MAO:299-308/07

PÄÄTÖKSET, JOIHIN ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto) on 29.12.2004
antamillaan päätöksillä vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettavaksi
menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien
maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä
valvontajaksolla. Vaikka jokainen jakelu- ja alueverkonhaltija on saanut
erillisen itseään koskevan päätöksen, vahvistetut menetelmät ovat olleet
näissä päätöksissä samat. Jokaisella 105 verkonhaltijalla on ollut
mahdollisuus hakea vahvistuspäätökseen muutosta valittamalla
markkinaoikeuteen, ja kaikkiaan 76 sähköverkonhaltijaa on käyttänyt
tämän tilaisuuden. Markkinaoikeus on antanut 21.12.2006 valitusten
johdosta päätöksensä (nrot 268–344/2006), joissa se on tietyin osin
muuttanut viraston vahvistamia menetelmiä. Päätösten sisällöt ja
menetelmiin tehdyt muutokset ovat olleet riippuvaisia valittajien
esittämistä vaatimuksista ja poikenneet siten jossain määrin toisistaan.
Markkinaoikeuden päätökset ovat lainvoimaisia.

Iitin Sähkö Oy, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy, KSS Verkko Oy, PKS
Sähkönsiirto Oy, Pori Energia Sähköverkot Oy, PVO-Alueverkot Oy,
Rovakaira Oy, Seiverkot Oy, Tornion Energia Oy ja Ääneverkko Oy
eivät ole valittaneet viraston 29.12.2004 antamista päätöksistä, joten
päätökset ovat näiden verkonhaltijoiden osalta lainvoimaisia.

PVO-Alueverkot Oy 29.1.2007, Rovakaira Oy 6.2.2007, Iitin Sähkö Oy
ja KSS Verkko Oy 16.2.2007 sekä Pori Energia Sähköverkot Oy
21.2.2007 ovat vaatineet Energiamarkkinavirastoa muuttamaan
29.12.2004 annettua vahvistuspäätöstä markkinaoikeuden päätöksen nrot
271–344/2006 (Alajärven Sähkö Oy ym.) mukaiseksi. Tornion Energia
Oy 16.1.2007, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy 25.1.2007 sekä PKS
Sähkönsiirto Oy ja Ääneverkko Oy 30.1.2007 ovat vaatineet
Energiamarkkinavirastoa korjaamaan 29.12.2004 antamaansa päätöstä
siten, kuin markkinaoikeus on myöhemmin asiaa koskevassa
päätöksessään edellyttänyt. Seinäjoen Energia Oy, jonka
sähköverkkotoiminta on sittemmin siirretty Seiverkot Oy:lle, on esittänyt
vastaavan vaatimuksen 26.1.2007.

Energiamarkkinavirasto voi sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan muuttaa
lain 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua vahvistuspäätöstä antamallaan
uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille verkonhaltijan
hakemuksesta tai sähkömarkkinaviranomaisen omasta aloitteesta.
Päätöstä voidaan muuttaa viraston aloitteesta muun ohella silloin, kun
muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai
muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun.

Energiamarkkinavirastolla on mainitun säännöksen mukaan oikeus
muttei ehdotonta velvollisuutta muuttaa antamiaan vahvistuspäätöksiä
lainkohdassa mainituissa tilanteissa. Virasto voi siten käyttää asiassa
harkintaansa. Arvioitaessa sitä, onko perusteltua muuttaa viraston
lainvoimaiseksi tullutta päätöstä markkinaoikeuden muiden
verkonhaltijoiden valitusten johdosta antamien ratkaisujen perusteella, on
otettava huomioon, että kyse on nyt määräajaksi kolmen vuoden
valvontajaksolle vahvistetuista menetelmistä eikä toistaiseksi voimassa
olevista ehdoista tai menetelmistä maksujen määrittämiseksi. Virasto on
tällaisessa tilanteessa pitänyt riittävänä, että markkinaoikeuden ratkaisut
otetaan huomioon seuraavalle 1.1.2008 alkavalle valvontajaksolle
vahvistettavien menetelmien valmistelussa.

Se, että kuluvalle valvontajaksolle annettua lainvoimaista
vahvistuspäätöstä ei muuteta hakijoiden esittämällä tavalla, ei ole
ristiriidassa hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Menetelmät on
vahvistettu 29.12.2004 kaikille jakeluverkonhaltijoille sisällöltään
samankaltaisina. Kaikilla verkonhaltijoilla on ollut yhtäläinen
mahdollisuus muutoksenhakuun. Tasapuolisuusvaatimus ei edellytä, että
muutoksenhakuvaiheessa päätökseen tyytyneen passiivisen osapuolen
tulee saada päätökseensä samat muutokset kuin toiset markkinaoikeuteen
valittaneet verkonhaltijat. Huomattava on myös, että markkinaoikeuden
verkonhaltijoiden valituksiin antamat ratkaisut eivät ole WACC-
parametrien osalta täysin yhdenmukaiset.

Energiamarkkinavirasto on mainituilla perusteilla hylännyt puheena
olevat vaatimukset.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimukset
Iitin Sähkö Oy ja sen kanssa yhteisen valituksen tehneet yhtiöt ovat
vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset päätökset ja
velvoittaa Energiamarkkinaviraston korjaamaan niiden osalta
soveltamiaan verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittämistä
koskevia menetelmiä siten, että

• oman pääoman kustannusta määritettäessä riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta

• oman pääoman kustannusta määritettäessä sijoituksen likvidittömyys on otettava huomioon lisäämällä CAP-mallin (Capital Asset Pricing Model) kaavaan erillinen 0,2 prosenttiyksikön suuruinen likvidittömyyspreemio

• vieraan pääoman kustannusta määritettäessä vieraan pääoman riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta ja

• verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa vähennyksenä on otettava huomioon rahoitusomaisuuden ylläpidosta aiheutuva kustannus, jota laskettaessa rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa (5 prosenttia) verkonhaltijan liikevaihdosta. Vähennykseksi hyväksyttävä kustannus lasketaan kertomalla rahoitusomaisuuden mainittu määrä sovellettavaksi vahvistetun WACC-kaavan (Weighted Average Cost of Capital) mukaisella vieraan pääoman kustannuksen kertoimella(vieraan pääoman riskitön korkokanta + 0,6 %).

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa
Energiamarkkinaviraston korvaamaan niiden yhteiset
arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 15.350
eurolla korkoineen.

Perusteet
Useat jakeluverkonhaltijat olivat valittaneet Energiamarkkinaviraston
29.12.2004 antamista vahvistuspäätöksistä. Markkinaoikeus oli
21.12.2006 antamillaan päätöksillä muuttanut vahvistuspäätöksiä eräiltä
osin. Markkinaoikeuden määräämät muutokset olivat koskeneet oman ja
vieraan pääoman kustannusta määritettäessä käytettävää riskitöntä
korkokantaa, oman pääoman kustannusta määritettäessä huomiotta
jätettyä sijoituksen likvidittömyyttä sekä verkkotoiminnan oikaistua
toteutunutta tulosta laskettaessa huomioon otettavaa rahoitusomaisuutta. Muut valittajat paitsi Rovakaira Oy eivät olleet valittaneet vahvistuspäätöksestään. Rovakaira Oy oli hakenut muutosta yksin yleisen tehostamistavoitteen asettamiseen, ja sen valituksen markkinaoikeus oli hylännyt.

Valittajilla on kuitenkin ollut perusteltu syy odottaa, että virasto käyttäisi
sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaista toimivaltaansa ja oikaisisi
vahvistuspäätöksissä todetut virheet myös niiden kohdalla. Erilaisten
menetelmien soveltaminen samassa asemassa oleviin verkonhaltijoihin ja
erityisesti markkinaoikeuden virheellisiksi toteamien menetelmien
soveltaminen valittajien kohdalla on räikeässä ristiriidassa hallintolain 6
§:ssä ja perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen ja
Energiamarkkinaviraston velvollisuuksien kanssa. Virasto ei voi käyttää
lain sille mahdollisesti antamaa harkintavaltaa mielivaltaisesti eikä
yhdenvertaisuutta loukaten. Virastolla on siten paitsi toimivalta, myös
velvollisuus korjata valittajiin soveltamaansa vahvistuspäätöstä ottaen
huomioon myös muut hyvän hallinnon periaatteet, hallinnon
tehokkuusvaatimuksen sekä luottamuksensuojaperiaatteeseenkin
sisältyvän yleisen hallinto-oikeudellisen pyrkimyksen ratkaisutoiminnan
oikeellisuuteen. Vahvistuspäätöksen muuttamiselle ei ole säädetty mitään
erityisrajoitteita verkonhaltijan ollessa asian vireillepanijana.

Erilaisten ja virheellisiksi todettujen menetelmien soveltaminen eri
verkonhaltijoiden kohdalla on ristiriidassa sähkön
sisämarkkinadirektiivin (2003/54/EY) 20 artiklassa jäsenvaltioille
asetettujen velvollisuuksien ja 23 artiklassa jäsenvaltioiden
sääntelyviranomaisten toiminnalle asetettujen vaatimusten kuten
syrjimättömyyden varmistamista koskevan vaatimuksen kanssa.

Erilaisten ja virheellisiksi todettujen menetelmien soveltaminen on myös
sähkömarkkinalain 1 §:ssä todettujen tavoitteiden ja lain 38 a §:n
vastaista. Lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti
toimiville sähkömarkkinoille. Ensisijaisina keinoina on mainittu muun
ohella kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito
sähköverkkojen toiminnassa. Lain esitöissä (HE 127/2004) on puolestaan
todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä
tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Myös valvottavien
yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Viraston menettely
on valittajia syrjivää ja asettaa yhtiöt muita verkonhaltijoita
epäedullisempaan kilpailuasemaan vääristäen näin tosiasiallista kilpailua
ja estäen markkinoiden tehokasta toimintaa.

Eri menetelmien soveltaminen eri verkonhaltijoihin ei ole myöskään
tehokasta hallintoa vaan hankaloittaa entisestään jo muutoinkin
monimutkaista sallitun kohtuullisen tuoton arviointia.

Sähkömarkkinalain muutostarpeita selvittäneen Energiamarkkinoiden
kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän raportissa 4.11.2003
(Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja
13/2003) on kannettu huolta siitä, että markkinaoikeus ruuhkautuisi
voimakkaasti kaikkien 105 sähköverkonhaltijan mahdollisesti valittaessa
vahvistuspäätöksistään. Raportissa on katsottu tarpeelliseksi luoda
järjestelmä sellaiseksi, että päätöksistä tehtävien valitusten määrä ei
kasvaisi liian suureksi. Viraston edustajat ovat lakia valmisteltaessa
tuoneet esille, että kaikkien verkonhaltijoiden ei käytännössä olisi tarpeen
valittaa päätöksistään vaan että virasto ottaisi markkinaoikeuden ja
mahdollisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätökset huomioon
tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden osalta. Virasto on käytännössä
jo korjannutkin sallitun kohtuullisen tuoton arvioinnissa käyttämiään
menetelmiä myös muilta kuin markkinaoikeuden päätöksissä
edellytetyiltä osin. Se on tehnyt korjauksen esimerkiksi sähköverkon
laskennallisten tasapoistojen laskukaavaan kaikkien verkonhaltijoiden
osalta yhden verkonhaltijan esityksestä.

Vaaditut muutokset ovat kunkin parametrin osalta suhteellisen pieniä,
mutta niiden taloudellinen kerrannaisvaikutus on suuri. Kysymys on
valittajien kannalta erittäin merkittävästä asiasta. Yhtiöille sallittujen
kohtuullisten tuottojen arvioidaan jäävän ensimmäisellä valvontajaksolla
ilman muutoksia yhteensä yli kymmenen miljoonaa euroa liian alhaisiksi.
Se, että kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä oikaistaisiin
markkinaoikeuden päätösten mukaisiksi vasta 1.1.2008 alkavalle
valvontajaksolle, ei korjaa valittajien epätasapuolista kohtelua nyt
kuluvalla ensimmäisellä valvontajaksolla.

LAUSUNTO

Vaatimus
Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitus hylätään
perusteettomana.

Perusteet
Virasto on tehnyt valituksenalaiset päätöksensä sähkömarkkinalain ja
muiden säännösten mukaisesti ja noudattanut päätöksiä tehdessään
yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita. Se ei ole käyttänyt
harkintavaltaansa väärin, eivätkä päätökset ole ristiriidassa myöskään
sähkön sisämarkkinadirektiivin kanssa.

Asiassa on kysymys yksinomaan siitä, voiko virasto olla muuttamatta
valittajien osalta lainvoimaisiksi tulleita vahvistuspäätöksiä 29.12.2004
jälkikäteen ja soveltaa yhtiöihin muista verkonhaltijoista osittain
poikkeavia menetelmiä verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton
määrittämiseksi.

Energiamarkkinavirastolla ei ole sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan
velvollisuutta muuttaa antamiaan vahvistuspäätöksiä, vaikka se voikin
tehdä niin tarvittaessa. Virastolle on annettu tässä suhteessa
harkintavaltaa, eikä verkonhaltijan hakemuksessa vaaditun muutoksen
tekemättä jättäminen merkitse lainvastaista päätöstä.

Hallituksen esityksestä HE 127/2004 ilmenee se Suomen
oikeusjärjestyksen perusajatus, että lainvoimaisten päätösten
muuttaminen jälkikäteen on hyvin poikkeuksellista. Siitä käy myös ilmi,
että sähkön sisämarkkinadirektiivin vaatimusten johdosta on tarpeellista
voida poiketa päätösten pysyvyyden ja sitovuuden periaatteesta
sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta. Sähkömarkkinalain 38 b §:n
säätämisen tarkoituksena on siten ollut varmistaa se, että viranomaisella
on mahdollisuus puuttua verkonhaltijan soveltamiin
verkkopalveluehtoihin, jos ne osoittautuvat esimerkiksi lainvastaisiksi.
Taustalla on ollut nimenomaan viranomaisten valvontatehtävistä
lähtevien muutostarpeiden huomioon ottaminen eikä niinkään se, että
muille tahoille olisi ollut välttämätöntä säätää oikeus vaatia muutoksia
lainvoimaisiin päätöksiin.

Verkonhaltijan aloitteesta tapahtuvaa vahvistuspäätösten muuttamista on
puolestaan lain mainituissa esitöissä perusteltu nimenomaan sillä, että
muut kuin valvontajaksoon perustuvat vahvistuspäätökset ovat
pääsääntöisesti voimassa toistaiseksi, minkä vuoksi niitä on aika ajoin
tarvetta muuttaa. Tällaiset päätökset koskevat muun muassa
sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentissa mainittuja verkonhaltijan
siirto- ja liittämispalvelun ehtoja. Lain 38 b §:n tarkoituksena on siten
ollut verkonhaltija-aloitteisen muuttamisen osalta mahdollistaa ennen
kaikkea muiden kuin rajoitetun ajan voimassa olevien päätösten
muuttaminen ajan kulumisen aiheuttamisen seikkojen kuten
verkonhaltijan soveltamien ehtojen vanhentumisen vuoksi. Tällaiset
seikat eivät ole merkityksellisiä valvontajaksoon perustuvissa
päätöksissä, jotka ovat ensimmäiselle jaksolla voimassa kolme vuotta.

Se, että muutosperusteita ei ole ollut tarvetta rajoittaa verkonhaltijoiden
vireille panemissa asioissa, perustuu siihen, että viranomaisen on joka
tapauksessa valvottava uusien päätöstenkin lainmukaisuus. Nyt
sovellettava säännös ja sen esityöt eivät siten viittaa siihen, että
verkonhaltija-aloitteisessa hallintoprosessissa lainvoimaisten päätösten
muuttaminen olisi mahdollista säännöllistä kevyemmillä kriteereillä.

Virasto on edellä mainituilla perusteilla omaksunut sähkömarkkinalain
38 b §:stä lainsäätäjän tarkoitusta vastaavan tulkinnan.

Markkinaoikeus on sinänsä muuttanut viraston 29.12.2004 antamia
vahvistuspäätöksiä tietyiltä osin. Markkinaoikeus ei ole kuitenkaan
todennut vahvistuspäätöksiä lainvastaisiksi eikä virheellisiksi, vaan se on
käyttänyt päätöstensä perusteluissa ilmaisuja, joiden mukaan sen
valitsemat ratkaisut ovat olleet esimerkiksi kohtuullisempia, sopivampia
tai perustellumpia kuin alkuperäisissä päätöksissä tehdyt ratkaisut.
Markkinaoikeuden päätökset ovat siten perustuneet ainakin pääosin
tarkoituksenmukaisuuden arviointiin ennemmin kuin laillisuusharkintaan.
Arvioinnin kohteena on ollut se, mikä erilaisista lainmukaisista
vaihtoehdoista on ollut onnistunein tai muuten tilanteessa paras
mahdollinen. Tähän nähden on perusteetonta väittää, että lainvoimaisten
vahvistuspäätösten mukaiset menetelmät eivät johtaisi
sähkömarkkinalain tai sen tavoitteiden mukaiseen lopputulokseen. Kun
alkuperäisiä vahvistuspäätöksiä 29.12.2004 ei ole todettu lainvastaisiksi,
estettä niiden soveltamiselle ei siitäkään syystä ole olemassa päätöksiin
tai niiden yksittäisiin ratkaisuihin tyytyneiden kohdalla.

Energiamarkkinavirasto on noudattanut toiminnassaan
yhdenvertaisuusperiaatetta. Se on 29.12.2004 vahvistanut tuoton
määrittämiseksi menetelmät, jotka ovat olleet kaikille alue- ja
jakeluverkonhaltijoille samat. Kaikilla päätöksen saaneilla on ollut
mahdollisuus muutoksenhakuun. Verkonhaltijoista 29 ei ole käyttänyt
tätä mahdollisuutta, joten ne ovat osoittaneet olevansa päätökseen
tyytyväisiä. Yhdenvertaisuusperiaate ei edellytä, että vahvistuspäätöstä
tulisi siihen kokonaan tai osittain tyytyneiden verkonhaltijoiden kohdalla
muuttaa myöhemmin vain sillä perusteella, että toiset verkonhaltijat ovat
omissa valituksissaan esittäneet markkinaoikeudessa puheena olevilta
osin menestyneitä vaatimuksia.

Syrjivää kohtelua ei ole se, että kaikkiin verkonhaltijoihin sovelletaan
kuhunkin nähden lainvoimaista päätöstä. Yhdenvertaisuusperiaatteen
kanssa sopusoinnussa on siten myös se, että menetelmät voivat
verkonhaltijoiden kesken poiketa toisistaan. Myöskään sähkön
sisämarkkinadirektiivistä tai sähkömarkkinalaista vedotut säännökset
eivät edellytä, että kaikkiin verkonhaltijoihin sovellettaisiin täysin
samanlaisia tuoton määrittämisen menetelmiä. Kun jakeluverkonhaltijat
toimivat Suomessa sähköverkkolupiensa määrittelemillä vastuualueilla
niin sanottuina luonnollisina monopoleina ja kun kilpailu
jakeluverkkotoiminnassa ei ole siten mahdollista, on perusteetonta
väittää, että erilaiset tuoton arviointimallit asettaisivat valittajat muita
verkonhaltijoita epäedullisempaan kilpailuasemaan markkinoilla.

Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän
raportista siteeratulla ja sinänsä aiheellisella toteamuksella ei ole
merkitystä nyt käsiteltävän kysymyksen kannalta, eikä siitäkään voi
tehdä sellaista johtopäätöstä, että vahvistuspäätösten tulisi olla kaikille
samanlaiset tai että viraston olisi tullut hyväksyä valittajien
muutosvaatimukset.

Virasto ei ole ilmoittanut korjaavansa kohtuullisen tuoton
arviointimenetelmiä markkinaoikeuden päätösten mukaisiksi 1.1.2008
alkavalle valvontajaksolle, vaan se on todennut ottavansa päätökset
huomioon uusien vahvistuspäätösten valmistelussa. Uusien
vahvistuspäätösten sisältö on vielä avoin muidenkin verkonhaltijoiden
kuin valittajien osalta. Väite, jonka mukaan virasto olisi jo lainmuutosta
valmisteltaessa ilmoittanut etukäteen ottavansa markkinaoikeuden
päätökset huomioon kaikkien verkonhaltijoiden osalta, on puolestaan
yksilöimätön ja perätön. Valituksessa vedotulla esimerkkitapauksella,
jossa virasto oli korjannut vahvistuspäätöksen mukaisia menetelmiä
verkonhaltijan aloitteesta, ei ole merkitystä tässä asiassa. Esimerkin
tapauksessa kysymys oli kirjoitus- tai laskuvirheen korjaamiseen
rinnastuvasta tilanteesta.

Monopolitoiminnan valvonnan objektiivisen tarkastelun kannalta olisi
toivottavaa, että verkonhaltijat esittäisivät jo varsinaisessa
muutoksenhakuvaiheessa mahdollisen tyytymättömyytensä ja
valitusperusteensa kattavasti. Sillä tavoin valvonnassa olisi mahdollista
välttyä lainvoimaisten päätösten mahdolliselta jälkikäteiseltä
arvioimiselta ja siitä seuraavilta ongelmilta, joita voi aiheutua esimerkiksi
erisisältöisten valitusten ja tuomioistuinratkaisujen käsillä ollessa. On
mahdollista, että verkonhaltijat pyrkivät poimimaan
tuomioistuinratkaisuista vaatimuksiinsa jälkikäteen itselleen edulliset
kohdat jättäen muut seikat huomioon ottamatta.

Tehokasta hallintoa koskevan väitteen osalta virasto on todennut
syöttäneensä pääasiallisen laskentamenetelmän sähköiseen
valvontatietojärjestelmään, johon pienet tähän saakka tehdyt muutokset
malliin ja yksittäisiin parametreihin ovat olleet helposti toteutettavissa.

Asianosaiselle ei ole säädetty hallintolainkäyttölaissa ehdotonta oikeutta
oikeudenkäyntikulujensa korvaukseen asian voittaessaankaan.
Korvausvelvollisuutta ja sen määrää joudutaan harkitsemaan erikseen
asiaan liittyvien erityispiirteiden pohjalta. Kysymys on asian
lopputuloksen ja muiden esillä olevien seikkojen perusteella tehtävästä
kokonaisarviosta. Viranomaisen korvausvelvollisuutta arvioitaessa
keskeisen kriteerin muodostaa se, onko oikeudenkäynti aiheutunut
viranomaisen virheestä. Jotta korvausvelvollisuus voisi syntyä, on oltava
objektiivisesti arvioiden selvää ja riidatonta, että valituksenalainen
ratkaisu on ollut virheellinen. Korkeimman hallinto-oikeuden
ratkaisukäytännössä on katsottu, ettei korvausta ole tullut määrätä
tilanteessa, jossa kysymys viranomaistointen tarkoituksenmukaisuudesta
on ollut tulkinnanvarainen. Asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus
vaikuttavat korvausvelvollisuuden ohella myös korvauksen määrään.
Valittajien pitää näistä syistä vastata kohtuuden mukaan omista
kuluistaan asian lopputuloksesta riippumatta. Korvausvaatimus on joka
tapauksessa määrältään liiallinen.

VASTASELITYS

Valittajat ovat lausuneet vastaselityksenään muun ohella seuraavaa.

Hallintoviranomaisen on pyrittävä hallintotoiminnassaan aineellisesti
oikeisiin ratkaisuihin. Tätä edellyttävät myös yleiset hallinto-
oikeudelliset periaatteet. Energiamarkkinavirasto ei voi sen vuoksi
vedota menestyksellisesti yksinomaan esille tuomiinsa muotoseikkoihin
ja pysyä aineellisesti virheelliseksi todetussa ja valittajia syrjivissä
vahvistuspäätöksissään, kun sillä on nimenomaisen lainsäännöksen
nojalla toimivalta korjata päätökset niiden lainvoimaisiksi tulemisesta
huolimatta.

Energiamarkkinaviraston pitkälle menevät tulkinnat lainsäätäjän
tarkoituksesta ovat ristiriidassa sähkömarkkinalain 38 b §:n sanamuodon
kanssa. Valittajat ovat katsoneet lain sanamuodon ja esitöiden perusteella
päinvastoin, että säännöksen ensisijaisena tarkoituksena on antaa
mahdollisuus muuttaa vahvistuspäätöstä verkonhaltijan aloitteesta.
Mainitut lähteet eivät anna perustetta myöskään johtopäätökselle, jonka
mukaan verkonhaltijan aloitteesta olisi tarkoitettu olevan mahdollista
muuttaa lähinnä vain muita kuin määräajan voimassa olevia päätöksiä.

Markkinaoikeus on tuomioistuin, joka ei käytä toimeenpanovaltaa vaan
tuomiovaltaa. Se tutkii siten toimivaltansa mukaisesti valituksenalaisten
päätösten lainmukaisuutta eikä tarkoituksenmukaisuutta. Markkinaoikeus
ei ole näin ollen muuttanut Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätöksiä
muusta syystä kuin siksi, että ne ovat olleet virheellisiä ja lainvastaisia.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n hallituksen esityksessä HE 127/2004
esitettyjen perustelujen mukaan verkonhaltijoita koskevat
vahvistuspäätökset ja sähköverkkotoiminnan sallitut tuottoprosentit
voivat vaihdella ja erota toisistaan lähtökohtaisesti vain yritystyypeittäin
johtuen riskitason eroista eri yritystyyppien välillä. Tällä hetkellä
Energiamarkkinavirasto soveltaa kuitenkin saman yritystyypin ja
riskitason sisällä jopa kolmea eri tuottotasoa. On kummallista viraston
tavoin väittää tilanteen olevan kilpailuneutraali. Vaikka
jakeluverkkoyhtiöt eivät kilpailekaan sähkönsiirron loppuasiakkaista
samoilla alueilla, ne ovat kilpailutilanteessa muun muassa hankkiessaan
toiminnalleen rahoitusta. On selvää, että sijoittaja asettaa etusijalle
yhtiön, jossa sijoituksen tuotto-odotus on korkeampi.

Sähkömarkkinoiden toiminnan ja valvonnan kannalta olisi tehokasta ja
yksinkertaista, jos virasto joko oma-aloitteisesti tai verkonhaltijoiden
aloitteesta korjaisi kaikki vahvistuspäätöksissä todetut aineelliset virheet
sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaisessa menettelyssä myös niiden
verkonhaltijoiden osalta, jotka eivät syystä tai toisesta ole olleet mukana
muutoksenhaussa. Kun virasto on velvollinen huolehtimaan uusien
päätösten lainmukaisuudesta, lausunnossa kuvattu verkonhaltijoiden
”rusinat pullasta” -menettely ei ole mikään todellinen uhkakuva.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tausta

Asiassa on yleisesti ottaen kysymys menetelmistä ja laskentamalleista,
jotka Energiamarkkinavirasto on vahvistanut sähköverkkotoiminnan
tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi
valvontajaksolle 1.1.2005–31.12.2007.

Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin
mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen
määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja
ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden
käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava
menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta
perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Energiamarkkinavirasto on 29.12.2004 antamillaan päätöksillä, joista
valittajille osoitetut päätökset on annettu asianumeroilla 790/425/2004,
806/425/2004, 810/425/2004, 835/425/2004, 836/425/2004,
841/425/2004, 844/425/2004, 847/425/2004, 868/425/2004 ja
873/425/2004, vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettaviksi päätösten
alue- ja jakeluverkonhaltijoiden osalta identtisessä liitteessä 1 ilmoitetut
menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien
maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä
valvontajaksolla. Päätöksiin on saanut hakea muutosta valittamalla
markkinaoikeuteen.

Rovakaira Oy on valittanut saamastaan vahvistuspäätöksestä siinä
asetetun verkonhaltijoiden yleisen tehostamistavoitteen osalta mutta
tyytynyt vahvistuspäätökseen muutoin. Muut markkinaoikeudessa nyt
esiintyvät valittajat eivät ole hakeneet alun perin muutosta
vahvistuspäätökseen. Päätös on Rovakaira Oy:nkin osalta lainvoimainen
markkinaoikeuden hylättyä yhtiön valituksen 21.12.2006 antamallaan
päätöksellä nro 269/2006.

Markkinaoikeus on käsitellyt oman ja vieraan pääoman kustannusta
määritettäessä käytettävää riskitöntä korkokantaa, oman pääoman
kustannusta määritettäessä huomiotta jätetyn sijoituksen
likvidittömyyden merkitystä sekä välttämättömän rahoitusomaisuuden ja
siitä aiheutuvan kustannuksen huomioon ottamista verkkotoiminnan
kohtuullista tuottoa laskettaessa muun ohella Alajärven Sähkö Oy:n ja
sen myötäpuolina esiintyneiden jakeluverkonhaltijoiden yhteisen
valituksen johdosta antamassaan päätöksessä nrot 271–344/2006.
Markkinaoikeus on tässä päätöksessään muuttanut
Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätöstä 29.12.2004 valitukseen
yhtyneiden 73 jakeluverkonhaltijan osalta juuri sillä tavoin, kuin
markkinaoikeudessa nyt esiintyvät valittajat ovat tammi–helmikuussa
2007 vaatineet Energiamarkkinavirastoa tekemään niiden osalta. Asiassa
on valituksen johdosta kysymys siitä, onko Energiamarkkinavirasto
voinut perustellusti hylätä kyseiset vaatimukset.

Vahvistuspäätöksen muuttaminen

Lainvoimaisen päätöksen muuttaminen ei ole hallintoasioissa
pääsääntöisesti mahdollista muutoin kuin ylimääräisen muutoksenhaun
keinoin.

Energiamarkkinavirasto voi kuitenkin sähkömarkkinalain 38 b §:n
mukaan muuttaa lain 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua
vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on
tullut vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn
kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai viraston omasta aloitteesta.
Päätöstä voidaan muuttaa viraston aloitteesta:
1) jos päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön;
2) jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun;
3) jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai
4) jos muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi.

Hallituksen esityksen HE 127/2004 yksityiskohtaisissa perusteluissa on
todettu se mainitun säännöksen sanamuodostakin ilmenevä seikka, että
perusteita, joilla päätöstä voidaan muuttaa, ei ole rajoitettu tilanteessa,
jossa päätöksen muuttaminen tulee vireille päätöksen kohteena olevan
toiminnanharjoittajan aloitteesta. Virasto on toki tällaisessakin
tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että myös uusi
vahvistuspäätös täyttää laissa asetetut vaatimukset.

Se, että Energiamarkkinavirasto voi säännöksen mukaan muuttaa
antamaansa vahvistuspäätöstä, merkitsee sitä, että virasto voi käyttää
päätöstä tehdessään määrättyä harkintavaltaa. Energiamarkkinaviraston
on kuitenkin päätöksiä valmistellessaan ja tehdessään noudatettava muun
ohella myös hallintolakia, jonka 6 §:ssä säädetään hallinnon
oikeusperiaatteista. Viranomaisen on sen mukaan kohdeltava hallinnossa
asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain
mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava
puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja
odotuksia.

Hallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 72/2002
on todettu, että tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä
lähinnä Suomen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta.
Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen
soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei
kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista
positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita
parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.
Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan
kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa
samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi
perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä
viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään
sikäli, kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

Sähkömarkkinalain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen HE
127/2004 yleisperusteluissa on todettu, että luonnollisen monopolin
erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja
tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan ensinnäkin yhteiskunnan
sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä
kuten myös asiakasryhmien välisiä suhteita, mutta vastaavasti myös
valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajat ovat tässä tapauksessa vedonneet
29.12.2004 annetun vahvistuspäätöksen muuttamista koskevien
vaatimustensa perusteina yhtäältä markkinaoikeuden 21.12.2006
antamiin päätöksiin ja toisaalta tasavertaisuusperiaatteeseen.
Markkinaoikeuden vahvistuspäätöksistä tehtyihin valituksiin antamat
ratkaisut ja niissä vahvistuspäätöksiin tehdyt muutokset ovat merkinneet
seikkoja, joiden perusteella Energiamarkkinavirasto olisi lähtökohtaisesti
voinut tehdä alkuperäisiin vahvistuspäätöksiin niihin tyytyneiden
verkonhaltijoiden kohdalla sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla
markkinaoikeuden päätöksistä ilmeneviä muutoksia omasta
aloitteestaankin. Asiassa ei ole toisaalta tullut esille seikkoja, joiden
perusteella markkinaoikeuden päätöksissä 21.12.2006 riskittömän
korkokannan, sijoituksen likvidittömyyden ja rahoitusomaisuuden
kustannuksen osalta esitettyjä perusteluja ja johtopäätöksiä ei voitaisi
lainkaan soveltaa valittajina nyt esiintyviin verkonhaltijoihin. Näin ollen
ja ottaen huomioon hallinto-oikeudellisen ja sähkömarkkinalain
esitöissäkin viitatun yhdenvertaisuusperiaatteen markkinaoikeus katsoo,
että esillä olevien vaatimusten hyväksyminen olisi ollut
Energiamarkkinavirastossa perusteltua. Näin siitäkin huolimatta, että
Rovakaira Oy ei ollut esittänyt vastaavia vaatimuksia hakiessaan
29.12.2004 annettuun vahvistuspäätökseen alun perin muutosta
markkinaoikeudelta.

Markkinaoikeus harkitsee mainituista syistä oikeaksi hyväksyä
valituksen ja kumota Energiamarkkinaviraston 3.4.2007 Iitin Sähkö
Oy:n, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy:n, KSS Verkko Oy:n, PKS
Sähkönsiirto Oy:n, Pori Energia Sähköverkot Oy:n, PVO-Alueverkot
Oy:n, Rovakaira Oy:n, Seiverkot Oy:n, Tornion Energia Oy:n ja
Ääneverkko Oy:n osalta tekemät päätökset. Asia eli mainittujen
verkonhaltijoiden esittämät muutosvaatimukset on palautettava
valituksessa vaadituin tavoin Energiamarkkinavirastoon käsiteltäväksi ja
ratkaistavaksi uudelleen. Viraston on otettava vaatimukset ratkaistessaan
huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asianosainen on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan
velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut
kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon
ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa
vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä sovelletaan säännöksen mukaan
myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen
asianosaisen korvausvelvollisuutta on mainitun säännöksen 2 momentin
mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut
viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995) on todettu, että lain 74 §:n
1 momenttia sovellettaessa huomioon voitaisiin ratkaisun lopputuloksen
lisäksi ottaa myös muita seikkoja, joita voisivat olla muun muassa asian
riitaisuus ja merkittävyys asianosaiselle. Korvausvelvollisuutta
määrättäessä ei siten tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä,
miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena olisi
sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan
oikeudenkäyntikulunsa, ja kysymys olisi siten asian lopputuloksen ja
eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Viranomaisen päätöksen muuttuminen valitusasteessa voi perustua
viranomaisen virheellisen menettelyn asemesta myös siihen, että
asianosainen ei ole esittänyt riittävää selvitystä ensimmäisessä asteessa.
Tällöin päätös on sinänsä virheellinen, mutta viranomaisen menettelyä ei
voida kuvata virheelliseksi, jollei riittävän selvityksen hankkimatta
jättämistä voida lukea viranomaisen selvitysvelvollisuuden
laiminlyönniksi. Myös asian tulkinnanvaraisuus voisi
hallintolainkäyttölain mainittujen esitöiden mukaan olla peruste vähentää
julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Hallintolainkäytössä ei ole
siten tältäkään osin haluttu luopua täysin siitä, että asian riitaisuus ja
tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka
toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian.

Markkinaoikeus toteaa, että esillä oleva valitus koskee 27.12.2004
voimaan tulleen sähkömarkkinalain 38 b §:n ensimmäisiä
soveltamistilanteita. Kuten edellä on todettu, Energiamarkkinavirasto voi
säännöksen mukaan muuttaa aikaisempaa päätöstään säädetyin
edellytyksin ja virastolla on mahdollisuus käyttää päätöksenteossaan
määrättyä harkintavaltaa. Markkinaoikeus katsoo tähän ja sovellettavan
säännöksen tulkinnanvaraisuuteen nähden, että valittajat saavat ratkaisun
lopputuloksesta huolimatta pitää kohtuuden mukaan
oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 3.4.2007 asioissa
Dnrot 790/425/2004, 806/425/2004, 810/425/2004, 835/425/2004,
836/425/2004, 841/425/2004, 844/425/2004, 847/425/2004,
868/425/2004 ja 873/425/2004 antamat päätöksen ja palauttaa Iitin Sähkö Oy:n, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy:n, KSS Verkko Oy:n, PKS Sähkönsiirto Oy:n, Pori Energia Sähköverkot Oy:n, PVO-Alueverkot Oy:n, Rovakaira Oy:n, Seiverkot Oy:n, Tornion Energia Oy:n ja Ääneverkko Oy:n vaatimukset Energiamarkkinaviraston uudelleen käsiteltäviksi. Energiamarkkinaviraston on vaatimukset ratkaistessaan otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Markkinaoikeus hylkää valittajien oikeudenkäyntikuluja koskevan
korvausvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-
oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo
Mikkola, Olli Mäkinen ja Tommi Vuorialho sekä asiantuntijajäsen Jarmo
Partanen.