yhteisen eli yleisen tehostamistavoitteen, jonka tarkoituksena on lisätä kaikkien yritysten tehokkuutta vähintään yleistä tuottavuuden kasvua vastaavasti. Tavoite on tämän vuoksi määritetty yleisen tuottavuuden kasvun perusteella. Virasto ei sitä vastoin ole ensimmäisellä valvontajaksolla ottanut käyttöön yrityskohtaista tehostamistavoitetta, koska sillä ei ole päätöksen mukaan ollut etukäteiseen tarkasteluun sopivaa tehokkuuden mittausmallia. Virasto on ilmoittanut pyrkivänsä kehittämään mittausmalleja ensimmäisen valvontajakson aikana siten, että yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin määrittäminen ja yrityskohtaiset tehostamistavoitteet voitaisiin ottaa käyttöön toisella valvontajaksolla vuodesta 2008 lähtien.

Asiassa on tältä osin kysymys ensisijaisesti siitä, onko Energiamarkkinavirasto voinut asettaa kaikille jakeluverkonhaltijoille ensimmäiselle valvontajaksolla yksinomaan yleisen ja sisällöltään yhtäläisen tehostamistavoitteen.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Hallituksen esityksessä HE 127/2004 on mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että vahvistuspäätöksessä vahvistettaisiin jokaiselle verkonhaltijalle alkavaa valvontajaksoa koskeva tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite. Samoin vahvistettaisiin menetelmät, miten tehostamistavoitteen toteutumista seurattaisiin ja miten tehostamistavoitteen toteutuminen otettaisiin huomioon verkkopalvelujen hinnoittelussa. Asetettavan tehostamistavoitteen tulisi kannustaa kaikkia verkonhaltijoita tehokkaaseen toimintaan ja tehokkuuden parantamiseen. Tehostamistavoitteen asettaminen edellyttää verkonhaltijan nykyisen tehostamispotentiaalin arviointia tehokkuusmittauksen avulla sekä toimialan tuottavuuden kasvumahdollisuuksien määrittämistä. Verkonhaltijakohtaisesti tehokkuusmittauksella arvioitu tehostamispotentiaali ja toimialan yleinen tuottavuuden kasvumahdollisuus tulisi vahvistuspäätöksessä muuntaa valvontajaksoa koskevaksi verkonhaltijakohtaiseksi tehostamistavoitteeksi. Tehostamistavoitetta määritettäessä tulisi mitatun tehostamispotentiaalin ohella ottaa huomioon myös, mikä on verkonhaltijan tosiasiallinen toiminnan tehostamismahdollisuus valvontajakson aikana. Tehostamistavoite tulisi määrittää siten, ettei tavoite ohjaisi verkonhaltijan toimintaa tavalla, joka vaarantaa sähkön toimitusvarmuuden tai riittävän hyvälaatuisen sähkön toimitusten varmistamisen.

Sähkömarkkinalain muutostarpeita on selvitetty Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän raportissa 4.11.2003 (Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 13/2003). Raportissa on todettu etukäteen annettaviksi suunnitelluista metodologiapäätöksistä muun ohella, että päätökseen sisältyviä yksityiskohtia olisivat muun ohella verkkotoiminnan tehostamistavoite sekä periaatteet tehostamistavoitteen soveltamiseksi hinnoittelussa. Päätöksessä vahvistettaisiin jokaiselle verkonhaltijalle alkavaa valvontajaksoa koskeva tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite.

Tehostamistavoitteen määrittämisen perusteita on pohdittu mainitussa raportissa käytännössä lähes vastaavasti, kuin mitä edellä selostettuun hallituksen esitykseen on sittemmin kirjattu. Raportissa on kuitenkin todettu, että tehokkuuden mittausmallit voivat muuttua, kun mittausmenetelmät kehittyvät ja kun mittauksessa käytettävän tietoaineiston saatavuus ja laatu paranee. Myöhemmin tulevana uutena piirteenä voisi olla esimerkiksi asiakaspalvelun laadun ylläpitäminen osana tehokkuuteen kannustamista. Uuden valvontamallin käyttöönoton alkuvaiheessa verkonhaltijakohtaisen tehokkuuden mittausmallit eivät välttämättä ole siinä määrin valmiita, että niiden perusteella voitaisiin ensimmäistä valvontajaksoa koskevissa metodologiapäätöksissä asettaa verkonhaltijakohtaiset tehostamistavoitteet. Alkuvaiheessa voitaisiinkin esimerkiksi soveltaa pelkästään yleistä kaikille toimialan verkonhaltijoille yhteistä tehostamistavoitetta. Yrityskohtaiset tehostamistavoitteet tulisi kuitenkin pyrkiä sisällyttämään seuraavia valvontajaksoja koskeviin metodologiapäätöksiin niin pian, kuin riittävän luotettavat tehokkuuden mittausmallit ovat käytettävissä. Raportista ilmenee vielä, että ensimmäiset vahvistuspäätökset on suunniteltu annettaviksi vuoden 2004 aikana ja että sähköverkkotoiminnan ensimmäinen valvontajakso on tarkoitettu kohdistumaan vuosille 2005–2007, niin kuin sittemmin on tapahtunutkin.

Markkinaoikeudella ei ole edellä lausutun johdosta aihetta epäillä sitä, etteikö verraten nopealla aikataululla valmistellun ja voimaan saatetun sähkömarkkinalain uudistuksen yhteydessä ole otettu huomioon sitä seikkaa, että yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin selvittäminen ja tehostamistavoitteen asettaminen osaltaan tällaisen selvityksen perusteella yrityskohtaisesti edellyttää mitä ilmeisimmin uusien tehokkuusmittausmallien tai -menetelmien kehittämistä erikseen. Lainvalmistelun tarkoituksena on uskottavasti ollut se, että tehostamistavoite voitaisiin asettaa ainakin ensimmäisellä valvontajaksolla yleisen tuottavuuden kasvun perusteella kaikille jakeluverkonhaltijoille pelkästään yhteisesti, jos tai kun virasto ei ehtisi selvittää kunkin verkonhaltijan tehostamispotentiaalia ennen jakson alkua ja samalla käytännössä ennen lainmuutoksen voimaantuloa. Tarkoitus asettaa ensimmäiselle valvontajaksolle 2005–2007 ainoastaan yleiseen tuottavuuskehitykseen perustuva yleinen tehostamisvaatimus ilmenee edellä kerrotun lisäksi esimerkiksi Helsingin kauppakorkeakoulun jäljempänä tarkemmin kuvatusta lausunnosta 30.12.2003, joka on liittynyt viraston vahvistuspäätöksiä valmistelleeseen selvitystyöhön tilanteessa, jossa Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistava työryhmä oli juuri vasta antanut oman raporttinsa ja jossa valituksessa vedotun laintulkinnan tueksi viitattua hallituksen esitystä HE 127/2004 ei ollut vielä annettu. Hallitus on itse asiassa antanut esityksensä HE 127/2004 eduskunnalle vasta 24.6.2004, kun lain muutokset ovat tulleet voimaan 27.12.2004.

Tehostamistavoitteen asettamisen edellä kuvattu tarkoitus ei ole valitettavasti juurikaan välittynyt tehostamistavoitetta koskevan säännöksen tulkinnan kannalta välittömimmin merkitykselliseen lainvalmisteluasiakirjaan eli edellä mainittuun ja siteerattuun hallituksen esitykseen. Lainvalmistelua on pidettävä tältä osin huolimattomana ottaen huomioon, että tehostamistavoitteessa on kysymys merkittävästä verkonhaltijoiden taloudelliseen asemaan vaikuttavasta yksityiskohdasta ja että sähkmarkkinalain aikaisemmissa esitöissä on korostettu siirtopalvelujen kohtuullisen korvauksen merkitystä verkonhaltijoiden omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymisen turvaajana.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n sanamuoto ei itsessään kuitenkaan edellytä tehostamistavoitteen asettamista verkonhaltijakohtaisesti esimerkiksi yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin mittaamisen perusteella. Huomioon on lisäksi otettava sähkömarkkinalain viimeisimpien kuten myös niitä aikaisempien vuoden 1994 esitöiden yleisistä osista ilmenevä tarkoitus kannustaa monopolina toimivia verkonhaltijoita toimintansa tehostamiseen.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainituista syistä ja sähkömarkkinalain 38 a §:n yksityiskohtaisista hallituksen esityksen perusteluista huolimatta, ettei viraston voida katsoa menetelleen asiassa sähkömarkkinalain vastaisesti, kun se on asettanut kaikille jakeluverkonhaltijoille ensimmäiselle valvontajaksolla tehostamistavoitteen vain yleisesti.

Asiassa on kuitenkin valituksen perusteella esillä vielä yleisen tehostamistavoitteen asettamisen perusteisiin ja tavoitteen suuruusluokkaan liittyviä kysymyksiä, joiden osalta markkinaoikeus lausuu seuraavan.

Yleisen tehostamistavoitteen määrittäminen on perustunut selvityksiin, joista kaikista on esitetty vähintään yhteenveto Helsingin kauppakorkeakoulun (HKKK) Energiamarkkinaviraston toimeksiannosta laatimassa lausunnossa 30.12.2003 sähköverkkotoiminnalle asetettavasta yleisestä tehostamisvaatimuksesta. Raportin pääosan on muodostanut tuottavuuskehitystä Suomessa kuvaavien aikasarjojen tarkastelu. Tuottavuuskehityksen arviointi on perustunut toisaalta Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon aineistoon ja sähkön tuotantoa, jakelua ja myyntiä koskevaan yritysaineistoon sekä toisaalta jakeluverkkotoiminnan tuottavuuden kasvun arvioimiseen viraston aineistosta Data Envelopment Analysis (DEA) -menetelmällä tuotettujen tehokkuuslukujen perusteella Malmquist-indeksillä. Viraston tehokkuuden arviointia varten keräämää luotettavaa aineistoa on ollut saatavilla neljältä vuodelta (1999–2002).

Lausunnossa on todettu, että tuottavuuskehitys on laskettu kerrotun aineiston pohjalta DEA-menetelmän ja Malmquist-indeksien avulla 90 yhtiölle. Inflaation vaikutus on eliminoitu korjaamalla euromääräisiä lähtötietoja teollisuuden tuottajahintaindeksillä. Myös Tilastokeskuksen aineistoon perustuvat tulokset ovat olleet inflaatiosta riippumattomat.

Lausunnossa kuvattu analyysi on osoittanut, että sähkönjakeluyhtiöiden keskimääräinen vuotuinen tuottavuuden parannus on ollut vuosina 1999–2002 viraston aineiston perusteella laskettuna noin 3,3 prosenttia. Luku vastaa samalta vertailujaksolta olevaa työn tuottavuuden vuosimuutosta 3,4 prosenttia, joka on laskettu sähkön tuotannon, jakelun ja myynnin käsittävän Tilastokeskuksen yritysaineiston perusteella. Luvut kuvaavat alan keskimääräistä kehitystä, ja niissä on mukana kaikki yhtiöt, joista vain jotkut ovat olleet tehokkaita. Luvut eivät siten lausunnon mukaan sovellu sellaisinaan yleiseksi tuottavuuden parantamistavoitteeksi tehokkaille yhtiöille. Tähän tarkoitukseen parempi arvio on niin sanottu rintaman siirtymistä kuvaava Malmquist-indeksin komponentti. Tätä siirtymää kuvaava luku on ollut muuttuvien skaalatuottojen mallin mukaan vuosina 1999–2002 keskimäärin 2,2 prosenttia. Lausunnosta ilmenee toisaalta, että kansantalouden keskimääräinen tuottavuuden kasvu (bruttokansantuote/työtunnit) on ollut Tilastokeskuksen aineiston perusteella lasketuilla tarkastelujaksoilla 1995–2002 ja 1999–2002 samaa suuruusluokkaa (2,26 ja 2,11 %) ja vuosina 1982–2002 hieman korkeampi (2,95 %).

HKKK:n lausunnossa on suositeltu yleisen tehostamisvaatimuksen määrittämisen lähtökohdaksi edellä mainittua rintaman siirtymistä kuvaavaa komponenttia, sillä kysymyksessä on taso, joka myös tehokkaiden yksiköiden pitäisi pystyä saavuttamaan. Lausunnossa on vielä todettu, että esitettyihin tuloksiin liittyy sekä tarkastelujakson lyhyydestä että rintaman muodostavien yksiköiden vähäisestä määrästä johtuvia epävarmuustekijöitä ja että tehottomille yksiköille olisi tarpeen asettaa jatkossa myös yhtiökohtainen tehostamisvaatimus, joka kannustaisi rintaman saavuttamiseen.

Energiamarkkinavirasto on valinnut asettamansa tehostamistavoitteen perustaksi HKKK:n lausunnossa ja Syrjäsen kertomuksessa tarkoitetun Malmquist-indeksin komponentin ja sen tehokkuusrintaman siirtymää osoittavan prosenttiluvun 2,2. Virasto on vähentänyt sanotusta luvusta vuosien 1995–2002 teollisuuden tuottajahintaindeksin suhteellisen vuosimuutoksen perusteella lasketun keskimääräisen inflaation 0,9 prosenttia ja vahvistanut yleiseksi tehostamistavoitteeksi 1,3 prosenttia vuodessa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ensinnäkään tullut esille yleisen tehostamistavoitteen taustalla olevien selvitysten ja tutkimusten osalta sellaisia puutteita tai virheitä, joiden perusteella asetettua tehostamistavoitetta olisi pidettävä suuruutensa osalta virheellisenä tai Rovakairan kannalta kohtuuttomana. Tavoite on toisaalta asetettu tietoisesti sellaiselle tasolle, jonka toimintaansa jo aikaisemmin tehostaneiden verkonhaltijoidenkin voidaan esitettyihin selvityksiin nähden uskoa saavuttavan valvontajaksoon kuuluvina vuosina. Näin ollen ja, vaikka toimintansa tehostamista tähän saakka mahdollisesti laiminlyöneet tai lykänneet verkonhaltijat pystyvät sinänsä saavuttamaan asetetun tavoitteen tällä valvontajaksolla tehokkaampia yrityksiä helpommin, markkinaoikeus katsoo, ettei tavoitteen asettaminen päätöksestä ilmenevällä tavalla ole merkinnyt sellaista verkonhaltijoiden epätasapuolista kohtelua, jonka perusteella vahvistuspäätös olisi tehostamistavoitteen osalta kumottava. Huomioon voidaan tässä suhteessa ottaa myös se, että verkonhaltijoiden välillä ei ole sellaista keskinäistä kilpailua, jota tavoitteen saavuttamisen kannalta erilaiset lähtökohdat voisivat vääristää.

Valitus on edellä lausutuilla perusteilla hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valitus hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho sekä asiantuntijajäsen Jarmo Partanen.