MAO:427-501/12

PÄÄTÖKSET, JOIHIN ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto) on 23.11.2011 tekemillään päätöksillä vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettavaksi päätösten liitteessä 1 ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2012 alkavalle ja 31.12.2015 päättyvälle valvontajaksolle. Energiamarkkinavirasto on lisäksi vahvistanut kullekin verkonhaltijalle päätöksien liitteen 2 mukaisesti asianosaisen yrityskohtaisen tehokkuusluvun (tehokkuuskerroin) sekä yleisen tehostamistavoitteen 2,06 prosenttia vuodessa valvontajaksolla 2012–2015.

Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöksiään yhdenmukaisesti muun ohella seuraavasti.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennen menetelmien käyttöönottamista. Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

Asianosaisen on otettava vahvistuspäätöksen mukaiset menetelmät huomioon määritellessään valvontajakson aikana siirtopalvelusta perittävien maksujen suuruutta. Vahvistuspäätöksen mukaiset menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämistavan, verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen määrittämistavan sekä näiden edellyttämän verkonhaltijan kirjanpidon mukaisen tuloslaskelman ja taseen oikaisun. Osana menetelmiä Energiamarkkinavirasto vahvistaa myös kannustimet sekä niiden soveltamisessa käytettävät tavoitteet ja menetelmät, jotka tähtäävät riittävän investointitason toteutumiseen, sähkönjakelun laadun kehittämiseen ja verkkotoiminnan tehostamiseen sekä innovatiivisuuteen verkkotoiminnassa. Vahvistettavat menetelmät ja niiden yksityiskohtaiset perustelut on esitetty liitteessä 1.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen on perustuttava sähkömarkkinalain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa ja asetuksen (EY) N:o 1228/2003 kumoamisesta 13.7.2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 714/2009 (EUVL L 211, s.15) säädettyihin perusteisiin. Sähkön jakeluverkkotoiminnan ja suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien osalta sovelletaan sähkömarkkinalain 3 luvun 10 ja 14 §:ssä säädettyjä hinnoitteluperiaatteita.

Sähkömarkkinalain 10 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus). Sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.

Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalaiksi (HE 138/1994) on todettu, että monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Toisaalta perusteluissa on todettu, että hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.

Energiamarkkinavirastolle on sähkömarkkinalaissa jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan valvontamenetelmän valinnassa. Nyt vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin Energiamarkkinaviraston aiemmilla valvontajaksoilla soveltamiin menetelmiin.

Energiamarkkinavirasto on todennut päätöksissään voimassaolon osalta, että se soveltaa päätöksillä vahvistettuja menetelmiä asianosaisen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan kolmannella valvontajaksolla 1.1.2012–31.12.2015 ja että se voi muuttaa päätöksiä antamallaan uusilla päätöksillä joko verkonhaltijan hakemuksesta tai Energiamarkkinaviraston omasta aloitteesta siten kuin sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetään.

Päätöksiä on tullut noudattaa muutoksenhausta huolimatta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUKSET

Vaatimukset

Valittajat ovat ensisijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston valituksenalaisia päätöksiä siten, että

1. Sitoutuneen pääoman arvon määrittämisen osalta

a. Verkon korjausten varalta välttämättömät varamuuntajat ja muut varalla olevat verkkokomponentit otetaan huomioon sitoutuneen pääoman arvon laskennassa sähköverkon jälleenhankinta-arvossa ja nykykäyttöarvossa teknisessä nykykäyttöarvossaan
b. Kaupunkiolosuhteissa maakaapeleiden kaivuolosuhteiden määrittäminen tehdään ensisijaisesti sanallisten määritysten perusteella
c. Maakaapeloinnin kaapeliojan pituuden määrittämisessä käytetään vaikean ja erittäin vaikean kaivuolosuhteen osalta samoja yhteiskäyttöosuuskertoimia (20 kilovoltin verkossa 1,3 ja 0,4 kilovoltin verkossa 2,0)
d. Kaikki enintään 63 ampeerin pääsulakkeilla varustetuille sähkönkäyttöpaikoille asennetut etäluettavat mittarit otetaan huomioon etäluettavina mittareina sitoutuneen pääoman arvon laskennassa sähköverkon jälleenhankinta-arvossa ja nykykäyttöarvossa riippumatta siitä, milloin kunkin käyttöpaikan taseselvitys ryhdytään tekemään tuntimittaustietojen pohjalta.

2. Hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämisen osalta

a. Kohtuullisen tuottoasteen määrittelyssä riskittömänä korkokantana käytetään sekä oman että vieraan pääoman kustannuksen osalta nimellistä korkokantaa ja samaa nimellistä korkokantaa käytetään myös sähköverkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden kustannusten laskennassa
b. Vieraan pääoman kustannuksen määrittelyssä riskipreemiona käytetään vähintään 1,8 prosenttia.

3. Toteutuneen oikaistun tuloksen laskennan osalta

a. Laatukannustimen laskennassa huomioon otettavan keskeytyskustannusten vertailutason ja vuosittaisen laskennallisen toteuman välisen erotuksen puoliosuuden raja-arvona eli niin sanottuina lattia- ja kattotasona sovelletaan

enintään kymmenen prosenttia verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta, jos keskeytyskustannusten puoliosuus poistetaan tehokkuusmittausten panostekijästä ja tehostamiskannustimen kustannustekijöistä vaatimuskohdan 3c mukaisesti, tai

toissijaisesti, jos keskeytyskustannusten puoliosuutta ei poisteta tehokkuusmittausten panostekijöistä ja tehostamiskannustimen kustannustekijöistä vaatimuskohdan 3c mukaisesti, enintään sellaista osuutta verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta, että keskeytyskustannusten vaikutus rajautuu laatukannustimessa ja tehostamiskannustimessa yhteensä enintään kymmeneen prosenttiin kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta.

b. Tehostamiskannustimen asettamisessa luovutaan jakeluverkonhaltijoiden osalta kokonaan yleisestä tehostamistavoitteesta ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijoiden osalta yleisen tehostamistavoitteen laskentaa tarkistetaan ottaen huomioon aikaisemmat suositukset

c. Yrityskohtaisen tehostamistavoitteen osalta

keskeytyskustannusten puoliosuus poistetaan tehokkuusmittausten panostekijästä ja tehostamiskannustimen kustannustekijöistä tai

toissijaisesti huomioon otettavan keskeytyskustannusten puoliosuuden vaikutus rajataan enintään sellaiseen osuuteen verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta, että keskeytyskustannusten vaikutus rajautuu laatukannustimessa ja tehostamiskannustimessa yhteensä enintään kymmeneen prosenttiin kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta

d. Tehostamiskannustimen epäsymmetrisyysriski korjataan ja sanktiotekijä asetetaan enintään bonusmahdollisuuden suuruiseksi

e. Yrityskohtainen tehokkuusluku määritetään käyttämällä eri tehokkuusmittausmenetelmiä (DEA, SFA ja mahdollisesti StoNED) sekä valitsemalla kunkin valittajan tehokkuusluvuksi korkein eri menetelmillä arvioitu luku tai vaihtoehtoisesti valittajien tehokkuuslukuja korjataan ensimmäisellä valvontajaksolla sovelletulla korjaustekijällä 0,84

f. Verkonhaltijan hakemuksesta sellaisissa poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa liittymismaksutulon määrä ylittää 30 prosenttia verkonhaltijan vuotuisesta sallitusta tuotosta, siirtokelpoiset mutta ei-palautuskelpoiset liittymismaksut ja siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen vuosittainen nettomuutos jaksotetaan liittymismaksujen kirjanpidollisesta kohtelusta riippumatta toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa verkkotoiminnan tuotoksi kolmellekymmenelle vuodelle.

Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset vahvistuspäätökset ja palauttaa asian Energiamarkkinavirastoon vahvistuspäätöksien muuttamiseksi edellä esitetyn mukaisesti.

Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Energiamarkkinaviraston korvaamaan valittajien yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 141.946,03 eurolla korkoineen.

Tehostamiskannustimeen kohdistuvat vaatimuskohdat 3c–e eivät koske valittajina olevia suurjännitteisen jakeluverkon haltijoita EPV Alueverkko Oy:tä, Kittilän Alueverkko Oy:tä ja Sähkö-Virkeät Oy:tä, joiden osalta vahvistuspäätökset sisältävät vain yleisen tehostamisvelvoitteen.

Perusteet

Yleistä

Valituksenalaiset vahvistuspäätökset ovat sisältäneet merkittäviä muutoksia ja uudistuksia aikaisemmin sovellettuihin menetelmiin verrattuna. Valvontamallissa käyttöön otetut uudet menetelmät ovat yhtäältä laskeneet suoraan sähköverkonhaltijoille sallittua kohtuullista tuottoa ja toisaalta kasvattaneet sähköverkkotoiminnan taloudellista riskiä. Muutosten aiheuttamaa kasvanutta riskiä ei kuitenkaan ole kompensoitu valvontamallissa. Valittajien vaatimuksilla pyritään säilyttämään riskiin suhteutettu sähköverkonhaltijoille sähkömarkkinalain mukaan kuuluva kohtuullinen pääoman tuotto aikaisemmin vahvistetulla riittävällä tasolla sekä vähentämään uusien elementtien mukanaan tuomaa riskiä säilyttäen kuitenkin pääosin uusien elementtien mukanaan tuomat kannustinvaikutukset.

Valituksen kohteena olevat valvontamenetelmien muutokset eivät ole tarpeellisia tai perusteltuja. Valvontamallin mukainen tuottotaso ei kannusta investoimaan sähköverkkoihin eikä se ole taloudellisesti rationaalista, kun muista saman riskitason sijoituksista saa paremman tuoton.

Sitoutuneen pääoman määrittäminen

Varamuuntajat ja muut varalla olevat verkkokomponentit

Valituksenalaisissa päätöksissä on katsottu, että varamuuntajat ja muut varalla olevat verkkokomponentit eivät olisi tosiasiallisesti käytössä ja että verkonhaltija ei voisi ilmoittaa niitä verkkokomponenttien määrätietoihin sähköverkon jälleenhankintahintaa laskettaessa. Menettely on poikennut edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksistä.

Varamuuntajat ja muut varalla olevat komponentit ovat kuitenkin käytännössä välttämätön osa sähköverkkoliiketoimintaan sitoutunutta pääomaa. Ne ovat edellytyksenä esimerkiksi sähköverkon joustavien ja nopeiden korjausten toteuttamiseksi.

Kesän 2010 myrskytuhoja koskevassa raportissaan Energiamarkkinavirasto on todennut, että olemassa olevia varmuusvarastoja pitäisi kasvattaa nykyistä suuremmiksi ja pyrkiä tekemään sopimuksia valmiusvaraston ylläpitämisestä tavarantoimittajien kesken. Lisäksi valituksenalaisten päätösten mukaan huoltovarmuuden turvaamiseksi varalla pidettävät varavoimageneraattorit otetaan huomioon sitoutuneen pääoman määrittämisessä nykykäyttöarvossaan.

Varamuuntajat ja muut varalla olevat verkkokomponentit on laskettava mukaan verkonhaltijan sähköverkkoliiketoimintaan sitoutuneeseen pääomaan teknisen nykykäyttöarvonsa mukaan.

Maakaapeleiden kaivuolosuhteiden määrittäminen

Valituksenalaisissa päätöksissä on aikaisemmista valvontajaksoista poiketen perusteettomasti lähdetty siitä, että maakaapeleiden kaivuolosuhteet määritellään ensisijaisesti karttapohja-aineiston perusteella. Käytettävät karttapohja-aineistot ja niiden soveltaminen osana verkonhaltijan verkkotietojärjestelmää eivät kuitenkaan anna erityisesti kaupunkiolosuhteissa sijaitsevien sähköverkkojen osalta oikeaa, tarkkaa ja ajantasaista kuvaa kaivuolosuhteista. Karttapohja-aineiston käyttäminen lähtökohtana kaivuolosuhteiden määrittämisessä johtaa kaupunkiolosuhteissa maakaapeliverkon jälleenhankinta-arvon merkittävään arvonalentumiseen, ellei karttapohja-aineiston sisältämiä merkittäviä virheitä korjata manuaalisesti. Valituksenalaisten päätösten mukaan kartta-aineiston osoittamaa kaivuolosuhdetta voidaan muuttaa verkonhaltijan esittämästä hyvin perustellusta syystä. Kaupunkiolosuhteissa ilmenneiden laajojen virheiden ja epätarkkuuksien yksityiskohtainen korjaaminen vaatisi kuitenkin kaupunkiverkon läpikäyntiä vuosittain.

Maakaapeleiden kaivuolosuhteiden yhteiskäyttöosuuskertoimet

Maakaapeleiden kaivuolosuhteiden osalta otettu käyttöön uusi kaivuolosuhde "erittäin vaikea", jolla tarkoitetaan lähinnä suurkaupunkien ydinkeskustaa. Kaupunkien ydinkeskusta-alueilla maankaivukustannukset ovat huomattavasti korkeampia kuin taajamissa ja normaaleissa kaupunkiolosuhteissa. Ero maankaivun kustannuksissa kaivuolosuhteiden "vaikea" ja "erittäin vaikea" välillä ei johdu sähköverkon rakenteesta taikka kaapeleiden lukumäärästä kaapeliojissa, vaan sähköverkosta ja verkonhaltijasta riippumattomista ulkoisista tekijöistä.

Valituksenalaisissa päätöksissä tämä kustannusten nousu siirryttäessä kaivuolosuhteesta "vaikea" kaivuolosuhteeseen "erittäin vaikea" on kuitenkin mitätöity määrittelemällä "erittäin vaikea" kaivuolosuhteen yhteiskäyttöosuuskertoimet keinotekoisen korkeiksi. Päätösten mukaan maakaapeloinnin kaapeliojan pituus määritetään jakamalla kunkin eri kaivuolosuhteen maakaapelipituudet kaivuolosuhdetta vastaavalla yhteiskäyttöosuuskertoimella. Päätöksissä "erittäin vaikean" kaivuolosuhteen yhteiskäyttöosuuskertoimiksi on määritetty 2,0 (20 kilovoltin verkko) ja 3,0 (0,4 kilovoltin verkko). Päätöksissä taikka perustelumuistioissa ei ole perusteltu, mihin kaivuolosuhteen "erittäin vaikea" maakaapelien yhteiskäyttöosuuskertoimet perustuvat. Käytännössä kaapeliojien yhteiskäyttöaste ei ole kaupunkien ydinkeskusta-alueilla merkittävästi korkeampi kuin muillakaan kaupunkialueilla. Todellisuudessa maakaapelien määrä per kaapelioja on usein jopa pienempi kuin normaaleilla kaupunkialueilla. Yhteiskäyttökertoimina tulisi "erittäin vaikea" kaivuolosuhteen osalta käyttää samoja kertoimia 1,3 (20 kilovoltin verkossa) ja 2,0 (0,4 kilovoltin verkko) kuin kaivuolosuhteen "vaikea" osalta.

Etäluettavien mittareiden huomioon ottaminen

Valituksenalaisten päätösten mukaan verkonhaltijoiden on ilmoitettava ne jo sähköverkkoon enintään 63 ampeerin pääsulakkeilla varustetuille sähkönkäyttöpaikoille asennetut etäluettavat mittarit, joita ei lueta päivittäin ja joiden käyttöpaikan taseselvitystä ei tehdä tuntimittaustietojen pohjalta, verkon jälleenhankinta-arvoa määritettäessä paikallisesti luettaviin mittareihin. Menettelytapa ei ole perusteltu, sillä näiden jo sähköverkkoon asennettujen etäluettavien mittareiden jälleenhankinta-arvo ei näin meneteltäessä vastaisi mittareiden todellista hankintahintaa.

Omaksuttu lähestymistapa ei kannusta verkonhaltijoita kiirehtimään etäluettavien mittareiden asennusta, mikä vaarantaa niiden asentamisen tavoiteaikataulun toteutumisen. Näin ollen verkkoon asennetut etäluettavat mittarit tulee ottaa huomioon etäluettavina mittareina sähköverkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa laskettaessa riippumatta siitä, milloin kunkin käyttöpaikan taseselvitystä ryhdytään tekemään tuntimittaustietojen pohjalta.

Hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittäminen

Reaalisen riskittömän korkokannan käyttäminen

Energiamarkkinavirasto on poikennut perusteettomasti aikaisemmilla valvontajaksoilla sovelletusta mallista ja saamistaan asiantuntijalausunnoista ottamalla käyttöön reaalikorkoisen pääoman keskikustannuksen (WACC). Valituksenalaisissa päätöksissä nimellinen, Suomen valtion kymmenen vuoden joukkovelkakirjan korkoon perustuva riskitön korkokanta muunnetaan reaaliseksi vähentämällä siitä kiinteä yhden prosentin suuruinen inflaatiokomponentti ja tätä reaalista korkokantaa sovelletaan riskittömänä korkona sekä oman että vieraan pääoman määrittelyssä WACC-mallissa. Menettely alentaa suoraan verkonhaltijoille sallitun kohtuullisen tuoton tasoa aikaisemmilla valvontajaksoilla hyväksyttyyn riskiin suhteutetun kohtuullisen tuoton tasoon verrattuna. Muutos ei ole ollut perusteltu ja se johtaa siihen, että verkonhaltijat eivät saa sähköverkkoliiketoimintaan sitoutuneelle pääomalle sähkömarkkinalain edellyttämää kohtuullista tuottoa.

Kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävässä WACC-mallissa lähtökohtana on, että tuottopohjana käytettävä sitoutunut pääoma arvostetaan markkina-arvoon. Päätöksissä verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutuneen pääoman markkina-arvon lähimpänä käytännössä mahdollisena likiarvona käytetään sähköverkon jälleenhankinta-arvon perusteella laskettua nykykäyttöarvoa. Tämä nykykäyttöarvo määritellään aina alusta lähtien uudelleen neljän vuoden välein uuden valvontajakson alkaessa. Tarkoituksena on käyttää tällöin aina mahdollisimman oikein verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutuneen pääoman markkina-arvoa tuolla hetkellä heijastavaa arvoa.

Kun valvontajakson aikana verkonhaltijan sallittu kohtuullinen tuotto lasketaan vuosittain, tulisi periaatteessa joka vuosi määritellä uudelleen sähköverkon jälleenhankinta-arvon perusteella verkon nykykäyttöarvo ottaen huomioon esimerkiksi verkkokomponenttien yksikköhinnoissa tapahtuneet hintojen nousut ja laskut. Tällainen menettely olisi kuitenkin aivan liian työläs suoritettavaksi joka vuosi, joten vahvistuspäätösten mukaisissa menetelmissä on käytetty jälleen parasta käytännöss mahdollista likiarvoa tälle menettelylle, eli tarkistettu vuosittain verkkokomponenttien yksikköhintoja edes rakennuskustannusindeksin mukaisella arvon muutoksella.

Yllä kuvattu sähköverkon markkina-arvon likimääräinen päivitys neljän vuoden välein verkkokomponenttien yksikköhintojen muutosten perusteella sekä vuosittain rakennuskustannusindeksillä ei ole osa verkonhaltijan sähköverkkotoiminnan tuottoa, vaan kyse on ainoastaan tuottopohjan päivittämisestä vastaamaan mahdollisimman hyvin kunkin tarkasteluhetken mukaista sähköverkon markkina-arvoa. Verkon arvoon tehtävät päivitykset eivät ole verkonhaltijan saamaa tuottoa, vaan kyse on samanlaisesta päivitystoimenpiteestä tuottopohjan arvonmäärityksessä, kuin esimerkiksi purettujen verkon osien vähentämisessä tuottopohjasta ja uusien rakennettujen verkon osien lisäämisessä tuottopohjaan.

Inflaatiokorjaus sallitun kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävään tuottoasteeseen perustuu näköharhaan, jossa on sekoitettu virheellisesti keskenään tuottopohjan määritteleminen ja päivittäminen tarkasteluhetken todellista markkina-arvoa likimäärin vastaavaan tarkasteluhetken nykykäyttöarvoon sekä tuottoaste. Kun tarkastellaan tietyllä hetkellä nimellisarvoista tuottopohjaa, on käytettävä nimellisarvoista tuottoastetta.

Verkonhaltijat ja verkonhaltijoiden omistajat, jotka tarkastelevat sähköverkkotoimintaa ja siinä sallittua kohtuullista tuottoa sekä sen määrittelemisessä sovellettavia menetelmiä sijoittajan näkökulmasta, ovat pitäneet aikaisemmin sovellettua menetelmää osana valvontamallin kokonaisuutta. Energiamarkkinavirasto ei ole esittänyt mitään vakuuttavia perusteluja sille, miksi etukäteisessä valvonnassa seitsemän vuoden ajan sovelletusta ja alun perin tarkkaan harkitusta menetelmästä tulisi nyt luopua. Vakiintuneen menettelytavan muuttaminen rikkoo siten myös hallinto-oikeudellista luottamuksensuojan periaatetta.

Valituksenalaisissa päätöksissä käytetty yhden prosenttiyksikön suuruinen inflaatiokomponentti on määritelty sattumanvaraisesti pelkästään Energiamarkkinaviraston oman harkinnan perusteella. Inflaatiokomponentti ei perustu markkinoilta saatavaan dataan taikka asiantuntijoiden lausuntoihin. Tällaisen, pelkästään viraston omaan harkintaan perustuvan harkinnanvaraisen elementin lisääminen valvontamalliin vähentää mallin ennustettavuutta ja lisää verkonhaltijoiden kohtaamaa regulaatioriskiä merkittävästi.

Päätösten mukaan myös verkkotoiminnan harjoittamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden kustannus lasketaan kertomalla tarvittavan rahoitusomaisuuden osuus vieraan pääoman kustannuksella, jonka laskennassa vahvistuspäätösten mukaan on käytettävä "reaalista" riskitöntä korkoa. Myös verkkotoiminnan harjoittamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden kustannusten laskennassa on käytettävä aikaisempien valvontajaksojen mukaisesti nimellistä korkoa. On huomattava, että huomioon otettava rahoitusomaisuus otetaan mallissa huomioon suoraan tasearvossaan. Reaalisen koron soveltamiselle ei ole olemassa tältä osin mitään perusteita.

Vieraan pääoman riskipreemio

Energiamarkkinavirasto on virheellisesti katsonut, että viime aikojen globaalin finanssikriisin vaikutus rahoitusmarkkinoilla on vähentynyt ja että sen aiheuttama vieraan pääoman riskipreemion vaihtelu on tasaantunut. Virasto on määritellyt WACC-mallissa sovellettavan vieraan pääoman riskipreemion tasoksi yhden prosentin. Finanssikriisin ja sitä seuranneen valtiolainakriisin erittäin merkittävät vaikutukset rahoitusmarkkinoilla jatkuvat kuitenkin edelleen ja niiden seurauksena vieraan pääoman riskipreemion taso energiamarkkinoilla on huomattavasti korkeampi kuin yksi prosentti.

Energiayhtiöiden luottojohdannaismarkkinoiden CDS-indeksistä ilmenee, että viraston johtopäätökset 23.11.2011 päivätyissä valituksenalaisissa päätöksissä eivät ole perustuneet ajantasaiseen tietoon markkinoiden kehityksestä. Päätöksen perustaminen yli vuotta aikaisempaan ja tuolloinkin virheellisesti arvioituun markkinatilanteeseen osoittaa Energiamarkkinaviraston päätöksen perustuvan puutteelliseen valmisteluun ja virheellisiin tietoihin.

Suoraan markkinadataan perustuvaan preemioon on lisättävä useita riskipreemiota korottavia korjaustekijöitä, jotta se kuvaisi oikealla tavalla suomalaisen keskivertojakeluverkonhaltijan tilannetta. CDS-indeksin osoittamaan tasoon on ensinnäkin lisättävä niin sanottu negative basis ja niin sanottu uusemissiopreemio. Näiden tekijöiden lisäksi on CDS-indeksiin perustuvaan riskipreemioon lisättävä vielä suomalaisten verkonhaltijoiden pienestä koosta ja vähäisestä tunnettuudesta johtuva korjaus. Huomioon on otettava myös suomalaisten verkonhaltijoiden tosiasialliset mahdollisuudet saada vieraan pääoman rahoitusta. Lopuksi on otettava huomioon varovaisuusperiaate, jota myös Energiamarkkinavirasto itse on korostanut aikaisemmassa käytännössään. Tämän varovaisuusperiaatteen merkitys korostuu erityisesti nykyisillä rahoitusmarkkinoilla, joilla vallitsee poikkeuksellisen suuri epävarmuus.

Energiamarkkinavirasto on toisaalta määritellyt maakaasumarkkinalain mukaisissa vahvistuspäätöksissä maakaasumarkkinoilla 1.1.2010–31.12.2013 sovellettavaksi vieraan pääoman riskipreemioksi 1,8 prosenttia. Näin ollen vuodesta 2012 lukien sovellettaisiin sähköverkonhaltijoiden osalta vieraan pääoman riskipreemion tasoa 1,0 kun taas maakaasuverkonhaltijoiden osalta tasoa 1,8. Vieraan pääoman riskipreemio on yleinen markkinainformaation perusteella määriteltävä WACC-mallin parametri. Se on määritelty täysin samalla tavalla sähkönjakeluverkonhaltijoiden ja maakaasun jakeluverkkotoiminnan taloudellisessa valvontamallissa. Ei ole olemassa mitään perusteita soveltaa sähköverkonhaltijoiden osalta alempaa vieraan pääoman riskipreemiota kuin maakaasun jakeluverkon haltijoiden kohdalla. Näin ollen menettely on yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista.

Toteutuneen oikaistun tuloksen laskenta

Keskeytyskustannusten leikkuri laatukannustimen laskennassa

Valituksenalaisissa päätöksissä laatukannustimen riskiä lisäävää vaikutusta on rajoitettu asettamalla kannustimelle raja-arvot eli niin sanotut lattia- ja kattotasot. Asetettua raja-arvoa suurempi keskeytyskustannusten vertailutason ja toteutuneiden keskeytyskustannusten välinen erotus ei vaikuta verkonhaltijan toteutuneen oikaistun tuloksen laskentaan. Energiamarkkinavirasto on nostanut laatukannustimen raja-arvon kahteenkymmeneen prosenttiin kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta. Tämä on kaksinkertainen raja-arvo edelliseen valvontajaksoon verrattuna. Sanottu laatukannustimen vaihteluvälin kaksinkertaistaminen lisää erittäin merkittävästi verkonhaltijoiden taloudellista riskiä. Taloudellisella riskillä ei tarkoiteta vain kannustimen negatiivista vaikutusta, vaan nimenomaan mahdollista vaihtelua (hajontaa) taloudellisessa tuloksessa. Tästä muutoksesta aiheutuvaa riskiä ei ole muualla mallissa otettu huomioon.

Viime vuosien kokemukset ovat osoittaneet, että verkkotoiminnan ulkoiset riskit ovat lisääntyneet. Keskeytyskustannusten määrä riippuu lähtökohtaisesti verkonhaltijan vaikutuspiirin ulkopuolisista seikoista kuten sääilmiöistä. Verkonhaltijoilla ei ole mahdollisuutta vähentää keskeytyskustannuksia omilla toimenpiteillään muutoin kuin hyvin pitkällä aikajänteellä, kuten lisäämällä maakaapelointia.

Päätösten mukainen keskeytyskustannusten vaikutusten lisääminen ja verkonhaltijoille mallista aiheutuvan taloudellisin riskin kasvattaminen ei ole ollut perusteltua. Päätöksiä on muutettava riskin rajoittamiseksi siten, että laatukannustimen ja tehostamiskannustimessa huomioon otettavien keskeytyskustannusten leikkurina käytetään yhteensä kymmentä prosenttia verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta.

Yleinen tehostamistavoite

Yleiseksi tehostamistavoitteeksi Energiamarkkinavirasto on määritellyt 2,06 prosenttia, joka on sama kuin toisella valvontajaksolla. Yleisen tehostamistavoitteen määrittelyssä Energiamarkkinavirasto ei ole soveltanut perusteltuja kehitysehdotuksia. Kehitysehdotuksista poiketen se ei ole käyttänyt mahdollisimman pitkältä ajalta olevaa dataa ja arvioinut tehostamistavoitetta suhteessa malliin kokonaisuudessaan. Määrittelyssä ei ole lainkaan huomioitu verkonhaltijoiden toiminnalle asetettuja uusia asiakaspalveluun sekä markkinoiden kehittämiseen liittyviä velvoitteita. Näitä uusia velvoitteita ei ole huomioitu myöskään muualla mallissa.

Lisäksi yleisen tehostamistavoitteen määrittelyssä on huomattavia epäselvyyksiä. Yleisen tehostamistavoitteen tulisi kuvata toimialan yleisen tuottavuuden kasvua, mutta tämän yleisen tuottavuuden kasvun laskenta vaikuttaa hyvin puutteelliselta. Määrittelyssä on käytetty Sigma-Hat Economics Oy:n (jäljempänä myös Sigma-Hat) selvitystä. Valittaja tulkitsee, että Sigma-Hatin asiantuntijat ovat katsoneet selvityksessään, että tuottavuuden kehitys tulisi arvioida mahdollisimman samanlaisen kustannusrintaman avulla kuin mitä tehokkuusmittauksessa sovelletaan. Sigma-Hatin arvio tuottavuuden kehityksestä vuosilta 2005–2008 perustuu kuitenkin eri kustannusrintamaan kuin mitä vahvistuspäätöksen mukaisessa yrityskohtaisessa tehokkuusmittauksessa on käytetty. Myös pääomakulua kuvastava tasapoisto on mukana arviossa ja vääristää tulosta.

Lisäksi arviossa on mukana suurta vuosittaista vaihtelua osoittava keskeytyskustannuksiin perustuva KAH-muuuttuja. Muuttuja on vaihdellut poikkeuksellisen voimakkaasti eli kymmenen prosenttia vuodessa. Tästä erittäin voimakkaasta yhden muuttujan vuotuisesta heilahtelusta huolimatta Sigma-Hat on laskenut muutoksista suoraan keskiarvon kahden desimaalin tarkkuudella.

Valvontamalli ei huomioi kaikkia uusia vaatimuksia ja niistä aiheutuvia kustannuksia, joita verkonhaltijoille on asetettu yhteiskunnan ja lainsäätäjän puolesta. Tämä näkyy siinä että toimialan arvioitu tehokkuus on laskenut. Sigma Hat Economics Oy:n laskelmaan harhaanjohtavasti mukaan otettu yksittäinen keskeytyskustannusten osalta poikkeuksellisen hyvä vuosi piilottaa tämän tosiseikan. Esityksen mukaan teknisen kehityksen aritmeettinen ja geometrinen keskiarvo ovat olleet erittäin lähellä toisella valvontajaksolla sovellettua yleistä 2,06 prosentin tehostamistavoitetta. On kuitenkin huomattava, että sen esityksessä teknisen kehityksen keskiarvo on laskettu käytännössä kolmen vuotuisen muutoksen keskiarvona. Näistä vuosi 2007 sisältää yllä käsiteltyjä KAH-komponentista johtuvia ongelmia. Lisäksi on huomionarvoista, että esimerkiksi vuodesta 2005 vuoteen 2006 tekninen kehitys on taulukon mukaan laskenut. On siten hyvin kyseenalaista esittää tämän puutteellisen arvioinnin perusteella, että toimialan yleinen tuottavuuden kasvu olisi vuosina 2005–2008 ollut 2,06 prosenttia.

Sigma Hatin selvitys sisältää myös DEA-tehokkuusmittausmenetelmällä lasketut luvut. Tämän menetelmän mukaan teknistä kehitystä kuvaavan indeksin aritmeettinen keskiarvo on 101,034 ja geometrinen keskiarvo on 100,925. Tämän mukaisesti toimialan yleinen tuottavuuden kasvu olisi ollut 0,9–1,0 prosenttia vuosina 2005–2008.

Yleisen tehostamistavoitteen määrittelyssä käytetyt selvitykset ovat näin ollen sisältäneet puutteita, eivätkä ne ole olleet perusteltuja. Erityisesti yhdessä jakeluverkonhaltijoille asetetun ja uudella StoNED-menetelmällä määritellyn yrityskohtaisen tehostamistavoitteen kanssa yleinen tehostamistavoite johtaa kestämättömään tilanteeseen varsinkin yrityskohtaisessa tehokkuusmittauksessa tehottomimmiksi todettujen verkonhaltijoiden kohdalla. Yleisestä tehostamistavoitteesta tulee luopua kokonaan tehostamistavoitteen asettamisessa.

Suurjännitteisen jakeluverkon haltijoiden osalta vahvistuspäätökset ovat sisältäneet vain yleisen tehostamistavoitteen. Näiden verkonhaltijoiden osalta ei vaadita yleisestä tehostamistavoitteesta luopumisesta kokonaan, mutta yleinen tehostamistavoite tulee kuitenkin näidenkin verkonhaltijoiden osalta laskea ja perustella uudelleen.

Keskeytyskustannukset yrityskohtaisessa tehostamistavoitteessa

Energiamarkkinavirasto on määritellyt yrityskohtaisen tehostamistavoitteen uudella StoNED-tehokkuusmittausmenetelmällä. Yrityskohtaisen tehostamistavoitteen asettamisessa ja soveltamisessa on otettu huomioon verkonhaltijan operatiivisten kustannusten lisäksi puolet verkonhaltijan keskeytyskustannuksista. Toisin kuin laatukannustimen osalta, tehostamiskannustimen määrittelyssä keskeytyskustannusten puoliosuuden vaikutusta ei ole lainkaan rajattu.

Verkonhaltijaa mahdollisesti valvontajaksolla kohtaava suurhäiriö voi nostaa keskeytyskustannukset ja muut verkonhaltijalle aiheutuvat kustannukset, kuten vakiokorvaukset ja korjauskustannukset, huomattavan korkeiksi. Tehostamiskustannusten sisältämät operatiiviset kustannukset sisältävät myös verkonhaltijan korjauskustannukset sekä verkonhaltijan asiakkaille sähköntoimitusten keskeytysten johdosta suoraan sähkömarkkinalain nojalla maksamat vakiokorvaukset, joten esimerkiksi suurhäiriön vaikutukset vaikuttavat moninkertaisesti verkonhaltijan tehostamiskannustimeen. Keskeytyskustannusten sisällyttäminen osaksi vahvistuspäätösten mukaista tehostamiskannustinta sekä panostekijäksi StoNED-tehokkuusmittausmenetelmässä nostaa erittäin merkittävästi verkonhaltijoiden riskitasoa.

Yrityskohtaisen tehostamistavoitteen määrittämiseen liittyvää riskitasoa tulee rajata ensisijaisesti poistamalla kokonaan keskeytyskustannusten puoliosuus tehostettavista kustannuksista ja tehokkuusmittauksen lähtötiedoista. Keskeytyskustannusten poistamista tehostamiskannustimen määrittelystä puoltaa se, että verkonhaltijat eivät voi omilla toimenpiteillään käytännössä vähentää merkittävästi keskeytyskustannuksia valvontajakson tai tehostamistavoitteen siirtymäajan aikana. Tehostamiskustannuksiin jäisivät kuitenkin edelleen jäljelle korjauskustannukset ja vakiokorvaukset.

Toissijaisesti keskeytyskustannusten vaikutusta tehostamiskannustimen määrittelyyn tulee joka tapauksessa rajata siten, että tehostamiskustannuksiin sisältyville keskeytymiskustannuksille asetetaan katto- ja lattiatasotasot samalla periaatteella kuin edellä mainitussa laatukannustimessakin. Keskeytyskustannusten vaikutus valvontamallissa tulee rajata samalle tasolle kuin toisellakin valvontajaksolla, eli vaikutus laatu- ja tehostamiskannustimessa tulee rajata enintään kymmeneen prosenttiin verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta.

Tehostamiskannustimen epäsymmetrisyysriski

Tehostamiskannustimen vaikutus sisältää myös epäsymmetrisyysriskin. Jos yhtiö laskisi kustannuksensa nollaan, se saisi tietyn hyödyn, mutta suurentuneiden kustannusten tapauksessa negatiivisen vaikutuksen enimmäismäärä on mallissa rajoittamaton. Kannustin- ja sanktiomahdollisuuksien epäsymmetrisyydestä johtuen odotusarvo on merkittävästi sanktioiden puolella. Epäsymmetrisyysriski ei häviä, vaikka keskeytyskustannusten puoliosuus poistettaisiin kokonaan tehostamiskannustimen määrittelystä tai keskeytyskustannusten puoliosuuden vaikutusta rajattaisiin valittajien vaatimusten mukaisesti. Epäsymmetrisyysriski on korjattava siten, että tehostamiskannustimen sanktiotekijä asetetaan enintään bonusmahdollisuuden suuruiseksi.

Tehokkuusmittauksen korjaustekijä

Uusi tehokkuusmittausmenetelmä sisältää merkittäviä epävarmuutta lisääviä tekijöitä. Kun malliin lähtötietoihin tulee lisää hajontaa, malli laskee malliin kuuluvalle virhetermille suurempia variansseja ja vinouksia, jotka ilmenevät lopputuloksissa laskevana tehokkuutena niille verkonhaltijoille, joiden lähtötiedot eivät muutu tai joiden lähtötiedot jopa paranevat. Mallin sisältämä epävarmuus laskee mallin mittaamia tehokkuuksia ja antaa siten verkonhaltijoille alempia tehokkuuslukuja. Alemmat tehokkuusluvut puolestaan johtavat suurempaan tehostamistavoitteeseen. Kyse ei ole kuitenkaan verkonhaltijoiden tehottomuudesta, vaan mallin sisältämän virhetermin vaihtelusta. Mallin sisältämää epävarmuutta tulee kompensoida lisäämällä mallin antamiin tehokkuuslukuihin tehokkuusmittauksen korjaustekijä.

Liittymismaksutulon jaksottaminen poikkeuksellisissa tilanteissa

Valvontamallin mukainen liittymismaksutulon käsittely johtaa eräissä poikkeuksellisissa olosuhteissa verkonhaltijoiden kannalta taloudellisesti kohtuuttomaan ja myös verkonhaltijoiden asiakkaiden etujen vastaiseen tilanteeseen.

Voimakkaasti kasvavilla verkkoalueilla toimivien verkonhaltijoiden osalta liittymismaksutulo saattaa nousta hyvin korkeaksi suhteessa sähköverkkotoiminnan volyymiin. Erityisesti silloin, jos kyseessä oleva verkonhaltija on suhteellisen pieni ja sen toimintaympäristö on suurelta osin haja-asutusaluetta, uusien liittymien määrä voi nousta niin merkittäväksi, että liittymismaksutulot nousevat jopa yli kolmasosaan kyseisen verkon haltijan sallitusta kohtuullisesta tuotosta. Tällöin liittymismaksutulo aiheuttaa vakavaa painetta laskea sähkönsiirtopalvelujen hintoja. Uusista liittymistä aiheutuvat investointikustannukset saattavat kuitenkin jopa ylittää liittymismaksuista kertyvän määrän.

Olosuhteissa, joissa liittymismaksutulo on huomattavan suuri verrattuna sähköverkkoliiketoiminnan volyymiin, valvontamallin mukainen lähestymistapa johtaa perusteettomasti vaatimukseen laskea sähkön siirtohintoja täysin kannattamattomalle tasolle. Äärimmäisessä tilanteessa verkonhaltijan olisi laskettava siirtohintansa nollaan tai jopa negatiiviseksi, jotta sen hinnoittelun ei katsottaisi olevan ylihinnoittelua.

Liittymismaksutulon käsittelystä poikkeuksellisissa tilanteissa johtuva kohtuuttomuus voidaan välttää antamalla verkonhaltijoille oikeus vaatia virastoa jaksottamaan sen vuotuinen liittymismaksutulo oikaistun tuloksen laskennassa 30 vuoden ajalle niiden vuosien osalta, jolloin kyseisen verkonhaltijan liittymismaksutulo ylittää 30 prosenttia vuotuisesta sallitusta tuotosta. Tämä jaksotus tehtäisiin vain verkonhaltijan vaatimuksesta ja vain niiden vuosien osalta, jolloin liittymismaksutulo ylittä kyseessä olevan rajan, mutta näiden edellytysten täyttyessä Energiamarkkinavirastolla olisi velvollisuus tehdä jaksotus. Oikeuskäytännössä on vahvistettu, että valvontamallia sovellettaessa on mahdollista poiketa kirjanpitolain ja kirjanpitotavan vaatimuksista.

LAUSUNTO

Vaatimukset

Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset perusteettomina, ja että valittajat vastaavat oikeudenkäyntikuluistaan asiassa sen lopputuloksesta riippumatta. Energiamarkkinavirasto on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan suullisesta käsittelystä sille aiheutuneet todistelukustannukset 24.329,50 eurolla.

Perustelut

Yleistä

Energiamarkkinaviraston valituksenalaisissa päätöksissä vahvistamat menetelmät perustuvat olennaisilta osiltaan samoihin menetelmiin kuin mitä se on käyttänyt aiemmilla valvontajaksoilla.

Valittajien vaatimusten hyväksyminen merkitsisi verkonhaltijoiden alijäämien kasvamista ja viime kädessä verkonhaltijoille mahdollisuutta korottaa sähkönsiirron kuluttajahintoja entisestään. Olisi edelleen epävarmaa, parantaisivatko valittajien vaatimat muutokset vahvistuspäätöksissä asetettuihin menetelmiin sähköverkkojen toimintavarmuutta ja lisääntyisivätkö investoinnit sähköverkkoon nykytasosta vai merkitsisivätkö muutokset ainoastaan korkeampaa tuottoa verkonhaltijoiden omistajille. Vaatimusten hyväksyminen vaarantaisi tavoitteen parantaa sähkön toimitusvarmuutta.

Valittajien mukaan Energiamarkkinavirasto on jatkuvasti pyrkinyt tarkoitushakuisesti muuttamaan kohtuullisen hinnoittelun valvontamallia siihen suuntaan, että sallittu kohtuullinen tuotto pienenee. Valittajien esittämä väite on perusteeton, sillä ensimmäiseltä valvontajaksolta vuosilta 2005–2007 jakeluverkonhaltijoille ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijoille on kertynyt alijäämää 228,66 miljoonaa euroa ja toiselta valvontajaksolta alustavaa alijäämää vuosien 2008–2010 osalta 397,18 miljoonaa euroa.

Energiamarkkinavirasto on huolellisen valmistelutyön aikana huomioinut kokonaisuuden, mutta valittajat vaatimuksissaan vain yksittäisiä osatekijöitä huomioimatta niiden vaikutuksia valvontamenetelmien kokonaisuuteen nähden. Asiassa on tarpeen huomioida myös päätösten osien vuorovaikutussuhde ja tätä kautta myös varovaisuusperiaatteen noudattaminen. Varovaisuusperiaatetta ei myöskään voi soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiamarkkinaviraston tulee harkintaa tehdessään ottaa huomioon paitsi sähköverkonhaltijan näkökanta, mutta myös yhtiön asiakkaiden oikeusturva sekä katsoa asiaa koko sähköverkkotoiminnan että niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta.

Mikäli kyseessä ei ole lainvastainen päätös tai mikäli kyseessä on harkinnanvarainen vaihtoehtoinen laskentamenetelmä, josta ei ole mahdollista arvioida, että se tuottaisi kustannuksen laskennan kannalta oikeamman ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta paremman lopputuloksen, vahvistuspäätösten sisältöä ei tule muuttaa valitusten johdosta. Valittajien korostamat tasapuolisuuden ja yhdenvertaisuuden vaatimukset tulee ottaa huomioon myös niiden yhtiöiden kannalta, jotka eivät ole hakeneet vahvistuspäätöstensä muuttamista.

Varalla olevat verkkokomponentit

Valituksenalaisissa päätöksissä ei ole mainintaa huoltovarmuuden turvaamiseksi varalla pidettävistä varavoimageneraattoreista ja niiden huomioinnista sitoutuneen pääoman määrittämisessä. Päätösten liitteenä olevassa yksikköhintaluettelossa on annettu yksikköhinta kolmelle erisuuruiselle varavoimageneraattorille, koska toisella valvontajaksolla ilmeni, että yhdellä verkonhaltijalla on sähkönjakeluverkossa sähköasemia, jotka on varmistettu kiinteillä varavoimageneraattoreilla. Tässäkin tapauksessa verkonhaltija on kuitenkin luopunut näiden varavoimageneraattorien hallinnasta, jolloin yhdenkään yhtiön osalta ei tulla varavoimageneraattoreita hyväksymään sähköverkon pääomaa määritettäessä.

Varakomponentit eivät sisälly sähkömarkkinalain mukaiseen sähköverkon määritelmään. Varalla oleva verkkokomponentti ei ole myöskään sähköverkon tosiasiallisessa käytössä. Sama linja on ollut vahvistuspäätöksissä jo ensimmäisestä valvontajaksosta alkaen. Kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksiin on täsmennetty asiaa, jotta väärinkäsityksiltä vältyttäisiin ja verkonarvoon tehtäviltä jälkikäteisiltä muutoksilta vältyttäisiin verkonrakennetietojen tarkistuksen yhteydessä. Varakomponenteille saa kuitenkin kohtuullisen tuoton. Ne otetaan huomioon kirjanpitoarvossaan sitoutuneessa pääomassa ja siitä tehtäviä suunnitelman mukaisia poistoja ei palauteta liikevoittoon.

Varakomponenttien salliminen jälleenhankinta-arvon laskemisessa ei ole mahdollista koska tällöin Energiamarkkinavirasto poikkeaisi sähkömarkkinalaista, vahvistuspäätöksien tekstistä ja tarkastuslinjastaan. Varakomponenttien salliminen jälleenhankinta-arvon laskemisessa ei ole myöskään kaikkien verkonhaltijoiden etu. Osa yhtiöistä on tehnyt tukkurien kanssa sopimuksia varmuusvarastojen ylläpitämisestä. Tällaisissa tapauksissa syntyneet kustannukset ovat kirjautuneet yhtiön operatiivisiin kustannuksiin ja vastaavasti pääomapuolelle ei ole voinut merkitä tukkureiden varmuusvarastoissaan pitämiä komponentteja, mukaan luettuna varamuuntajat. Jos nämä varastomuuntajat saisi merkitä jälleenhankinta-arvoon, asettaisi se yhtiöt eriarvoiseen asemaan, mikä olisi vastoin hallintolaissa tarkoitettua yhtiöiden tasapuolista kohtelua.

Säilytettäville varakomponenteille ei sallita tasapoistoa. Tasapoisto sallitaan vain käytössä oleville verkkoon tosiasialliseen käyttöön asennetuille komponenteille. Ohjausvaikutus ei olisi tarkoituksenmukainen, jos varakomponenttien merkitseminen jälleenhankinta-arvoon sallitaan. Tämä ohjaisi kasvattamaan varastoja ja varakomponenttien määriä tarpeettoman suuriksi. Lisäksi tämä ohjaisi laittamaan vanhoja käyttöikänsä päässä olevia komponentteja varastoon romuttamisen tai myymisen sijaan. Tämä ei olisi tarkoituksenmukaista sähköverkkotoimintaa.

Komponenteille saa kerätä nykyisessä valvontamenetelmissä tasapoistoa, vaikka komponentin ikä ylittää pitoajan. Kolmannella valvontajaksolla yksittäisen komponentin ylittäessä pitoajan, sen nykykäyttöarvo ei voi mennä nollaa pienemmäksi toisin kuin toisella valvontajaksolla. Tämä tarkoittaa sitä, että varastokomponenttien salliminen verkonrakennetietoihin olisi verkonhaltijalle huomattavasti toista valvontajakso tuottoisampaa, koska varastossa olevat vanhat komponentit eivät laskisi muiden samaan komponenttijaotteluun kuuluvien komponenttien nykykäyttöarvoa. Ei ole olemassa ohjausta, joka rajoittaisi varaston kasvattamisen käyttöikänsä päähän tulleilla komponenteilla ja niiden pitämistä varastossa loputtomiin. Varastokomponenttien valvonta on vaikeampaa, koska niiden määrän ja laadun todentaminen on hankalaa. Edellä mainittujen seikkojen perusteella varastokomponenttien salliminen verkonarvoon mahdollistaisi perusteettoman jälleenhankinta-arvon ja tasapoiston kasvattamisen, mikä myös johtaisi tarpeettomaan sähkönsiirron hintatason nousuun ilman todellista syytä.

Jälleenhankinta-arvo lasketaan verkkokomponenttien yksikköhintojen ja määrätietojen avulla. Verkkokomponenttien yksikköhinnat perustuvat KA 2:2010 verkostosuositukseen ja Empowerin tekemään selvitykseen. Yksikköhinnat sisältävät komponentin käyttöönoton ja verkkoon asennuksen sekä siihen vaadittavan verkostosuunnittelun itse komponentin hankkimiskustannuksen lisäksi. Varastossa olevat komponentit eivät sisällä käyttöönotto-, asennus- tai suunnittelukustannuksia. Näin ollen yksikköhinta ei vastaa varakomponentin kustannusta. Siten tämänkään perusteella ei ole oikeutettua, että varastossa olevia komponentteja voisi merkitä verkkokomponentteihin.

On verkonhaltijan valinta ulkoistaako se varastomuuntajat vai pitääkö se itse varastoa yllä ja saa näin ollen varastomuuntajille kohtuullista tuottoa kirjanpitoarvon kautta. Varastossa olevat komponentit eivät paranna verkon kuntoa tai verkon toimitusvarmuutta. Verkon ennakoiva kunnossapito ja sen rakentaminen säävarmaksi on paras tapa parantaa sähköverkon toimitusvarmuutta.

Kaivuolosuhteiden määrittely kaupunkiolosuhteissa

Kaivuolosuhteiden määrittäminen vuosittain poikkeaa aiemmista valvontajaksoista. Vuosittainen päivitystapa, jossa hyödynnetään ajantasaisia asemakaavakarttoja ja CLC-aineistoja (engl. Corine Land Cover) parantaa aikaisemmilla valvontajaksoilla vallinnutta tilannetta. Maakaapeliojat muodostavat arviolta noin 60 prosenttia maakaapeloinnin kustannuksista. Maakaapeliojien jälleenhankinta-arvo muodostaa yli 14 prosenttia koko Suomen sähköverkon jälleenhankinta-arvosta. Tämä tarkoittaa sitä, ett kyse on hyvin merkittävästä tekijästä verkonarvon määrityksessä, minkä takia määrityksen tulee olla tasapuolinen, yksiselitteinen ja oikeudenmukainen.

Kaivuolosuhteiden määrittelyssä käytettävä aineisto on tällä hetkellä maksuttomista aineistoista paras ja ajantasaisin aineisto olosuhdemääritykseen. Koska kyseessä on kaikille sama aineisto, jonka tuottaa Suomen ympäristökeskus, niin aineisto on kaikille tasapuolinen ja objektiivinen. Tämä vähentää huomattavasti tulkinnasta aiheutuvia virheitä kaivuolosuhteiden määrittelyssä. Käytetty aineisto hyödyntää kaikkea mahdollista saatavilla olevaa maanpeitettä ja käyttöä kuvaavaa aineistoa. Rakennetut alueet tulevat pääasiassa olemassa olevista rekistereistä. Päivityksissä käytetään lisäksi satelliittikuvatulkintaa. Tarkempi määrittely ei ole myöskään tarkoituksenmukaista, koska muuten määrittelystä tulisi liian monimutkaista ja tulkinnanvaraista.

Valittajien väite siitä, että karttapohja-aineisto ei ole ajantasaista kaupunkien keskusta-alueella, on virheellinen. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan muutoksia tapahtuu lähinnä kaupunkien reuna-alueilla, joissa muutos tapahtuu tavallisista olosuhteista vaikeisiin olosuhteisiin. Taajamayhtiöiden osalta karttapohja-aineistossa tapahtuneet muutokset ovat tapahtuneet lähinnä helpoista olosuhteista tavallisiin olosuhteisiin.

Pelkkiä sanallisia määritelmiä käytettäessä jouduttaisiin läpikäymään kukin kaupunkiverkko vuosittain katu kadulta. Käyttämällä CLC- ja asemakaava-aineistoa tältä suurelta osin vältytään. Sanallisia määrityksiä joudutaan käyttämään nimenomaan kaupunkiolosuhteissa karttapohja-aineiston tukena, jotta erittäin vaikeat olosuhteet saadaan erotettua vaikeasta olosuhteesta. Mikäli verkonhaltijalla on jonkin verkkonsa laajemman osan osalta tiedossa, että karttapohja-aineisto ei pid paikkaansa, tältä osin karttapohja-aineiston määrittämiä kaivuolosuhteita on mahdollista korjata sanallisia määrityksiä hyödyntäen.

Valittajien väite siitä, että CLC-karttapohja-aineistoon perustuva määrittelytapa johtaisi jälleenhankinta-arvon merkittävään perusteettomaan alentumiseen, on virheellinen. Karttapohja-aineiston avulla tehtävä kaivuolosuhdemääritys voi aiheuttaa verkonarvon alenemista niille, jotka ovat aikaisemmin ilmoittaneet ne liian laveasti. Vastaavasti verkonarvo voi nousta niillä, jotka ovat aiemmin arvioineet kaivuolosuhteensa liian haja-asutusmaisiksi.

Energiamarkkinavirasto pitää verkonarvon alenemista perusteltuna, jos vanhat kaivukustannukset on määritelty väärin perustein. Verkonhaltijat ovat ensimmäisellä valvontajaksolla ilmoittaneet kaivuolosuhteet hyvin suuripiirteisesti ja tulkinnanvaraisesti pelkkien sanallisten kuvausten avulla. Se, että osa verkonhaltijoista on määrittänyt kaivuolosuhteensa virheellisesti, voidaan todistaa vertailemalla eri vuosien maakaapeloinnin todellisia investointikustannuksia standardiyksikköhinnoilla laskettuihin investointeihin. Se, että verkonhaltija on hyötynyt aikaisemmilla valvontajaksoilla kaivuolosuhdemäärityksestä saamalla sillä todellista tilannetta suuremman verkonarvon, ei ole peruste sille, että verkonarvo ei saisi nyt kolmannella valvontajaksolla laskea. Päinvastoin verkonhaltija on saanut muihin verkonhaltijoihin nähden perusteetonta etua. Myös verkonhaltijoiden asiakkaiden ja näiden siirtohintojen kannalta tämä on kyseenalaista.

Kaapeliojien yhteiskäyttöosuuskertoimet kaupunkiolosuhteissa

Yhteiskäyttöosuuskertoimia on käytetty valvontamenetelmissä, jotta voidaan laskea arvio maakaapeliojan pituudesta eri olosuhteissa. Ensimmäisellä ja toisella valvontajaksolla käytetyt yhteiskäyttöosuuskertoimet ovat olleet eritoten kaupunkiyhtiöille edullisia.

Maakaapeliojat muodostavat merkittävän osan sähköverkon arvosta. Maakaapeliojat tulee huomioida verkonarvoon tasapuolisesti ja mahdollisimman tarkasti. Yhteiskäyttöosuuskertoimet ovat epätasapuolisia eri verkonhaltijoille. Tämän vuoksi Energiamarkkinavirasto pyrkii kannustamaan verkonhaltijoita ilmoittamaan todelliset ojapituutensa, jotta verkonarvon määritys saataisiin näiltä osin tasapuoliseksi. Energiamarkkinaviraston selvityksen mukaan lähes kaikki verkonhaltijat kykenisivät selvittämään todelliset ojapituudet vuoteen 2012 mennessä. Toistaiseksi vain eräät haja-asutusyhtiöt ovat ilmoittaneet käyttävänsä todellisia ojapituuksia verkonrakennetietoilmoituksessaan. Keväällä 2010 verkkoyhtiöiden kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen Energiamarkkinavirasto päätti, että kolmannella valvontajaksolla on mahdollista käyttää todellisten ojapituuksien sijasta vielä vanhoja kertoimia, joihin on tullut yksi uusi kaivuolosuhde ja sille uusi kerroin.

Kolmen kaivuolosuhteen (helppo, tavallinen, vaikea) yksikköhinnoissa ei ole tapahtunut toisen ja kolmannen valvontajakson välillä juuri minkäänlaista muutosta. Yhtiöillä on kolmannella valvontajaksolla mahdollisuus merkitä osa kaapeliojista erittäin hankaliin kaivuolosuhteisiin, jos sellaisia verkkoyhtiön alueella aidosti sijaitsee, ja tällöin kasvattaa ennestään verkon jälleenhankinta-arvoa.

Yhteiskäyttöosuuskerrointa ei tule missään tapauksessa liittää kaivun yksikköhintaan, niin kuin valituksessa on tehty. Kaivun yksikköhinta ja ojamäärä ovat kaksi aivan eri asiaa. Vanhat yhteiskäyttöosuuskertoimet ovat olleet edullisia erityisesti kaupunkiyhtiöille ja erityisesti vaikean olosuhteen kerroin on Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan liian pieni. Tästä johtuen uudelle erittäin vaikealle olosuhteelle on laitettu vaikeaa olosuhdetta korkeampi kerroin, jotta se toisi kokonaisojapituuden lähemmäksi todellisuutta.

Eri jänniteportaiden yhteiskäyttöosuuskertoimia ei voi tarkastella erikseen. Kerroin sisältää maakaapelien määrän per maakaapelioja. Itse maakaapelinjännitteellä ei ole tällöin merkitystä. Esimerkiksi yhteiskäyttöosuuskerroin 2 tarkoittaa sitä, että ojassa menee keskimäärin 2 maakaapelia eikä niiden jännitetasoilla ole merkitystä. Käytännössä pienjännite- ja keskijännitemaakaapeleita asennetaan kaupunkialueilla samoihin ojiin. Kertoimilla laskettaessa saadaan täten siis hyvin epätarkka oletus todellisista ojapituuksista. Tämän takia Energiamarkkinavirasto pyrkii siihen, että vain todellisia ojapituuksia käytettäisiin ojien määrityksessä.

Erittäin vaikeissa kaivuolosuhteissa kaapeliojien kaivaminen on olosuhteet huomioiden hyvin rajoitettua, jolloin myös kaapeliojien yhteiskäytön hyödyntämiseen on pyrittävä kaikin keinoin. Tästä syystä kaapeliojat tai niin sanotut infrakäytävät sisältävät ydinkeskusta-alueilla muitakin tärkeitä verkkoja, kuten kaukolämpöputkia, vesijohto- ja viemäriputkia, telejohtoja, katuvalaistusta ja liikenteen ohjaukseen tarkoitettuja yhteyksiä. Näitä yhteiskäytöstä syntyneitä hyötyjä ei myöskään ole huomioitu arvioitaessa erittäin vaikeiden olosuhteiden yhteiskäyttöosuuskertoimia. Lisäksi suurten kaupunkien keskijänniteverkko on rakennettu hyvin pitkälle rengasverkon varaan, mikä myös lisää maakaapelien määrää samoissa ojissa.

Jos verkonhaltija pitää nykyisiä kertoimia väärinä, tämä tarkoittaa sitä, että verkonhaltijalla on tiedossa todelliset ojapituuteensa ja tällöin verkonhaltijan tulisi valvontamenetelmissä käyttää niitä. Verkonhaltijalla on kolmannella valvontajaksolla mahdollisuus myös käyttää todellisia ojapituuksia. Tällöin yhteiskäyttökertoimilla ei ole merkitystä. Yhteiskäyttöosuuskertoimet on joka tapauksessa määritelty mahdollisimman oikeudenmukaisesti eikä tarkoitushakuisesti väärin, kuten valituksessa on väitetty.

Etäluettavien mittarien huomioon ottaminen

Valittajat käyttävät valituksessaan verkkoon asennettavien etäluettavien mittarien asennusaikataulusta termiä "tavoiteaikataulu". Kyseessä ei kuitenkaan tavoiteaikataulu vaan sähköntoimitusten selvityksestä ja mittauksesta annetulla valtioneuvoston 1.3.2009 alkaen voimassa olleella asetuksella 66/2009 säädetty velvoite.

Mainitun asetuksen mukaan sähkönkulutuksen ja pienimuotoisen sähköntuotannon mittauksen tulee perustua tuntimittaukseen ja mittauslaitteiston etäluentaan (tuntimittausvelvoite). Asetus sisältää tuntimittauslaitteiston määritelmän. Asetuksessa on säädetty taseselvitystä ja mittauslaitteiston lukemista koskeva siirtymäkausi niille enintään 63 A pääsulakkeilla varustetuille sähkönkäyttöpaikoille, joihin on asennettu tuntimittauslaitteisto. Siirtymäkauden päättyessä vuoden 2011 lopussa on näiden käyttöpaikkojen tuntimittauslaitteistot luettava päivittäin ja taseselvityksen perustuttava tuntimittaukseen. Energiamarkkinaviraston vakiintuneen hallintokäytännön mukaan pelkkä tuntimittaava mittari ei vielä riitä täyttämään asetuksen mukaista tuntimittauslaitteiston määritelmää. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan etäluettavat mittarit vastaavat toiminnaltaan paikallisesti luettavia mittareita, jos niitä ei lueta päivittäin eikä käyttöpaikan taseselvitystä tehdä tuntimittaustietojen pohjalta.

Mikäli verkonhaltijat ovat suunnitelleet mittaustiedon käsittelyyn liittyvät ohjelmistomuutokset puutteellisesti eivätkä ole huomioineet tarvittavien ohjelmistojen toimintavarmuuden varmistamista, ei asiakkaiden tule viime kädessä joutua maksamaan verkonhaltijoiden puutteellisesta projektoinnista valittajien esittämällä tavalla haittoina ja kustannuksina. Verkonhaltijoilla on ollut runsaasti aikaa huomioida tarvittavien ohjelmistojen toimintavarmuuden varmistaminen ja varautua tarvittaviin muutoksiin.

Jos sähkönkäyttöpaikoille on asennettu tuntimittauslaitteisto eli etäluettava mittari ja tiedonsiirtojärjestelmä, olisi asetuksen mukaan sähkönkäyttöpaikan oltava vuoden 2012 alusta alkaen päivittäin luettava ja taseselvityksen perustuttava tuntimittauksiin. Taseselvitysohjelmisto tai muutkaan verkonhaltijan mittaustietoja käsittelevät ohjelmistot eivät kuulu osaksi tuntimittauslaitteistoa, joten sähkönkäyttöpaikka on asetuksen mukaan oltava päivittäisen luennan piirissä, jos tuntimittauslaitteisto on sähkönkäyttöpaikalle asennettu ja tiedonsiirto on käytännössä mahdollista. Etäluettava mittari, jonka taseselvitystä ei tehdä tuntimittaustietojen pohjalta, ei ole etäluettava mittari. Tämä ei myöskään kannustaisi siirtymään etäluentaan asetuksen 66/2009 siirtymäsäännösten mukaisesti.

Asetuksen 66/2009 mukainen siirtymäkausi on päättynyt niiden sähkönkäyttöpaikkojen osalta, joille on asennettu tuntimittauslaitteisto (etäluettava mittari ja toimiva tiedonsiirtojärjestelmä) vuoden 2012 alusta alkaen. On mahdotonta, että Energiamarkkinavirasto viranomaisena tekisi käytännössä tyhjäksi verkonhaltijoille asetuksella 66/2009 asetetun velvoitteen. Tämä olisi myös asetuksen hengen ja asiakkaiden edun vastaista. Asetuksen perustelumuistion mukaan tavoitteena on ollut saattaa sähkönkäytön mittausta sekä mittaustietojen hyödyntämistä koskeva toiminta sähköverkoissa tukemaan aikaisempaa paremmin energiatehokkuustavoitteiden sekä erityisesti energiapalveludirektiiviin sisältyvien energiansäästötavoitteiden toteuttamista. Valittajien vaatimuksen mukainen tulkinta saattaisi vaarantaa myös näiden laajempien tavoitteiden toteutumisen.

Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussa 854/4/11 oli kyse samojen määritelmien ja niiden merkityksen tulkinnasta kuin nyt kyseessä olevassa asiassa. Annetun selvityksen mukaan asiakkaalle asennettu tuntimittari ei yksinään mahdollista asiakkaalle tuntimittauspalvelua.

Reaalisen riskittömän korkokannan määrittely

Inflaatiokomponentin määrittäminen ei ole sattumanvaraista ja perusteetonta. Valvontamenetelmissä nimellisenä riskittömänä korkokantana käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa, jonka arvona käytetään valvontajakson kutakin vuotta edeltävän vuoden toukokuun toteutunutta arvoa (toukokuun keskiarvoa). Nimellinen riskitön korkokanta päivitetään kohtuullisen tuoton laskennassa vuosittain, jolloin se sisältää vuotuisen inflaatio-odotuksen.

Mikäli inflaation vaikutuksen poistamiseen valtion kymmenen vuoden obligaatiokorosta olisi käytetty rakennuskustannusindeksiä (RKI), olisi tämä vuodesta 2005 lähtien johtanut kolmena vuotena siihen, että reaalinen riskitön korkokanta olisi saanut negatiivisen arvon. On kuitenkin syytä huomata, että vaikka reaalinen riskitön korko olisi saanut negatiivisen arvon, niin tällöin WACC-tuottoprosentti olisi saanut vain yhtenä vuonna negatiivisen arvon. Käytettäessä kuluttajahintaindeksiä (KHI) RKI:n tilalla, WACC-tuottoprosentti ei olisi ollut negatiivinen yhtenäkään tarkastelujakson vuotena. Joka tapauksessa Energiamarkkinavirasto katsoo, että inflaation vaikutuksen poistamisessa on hyvä noudattaa varovaisuutta, joten viraston soveltama WACC-malli ei voi saada negatiivista arvoa. Vuosittaiset vaihtelut inflaatiossa voivat olla suuria ja koska riskittömänä korkona käytetään Suomen valtion 10 vuoden obligaation korkoa, on perusteltua arvioida inflaatiotakin pidemmällä ajanjaksolla.

Inflaation määritelmänä käytetään myös yleisimmin KHI:n muutosta. KHI:n keskiarvo ajanjaksolla 2.1.2002–31.12.2010 on ollut 1,64 prosenttia. Sigma-Hat Economics Oy:n esittämällä tavalla pidemmän ajanjakson keskiarvoa käyttämällä reaalinen korko ei olisi myöskään muodostunut negatiiviseksi riippumatta siitä, onko inflaation määritelmänä RKI vai KHI. Riskitön korko on syytä päivittää vuosittain verkonhaltijoiden aikaisempien vaatimusten mukaisesti. Varovaisuusperiaatteen johdosta nimellisestä riskittömästä korosta poistettavan inflaatiokomponentin arvoksi määritettiin prosentti. Tällöin, vaikka Suomen valtion kymmenen vuoden obligaatiokorko laskisi 0,01 prosenttiin, niin silti WACC-mallin mukainen tuotto olisi positiivinen (2012 parametreilla 1,51 prosenttia).

Inflaatiokorjaus kohtuullisen tuoton laskennassa

Inflaatiokorjaus tehdään päivittämällä verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua pääomaa. Inflaatiokorjaus tehdään vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon verkkokomponenttien standardiyksikköhinnat, joiden avulla muodostetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo. Muun sitoutuneen oikaistun pääoman arvostuksen osalta käytetään verkonhaltijan kyseisen vuoden eriytetyn taseen mukaisia arvoja ilman rahanarvon korjausta, koska nämä erät ovat tilinpäätöshetkellä jo kyseisen vuoden rahanarvossa.

Koska verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma päivitetään verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa vuosittain, se sisältää edellä esitetyn inflaatiokorjauksen jälkeen vuotuisen inflaation vaikutuksen. Tällöin verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan huomioon reaalisena eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan.

Aikaisempien valvontajaksojen vahvistuspäätöksissä on virheellisesti otettu huomioon inflaatio kahteen kertaan verkon arvonmäärityksissä. Energiamarkkinavirasto on virheellisesti soveltanut riskittömänä korkokantana Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation koron nimellistä arvoa osana valvontamenetelmiä (WACC-malli) vuosina 2005–2011. Virhe on syntynyt, koska Energiamarkkinavirasto on myös korjannut inflaation toiseen kertaan sitoutuneen pääoman keskeisestä osasta, eli sähköverkonarvosta. Virhe on vaikuttanut kohtuullisen tuoton laskennassa pääsääntöisesti verkonhaltijoiden eduksi, mutta myös haitaksi riippuen inflaation kehityksestä. Yleisesti sovellettavien valvonta- ja rahoitusteorioiden mukaan verkkotoiminnan valvonnassa sovellettavassa sitoutuneen pääoman tuoton laskennassa inflaation vaikutus tulee ottaa huomioon ainoastaan kertaalleen, jotta asiakkaat eivät joudu maksamaan enemmän kuin kohtuullista hintaa ja toisaalta jotta omistajat eivät menetä kohtuullista tuottoa kaksinkertaisen inflaatiokorjauksen takia.

Valvonta- ja rahoitusteorian mukaan voidaan käyttää kolmea eri vaihtoehtoa inflaation ottamiseksi huomioon sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton laskennassa. Kohtuullisen tuoton laskennan tekijät ovat pääoman keskikustannuksen malli (WACC-malli) ja sitoutunut pääoma (RAV-arvo), joka sisältyy WACC-mallin euromääräisen tuoton laskentaan. Ensimmäinen vaihtoehto on se, että käytetään reaalista WACC-mallia soveltamalla reaalista riskitöntä korkokantaa ja korjaamalla inflaation vaikutus RAV-arvoon, jolloin inflaatio on otettu huomioon kertaalleen sitoutuneessa pääomassa. Toinen vaihtoehto on se, että käytetään nimellistä WACC-mallia, joka sisältää nimellisen riskittömän koron ja siten inflaation, jolloin inflaatio sisältyy WACC-malliin eikä RAV-arvoon tarvitse tehdä erikseen inflaatiokorjausta. Kolmantena vaihtoehtona on käyttää sekä reaalista WACC-mallia että reaalista RAV-arvoa ja korjata inflaatio vasta lopuksi kertaalleen erillisenä tekijänä.

Energiamarkkinavirasto ei ole toiminut inflaationkorjauksen määritellyssä vastoin omien asiantuntijoidensa suositusta. Valvontamenetelmiä koskevissa asiantuntijalausunnoissa ehdotettiin kaikkia kolmea edellä kuvattua menetelmää. Lisäksi yhdessä lausunnossa kehotettiin jatkamaan aikaisemmin sovelletulla inflaatiokäsittelyllä.

Edellä selostetulla tavalla valittajien esittämä vaatimus, että inflaatio tulee ottaa huomioon kahteen kertaan verkon arvonmäärityksessä ja kohtuullisen tuoton laskennassa, on virheellinen. Asiantuntijalausunnot, useiden ulkomaisten valvontaviranomaisten käytännöt sekä kilpailuviraston tuore käytäntö kaukolämpöalaa koskevissa selvityksissä selkeästi vahvistavat sen, että inflaatio tulee ottaa huomioon ainoastaan kertaalleen laskettaessa euromääräistä kohtuullista tuottoa. Virastolla on oikeus tältä osin kehittää valvontamalliaan edellisistä valvontakausista poikkeavasti. Aikaisempi virheellinen käytäntö ei estä korjaamasta virhettä tulevalle valvontajaksolle.

Lisäksi valittajien väite siitä, että sähköverkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden kustannuksen laskennassa ei oteta inflaatiota huomioon lainkaan, koska menetelmissä käytetään reaalista riskitöntä korkoa, on virheellinen. Rahoitusomaisuuden kustannuksen laskennassa käytettävät tilinpäätösperusteiset erät otetaan laskentaan tilinpäätöshetken mukaisissa arvoissaan, jolloin niihin on kohdistunut kyseisen vuoden aikana muodostunut inflaatio. Näin ollen valittajien vaatimus on tältäkin osin hylättävä täysin perusteettomana.

Vieraan pääoman riskipreemio

Vieraan pääoman riskipreemion taso valitusten alaisten päätöksien menetelmissä on perustunut asiantuntijalausuntoihin. Energiamarkkinavirasto on soveltanut korkeinta niissä esitettyä tasoa. Sähköverkkotoiminnan WACC-mallin ja sen parametrien arvioinnista saaduissa lausunnoissa määriteltiin riskipreemiolle vaihteluväli 0,6–1,0 prosenttia, jonka katsottiin olevan riskipreemion taso nykyisessä markkinatilanteessa. Virasto soveltaa tasoa 1,0 prosenttia, joka on 66 prosenttia korkeampi taso kuin edeltävällä valvontajaksolla ja se kuvastaa selkeästi niin sanotun finanssikriisin vaikutusta.

Valituksenalaisissa päätöksissä sähköverkkotoiminnan WACC-mallin vieraan pääoman riskipreemio määritellään valvontajaksoittain, koska sen määrittämiselle ei ole yksiselitteistä määritystapaa tai yksiselitteisiä markkinoilta saatavia vastaavia päivittäisiä kotimaisia noteerauksia, kuten esimerkiksi riskittömälle korolle on olemassa. Sähkömarkkinalain perustelujen mukaisesti tulee lisäksi ottaa huomioon, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Energiamarkkinavirasto on seurannut vuotuisesti sähköverkkotoimintaa harjoittavien verkonhaltijoiden todellisten vieraan pääoman rahoituskustannusten kehitystä verrattuna WACC-mallissa sallittuun vieraan pääoman kustannukseen ja käytännössä verkonhaltijat ovat pystyneet alittamaan WACC-mallin kustannukset. Oikeuskäytännön mukaisesti preemioiden ilmentämä marginaali tulee asettaa tasolle, johon yrityksillä on tosiasiallinen mahdollisuus.

Professorien JPK ja Sahlströmin 27.1.2010 päivätyssä lausunnossa sähköverkkotoiminnan vieraan pääoman riskipreemio määritetään siten, että verrokkiryhmän perusteella määritetään kymmenen vuoden velkakirjan riskipreemio ajanhetkelle 20.1.2010. Professorien lausunnossa on esitetty lineaarinen trendi, joka kuvaa riskipreemion ja maturiteetin välistä relaatiota. Tämän trendin perusteella kymmenen vuoden riskipreemio on 0,62 prosenttia. Professorien mukaan trendin perusteella sekä muut vieraan pääoman riskipreemioon vaikuttavat tekijät huomioiden, sähköverkkotoiminnan vieraan pääoman riskipreemioksi saadaan 0,70 prosenttia, olettaen, että riskittömänä korkokantana sovelletaan Suomen valtion kymmenen vuoden viitelainan tuottoa.

Valittajat vaativat valituksessaan SEB:n lausunnon (korkopisteiden vaihteluväli erilaisine lisäpreemioineen 104–243), verkonhaltijoiden tosiasiallisen mahdollisuuden saada rahoitusta ja varovaisuusperiaatteen perusteella, että vieraan pääoman kustannuksen riskipreemio olisi vähintään 1,8 prosenttia (180 korkopistettä). Viraston soveltamissa valvontamenetelmissä sallitaan vieraan pääoman kustannuksen lisäksi myös nettosuojauskulut, jotka on nimenomaan tarkoitettu vieraan pääomanehtoisen rahoituksen suojaukseen, jonka voidaan myös katsoa kompensoivan SEB:n lausunnossa viitattuja muita lisäriskipreemioita.

Professori JPK esittää 29.4.2011 päivätyssä lausunnossaan, että vieraan pääoman riskipreemio tulisi päivittää vuosittain ja tehdä vuoden alussa. Virasto ei ole tällaista menettelyä soveltanut, koska valvontamenetelmät on laadittu siten, että niiden ennakollisuus täyttyy ja verkonhaltijat voisivat saada kaikki valvonnassa sovellettavat parametrit käyttöönsä jo edellisen vuoden syksyllä suunnitellessaan toimintansa seuraavan vuoden taloutta ja hinnoittelua.

Professori JPK:n mukaan vieraan pääoman riskipreemion 0,8 prosenttia on oikea taso nykyisessä laatimishetken markkinatilanteessa ja hän esitti, että riskipreemio tulisi päivittää kunkin vuoden alun tilanteen mukaisesti etukäteen valittujen vertailuyritysten joukkolainojen riskipreemioiden avulla.

Valittajat eivät ole osoittaneet, että vieraan pääoman kustannuksen riskipreemio olisi tosiasiallisesti tasolla 1,8 prosenttia. Sähkömarkkinalain perustelujen mukainen verkonhaltijoiden kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin verkonhaltijoilla olisi tosiasiallinen mahdollisuus, on täyttynyt. Yksikään verkonhaltija ei ole esittänyt, ettei se pystyisi rahoittamaan vieraan pääomanehtoisesti korollisen velan edullisemmin kuin valvontamenetelmissä sallitaan.

Valittajia ei ole kohdeltu yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti suhteessa maakaasuverkonhaltijoihin. Sähköverkonhaltijoiden ja maakaasuverkonhaltijoiden valvonnassa ja vahvistuspäätöksissä on eroja. Sekä sähkömarkkinalaissa että maakaasumarkkinalaissa on lyöty lukkoon näillä markkinoilla toimivia koskevien valvontajaksojen pituudet sekä niiden aloitusajankohdat. Nämä valvontajaksot kulkevat limittäin. Neljän vuoden valvontajaksolla on aina jonkin verran markkinaheilahtelua. Vahvistuspäätös tehdään päätöksentekohetken tilanteen mukaisesti. Maakaasuverkonhaltijoiden vahvistuspäätöstä annettaessa Energiamarkkinavirasto on harkinnut oikeaksi määrittää markkinariskipreemion tasoksi viisi prosenttia ja vieraan pääoman riskipreemion tasoksi 1,8 prosenttia. Energiamarkkinavirasto on harkinnut, että painavan syyn vaatimus maakaasuverkonhaltijoiden vahvistuspäätösten muuttamiselle keväällä 2011 ei täyttynyt. Toisin kuin valittajat korostavat, Energiamarkkinavirasto on huomioinut markkinamuutokset ja korottanut vieraan pääoman riskipreemion tasoa. Päätökset on annettu syksyllä 2009 ja ne ovat perustuneet kevään 2009 tilanteesta teetettyyn selvitykseen sekä sisäiseen analyysiin.

Laatukannustimen vaikutus

Laatukannustin on ollut suotuisa verkonhaltijoille toisella valvontajaksolla huolimatta kahdesta merkittävästä myrskystä. Myrskyvuoden aiheuttama sanktio laatukannustimessa on keskimäärin kompensoitu voiton puolelle seuraavana normaalina vuotena. Täten laatukannustinta ei ole voinut pitää oleellisena riskitekijänä verkonhaltijoille. Myös verkonhaltijat ovat todenneet, että laatukannustimella ei ole juurikaan ohjausvaikutusta. Näin ollen ohjausvaikutusta on lisätty kolmannelle valvontajaksolle lisäämällä mahdollisen laatukannustimesta saatavan hyödyn tai sanktion määrää.

Laskettaessa kaikkien valittaneiden yhtiöiden osalta, huomioiden lattia- ja kattotason nostaminen kahdenkymmenen prosentin tasolle, käyttäen vuosien 2008–2010 dataa ja referenssiarvona vuosien 2005–2010 keskiarvoa, on tässäkin tapauksessa vaikutus keskimäärin -0,15 prosenttia valittajien vuotuiseen kohtuulliseen tuottoon. Tämän perusteella voidaan arvioida, ettei muuttamalla lattia- ja kattotasoa 10 prosentista 20 prosenttiin riski kasva koko alaa tarkasteltaessa.

Verkonhaltijat, jotka kärsivät kesän 2010 myrskyistä, saavat tässä tapauksessa laatukannustimen vertailutason keskimääräistä referenssiarvoaan korkeammaksi ja näiden verkonhaltijoiden ansaintamahdollisuus valvontajakson vuosina 2012–2015 paranee merkittävästi. Laatukannustimessa tapahtuvia muutoksia tarkasteltaessa mukaan täytyy huomioida kaikki valvontajakson vuodet. Näin ollen yksi myrskyvuosi ei voi koko valvontajaksoa silmälläpitäen myöskään aiheuttaa yhtiölle merkittäviä vaikutuksia kohtuulliseen tuottoon.

Symmetrisyysvaatimuksen ansiosta toisella valvontajaksolla rajautuu 31 verkonhaltijaa laatukannustimen lattia- ja kattotason ulkopuolelle. Käytettäessä lattia- ja kattotason arvona 20 prosenttia, kasvaa yhtiöiden määrä 56:teen. Näin ollen maksimibonukseen tai maksimisanktioon yltävien yritysten määrä rajautuu symmetrisyysvaatimuksen ansiosta, kun leikkurin tasoa nostetaan. Laatukannustimen sanktiovaikutus ei siis ole niin merkittävä kuin valituksessa on annettu ymmärtää.

Mikäli verkonhaltijan keskeytysten taso on alhainen, niin tällöin suurin osa yllättävistä keskeytyksistä leikkaantuu kyseisenä vuonna pois. Tällöin asiakkaat eivät saa kompensaatiota huonosta laadusta. Tämän jälkeen verkonhaltijan vertailutaso tulee nousemaan seuraavassa vertailutason päivityksessä, jolloin verkonhaltija saa kerättyä yllättävän keskeytyksen aiheuttamat kustannukset asiakkailta, koska uuden korkeamman vertailutason alittaminen on normaalitilanteessa helppoa.

Yleinen tehostamistavoite

Yleisen tehostamistavoitteen asettaminen verkonhaltijoille on perusteltua, eikä se johda kohtuuttomaan lopputulokseen verkonhaltijoiden kannalta. Tehostamistavoitteen määrittäminen perustuu tieteellisesti tunnustettuun malliin ja perusteelliseen selvitystyöhön.

Energiamarkkinaviraston teettämässä selvityksessä Sigma-Hat arvioi toimialan tuottavuuskehitystä ajanjaksolla 2005–2008 perustuen Malmquist-tuottavuusindeksiin ja sen komponentteihin, jotka on laskettu soveltaen StoNED-menetelmällä (stochastic nonparametric envelopment of data) estimoitua kustannusrintamamallia. Tarkastelun tuloksena toimialan teknisen kehityksen havaittiin olleen erittäin lähellä toisella valvontajaksolla yleisenä tehostamistavoitteena käytettyä arvoa 2,06 prosenttia vuodessa. Helsingin kauppakorkeakoulun selvityksessä, johon jakeluverkonhaltijoiden yleinen tehostamistavoite perustui ensimmäisellä valvontajaksolla, tuottavuuskasvu mitattiin käyttämällä dataa aikaperiodilta 1999–2002. Selvityksessä, johon toisen valvontajakson yleinen tehostamistavoite perustui, käytettiin dataa vuosilta 1999–2005. Tuottavuuden vuotuinen kehitys on ollut hyvin lähellä kahta prosenttiyksikköä kulloinkin tarkastelun kohteena olleella aikaperiodilla, joten on ollut perusteltua säilyttää tehostamistavoitteena 2,06 prosenttia myös kolmannella valvontajaksolla.

Selvityksissä tuottavuuskehityksen arviointi on perustunut toisaalta tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon aineistoon ja toisaalta sähkön tuotantoa, jakelua sekä myyntiä koskevaan yritysaineistoon. Tilastokeskuksen aineiston lisäksi jakeluverkkotoiminnan tuottavuuden muutosta on arvioitu Energiamarkkinaviraston aineistosta DEA-menetelmällä sekä StoNED-menetelmällä tuotettujen tehokkuuslukujen perusteella Malmquist-indeksillä.

Energiamarkkinaviraston teettämien selvitysten lisäksi tuottavuuskasvun arvioinnissa ja yleisen tehostamistavoitteen määrittämisessä on syytä tarkastella tuottavuuskasvua laajemminkin teollisuudessa ja yhteiskunnassa. Keskimäärin voidaan todeta, että tuottavuus on kasvanut noin kaksi prosenttia vuodessa.

Energiamarkkinaviraston yksityiskohtaiset perustelut liittyen yleisen tehostamistavoitteen määrittämiseen ja asettamiseen

Sigma-Hatin selvityksessä Malmquist-indeksi lasketaan StoNEDmenetelmällä estimoidun kustannusrintaman perusteella. Tuottavuusanalyysi on ollut johdonmukaista tehdä perustuen StoNED-menetelmään, koska tehokkuusestimointikin perustuu siihen.

Yleisen tehostamistavoitteen asettamisessa on huomioitu myös aikaisemmat selvitykset ja nimenomaan pidemmän aikavälin tuottavuuskehitys. Vahvistuspäätösten mukaisen tehokkuusrintaman ero Sigma Hatin selvityksessä käytettyyn ei edellytä yleisen tehostamistavoitteen määrittämistä uudestaan eikä varsinkaan sen poistamista kokonaan. Energiamarkkinavirasto on arvioinut yleisen tehostamistavoitteen suuruutta myös suhteessa valvontamalliin kokonaisuuden kannalta, eikä se johda kestämättömään tilanteeseen yhdenkään verkonhaltijan osalta.

Teknistä kehitystä kuvaavan indeksin aritmeettinen ja geometrinen keskiarvo ovat erittäin lähellä Energiamarkkinaviraston nykyisin soveltamaa yleistä 2,06 prosentin tehostamistavoitetta. Siten edellä esitetyn StoNED-menetelmään ja Malmquist-indeksiin perustuvan tuottavuusanalyysin tulosten perusteella voidaan todeta, että yleinen tehostamistavoite on ollut verkonhaltijoiden saavutettavissa tarkastelujaksolla 2005–2008. Sigma-Hat ei ole tarkastelunsa perusteella nähnyt syytä muuttaa yleistä tehostamistavoitetta kolmannella valvontajaksolla, koska tarkastelun tulokset olivat niin lähellä Energiamarkkinaviraston toisella valvontajaksolla soveltamaa yleistä tehostamistavoitetta. Lähellä kahta prosenttia oleva arvo taas perustui aikaisempiin Energiamarkkinaviraston teettämiin selvityksiin, joissa tarkasteltiin tuottavuuskehitystä myös laajemmin.

Sigma-Hatin selvitys tehtiin kesällä 2010, jolloin käytettävissä oli vuosien 2005–2008 valvontatiedot. Lisäksi selvityksessä suositeltiin tehokkuusmittauksessa käytettäväksi panoskustannusmuuttujaa KOPEX+JHATP+KAH. Valvontamenetelmien suuntaviivaluonnoksista annetuissa lausunnoissa verkonhaltijat vaativat mm. sähköverkon jälleenhankinta-arvosta lasketun tasapoiston (JHATP) poistamista tehokkuusmittauksesta. Verkonhaltijat vaativat myös, että vuoden 2010 valvontatiedot otetaan mukaan tehokkuusmittaukseen.

Valituksenalaisissa päätöksissä Energiamarkkinavirasto on soveltanut tehokkuusmittauksessa valvontatietoja vuosilta 2005–2010 ja poistanut panoskustannusmuuttujasta JHATP:n sekä puolet KAH-komponentista. JHATP on karkeasti arvioiden samaa suuruusluokkaa kuin KOPEX. Käytännössä JHATP:n sekä KAH-komponentin puolikkaan poistaminen on leikannut puolet pois euromääräisestä tehostamistavoitteesta. Lisäksi tehostamiskannustimessa on kahdeksan vuoden siirtymäaika, joka helpottaa verkonhaltijoiden kustannusten sopeuttamista tehokkaalle tasolle.

Edellä mainittujen selvitysten perusteella on selvää, että vuotuista tuottavuuskasvua kuvaavaa arvoa ei ole liioiteltu. Valittajien mainitsemat verkonhaltijoiden uudet velvoitteet eivät ole sellaisia, että ne vaikuttaisivat tässä yhteydessä yleisen tehostamistavoitteen määrittämiseen tai sen poistamiseen. Valittajien vaatimus yleisestä tehostamistavoitteesta luopumisesta valvontamallissa on hyvin radikaali. Myös monet eurooppalaiset valvontaviranomaiset soveltavat yleistä tehostamistavoitetta sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa.

Jakeluverkkotoimialalla on vielä tehostamispotentiaalia, jota verkonhaltijat voivat hyödyntää älykkäiden sähköverkkojen, tekniikan kehittymisen ja komponenttien hintojen halpenemisen avulla. Tästä huolimatta toimialan tehokkuuden parantuminen toisella valvontajaksolla ei ole ollut merkittävää ja tehokkuuserot ovat jo kasvaneet yhtiöiden välillä. Osasyynä on ollut myös se, että tehostamistavoitteiden käytännön teho ei ole ollut riittävä toisella valvontajaksolla johtuen tehostamistavoitteiden lievennyksistä erilaisten korjaustekijöiden kautta.

Sekä yleinen että yrityskohtainen tehostamistavoite ovat tärkeitä hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan välineitä. Lisäksi Energiamarkkinavirasto on nimenomaan arvioinut yleistä tehostamistavoitetta kolmannelle valvontajaksolle suhteessa sekä verkonhaltijoiden tehostamispotentiaaliin että valvontamalliin kokonaisuudessaan. Energiamarkkinavirasto katsoo, että samaa yleistä tehostamistavoitetta voi soveltaa sekä jakeluverkonhaltijoille että suurjännitteisen jakeluverkon haltijoille, koska tuottavuuden kehitys koskee koko sähköverkkotoimintaa.

Yleisten valvonta- ja talousteorioiden mukaisesti monopolitoiminnalla ei ole kilpailun aiheuttamaa painetta edistää tuottavuutta ja teknistä kehitystä, joten on tärkeää, että viranomainen varmistaa kannustimet monopoliyrityksille parantaa tuottavuutta vähintään yleisen teknisen kehityksen mukaisesti. Yleisen tehostamistavoitteen poistaminen tarkoittaisi myös kaiken teknisestä kehityksestä ja tuottavuuskasvusta tulevaisuudessa koituvan hyödyn kertymistä pelkästään verkonhaltijoiden omistajille.

Keskeytyskustannukset yrityskohtaisessa tehostamistavoitteessa

Yrityskohtaisessa tehostamistavoitteen määrittelyssä käytetty StoNED-tehokkuusmittausmenetelmä ei ole uusi ja käytännössä testaamaton. Menetelmää on kehitetty vuodesta 2006 lähtien ja Energiamarkkinaviraston vuonna 2010 teettämässä tehokkuusmittausselvityksessä StoNED-menetelmän osoitettiin soveltuvan paremmin jakeluverkkotoiminnan tehokkuuden mittaamiseen ja kohtelevan verkonhaltijoita tasapuolisemmin kuin toisella valvontajaksolla käytetyt SFA- ja DEA-menetelmät. Kyseinen StoNED-menetelmän sovellus suomalaisen jakeluverkkotoiminnan tehokkuuden mittaamisessa on tunnustettu myös kansainvälisen tiedeyhteisön piirissä.

Vaatimus keskeytyskustannusten (KAH) puoliosuuden poistamisesta tehostamiskustannuksista sekä tehokkuusmittauksen lähtötiedoista on myös perusteeton. Toteutuneiden KAH-kustannusten perusteella on jo nähtävissä, että yhtiöt ovat pystyneet vaikuttamaan keskeytyskustannusten pienenemiseen. Keskeytyskustannukset ovat olleet osa valvontamenetelmiä tehokkuusmittauksen lähtötiedoissa jo toisella valvontajaksolla. Tehostamiskannustimessa oleva KAH:n puoliosuus on tärkeä elementti nimenomaan pitkien keskeytysten minimointiin sekä käyttövarmuuden parantamiseen kannustettaessa.

KAH-kustannukset ovat KOPEX:n lisäksi luonteva kohde tehokkuusmittaukselle. KAH on suoraan riippuvainen häiriöiden määrästä ja kestosta. Kun sähköverkkoon investoidaan, myös KAH-arvot pienenevät. Valituksessa esitetty väite, ettei KAH-kustannusten mukaantuloa tehostamiskustannuksiin kompensoida millään tavalla, ei pidä paikkaansa. Tehostamiskannustin nimenomaan palkitsee kustannusten alentamisesta. Lisäksi vertailuaineistoon on sisällytetty kaikki havainnot mukaan lukien mahdolliset myrskyt. Kun verkonhaltija alittaa vertailutasossa (kohtuulliset tehostamiskustannukset eli STOTEX) olevan KAH-tasonsa, niin toteutunut oikaistu tulos pienenee eli verkonhaltijan alijäämä kasvaa tai ylijäämä pienenee. Kolmannella valvontajaksolla jakeluverkonhaltijoilla on siis mahdollisuus saada vielä lisätuottoa pitämällä sähköverkkonsa hyvässä kunnossa ja minimoimalla keskeytyksensä.

Valituksessa on lisäksi perusteltu vaatimusta puolikkaan KAH-kustannuksen poistamista tehostamiskustannuksista sillä, että verkonhaltijan tuotolle aiheutuu siitä liian suuri riski. Energiamarkkinavirasto katsoo, että verkonhaltijan riskit eivät ole muuttuneet. Verkonhaltijan on sähkömarkkinalain mukaisesti investoitava verkkoon ja pidettävä se kunnossa. KAH-kustannus on luonteva kohde tehokkuusmittaukselle kuvaamassa pääomakuluja. Lisäksi valvontamenetelmiä pitää kehittää myös käyttövarmuuden parantamista kannustavaan suuntaan, eikä vain pyrkiä välttämään käyttövarmuuden heikennystä suhteessa valvontajakson 2008–2011 metodiikkaan. Mikäli KAH-komponentin puolikas poistettaisiin tehostamiskustannuksista, niin tällöin ei pelkästään poistuisi verkonhaltijalta kannustin pienentää KAH-kustannuksia, vaan myös kannustin varmistaa ja optimoida verkon normaalia kunnossapitoa.

Valittajien toissijainen vaatimus huomioon otettavan keskeytyskustannusten puoliosuuden vaikutuksen rajaamiseksi on perusteeton.

KAH-arvon puoliosuus on mukana tehokkuusrintaman estimoinnissa käytetyissä valvontatiedoissa ja sitä kautta se on mukana myös tehostamiskustannusten vertailutasossa eli siirtymäajan kohtuullisessa tehostamiskustannuksessa (STOTEX). Mahdolliset korkeat KAH-arvot ja KOPEX-arvot vuosina 2005–2010 heijastuvat luonnollisesti estimoinnissa käytettyyn vuosien 2005–2010 (KOPEX +0,5KAH) keskiarvoon, nostaen samalla tehostamiskustannusten vertailutasoa kahdeksan vuoden siirtymäaikana.

Valittajat ovat viitanneet professori JP:n lausuntoon, jossa tämä on todennut, että kun valvontamallissa ei ole mitään kasvavaa riskitasoa kompensoivaa tekijää, tulisi keskeytyskustannusten liiketaloudellisen vaikutuksen kokonaisuutena pysyä valvontajakson 2008–2011 raameissa. JP:n mukaan tämä tarkoittaa käytännössä, että tehostamiskustannuksissa olevan keskeytyskustannuksen ja laatukannustimessa olevan keskeytyskustannuksen yhteisvaikutus olisi enintään plusmiinus kymmenen prosenttia sallitusta kohtuullisesta tuotosta.

Kyseinen vaatimus merkitsee käytännössä sitä, että KAH-komponentista annettaisiin verkonhaltijoille hyöty siirtymäajan korotetun vertailutason (siirtymäajan kohtuullinen tehostamiskustannus eli STOTEX) muodossa, mutta sen kannustinmekanismi mitätöitäisiin täysin tehostamiskannustimen osalta. Kaiken lisäksi valittajien vaatimuksessa laatukannustimen kolmannelle valvontajaksolle vahvistettu plusmiinus 20 prosentin leikkuri puolitettaisiin, eli valvontamenetelmien kannustavuus keskeytyskustannusten pienentämiseen käytännössä heikkenisi valvontajakson 2008–2011 tasosta.

KOPEX- ja KAH-elementtien erottelu vertailutasossa teoreettisesti oikealla tavalla on mahdotonta, jos pitäisi rajata nimenomaan KAH-puoliosuuden vaikutusta tehostamiskannustimessa. KOPEX- ja KAH-elementtejä ei voi erotella tästä tuotosten rajakustannuksiin perustuvasta vertailutason arvosta muuten kuin keinotekoisesti määrittelemällä KOPEX- ja KAH-arvoille suhteelliset osuudet vertailutasosta. Kyseinen menettely monimutkaistaisi menetelmää entisestään eikä olisi teoreettisesti oikein.

Vaadittu leikkuri vähentäisi tehokkaasti kannustinvaikutusta pienentää KAH-kustannuksia eikä tehokkuusmalli toimisi tarkoituksenmukaisesti. Esimerkiksi seuraavan kerran kun vertailutasoa lasketaan, niin tällöin leikatut kustannukset tulisi vähentää vertailutasosta, koska muuten kustannukset saisi laskuttaa uudelleen asiakkailta. Valvontamenetelmissä tulee huomioida nimenomaan kokonaisuus.

Lisäksi verkonhaltijoilla on mahdollisuus sähkömarkkinalain mukaisesti hakea vahvistuspäätöksen muuttamista, mikäli jokin poikkeuksellinen olosuhde yllättää verkonhaltijan. Tähänastisten hakemusten perusteella voidaan havaita, että myös hakemuksia tehneet verkonhaltijat olivat pystyneet toimimaan valvontamenetelmien mukaisesti saaden kohtuullisen tuoton myrskyistä huolimatta. Laajoista myrskytuhoista huolimatta yhtiöt olivat alijäämäisiä vuonna 2010 ja toisen valvontajakson osalta yhtiöille näyttää jäävän selkeä hintojen korotusmahdollisuus ja siten mahdollisuus myrskytuhojen aiheuttamien investointien rahoittamiseen. Lisäksi yhtiöt tulevat hyötymään kolmannella valvontajaksolla merkittävästi kohonneista vertailutasoistaan sekä laatukannustimessa että tehostamiskannustimessa.

Tehostamiskannustimen epäsymmetrisyysriski

Tehostamiskannustimessa ei ole epäsymmetrisyysriskiä, jossa odotusarvo olisi merkittävästi sanktioiden puolella. Ainoastaan teoriassa KOPEX- ja KAH-kustannukset voivat olla äärettömän korkeat. Realistinen ajatus on, että verkonhaltija toimii järkevästi ja huolehtii jakeluverkon ylläpidosta sekä korvausinvestoinneista. Rationaalisen verkonhaltijan voi olettaa pyrkivän tehostamaan toimintaansa sekä parantamaan toimitusvarmuuttaan ja samalla pienentämään KAH-kustannuksiaan. Tällöin odotusarvon voi nähdä olevan selvästi positiivinen erityisesti silloin, kun tarkastellaan koko valvontajaksoa.

On syytä ottaa myös huomioon se, että poikkeuksellisten olosuhteiden aiheuttama riski, jolloin edes hyvässä kunnossa oleva jakeluverkko ei estä sähkönjakelun häiriöitä, tasoittuu pitkällä aikavälillä. Tämä on huomioitava myös verkonhaltijan riskiä arvioidessa.

Vaadittu symmetrialeikkuri johtaisi siihen, että tavoitteena olisi nykyinen keskimääräinen tehokkuuden taso, ja koko toimialan tasolla tehostamisella ei olisi näin ollen vaikutusta. Symmetriakäsitettä ei myöskään tunneta tehokkuusmittauksen soveltamisessa missään muodossa valvontateoriassa tai muiden maiden valvontamenetelmissä. Se johtaisi siihen, että sähköverkkotoiminnan tehostamisvaatimuksilla ei olisi mitään merkitystä, koska yhtiöiden tehostamisvaatimukset leikkaantuisivat silloinkin, kun verkonhaltija tarkoituksella lisäisi kustannuksia ilman mitään perustetta. Tämä olisi vahingollista koko toimialan pitkän aikavälin kehityksen kannalta.

Tehokkuusmittauksen korjaustekijä

Valittajien väitteet siitä, että StoNED-tehokkuusmittausmalli sisältäisi merkittäviä epävarmuutta sisältäviä tekijöitä, eivät pidä paikkaansa. Lähtötietojen hajonnan lisääntyessä virhetermin vinous voi myös pienentyä. Alustavien tehokkuuslukujen estimoinneissa käytettiin vuosien 2005–2009 valvontatietoja. Vuoden 2010 valvontatietojen lisääminen johti lähtötietojen hajonnan lisääntymiseen, sillä kyseisenä vuonna useiden yhtiöiden KOPEX- ja KAH-kustannukset olivat merkittvän korkeat. Poikkeuksellisen matalista kustannuksista aiheutuvalla hajonnalla voisi olla päinvastainen vaikutus tehokkuuslukuihin keskimäärin. Kyse ei siis ole mistään StoNED-menetelmän ominaisuudesta, joka aliarvioisi tehokkuutta. Tehokkuuslukuihin ei voi lisätä korjaustekijää, koska mallin niin sanottu StoNED-estimaattori on harhaton. Vaadittu korjaustekijä toimisi käytännössä siten, että se aiheuttaisi estimointiin väistämättä harhaa. Kyseinen korjaustekijä ei pienentäisi varianssia, vaan nimenomaan aiheuttaisi epävarmuutta tuloksiin. Merkittävän kustannusten nousun tuleekin vaikuttaa tehokkuusmittauksessa siten, että tehottomuus kasvaa, koska muuten malli ei toimisi oikein. Valittajien vaatimus on virheellisesti ja ylimalkaisesti perusteltu, eikä siinä esitetä mitään konkreettista todistetta korjaustekijälle.

Vaihtelun lisääntyminen lähtöaineiston lisääntyessä ei välttämättä johda tehokkuusrintaman laskuun eikä tehokkuuslukujen pienenemiseen. Stokastinen rintamamalli toimii niin, että mitä enemmän havaitaan viitteitä tehottomuudesta, sitä suurempi vaikutus on myös siihen, miten rintama vaikuttaa kaikkiin yhtiöihin. Tästä syystä vuosien 2005–2009 valvontatietojen perusteella estimoidut alustavat tehokkuusluvut laskivat kaikilla jakeluverkonhaltijoilla. Myös valvontajaksolla 2008–2011 tehokkuusmittauksessa käytetty SFA-menetelmä sisältää stokastisen virhetermin, joten vuoden 2010 valvontatietojen estimointiin mukaan ottamisen vaikutus olisi ollut SFA-menetelmällä samankaltainen kuin StoNED-menetelmällä, eli tehokkuusluvut olisivat keskimäärin laskeneet. Tehokkuuden heikentyminen on keskimäärin kuitenkin aivan loogista, silloin kun keskimääräiset kustannukset kasvavat, kuten kävi otettaessa vuoden 2010 tiedot mukaan estimointiin.

Absoluuttista tehokkuutta on mahdotonta määritellä. Jakeluverkonhaltijoiden tehokkuusmittauksessa on kyse suhteellisen tehokkuuden mittaamisesta. Tavoitteena on, että yhtiöiden väliset tehokkuuserot saataisiin poistettua tai ainakin vähenemään merkittävästi kohtuullisella aikavälillä. Tehokkuuserot yhtiöiden välillä näyttävät kuitenkin kasvaneen Sigma-Hatin selvityksen perusteella.

Tehostamiselle on määritelty kahdeksan vuoden siirtymäaika, jonka mukaisesti sallittu kustannus laskee vähitellen kohti tehokkaan kustannusrintaman mukaista tasoa. Verkonhaltijat, jotka erityisesti kärsivät vuoden 2010 myrskytuhoista ja joiden tehottomuus johtuu etupäässä tästä, saavat kompensaatiota tuhoista aiheutuneille kustannuksille siten, että siirtymäajan kuluessa vertailutaso (STOTEX) tulee olemaan helposti alitettavissa, kun yhtiön kustannustaso (TOTEX) palaa niin sanotulle normaalille tasolle. Tehostamistavoite ei ole kohtuuton, vaikka vuoden 2010 valvontatiedot ovatkin mukana estimoinnissa.

Liittymismaksutulon käsittely valvontamenetelmissä

Energiamarkkinavirasto määrittää verkonhaltijoille vuosittain kohtuullisen tuoton määrän, ei sallittua tuottoa. Valvontamenetelmien toiminnan kannalta verkonhaltijan keräämiä maksuja tarkastellaan kokonaisuutena. Tarkoituksena on määrittää se kohtuullinen taso, minkä verkonhaltija voi keräämiensä maksujen avulla sähköverkkotoiminnallaan kerätä. Mallin tarkoituksena on toimia niin, että verkonhaltijan keräämät maksut kokonaisuutena eivät ylitä kohtuullista tasoa. Tietynluonteisten tulojen osuutta muodostuvasta liikevoitosta tai -tappiosta ei valvontamenetelmissä eritellä, eikä tähän ole perustetta ryhtyä jatkossakaan.

Valituksissa on esitetty, että valvontamallissa liittymismaksutuloa käsitellään taloudelliselta vaikutukseltaan samalla tavoin kuin sähkön siirtohintoja, vaikka Energiamarkkinavirasto on tammikuussa 2011 antanut erilliset päätökset liittymismaksujen määrittämistä koskevien menetelmien vahvistamisesta ja valvoo liittymismaksuja myös erikseen. Liittymismaksujen erillinen valvonta kuitenkin kohdistuu yksittäisiin liittymismaksuihin, eikä verkonhaltijan keräämiin liittymismaksuihin kokonaisuudessaan, kuten valvontamenetelmissä.

Valituksissa on vaatimuksen perusteissa nostettu esille myös voimakkaan rakennemuutoksen alueet, joiden asukkaita ja verkonhaltijoita valvontamalli nyt valituksen mukaan rankaisee ja johtaa hinnoittelussa epästabiiliin tilanteeseen. Valvontamenetelmien tulee kohdella kaikkia verkonhaltijoita tasapuolisesti. Yksittäisen verkonhaltijan erityisongelmat eivät voi muodostaa sellaista perustetta, jolla valvontamenetelmien tiettyä osa-aluetta muutetaan kaikkia verkonhaltijoita epätasapuolisesti kohtelevaan ja liittymismaksujen luonnetta muuttavaan suuntaan. Valvontamenetelmissä kohtuullisuutta ei arvioida vuosittain, vaan koko valvontajaksolta kokonaisuutena.

Valituksissa ehdotetulla menettelyllä tietty osa verkonhaltijan tilikaudella keräämistä liittymismaksuista erotettaisiin valvontajaksoittain tapahtuvasta kohtuullisuuden arvioinnista täysin mielivaltaisella ja valituksessa perustelemattomalla 30 prosentin osuudella verkonhaltijan vuosittaisesta kohtuullisesta tuotosta jaksotettavaksi valituksessa perustelemattomalle 30 vuoden ajalle. Näin mahdollistettaisiin tilanne, jossa ilman jaksottamista ylijäämäinen verkonhaltija voi kerätä asiakkailtaan yli kohtuullisena pidettävän tason maksuja kyseiseltä valvontajaksolta ilman, että kaikki valvontajakson aikana kerätyt maksut tulisivat kohtuullisen tuoton arvioinnin piiriin. Menettelyllä mahdollistettaisiin lisäksi osalle verkonhaltijoista ylijäämän muuttuminen alijäämäksi, jolloin asiakkaat eivät voisi saada kompensaatiota sähkömarkkinalain edellyttämässä kahdeksassa vuodessa. Tämänkaltaista menettelyä ei voida pitää oikeudenmukaisena verkonhaltijoiden asiakkaita kohtaan.

Esitetty liittymismaksujen jaksottamismenettely johtaisi käytännössä siihen, että liittymismaksut sähköverkkotoiminnan tuottoina liitetään valvontamenetelmissä verkonhaltijan investointien rahoitukseen. Liittymismaksun jaksottaminen hyödykkeen poistoaikaa lähentelevälle ajalle tarkoittaisi liittymismaksujen luonteen muuttumista investointiavustuksen kaltaiseksi suoritukseksi verkonhaltijan vastaavaan aktivoitavaan sähköverkkoon. Liittymismaksujen edellä mainittu yhteys ei ole johdonmukainen, koska siirtokelpoinen mutta palautuskelvoton liittymismaksu ei ole omistussuhteeseen perustuva pääomasuoritus. Lisäksi sinänsä vieraan pääoman luonteisten siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen nettomuutoksen käsittelyä valvontamenetelmissä tilikauden tulona on jo käsitelty markkinaoikeudessa.

Valituksessa on myös esitetty, että sähköverkkotoiminnan taloudellisen valvontamallin sisältöä ei tulisi sitoa tai perustella kirjanpitolainsäädännön mukaisilla käytännöillä ja niistä tulisikin voida poiketa nyt vaatimuksessa vaaditulla tavalla liittymismaksujen osalta. Valittajien tulkinta siitä, että valvontamenetelmien sisältöä ei tulisi jatkossa sitoa kirjanpitolainsäädännön sisältöön, vaan pelkästään rahoitusteoreettisiin perusteisiin, on virheellinen ja tulkitsee liian laveasti oikeuskäytäntöä. Lisäksi on kyseenalaista onko termi "rahoitusteoreettisesti" niin yksiselitteinen, että näin lavealla termillä voidaan korvata yksityiskohtaisen kirjanpitolainsäädännön noudattaminen valvontamenetelmien yksityiskohdissa. Markkinaoikeus ei muuttanut 11.1.2010 antamallaan päätöksellä numero 13/2010 Energiamarkkinaviraston päätöstä liittymismaksutulojen osalta.

Jaksottaminen ja liittymismaksujen luonteen muuttaminen verkonhaltijan tilikauden tuotosta investointiavustuksen luonteiseksi maksuksi koskisi vain osaa verkonhaltijoista. Ehdotettu käsittelytapa ei näin ollen olisi tasapuolinen. Erilaisia verkkopalvelumaksuja ei enää käsiteltäisi tasapuolisesti valvontamenetelmissä. Lisäksi se olisi eriarvoinen muihin investointien rahoitustapoihin verrattuna. Ei ole mitään teoreettista perustetta sille, miksi liittymismaksujen osuus verkonhaltijan tuottoina käsiteltävistä tuloista pitäisi olla yli tai alle jonkin tietyn prosenttiosuuden vuosittain määritettävästä kohtuullisesta tuotosta.

Toisen valvontajakson aikana kertyneen ylijäämän palauttaminen asiakkaille hinnoittelun kautta voidaan toteuttaa koko tulevan kolmannen valvontajakson ajan. Energiamarkkinavirasto voi lisäksi sähkömarkkinalain 38 c §:n perusteella painavasta syystä pidentää valvontajakson ylijäämän palauttamiseen tarkoitettua valvontajaksoa seuraavaa valvontajaksoa pidemmäksi ajaksi. Verkonhaltijalla on siis tätä kautta jo valvontamenetelmissä olemassa oleva keino sopeuttaa toimintaansa valvontajaksojen välillä. Ei siis voida esittää nyt kyseessä olevan tilanne, joka valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta olisi muodostunut ongelmalliseksi.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on perusteeton asian lopputuloksesta riippumatta, ottaen huomioon oikeuskäytäntö ja se, että viraston päätökset ovat perustuneet pääosin korkeimman hallinto-oikeuden sekä markkinaoikeuden vahvistamiin kohtuullisen tuoton arviointikriteereihin. Arvioitaessa asiaa kokonaisuutena on kohtuullista, että valittajat vastaavat oikeudenkäyntikuluistaan asiassa sen lopputuloksesta riippumatta.

VASTASELITYS

Varalla olevien komponenttien huomioiminen sitoutuneessa pääomassa

Aikaisemmat vahvistuspäätökset eivät ole sisältäneet mainintaa varalla olevista komponenteista ja valituksenalaiset päätökset ovat siten ensimmäiset vahvistuspäätökset, joiden osalta verkonhaltijoilla on mahdollisuus hakea muutosta tähän viraston menettelyyn.

Verkonhaltijoilla on oikeus saada kohtuullinen tuotto kaikelle sähköverkkoliiketoimintaan sitoutuneelle pääomalle, eikä pelkästään sähköverkkoon sitoutuneelle pääomalle. Sähkömarkkinalain 3 §:n 1 kohdan mukainen sähköverkon määritelmä ei aseta rajoja sille, mille pääomalle sähköverkonhaltijoilla on oikeus saada kohtuullista tuottoa. Ei ole perusteita sille, että verkonhaltijalle asetettujen sähkön hyvän toimitusvarmuuden ja laadun turvaamiseen liittyvien velvoitteiden ja odotusten täyttämiseksi välttämättömien varakomponenttien osalta verkonhaltija ei saisi vastaavaa nykykäyttöarvolle laskettavaa WACC-tuottoa kuin verkkoon kytketyille komponenteille. Kirjanpitoarvon mukainen tuotto ei vastaa sitä pääomakustannusta, joka verkonhaltijalle aiheutuu välttämättömistä varakomponenteista.

Sähkömarkkinalain sähköverkon määritelmän mukaan sähköverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitettyjen sähköjohtojen ja sähköasemien lisäksi muita sähkön siirtoon tai jakeluun tarkoitettuun kokonaisuuteen tarvittavia sähkölaitteita ja sähkölaitteistoja. Energiamarkkinaviraston määritelmä siitä, että ainoastaan verkkoon asennetut ja tosiasiallisesti käytössä olevat komponentit kuuluisivat verkon määritelmään, on virheellinen. Myös esimerkiksi sähköasematontit sekä kaapeliojat lasketaan mukaan sähköverkkoon verkon jälleenhankinta-arvoa ja nykykäyttöarvoa laskettaessa, vaikka niitäkään ei ole kytketty verkkoon.

Energiamarkkinaviraston ratkaisu varastomuuntajien osalta on ristiriidassa sen kanssa, että huoltovarmuuden turvaamiseksi varalla pidettävät varavoimageneraattorit otetaan huomioon sitoutuneen pääoman määrittämisessä nykykäyttöarvossaan. Varavoimageneraattoreita kohdellaan vahvistuspäätöksissä eri tavalla kuin välttämättömiä varamuuntajia ja muita varalla olevia komponentteja. Toisin kuin varavoimageneraattoreita, varamuuntajia ja muita välttämättömiä varakomponentteja on useilla verkonhaltijoilla omistuksessaan ja hallinnassaan.

Verkonhaltijoiden varalla olevia komponentteja koskeva vaatimus ei johtaisi siihen, että verkonhaltijat kasvattaisivat varalla olevien komponenttien varastojaan käyttöikänsä päähän tulleilla komponenteilla, joita pidettäisiin varastossa loputtomiin. Verkonhaltijoiden vaatimus koskee vain verkon korjausten varalta välttämättömiä varamuuntajia ja muita varalla olevia verkkokomponentteja.

Niissäkin tilanteissa, joissa verkonhaltijat ovat ulkoistaneet varamuuntajien varastoinnin urakoitsijoille tai tukkureille, ovat ne usein verkonhaltijoiden omistuksessa. Käytännössä urakoitsijat ja tukkuliikkeet eivät myöskään pysty tarjoamaan kaikille verkonhaltijoille niiden tarvitsemia välttämättömiä varamuuntajia ja muita välttämättömiä varakomponentteja riittävässä laajuudessa sekä sellaisella aikataululla, että verkonhaltija pystyy toteuttamaan verkon korjaukset riittävän nopeasti.

Verkonhaltijoiden vaatimuksen hyväksyminen ei myöskään kohtele verkonhaltijoita epätasapuolisesti, taikka riko hallinnon yhdenvertaisuuden periaatetta. Se seikka, että verkonhaltijat ovat valinneet tilanteesta riippuen erilaisia lähestymistapoja välttämättömien varakomponenttien osalta, ei edellytä näiden eri lähestymistapojen kohtelemista samalla tavalla valvontamallissa. Verkonhaltijoiden tilanne vaihtelee verkonhaltijan toimintaympäristön, koon sekä muiden varakomponenttien kulutukseen vaikuttavien seikkojen johdosta erittäin voimakkaasti.

Välttämättömiin varakomponentteihin sitoutunut pääoma sisältää samat käyttöönoton ja asennuksen sekä suunnittelutyön kustannukset kuin verkkokomponenttienkin yksikköhinnat. Lisäksi on huomattava, että komponentin käyttöönottoon ja verkkoon asennukseen sekä verkostosuunnitteluun kustannukset ovat huomattavasti komponentin hankintahintaa pienempi kustannus. Varalla olevat komponentit ovat tarpeellisia ja välttämättömiä hyvälaatuisten sähköverkkopalvelujen tarjoamiseksi.

Kaivuolosuhteiden määrittely kaupungissa

Todellisten kaivukustannusten ja karttapohja-aineiston olosuhteiden keskinäistä riippuvuutta ei ole tutkittu riittävän tarkasti. Ei ole mitään takeita siitä, että uusi menetelmä antaisi oikeamman kuvan kaapeliverkon arvosta kuin aikaisempi menetelmä. Menettelyssä on ollut myös virheitä, jotka vaarantavat sen oikeudenmukaisuuden. Tällainen virhe on esimerkiksi eri aikaan rakennettujen kaapeleiden katsominen sijoitetuksi samaan kaapeliojaan. Verkkotietojärjestelmien koodaus ei ole myöskään sijaintitarkkaa. Karttojen helppolukuisuutta ja selkeyttä on pidetty tärkeämpänä ominaisuutena kuin sijaintitarkkuutta.

CLC-aineisto on käytännössä vanhentunutta. Se on valmistunut vuonna 2010 ja kuvaa maankäyttöä ja maanpeitettä vuoden 2006 tilanteessa. Vuoden 2012 tilannetta kuvaavaa päivitystä ollaan vasta aloittamassa. Päivitys on Suomen Ympäristökeskuksen mukaan saatavilla aikaisintaan vuoden 2014 lopulla. Tämän jälkeen kestää vielä noin vuoden, ennen kuin päivitetty aineisto on verkkotietojärjestelmien käytettävissä. CLC-kartta-aineiston luokat kuvaavat myös nimenomaan rakentamistiheyttä, eivtkä todellista kaivuolosuhdetta. Sillä seikalla, että olosuhdemäärityksessä asemakaava-alueet määrittävät "tavallisen" olosuhteen rajat ja että nämä tiedot päivittyvät vuosittain, ei ole merkitystä ongelman kanssa, joka koskee olosuhteiden "vaikea" ja "erittäin vaikea" määrittelyä kaupunkiolosuhteissa. Karttapohja-aineistolla tehtävä kaivuolosuhteiden määrittäminen olisi sanallista yksiselitteisempää ja tasapuolisempaa, jos karttapohja-aineisto olisi ajantasaista ja täsmällistä. Lisäksi on jäänyt selvittämättä, miten hyvin CLC-luokittelu vastaa todellisia kaivuolosuhteita.

CLC-aineistossa on noin 30 mahdollista maankäyttö- tai maanpeiteluokkaa, joista Energiamarkkinavirasto käyttää kaivuolosuhteiden luokitusten pohjana vain seitsemää. Ainakin yksi verkkotietojärjestelmä tulkitsee määrittelemättömät alueet helppoon olosuhteeseen kuuluviksi. Tämä ei kaupunkiolosuhteissa pidä yleensä paikkaansa, vaan alueet on korjattava oikeaan luokkaan. Näitä korjauksia on yhdenkin kaupungin alueella satoja ja näillä korjauksilla on merkitystä verkon arvon kannalta.

Kaapeliojien yhteiskäyttöosuuskertoimet kaupunkiolosuhteissa

Energiamarkkinavirasto on myöntänyt, että "erittäin vaikea" kaivuolosuhteen osalta yhteiskäyttöosuuskerroin ei perustu todelliseen kaapeliojien yhteiskäyttöosuuteen. Näin ollen sen määrittely on perustunut pelkästään Energiamarkkinaviraston perustelemattomaan näkemykseen. Todellisten kaapeliojapituuksien selvitys on edelleen kesken. Tähän on vaikuttanut se, että menettelyn ohjeistus on ollut epäselvää. Verkonhaltijoiden aikaa on vienyt myös muu kolmanteen valvontajaksoon valmistautuminen, joten kaapeliojaselvityksiin ei ole ollut riittävästi aikaa.

Energiamarkkinaviraston tulkinnan mukaan eri aikaan rakennetut päällekkäin tai lähekkäin olevat kaapelit ovat samassa ojassa. Tämä tulkinta ei kuitenkaan vastaa todellisuutta eikä se ole muutoinkaan perusteltu valvontamallin kannalta. Kaapelioja joudutaan kaivamaan joka kerta, kun uusia kaapeleita lisätään samaan paikkaan. Poikkeuksen muodostaa tilanne, jossa uuteen kaapeliin on varauduttu putkituksella, mutta tämä on käytännössä harvinaista. Pääsääntöisesti kaapeleita ei kuitenkaan toimitusvarmuussyistä johtuen asenneta päällekkäin eikä aivan rinnakkain. Suurimman osan häiriöistä kaupunkiverkossa aiheuttavat maankaivajat. Jos kaapelit olisivat päällekkäin tai rinnakkain, ne vaurioituisivat yleensä samalla kertaa, mikä kasvattaisi häiriöaluetta ja pidentäisi vika-aikaa.

Vaikka tietojärjestelmätoimittajat ovat tehneet sovelluksia, joilla kaapeliojat lasketaan koneellisesti, näillä sovelluksilla saatavat tulokset vaihtelevat yhtiöittäin. Lopputulos vaihtelee sen mukaan, miten yhtiöt ovat dokumentoineet verkkonsa tietojärjestelmiin. Verkonhaltijan tietojärjestelmästä saadaan erilainen määrä kaapeliojia samanlaisesta tilanteesta, joka on vain dokumentoitu eri tavalla eri verkonhaltijoiden tietojärjestelmään.

Eri aikaan asennettuja, lähekkäin olevia kaapeleita ei voi laskea samaan ojaan asennetuiksi. Verkon jälleenhankinta-arvosta laskettavalla tasapoistolla varaudutaan verkon saneeraamiseen. Eri aikaan rakennetut kaapelit saneerataan eri aikaan, jolloin myös ojat on kaivettava eri aikaan. Jos eri aikaan asennetut kaapelit uusitaan samalla kertaa, jää uudemman kaapelin loppupitoajan tuotto kokonaan saamatta. Samoin, jos samaan aikaan asennetaan pitoajaltaan erilaiset kaapelit samaan ojaan (kuten pienjännitekaapeli ja keskijännitekaapeli) ja nämä uusittaisiin samalla kertaa, jäisi pitoajaltaan pidemmän kaapelin osalta loppupitoajan tuotto saamatta.

Joissain harvoissa paikoissa kaapelit joudutaan asentamaan tunneleihin, joiden rakentamis- ja käyttökustannukset ovat korkeita. Osittain näitä tunneleita yhteiskäytetään, mutta käytännössä kaikki eri verkostot asennetaan ja saneerataan erikseen, eikä samojen tunneleiden käyttäminen käytännössä vähennä kaivukustannuksia kaupunkien ydinkeskusta-alueilla.

Energiamarkkinavirasto on myös virheellisesti väittänyt lausunnossaan, että suurten kaupunkien keskijänniteverkkojen rakentaminen rengasverkon varaan lisäisi maakaapelien määrää samoissa ojissa. Rengasverkon tarkoitus on parantaa toimitusvarmuutta. Rengasverkkoa voidaan syöttää molemmista päistä, jolloin jossakin kohtaa rengasta oleva vika voidaan erottaa molemmin puolin ja jatkaa sähkönjakelua kaikille asiakkaille. Näin asiakkaiden häiriön kesto rajautuu vian erottamisajaksi, joka on huomattavasti lyhyempi kuin korjaamiseen kuluva aika. Jos rengasyhteydet rakennettaisiin samoihin ojiin muiden kaapeleiden kanssa, ne todennäköisesti vaurioituisivat samalla kertaa muiden kaapeleiden kanssa, eikä niitä voitaisi käyttää vikapaikan erottamiseen. Tämän vuoksi keskijännitekaapelit yleensä ja varsinkin varmennuksessa käytettävät rengaskaapelit pyritään rakentamaan nimenomaisesti toisistaan erilleen.

Todellisia ojapituuksia voidaan valituksenalaisten päätösten mukaan käyttää vain siinä tapauksessa, että ne ovat verkonhaltijan koko verkon osalta. Verkonhaltijalla voi olla tarkempia tietoja verkkonsa eri osien todellisista ojapituuksista, mutta ei välttämättä koko verkostaan. Todellisten kaapeliojatietojen käyttöönotto on raskas ja hidas prosessi, jota on vielä hidastanut epäselvyydet viraston ohjeiden tasapuolisessa soveltamisessa. Todellisia ikä- ja pituustietoja ei ole yhdelläkän kaupunkiyhtiöllä käytettävissään, vaan tiedot sisältävät aina myös arvionvaraisia tietoja ja oletuksia.

Verkkoon asennetut etäluettavat mittarit

Etämittarin toiminnallisten ominaisuuksien käyttöönottoaikataulu ei vaikuta verkkoon asennetun etäluettavan mittarin sitoman pääoman määrään. Kun mittari on asennettu verkkoon, verkonhaltijalta on sitoutunut siihen vahvistuspäätöksen liitteessä todetun yksikköhinnan mukainen määrä pääomaa, vaikka mittarin mahdollistamia toiminnallisuuksia ei vielä pystyttäisikään hyödyntämään.

Energiamarkkinavirasto on perustellut lausunnossaan näkemystään asetuksen ja oman tapauskäytäntönsä mukaisella tuntimittauslaitteiston määritelmällä. Tältä osin on huomattava, että verkonhaltijoiden valituksissa on kyse pelkästään vahvistuspäätösten liitteen 1 liitteessä A-5 yksilöidyistä etäluettavista mittareista, joille kyseisessä liitteessä on vahvistettu yksikköhinnat. Kyse ei siis ole koko tuntimittauslaitteistosta. Kun verkonhaltija on asentanut etäluettavan mittarin verkkoonsa, hänellä tulee olla oikeus saada koko sitoutuneelle pääomalle kohtuullista tuottoa. Ei ole olemassa perusteita katsoa kyseistä yksilöityä komponenttia toiseksi, halvemmaksi komponentiksi, eli paikallisesti luettavaksi mittariksi. Ei myöskään ole perusteetonta etua saada tuottoa sitoutuneelle pääomalle. Jos valvontamallissa tietoisesti arvostetaan tiettyyn komponenttiin sitoutunut pääoma todellista arvoa alemmas, loukataan verkonhaltijoiden perustuslailla turvattua omaisuudensuojaa.

Kohtuullisen tuottoasteen riskittömän korkokannan määrittely

Menetelmä, joka edes teoriassa voi saada negatiivisen arvon, ei voi olla hyväksyttävä. Energiamarkkinavirasto ei ole lausunnossaan myöskään perustellut, miten se on määritellyt yhden prosentin suuruisen inflaatiokomponentin ja mihin selvitykseen viraston valitsema arvo perustuu. Kun inflaatiokomponentin arvon määrittely perustuu ilmeisesti Energiamarkkinaviraston omaan harkintaan, on inflaatiokorjauksen tuominen valvontamalliin lisännyt huomattavasti mallin ennakoimattomuutta. Vaikka Energiamarkkinavirasto on tällä kerralla varovaisuusperiaatteeseen viitaten valinnut inflaatiokomponentin tasoksi yhden prosentin, mikään ei ilmeisesti estäisi sitä jatkossa määrittelemästä inflaatiokomponenttia oman harkintansa perusteella suuremmaksi. Tämänkin johdosta uuden inflaatiokorjauksen tuominen valvontamalliin on perusteetonta.

Asiantuntijoista vain Sigma Hat esitti valituksenalaisissa päätöksissä käyttöön otettua menetelmää. Deloitte ja professori JPK esittivät nimellisen koron käyttämisen jatkamista WACC-mallissa. Deloitten mukaan olisi perusteltua jatkaa täysin samaa menettelyä kuin toisellakin valvontajaksolla, eli tarkistaa verkon arvo vuosittain verkon nykykäyttöarvon indeksipohjaisella päivityksellä sekä määritellä WACC nimellisen koron perusteella. Myös professori JPK ehdotti omassa lausunnossaan, että pääoman kustannuksena tulee käyttää vuosittain päivitettävää nimellistä WACC:ia.

Energiateollisuus ry on pyytänyt PricewaterhouseCoopers Oy:ltä (PwC) tammikuussa 2011 raportin liittyen Energiamarkkinaviraston lausuntopyyntöön luonnoksista valvontamenetelmien suuntaviivoiksi vuosille 2012–2015. PwC:n mukaan ensimmäisellä ja toisella valvontajaksolla sovellettu menettely on linjassa sähkömarkkinalain tarkoituksen kanssa, eikä PwC näe perusteltua syytä muuttaa inflaation käsittelyä mallissa. PwC:n mukaan on ilmeistä, että muutoksen toteuttaminen johtaa toimijoiden kannalta kohtuuttoman alhaiseen tuottotasoon. Valvontamenetelmien muutos poistaisi mallista riskiä alentavan tuottopuskurin. Jos tätä muutosta ei kompensoida, alenee verkonhaltijoiden riskiin suhteutettu tuottotaso verrattuna aikaisempiin valvontajaksoihin.

Valvontamallissa on ensimmäisellä ja toisella valvontajaksolla käytetty menettelyä, jossa tuottopohja päivitetään vuosittain vastaamaan tarkasteluhetken arvoa ja tuottoaste määritellään nimellisenä. Markkinaoikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat vahvistaneet aikaisemman menettelyn johtavan sähkömarkkinalain 14 §:n mukaiseen kohtuulliseen tuottoon. Energiamarkkinavirasto on puolestaan sekä ensimmäisellä että toisella valvontajaksolla korostanut mallin muodostavan tarkkaan harkitun kokonaisuuden. Sijoittajat, joiden näkökulmaan koko valvontamallin perustana oleva WACC-malli perustuu, arvioivat mallia ja sen mukaista tuotto-odotusta yhtenä kokonaisuutena. Edellä mainittu menettely on ollut yksi valvontamallin ominaisuus, jonka sijoittajat ovat ottaneet huomioon osana kokonaisuutta ja sen mukaista tuotto-odotusta. Ei ole uskottavaa, että Energiamarkkinavirasto alan asiantuntevana erityisviranomaisena ei olisi aikaisemmin havainnut kaikkien muiden alan toimijoiden tiedossa ollutta ja tuotto-odotukseen vaikuttavaa mallin ominaisuutta.

Tilinpäätösperusteisiin nimellisarvoisiin eriin kohdistuu inflaatio eli ne menettävät arvoaan, eikä niitä korjata millään tavoin mallissa. Tästä syystä Energiamarkkinaviraston perustelut reaalisen koron käyttämiselle eivät päde lainkaan rahoitusomaisuuden osalta.

Vieraan pääoman riskipreemio

Kaikissa Energiamarkkinaviraston viittaamissa asiantuntijalausunnoissa on myös korostettu, että ne perustuivat laatimishetken markkinatilanteeseen. Lausunnonantajat niin ikään korostivat riskipreemion liittyvän aineiston päivittämisen tärkeyttä johtuen vaikeuksista arvioida riskipreemion tulevaisuuden kehitystä. Muuttunut markkinatilanne sekä ajantasaiset markkinatiedot ovat olleet Energiamarkkinaviraston tiedossa sen tehdessä valituksenalaisia päätöksiään marraskuussa 2011. Virasto on jättänyt kuitenkin nämä faktat huomioimatta ja tehnyt päätökset vanhentuneisiin asiantuntijalausuntoihin perustuen.

Energiamarkkinaviraston lausunnossaan esittämä väite, jonka mukaan verkonhaltijoiden pitäisi esittää selvitystä lainakustannuksistaan, tai että päätöksen kumoaminen edellyttäisi verkon haltijoiden esittämää näyttöä lainakustannuksista, on täysin irrelevantti valituksenalaisten päätösten kannalta. Jos Energiamarkkinavirasto olisi halunnut määritellä vieraan pääoman riskipreemion muulla perusteella kuin markkinadatan perusteella, sen olisi tullut tehdä tämä valituksenalaisissa päätöksissään. Energiamarkkinavirasto ei voi vedota markkinaoikeudessa päätöksensä perusteluna alkuperäisten päätösten kannalta täysin erilaiseen metodiin ja yrittää sälyttää näyttötaakkaa tältä osin verkonhaltijoille.

Energiamarkkinamarkkinavirasto on laiminlyönyt selvittää tuoreen markkinadatan perusteella vallitsevaa riskipreemiotasoa päätöksen antamisvuodelta, vaikka sen käyttämät asiantuntijatkin ovat suositelleet tuoreen markkinatiedon käyttämistä rahoitusmarkkinoiden epästabiilin tilanteen johdosta. Energiamarkkinavirasto lisäksi kieltäytyi muuttamasta toisen valvontajakson vahvistuspäätöksiä vedoten siihen, että markkinamuutokset huomioidaan uutta valvontajaksoa koskevassa vahvistuspäätöksessä. Valituksenalaisissa päätöksissään Energiamarkkinavirasto on asettanut vieraan pääoman riskipreemion ilman ajantasaisen markkinatiedon selvittämistä ja edelleen alemmalle tasolle kuin maakaasuverkonhaltijoilla.

Laatukannustimen vaikutus

Energiamarkkinavirasto on ymmärtänyt väärin taloudellisen riskin käsitteen. Taloudellisella riskillä ei tarkoiteta vain esimerkiksi kannustimen negatiivista vaikutusta, vaan nimenomaan mahdollista vaihtelua (hajontaa) taloudellisessa tuloksessa. Laatukannustimen vaihteluvälin lisääminen kasvattaa verkkoyhtiöiden taloudellista riskiä. Lausumasta myös ilmenee viraston pyrkimys häivyttää riskin lisääntyminen vetoamalla erilaisiin alan keskiarvoihin, vaikka riskin toteutuminen tai toteutumatta jääminen on verkonhaltijakohtainen asia. Alan keskiarvojen käyttäminen antaa väärän kuvan riskin suuruudesta ja riskin lisääntymisestä. Energiamarkkinavirasto ei ole arvioinut kasvaneen riskin vaikutusta tuottoprosenttiin, toisin kuin edellisen jakson valvontapäätöksiä valmisteltaessa. Lisäksi riskin taso kasvaa vielä erityisesti tehostamiskannustimeen sisällytetyn KAH-tekijän myötä.

Keskeisin osa Energiamarkkinaviraston laatukannustinta koskevasta argumentaatiosta perustuu viraston lausunnoissa esittämiin taulukoihin. Taulukoissa on esitetty yksittäisiä lukuarvoja ilman minkäänlaisia laskentaperusteita ja lähtötietoja. Taulukoissa esitetyt KAH-kertymät ovat täsmälleen samansuuruiset kuin laatukannustimen toteumaluvut. Tämä on kuitenkin ilmeisesti mahdollista ainoastaan, jos laatukannustimen vaikutus on jäänyt alle kymmenen prosenttia sallitusta tuotosta jokaiselle yhtiölle jokaisena tarkasteltuna vuonna. Kuitenkin käytännössä tarkasteltuina ajanjaksoina on esiintynyt kymmenen prosentin leikkurin ylittäviä toteumia. Kokonaisuudessaan laskelmat eivät ole lainkaan ymmärrettäviä ja uskottavia.

Energiamarkkinavirasto on taulukoissaan pyrkinyt tarkastelemaan laatukannustimen vaihteluvälin kaksinkertaistamisen vaikutuksia kaikkien valittaneiden yhtiöiden keskiarvon perusteella. Tämä keskiarvon tarkasteleminen on jo lähtökohtaisesti väärin. Mallin aiheuttamaa riskiä ja mallin muutoksista johtuvaa riskitason kasvua on tarkasteltava verkonhaltijakohtaisesti eikä laskemalla keskimääräisiä vaikutuksia sallittuihin kohtuullisiin tuottoihin. Taloudellisessa riskissä on kyse tuoton vaihtelusta. Yksittäiselle verkonhaltijalle myrskystä aiheutuvia taloudellisia seurauksia ei lievennä mitenkään se, että myrsky ei osunut naapuriyhtiön alueelle ja naapuriyhtiö siten voi parantaa sähkönjakelunsa laatua referenssitasoon verrattuna ja saada siten laatubonusta valvontamallissa.

Lausunnossaan Energiamarkkinavirasto on nostanut esiin myös referenssitason määrittämisessä huomioon otettavan ajanjakson aikana tapahtuneiden myrskyjen vaikutuksen eräiden verkonhaltijoiden referenssitason määritykseen. On kuitenkin huomattava, että vertailutasot eivät ole millään tavoin tai miltään osin valituksen kohteena. Lisäksi, yksittäisille verkonhaltijoille referenssiajanjaksolla sattuneet myrskyvahingot vaikuttavat vain kyseisen verkonhaltijan kuluvan valvontajakson laadun tavoitetasoon. Laatukannustimen vaihteluvälin kaksinkertaistamisesta aiheutunut riski on kuitenkin kasvanut kaikilla verkonhaltijoilla. Sillä sattumanvaraisella seikalla, miten yksittäiset myrskyt ovat referenssiajanjaksolla kohdanneet yksittäisiä verkonhaltijoita, ei voi perustella riskitason nostamista kaikkien verkon haltijoiden osalta.

Energiamarkkinavirasto on viitannut myös laatukannustimen symmetrisyyteen ja esittänyt tämän johtavan siihen, että mikäli verkonhaltijan keskeytysten taso on alhainen, suurin osa yllättävistä keskeytyksistä leikkautuu kyseisenä vuonna pois ja verkonhaltijan vertailutaso tulee nousemaan seuraavassa vertailutason päivityksessä, jolloin verkonhaltija saa kerättyä kustannuksen asiakkailtaan, koska uuden korkeamman vertailutason alittaminen on normaalitilanteessa helppoa. Verkonhaltijat eivät kuitenkaan ole vaatineet muutoksia laatukannustimen symmetrisyystekijään. Vertailutason päivitys tapahtuu seuraavan kerran vasta neljännen valvontajakson vahvistuspäätöksissä.

Tehostamiskannustimen yleinen tehostamistavoite

Verkonhaltijat ovat pyytäneet Oxera Consulting Ltd:ltä (jäljempänä Oxera) riippumattoman selvityksen vahvistuspäätösten mukaisesta tehostamiskannustimesta ja sen määrittämisessä sovelletusta StoNED-menetelmästä. Asiantuntijalausunnossaan Oxera toteaa, että tehokkuusmittausmallia ei ole testattu käytännössä taikka sovellettu käytäntöön missään muualla taloudellisessa valvonnassa. StoNED-menetelmää eivät ole soveltaneet tai riippumattomasti testanneet muut tahot kuin mallin kehittäjät itse. StoNED-menetelmää ei ole myöskään riippumattomasti verifioitu tai ristiintarkastettu muiden tutkijoiden toimesta muilla tehokkuusmittauskirjallisuudessa paremmin tunnetuilla malleilla, kuten kehittyneemmillä SFA- ja DEA-malleilla.

Oxera on arvioinnissaan havainnut mallissa useita epävarmuuksia ja ongelmia, jotka vaativat lisäselvittelyä. Ensinnäkin lähtödatana on käytetty kuuden vuoden luvuista laskettua keskiarvoa, jolloin kyseisen ajanjakson aikana tapahtunut kehitys tai vaihtelu luvuissa jää mallilta huomioimatta. Toiseksi koska verkonhaltijoiden tuottavuuden kasvua arvioidaan erikseen ja eri mallilla, on olemassa merkittävä riski siitä, että mahdollinen tuottavuuden kehitys tulee huomioitua kahteen kertaan. Oxera suosittelee arviomaan tuottavuuden kehitystä käyttäen samoja paneelidatan vuosia ja parametreja kuin itse StoNED-laskennassa. Kolmanneksi Oxera havaitsee esimerkkiyhtiöiden kautta epäloogisia muutoksia yhtiöiden tehokkuusluvuissa lisättäessä vuoden 2010 luvut laskelmiin. Oxeran mielestä mallin perusoletuksena on, että parametreissa ei ole merkittävää vuotuista vaihtelua ja tästä johtuen voidaan käyttää kustannusten keskiarvoja. Tämä oletus on tehty vuosien 2005–2008 tietojen perusteella, mutta oletus ei enää päde sen jälkeen, kun vuoden 2010 tiedot on lisätty laskelmiin. Lisäksi Oxera toteaa, että keskeytyskustannusten eli KAH-parametrin suuri vuotuinen vaihtelu aiheuttaa useita merkittäviä ongelmia tehostamiskannustimen osalta. Oxera suositteleekin keskeytyskustannusten käsittelyä pelkästään erillisessä laatukannustimessa.

Mikään yksittäinen tehokkuusmittausmalli ei toimi kaikissa tilanteissa kaikille yhtiöille parhaalla mahdollisella tavalla. Oxera suosittelee asiantuntijalausunnossaan yrityskohtaisen tehostamistavoitteen osalta useamman eri tehokkuusmittausmallin huolellista soveltamista, jotta saavutetaan kaikkia verkonhaltijoita tasapuolisesti kohteleva arvio tehokkuudesta.

Yleisen tehostamistavoitteen soveltamisessa Energiamarkkinaviraston valvontamallissa on ongelmia. Oxera toteaa, että 2,06 prosentin suuruista vuotuista tehostamisvaatimusta on arvioitava uudelleen, koska malli ja metodi jolla tähän lukuun on päädytty eroavat yhtiökohtaisen tehostamistavoitteen määrityksessä käytetystä metodista. Erityisesti mallin spesifikaatio, tarkasteluajanjakso ja käytetty metodi eroavat yleisen ja yhtiökohtaisen tehostamistavoitteen määrittelyssä. StoNED-mallin spesifikaatio on ongelmallinen koska tuottavuuden muutos tulee huomioitua kahdesti.

Oxera on suorittanut tarkistuslaskelmia eri metodeilla. Nämä laskelmat osoittavat, että tarkastellulla kuuden vuoden jaksolla tehokkuusrintaman siirtymisen keskiarvo on lähellä nollaa prosenttia. Energiamarkkinaviraston soveltama yleinen tehostamistavoite 2,06 prosenttia on siten liian ankara ja Oxera suosittelee suorittamiensa mallinnusten perusteella, että yleisestä tehostamistavoitteesta luovuttaisiin.

Keskeytyskustannukset yrityskohtaisessa tehostamistavoitteessa

Voimakasta vaihtelua sisältävän KAH-parametrin sisällyttäminen tehokkuusmalliin aiheuttaa useita ongelmia. Tästä johtuen myös Oxera suosittelee, että KAH-kustannukset käsiteltäisiin ainoastaan laatukannustimessa.

Energiamarkkinavirasto on esittänyt, että tehostamiskannustin palkitsee kustannusten alenemisesta tilanteessa, jossa verkonhaltijalla on ollut aiemmalta valvontajaksolla suuret keskeytyskustannukset. Suuret keskeytyskustannukset vaikuttavat kuitenkin myös verkonhaltijalle asetettavaan yhtiökohtaiseen tehostamistavoitteeseen. Vertailutason noususta seuraava mahdollisuus lisätuottoon seuraavalla valvontajaksolla ei kata aikaisempia tappioita.

Energiamarkkinavirasto on väittänyt virheellisesti lausunnossaan, että vaikka tehostamiskustannuksiin on liitetty ilman mitään rajoitteita uusi komponentti eli puolet keskeytyskustannuksista, verkonhaltijan riskit eivät ole muuttuneet. Samoin kuin laatukannustimenkin kohdalla, ei riskiä myöskään tässä yhteydessä voida tarkastella keskiarvojen perusteella, joten viraston taulukoissa esitetty laskentatapa olisi myös tällä perusteella perustavalla tavalla harhaanjohtavaa.

Väite sitä, että mikäli KAH-kustannusten puolikas poistettaisiin tehostamiskustannuksista, tällöin verkonhaltijalta poistuisi sekä kannustin pienentää KAH-kustannuksia että kannustin varmistaa ja optimoida verkon normaalia kunnossapitoa, on virheellinen. Verkonhaltijoilla säilyisi edelleen kumpikin kannustin. KAH-kustannusten pienentämiselle on valvontamallissa aivan oma kannustejärjestelmänsä eli laatukannustin. Verkon kunnossapitokustannukset puolestaan ovat osa tehokkuusmittauksen kohteena olevia operatiivisia kustannuksia. Vaikka KAH-kustannusten puolikas poistettaisiin tehostamiskustannuksista, verkonhaltijan kannattaa parhaan taloudellisen lopputuloksen saavuttaakseen joka tapauksessa kehittää toimintojaan siten, että KAH-kustannusten ja operatiivisten kustannusten summa on mahdollisimman pieni.

Verkonhaltijoiden toissijainen vaatimus keskeytyskustannusten vaikutusten rajaamisesta perustuu siihen, että KAH-kustannusten huomioonottaminen sekä laatukannustimessa että tehostamiskustannuksissa nostavat valvontamallin aiheuttamaa taloudellista riskiä kaikkien verkonhaltijoiden osalta. Tätä riskitason nousua ei ole mallissa huomioitu tuottotasossa, joten riskiä tulee rajoittaa, ellei sitä poisteta kokonaan verkonhaltijoiden ensisijaisen vaatimuksen mukaisesti. Tätä kaikkien verkonhaltijoiden riskitason nousua ei myöskään voida kumota viittaamalla yksittäisten verkonhaltijoiden teoreettiseen mahdollisuuteen hakea Energiavirastolta vahvistuspäätösten muuttamista poikkeuksellisissa tilanteissa.

Toisin kuin Energiamarkkinavirasto väittää, verkonhaltijoiden toissijaisen vaatimuksen mukaisen leikkurin huomioiminen tehokkuuskannustimen viennissä oikaistun tuloksen laskentaan on täysin mahdollista toteuttaa myös käytännössä.

Tehostamiskannustimen epäsymmetrisyysriski

Vaikka verkonhaltija saavuttaisi kustannuksissa nollatason, mikä sinänsä on käytännössä mahdotonta, negatiivisen tehostamissanktion määrä on rajoittamaton. Kannustin- ja sanktiomahdollisuuksien epäsymmetriasta johtuen odotusarvo on siten merkittävästi enemmän sanktioiden puolella. Epäsymmetrisyys on korjattava samoilla perusteilla kuin toisen valvontajakson osalta markkinaoikeuden 31.12.2008 antamilla päätöksillä numerot 551–634/2008. Tehostamiskannustimen osalta periaatteen on oltava yhtä selkeä kuin laatukannustimenkin osalta.

Tehokkuusmittauksen epävarmuuden korjaaminen

Energiamarkkinaviraston tulisi soveltaa useampia tehokkuusmittausmalleja, kuten DEA, SFA ja StoNED korjattuna Oxeran esittämällä tavalla ja yrityskohtaisen tehostamistavoitteen asettamisessa sovellettaisiin kunkin verkonhaltijan kohdalla korkeinta eri mallien antamista tehokkuusluvuista. Jos Energiamarkkinavirasto kuitenkin muutoksenhaun jälkeen käyttää tehokkuustavoitteen asettamisessa edelleen erittäin suuria epävarmuuksia sisältävää StoNED-mallia, verkonhaltijat vaativat, että tehokkuusmittauksen korjaustekijänä käytetään joka tapauksessa ensimmäisen valvontajakson tapaan 0,84.

Liittymismaksutulon käsittely poikkeuksellisissa tilanteissa

Valvontamallissa rinnastetaan ongelmallisella tavalla yhtäältä liittymismaksut, joihin liittyvä kustannus kohdentuu pitkälle aikavälille poistojen kautta, ja toisaalta siirtotulo, johon kohdistuvat kustannukset kohdentuvat ajallisesti samaan aikaan tulon kanssa. Koska liittymismaksutulot vaihtelevat eri valvontajaksojen välillä, valituksenalainen laskentamalli johtaa siirtohinnoittelussa asiakkaan kannalta kohtuuttoman suuriin vaihteluihin. Asiakkaan kannalta ei siksi ole yhdentekevää, missä suhteessa verkonhaltijan tulo muodostuu liittymistuloista ja missä suhteessa siirtotuloista. Valituksessa on esitetty nimenomaan liittymismaksutulon jaksottamista, ei kohtuullisen tulon jaksottamista. Jaksotus 30 vuoden ajalle vastaa kutakuinkin hyödykkeen poistoaikaa, eikä aika siten ole perustelematon.

Liittymismaksutulojen tasapuolisuus-, kohtuullisuus- ja julkisuustavoitteet johtavat siihen, että liittymismaksuina ei voida kerätä merkittävästi liittymiskustannuksia ylittävää määrää. Liittymismaksun palautuskelpoisuutta/-kelvottomuutta ei voida muuttaa, eikä uusia kuluttajien liittymishakemuksia voida kieltäytyä hyväksymästä samoin ehdoin kuin mitä muidenkin liittymänhaltijoiden osalta käytetään.

Jotta asiakkaita kohdellaan tasapuolisesti, ei voida luopua liittymismaksuista ja veloittaa kustannuksia ainoastaan siirtotuloina, jolloin vanhat asiakkaat joutuisivat maksamaan uusien liittymien kustannuksia. Liittymismaksut tarvitaan käytännössä kokonaan kattamaan uusien liittymien rakentamis- ja asennuskustannukset. Liittymismaksut eivät siksi riitä kompensoimaan osaksikaan verkonhaltijalle laskentamallin soveltamisen seurauksena alenevia sähkönsiirtotuottoja valvontajakson tai sitä seuraavan valvontajakson aikana. Tasapuolisuuden vaatimuksen vuoksi muutoksia sopimusehtoihin ei voi tehdä vain uusiin liittymäsopimuksiin, vaan myös jo olemassa olevien sopimusten ehtoja pitäisi samalla muuttaa. Se taas olisi taloudellisesti erittäin raskasta.

Verkonhaltija ei siten voi käytännössä poistaa kohtuullisen tuoton laskentamallin vaikutusta muuttamalla liittymismaksujen rakennetta tai sopimusehtoja. Nämä seikat korostavat niitä negatiivisia seurauksia, joita liittymismaksutulon käsittelystä verkonhaltijan jaksottamattomana tulona on verkonhaltijalle.

Kyse ei ole myöskään yksittäisen verkonhaltijan ongelmasta. Kuten Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan toisaalla tuonut esiin, ehdotettu liittymismaksujen jaksotusmenettely koskisi useita yhtiöitä. Valituksenalainen laskentamalli johtaa siihen, että jokainen verkonhaltija, jonka liittymismaksujen nettomuutos on positiivinen koko valvontajakson ajan, joutuu maksamaan asiakkailleen vastaavan hyvityksen siirtohintoja pudottamalla.

Yhteenvetona voidaan todeta, että suuret liittymismaksut merkitsevät sitä suurempaa omistajien osingon pienenemistä tai investointeihin käytettävien varojen alenemista, mitä suurempi on asiakasmäärän kasvu. Malli antaa toki etua tehokkuuden paranemisesta ja KOPEX-kustannusten pienenemisestä, mutta niiden täysimääräinen hyöty ei korvaa liittymätulon laskennasta aiheutuvaa menetystä. Tässä mielessä malli sallii hitaasti kasvavan tai taantuvan verkkoyhtiön jakaa tulosta omistajilleen, kun taas voimakkaasti kasvava verkkoyhtiö joutuu alentamaan siirtohintaansa ja pienentämään merkittävästi tulosta omistajille. Tilanne keskimääräisen ja suhteellisesti hitaan kasvun yhtiöillä on erinomainen, mutta voimakkaasti kasvavien verkkoyhtiöiden kohdalla malli johtaa vaikeuksiin, mikä ei voi olla mallin tarkoitus.

Kohtuullisen tuoton tehokkuusmittaus osoittaa Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:lle huipputehokkuutta vertailuyhtiöiden joukossa. Sekä operatiiviset että KAH-kustannukset on onnistuttu toiminnan kehittämisellä minimoimaan. Näin ollen verkkoyhtiön ei voida olettaa tai vaatia pystyvän neutraloimaan laskentamallin vaikutusta tehostamalla toimintaansa. Sen siirtohinnoittelu on maan halvimpia, mutta liittymämaksutulot johtuen suhteellisesti suuremmista liittymien nettolisäysmääristä merkittviä, vaikka liittymähinnoittelu on alle rakentamiskustannuksien ja alle yleisen liittymähinnoittelutason. Näin ollen malli vaatii siirtohintaa edelleen alennettavaksi.

Sähkömarkkinalain mukaisen siirtohinnoittelun valvonnan tarkoitus on, että asiakas saa hyvälaatuisen sähkön kohtuullisella hinnalla, Lainlaatijan tarkoituksena ei ole voinut olla se, että verkonhaltija joutuisi mallin vuoksi kohtuuttomaan taloudelliseen tilanteeseen olosuhteissa, joissa sen siirtohinnat ovat edullisimpien joukossa, yhtiö on viranomaisen mukaan tehokkaimpien verkkoyhtiöiden joukossa sekä KAH- ja KOPEX-kustannukset on saatu minimiin.

Teoreettisesti mallin ongelma voisi johtaa tilanteeseen, jossa liittymätulo kasvaisi niin suureksi, ettei siirtohintaa voisi edes ottaa, vaikka mallissa tuottopohjan peruselementtinä oleva verkko-omaisuus kasvaisi. Näin malli pahimmillaan estää verkon uusimisen eli korvausinvestointien toteuttamisen, sillä siihen ei ole varaa mallin ajaessa siirrosta saatavat tulot riittämättömän mataliksi. Nykyisen käsittelymallin ongelmat on todettu myös Energiamarkkinaviraston Pöyry Management Consultig Oy:ltä tilaamassa selvityksessä.

Valittajat eivät vaadi kirjanpitolainsäädännöstä poikkeamista verkkoyhtiöiden kirjanpidossa tai tilinpäätöksissä, vaatimus koskee ainoastaan sähkömarkkinalain sääntelemää viraston tarkemmin määrittelemää valvontamallia, joka jo nyt sisältää lukuisia erittäin merkittäviä poikkeamia kirjanpitolainsäädännöstä. Vaikka valvontamallissa oikaistun tuloksen laskennan lähtökohtana on kirjanpidon mukainen liikevoitto, tähän liikevoittoon tehdään jo nykyisellään valvontamallissa lukuisia oikaisuja, jotka eivät perustu kirjanpitolakiin. Lisäksi keskeisin valvontamallin elementti, eli sähköverkkoliiketoimintaan sitoutunut pääoma määritellään täysin kirjanpitosäännöksistä poikkeavalla tavalla. Korkeimman hallinto-oikeuden vahvistamalla tavalla kirjanpitolain mukainen rahoitusomaisuuden määritelmä ei estä määrittelemästä rahoitusomaisuutta valvontamallissa eri tavalla kuin kirjanpitolaissa. Ottaen huomioon nämä seikat on selvää, että yksi uusi oikaisu ei muuttaisi mallin perusrakennetta.

Energiamarkkinaviraston lausunnossa on selkeä ja merkittävä virhe siltä osin kun virasto ymmärtää valittajan vaatineen 30 prosenttia vuosittaisesta liikevaihdosta vastaavaa määrää jaksotettavaksi ja argumentoi sellaisia verkkoyhtiöitä olleen 2008 vain kaksi ja muina vuosina ei yhtään. Vaatimuksen mukainen reagointikynnys on liittymismaksutulon 30 prosentin osuus vuosittaisesta sallitusta kohtuullisesta tuotosta, jolta osin liittymismaksutulo vaaditaan jaksotettavaksi. Tuo kynnys on ratkaisevasti alempi kuin 30 prosenttia liikevaihdosta, minkä vuoksi asia koskee selvästi suurempaa joukkoa verkkoyhtiöitä, kuin mitä Energiamarkkinavirasto on arvioinut.

Energiamarkkinavirasto on vedonnut lausunnossaan myös siihen, että vaadittujen muutosten toteuttaminen johtaisi valvonnassa tarvittavien resurssien kasvuun. Tämä väite ei ole perusteltu. Ensinnäkään merkittäviä uusia resursseja ei tarvita, kun vaadittavan lisätyön määrä on pieni. Laskentamallin verkonhaltijoille aiheuttamia selkeitä ja merkittäviä epäkohtia ei voida puolustella resurssipulalla.

Energiamarkkinavirasto on tuonut lausunnossaan esille, että se voi painavasta syystä pidentää ylijäämän palauttamisaikaa. Laskentamallin heikkouksia ei voida kuitenkaan tässä vaiheessa sivuuttaa jättämällä korjaustoimet Energiamarkkinaviraston harkintavallan varaan.

Energiamarkkinaviraston lisälausuma

Varalla olevien komponenttien huomioiminen sitoutuneessa pääomassa

Sähköasematonttien ja kaapeliojien tulee myös olla sähköverkon tosiasiallisessa käytössä, jotta ne laskettaisiin mukaan jälleenhankinta- ja nykynäyttöarvoon täysimääräisesti. Myöskään kohtuuttoman suuria sähköasematontteja ei hyväksytä.

Komponenteissa ei ole ristiriitaa, koska varavoimageneraattoreita on mukana yksikköhintaluettelossa. Varavoimageneraattoreissa on täysin sama periaate kuin muissakin komponenteissa, eli vain verkkoon kiinteästi asennetut tosiasiallisessa käytössä olevat varavoimakoneet on mahdollista ilmoittaa verkonrakennetietoihin, jos muut määritykset täyttyvät.

Valittajien väite siitä, ettei Energiamarkkinaviraston yksikköhinta vastaa varastossa olevan komponentin kustannusta, on virheellinen. Energiamarkkinaviraston yksikköhinnat perustuvat esimerkiksi muuntajan osalta verkostosuositukseen KA:2010. Suosituksessa yksikköhintoihin sisältyy asennus, rakennus, suunnittelu, matkustus ja itse verkkokomponentti. Tämän lisäksi kustannuksiin sisältyy kuljetus asennuspaikalle. Kustannus käsittää siis koko ketjun verkkokomponentin hankinnasta sen käyttöönottoon. Vasta silloin kun verkkokomponentti asennetaan sähköverkkoon, sille sallitaan Energiamarkkinaviraston yksikköhinnan mukainen tuotto, koska vasta tällöin kustannukset vastaavat yksikköhintaa. Kun verkkokomponentti on varastossa käyttämättömänä, siitä ei ole aiheutunut verkonhaltijalle kuin hankintakustannus.

Valittajien vaatimus on sisältänyt varamuuntajien lisäksi muut varalla olevat verkkokomponentit. Vastaselityksen mukaan vaatimus ei koskisi kaikkia mahdollisia varastossa olevia tai käyttöikänsä päähän tulleita komponentteja. Asiassa jää epäselväksi, mitä valittajien vastaselityksessä mainitut muut välttämättömät komponentit ovat varalla olevien muuntajien lisäksi. Käytännössä olisi mahdotonta valvonnan kannalta todeta kaikkien varalla olevien komponenttien kunto ja se, mitkä ovat potentiaalisesti verkon korjausten kannalta tarpeellisia. Lisäksi valittajien käyttämä käsite muut varalla olevat komponentit voi sisältää käytännössä mitä tahansa komponentteja.

Verkonhaltijat, jotka ovat toimineet vahvistuspäätösten mukaan, ja päättäneet ulkoistaa suuren osan varalla olevista komponenteista, ovat täysin eriarvoisessa asemassa, jos valittajien vaatimus hyväksyttäisiin. Jos verkonhaltijat pystyvät toimimaan tehokkaammin ulkoistamalla tämän toiminnan, ei ole syytä ohjata valvonnalla näitä verkonhaltijoita menettelemään toisin.

Varalla olevilla komponenteilla ei myöskään paranneta standardissa SFS-EN 50160 tarkoitettua sähkönlaatua kuin osittain eivätkä ne ole välttämättömiä sähkön laadun kannalta. Varalla olevilla komponenteilla ei vähennetä keskeytysmääriä tai pysyviä vikatilanteiden määriä. Todellisuudessa vanhat huonokuntoiset varalla olevat muuntajat ovat lähinnä riski sähkön laadulle ja voivat käyttöön otettaessa aiheuttaa tarpeettomia lisäkatkoja.

Sähkön laatu on rajoittava tekijä vanhojen komponenttien teknisen pitoajan osalta. Varastossa olevilla komponenteilla ei ole tätä rajoitusta, koska varastossa olevat komponentit ei vaikuta sähkön laatuun verkonhaltijan varastossa ollessaan. Näin ollen sähkön laatuvaatimukset eivät rajoittaisi vanhojen komponenttien määrää varalla olevien komponenttien osalta, ja asiakkailta olisi käytännössä mahdollista kerätä verkon jälleenrakennusrahoja useampaan kertaan. Nykyinen menetelmä on vhintäänkin riittävän taloudellinen verkonhaltijoille kaikkien varalla olevien komponenttien osalta, sillä se sallii vähintään kohtuullisen tuoton ja mahdollistaa jälleenrakennusvarojen keräämisen reilusti yli tarpeiden.

Kaivuolosuhteiden määrittely kaupungissa

CLC-aineisto on ainoa selkeä tapa, jolla tällä hetkellä pystytään erottamaan vaikea olosuhde tavallisesta olosuhteesta. CLC-aineisto mahdollistaa ilmoitettujen tietojen todentamisen. Energiamarkkinaviraston selvityksen mukaan juuri tämä ero kaivuolosuhteiden välillä on ollut verkonhaltijoille ongelmallisin määrittää sanallisilla määrityksillä. Energiamarkkinaviraston toteamus siitä, että karttapohja-aineistoon perustuvalla määrityksellä saadaan yksiselitteisempi ja tasapuolisempi lopputulos perustuu verkonhaltijoille tehtyyn kyselyyn, jossa suuri enemmistö piti edellä mainittua määritystä entistä tasapuolisempana ja yksiselitteisempänä.

CLC-aineisto ei ole vanhentunutta ja uuden aineiston pitäisi valmistua lähiaikoina. Lisäksi asemakaava, joka määrittää tavallisen ja helpon kaivuolosuhteen eron, päivittyy vuosittain. Aikaisemmin helppoon tai tavalliseen määritelty alue voi vuosien päästä olla CLC-aineiston mukaan vaikeaa, mikä tarkoittaa sitä, että kaapeliojien kaivusta on todellisuudessa maksettu helppoa vastaava kustannus, mutta sen jälleenhankinta-arvo muuttuu vaikeaksi, nostaen näin kohtuullista tuottoa ja jälleenhankinta-arvosta laskettua tasapoistoa.

Periaate vanhoissa sanallisissa olosuhteiden määritelmissä on ollut täysin sama kuin uusissa. Sanalliset määritelmät on muodostettu kuvaamalla sellaisia ympäristötekijöitä hyvin yleisellä tasolla, joita esiintyy kyseisessä kaivuolosuhteessa. Väite siitä, että sanallisten määritelmien käyttäminen johtaa parempaan tarkkuuteen ja vastaa CLC-karttapohja-aineistoa paremmin todellisuutta, on virheellinen. Kaivuolosuhteiden jaottelu tehdään nimenomaan vaikeissa olosuhteissa sanalliset märitelmät tukena. Tarkkuus ei voi mitenkään huonontua jos määrittämisessä käytetään kahta toisiaan tukevaa määritystapaa.

Kaapeliojien yhteiskäyttöosuuskertoimet kaupunkiolosuhteissa

Yhteiskäyttöosuuskerroin ei voi koskaan olla todellinen. Tämän vuoksi Energiamarkkinavirasto on alun perin pyrkinyt soveltamaan vain todellisia maakaapeliojapituuksia. Todelliset yhteiskäyttöosuudet saadaan vain tilanteessa, jossa jokaiselle yhtiölle laskettaisiin maakaapelien yhteiskäyttöosuudet erikseen. Yhteiskäyttöosuuskertoimien tarkoitus on kuvata vain keskimääräistä tilannetta. Joissakin kohdissa kertoimet ovat liian pieniä ja joissain taas liian suuria verrattuna todelliseen maakaapeliojamäärään. Tästä johtuen kertoimet eivät ole, eivätkä tule olemaan tasapuolisia verrattuna tilanteeseen, jossa laskenta suoritetaan todellisilla maakaapeliojamäärillä

Yhteiskäyttöosuuskertoimet perustuvat pääosin aikaisempaan arvioon yhteiskäyttöosuuskertoimista. Erittäin vaikean olosuhteen kertoimet on muodostettu samoin periaattein oletuksella, että näissä olosuhteissa on hyvin poikkeuksellisen suuri tehotiheys ja merkittäviä sähköverkon sijoitusvaikeuksia, johtuen varottavasta infrastruktuurista ja muista varottavista maan alle sijoittuvista aluetta palvelevista verkostoista. Lisäksi on oletettu, että edellä mainittuihin olosuhteisiin ei maakaapeliojaa kaiveta yleensä ainoastaan vain yhden maakaapelin takia.

Väite siitä, että yhdelläkään valittajista ei ole todellisia maakaapeliojapituustietoja käytettävissään on virheellinen. Todellisuudessa usea suuri kaupunkiyhtiö on jo ilmoittanut todelliset maakaapeliojat Energiamarkkinavirastolle vuoden 2012 tiedoissa. Loputkin valittajista pystyisivät siihen halutessaan. Maakaapeliojan laskennan pystyy tekemään suurelta osin helposti ja nopeasti verkkotietojärjestelmän avulla.

Energiamarkkinavirasto on ohjeistanut kaikkia asiasta tiedustelleita tai ohjeistusta kaivanneita verkonhaltijoita. Eri yhtiöt eivät ole myöskään saaneet erilaista ohjeistusta.

Kohtuullisen tuottoasteen riskittömän korkokannan määrittely

Energiamarkkinaviraston soveltama malli ei voi edes teoriassa johtaa negatiiviseen tuottoon. KHI:n keskiarvo ajanjaksolla 2.1.2002–31.12.2010 oli 1,64 prosenttia. Varovaisuusperiaatteen johdosta Energiamarkkinavirasto on katsonut, että sovellettavan inflaatiokomponentin arvon tulee olla tätä kyseistä arvoa pienempi ja että yksi prosentti on sopiva arvo inflaatiokomponentille. Inflaatiokomponentti vähennetään nimellisestä korkokannasta perustuen Fisher-kaavan ns. approksimaatioon. Energiamarkkinavirasto ei ole väittänytkään, että inflaatiokomponentin lukuarvon määrittäminen perustuisi siihen.

Valittajat ovat vastaselityksessään väittäneet virheellisesti, että Energiamarkkinaviraston perustelut reaalisen koron käyttämiselle eivät pätisi rahoitusomaisuuden kannalta. Tilinpäätöserien tapauksessa tulokattomallin inflaatiokorjaus tarkoittaa, että ne otetaan huomioon vuoden lopun arvossaan eikä vuoden alun arvossa, joka tarkoittaisi, että erät ovat reaalisia.

Laatukannustimen vaikutus

Valittajat ovat vastineessaan laatukannustinta käsitellessään tuoneet esille taloudellisen riskin merkityksen verkkotoimintaan. Tätä riskiä on järjestelmällisesti liioiteltu kytkemällä laatukannustin tehostamiskannustimeen ja arvioimalla näiden yhteistä vaikutusta verkonhaltijoiden riskitason kasvuun. Laatukannustimella ja tehostamiskannustimella ei kuitenkaan ole muuta yhteistä kuin kannustinta laskettaessa käytettävä lähtöarvo eli niin sanottu KAH-arvo. Valittajien näiltä osin tekemät arviot riskin merkittävästä kasvusta ovat perusteettomia ja laatukannustinta arvioitaessa pitäisi kiinnittää huomiota ainoastaan laatukannustimen itsensä aiheuttamaan mahdolliseen ansainta- tai sanktiotason kasvuun.

Energiamarkkinavirastolla on käytössään paras mahdollinen aineisto arvioitaessa valvontamallissa tehtävien muutosten vaikutuksia valvontamalliin. Vaikka aineistosta saadut tulokset eivät tue valittajien väitettä merkittävästä taloudellisesta riskistä tämä ei tee laskelmista vääriä tai epäuskottavia. Valvontamallia on tarkasteltava koko valvontajakson ajalta ja näin ollen myös yhden myrskyvuoden aiheuttama mahdollinen taloudellinen riski vähenee merkittävästi. Keskiarvojen käyttö antaa hyvän käsityksen siitä, millaisia kokonaisvaikutuksia valvontamalliin tehdyt muutokset kokonaisuudessaan yhtiölle aiheuttavat.

Energiamarkkinavirasto on tehnyt myös yhtiökohtaiset laskelmat lattia- ja kattotason muutoksen vaikutuksista ja päivittänyt laskelmat käsittämään myös vuoden 2011 KAH-arvot.

Tehostamiskannustimen yleinen tehostamistavoite

SFA- ja DEA-menetelmät eivät ole kehittyneempiä kuin StoNED-menetelmä. Myöskään Verkonhaltijoiden käyttämät konsultit eivät ole lausunnossaan missään kohtaa esittänyt kyseistä väitettä. Oxera on sen sijaan todennut että StoNED on innovatiivinen menetelmä, joka pyrkii vastaamaan SFA- ja DEA-menetelmissä esiintyneisiin ongelmiin

Oxera on ilmoittanut laatineensa selvityksensä heille toimitetun käännetyn materiaalin perusteella, eikä alkuperäistä Energiamarkkinaviraston teettämää tehokkuusmittausselvitystä ole lainkaan arvioitu. Selvityksen tarkoituksena oli kehittää tehokkuusmittausta DEA- ja SFA-menetelmiin liittyvien ongelmien johdosta, joita käsiteltiin myös markkinaoikeudessa toisella valvontajaksolla. Selvityksestä olisi käynyt ilmi, että paneeliaineiston käyttäminen on ongelmallista, koska lähtöaineistoa ei ole monelta vuodelta. Samoin selvityksessä käsiteltiin muuttujavalintaa sekä tehtiin estimointeja myös DEA- ja SFA-menetelmillä. Energiamarkkinavirasto on myös tarkastanut käytetyn lähtöaineiston huolellisesti. StoNED-menetelmän osoitettiin myös mallintavan todellista tehokkuusrintamaa paremmin kuin DEA- ja SFA- menetelmät. Samoin on myös jo todettu, että useamman menetelmän käytöllä ei saavuteta etua. Siirtymäaika tasoittaa verkonhaltijoilta vaadittavia tehostamistoimenpiteitä.

Oxera myöntää, että empiiriset estimoinnit olisivat tarpeen menetelmän kokonaisvaltaiseen arviointiin. Oxera on siten päätynyt johtopäätöksiinsä sekä suosittelemaan erilaisia muutoksia StoNED-menetelmään vain tutkimalla sille toimitettua aineistoa ilman minkäänlaista menetelmän soveltamista käytännössä.

StoNED-menetelmä on riippumattomasti ja kansainvälisesti testattu ja sovellettu esimerkiksi Texas A&M Universityn sekä Columbia Universityn tutkijoiden toimesta. Oxeran näkemys StoNED-menetelmän testaamattomuudesta perustuu käytännössä siihen, että sen avulla saatuja tuloksia ei olisi testattu muilla tehokkuusmittauksessa sovelletuilla menetelmillä, kuten DEA- ja SFA-menetelmillä. Esimerkiksi SigmaHatin tehokkuusmittausselvityksessä, johon Oxera ei ole lainkaan tutustunut, DEA-, SFA- ja StoNED-menetelmiä sekä niiden antamia tuloksia on vertailtu analyyttisesti. Myös tuoreessa tehokkuusmittauskirjallisuudessa on todettu, että StoNED-menetelmä on kenties kaikista lupaavin menetelmä useimpien DEA- ja SFA- menetelmien perusongelmien ratkaisemiseksi.

Vastaselityksessä mainitut Oxeran esittämät epävarmuudet ja ongelmat olisivat vähintään vastaavan laajuisia, vaikka tehokkuusmittausmenetelmänä olisivat SFA ja DEA. Tehokkuusmittaukseen liittyy aina väistämättä määrättyjä epävarmuustekijöitä. Itse StoNED-menetelmästä Oxera ei kuitenkaan löytänyt ongelmia. Lisäksi Oxera ainoastaan spekuloi olevan mahdollista, että tuottavuus tulisi huomioitua kahdesti.

Energiamarkkinavirasto katsoo, että valittajien vaatimus yleisestä tehostamistavoitteesta luopumisesta johtaisi käytännössä kuluttajien kannalta kestämättömään tilanteeseen. Valittajien vaatimus yleisen tehostamistavoitteen poistamisesta kokonaan tarkoittaisi sitä, että yleisestä teknisestä kehityksestä koituvan hyödyn saisivat pelkästään verkonhaltijat eivätkä lainkaan asiakkaat. Tuskin valittajatkaan väittävät, että tekninen kehitys olisi kokonaan loppunut.

Valittajien esittämää tehokkuusmittauksen korjaustekijää ei nykyisessä mallissa tarvita. Korjaustekijän soveltaminen kolmannella valvontajaksolla johtaisi täysin vääristyneisiin lopputuloksiin verkonhaltijoiden tehokkuutta vääristävästi ja viime kädessä pienentäisi oikaistun tuloksen tasoa perusteettomasti.

Keskeytyskustannukset yrityskohtaisessa tehostamistavoitteessa

Valittajien esittämä näkemys siitä, että suuret keskeytyskustannukset vaikuttavat myös verkonhaltijalle asetettavaan yhtiökohtaiseen tehostamistavoitteeseen, on aiheeton. Mitä suuremmat ovat kustannukset, sitä pienempi tehokkuusluku ja sitä suurempi vuotuinen tehostamistavoite. Mitä suurempi vuotuinen tehostamistavoite on, sitä suurempi on siirtymäajan sallittu kustannus, joka verkonhaltijan on todennäköisesti helppo alittaa, jos kustannusten nousu on ollut poikkeuksellinen tapahtuma johtuen esimerkiksi myrskystä.

Oikein toimivassa tehokkuusmittausmallissa on luonnollista, että lähtötietojen muuttuessa myös estimoitava rintama muuttuu. Yhden yhtiön vaikutus tehokkuusrintamaan ja rajakustannuksiin tuskin on kuitenkaan kovin merkittävä.

Valittajat väittävät, että kannustin pienentää KAH-kustannuksia säilyy vaikka ne poistettaisiin tehostamiskannustimesta. Nykyisessä muodossaan laatukannustimen symmetrialeikkuri joissakin tapauksissa johtaa siihen, että verkonhaltijan voi olla optimaalista kasvattaa KAH-kustannuksia, jotta se saisi korkeamman vertailutason laatukannustimessa seuraavalla valvontajaksolla. Tämä olisi mahdollista, koska symmetrialeikkurin rajaama toteutuneen KAH-kustannuksen sanktiovaikutus olisi alhaisempi kuin sen vertailutasoa kasvattava vaikutus.

Tehostamiskannustimen epäsymmetrisyysriski

Vaadittu symmetrialeikkuri ei pelkästään poistaisi kannustinta pienentää kustannuksia, vaan voisi kannustaa jopa kustannusten lisäämiseen. Tehokkaalla yhtiöllä symmetrialeikkurin rajaama sallittu kustannustaso olisi myös raja, johon yhtiöllä olisi kannustin tehostaa kustannuksiaan, sillä tehostamisesta ei tämän jälkeen koituisi enää hyötyä. Kolmannen valvontajakson jälkeen tehostamiskannustimen siirtymäaikaa on vielä neljä vuotta jäljellä. Yhtiö voisi kustannuksia kasvattamalla kolmannella valvontajaksolla pyrkiä saamaan neljännellä valvontajaksolla korkeamman siirtymäajan vertailutason tehostamiskannustimessa, mikä helpottaisi vertailutason alittamista tulevaisuudessa. Joka tapauksessa kannustin pienentää kustannuksia olisi poistunut. Tämä koskee sekä tehottomia että tehokkaita verkonhaltijoita. Laatukannustimessa symmetrialeikkuri voi jo joissakin tapauksissa kannustaa kustannusten lisäämiseen.

Laatukannustin on yhtiökohtainen ja perustuu täysin yrityksen omaan keskeytyshistoriaan, kun taas tehokkuusrintama estimoidaan kaikkien yhtiöiden tietojen perusteella. Symmetrialeikkuri johtaisi siihen, että siirtymäajan vertailutaso ei olisi vastinpari toteutuneen kustannuksen kanssa. Toteutuneet kustannukset taas muodostavat seuraavalla jaksolla vertailutason.

Liittymismaksutulon käsittely poikkeuksellisissa tilanteissa

Valittajat ovat vedonneet poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joissa liittymismaksu muodostuu niiden mukaan ongelmaksi. Vastaselityksessään valittajat ovat kuitenkin havainnollistaneet kyseistä ongelmaa niin, että liittymismaksutuottojen taso on vakio koko valvontajakson ajan. Kyseistä tilannetta ei voida pitää tällöin poikkeuksellisena, koska liittymismaksuille ei ole asetettu valvontamenetelmissä raja-arvoja. Kyseinen tilanne ei myöskään vastaa valittajien valituksessaan kuvailemaa ongelmaa liittymismaksujen vuosittaisten erojen pitkäjännitteisessä huomioimisessa.

Valittajat ovat liittäneet verkkotoiminnan tuloina käsiteltävään liittymismaksukertymän nettomuutokseen tehokkuusmittauksen. Asiassa ei ole mitään teoreettista perustetta ottaa tässä yhteydessä esille yhtiöiden tehokkuusmittausta, yksittäisten verkonhaltijoiden operatiivisia kustannuksia tai korvausinvestointien rahoitusta. Toteutuneen oikaistun tuloksen laskenta muodostuu liittymismaksukertymän nettomuutoksen ohella useista tuotto- ja kulueristä.

Energiamarkkinavirasto on teettänyt selvityksen ja lausunnon valvontamenetelmien kehittämiseksi liittymismaksutulojen käsittelyn osalta valvontamenetelmissä Pöyry Management Consulting Oy:llä ja KPMG Oy:llä. Energiamarkkinavirasto ei ole oman kehitystyönsä, mukaan lukien tilattujen selvityksen ja lausunnon, tai suuntaviivaluonnoksista saatujen lausuntojen yhteydessä saanut sellaista liittymismaksujen käsittelyä valvontamenetelmissä koskevaa kehitysratkaisua, joka valvontamenetelmät kokonaisuutena huomioonotettuna olisi toteutettavissa tai ratkaisisi nykyisiä menetelmiä paremmin liittymismaksujen käsittelyn valvontamenetelmissä. Virasto ei myöskään ole havainnut liittymismaksujen nousseen verkonhaltijoille kestämättömäksi ongelmaksi.

Valittajat ovat esittäneet, että valvontamallissa rinnastetaan ongelmallisella tavalla liittymismaksutulot, joihin liittyvä kustannus kohdentuu pitkälle aikavälille poistojen kautta ja siirtotulo, johon kohdistuvat kustannukset kohdentuvat ajallisesti samaan aikaan tulon kanssa. Tämä väite on virheellinen ja ristiriidassa valittajien vastaselityksessä esittämien selvitysten kanssa. Siirtotuloilla ei rahoiteta ainoastaan tilikauden operatiivisia kustannuksia. Kaikkia sähköverkon investointeja ei rahoiteta liittymismaksutuloilla. Siirtotuloja käytetään esimerkiksi sähkömarkkinalain 9 §:n mukaisen kehittämisvelvollisuuden mukaisiin investointeihin. Kustannukset näistä kohdistuvat useille tilikausille, toisin kuin niiden rahoittamiseen käytetty siirtotulo. Valittajien vaatimus tarkoittaa myös sitä, että liittymismaksut poikkeaisivat muista verkkopalvelumaksuista merkittävästi ja niiden luonne muuttuisi kohti investointiavustuksia eli investointitukia, joille sallitaan tasapoisto mutta ei kohtuullista tuottoa, koska verkonhaltija saa tällöin rahoituksen investoinnille vastikkeetta.

Valvontamenetelmissä on olemassa nimenomainen mekanismi korvausinvestointeihin varautumiseen, nimittäin oikaistun tuloksen laskennassa huomioon otettavat sähköverkosta tehtävät tasapoistot. Edellä mainittu huomioon ottaen on kohtuutonta väittää, ettei valvontamenetelmissä otettaisi jo huomioon tarvittavaa varautumista korvausinvestointeihin. Tässä suhteessa liittymismaksutuotoilla ei ole asian kanssa mitään tekemistä.

Kirjanpidon suunnitelman mukaiset poistot, joka ilmeisesti on valittajien perusteena jaksotusajalle, määritetään verkonhaltijakohtaisen poistosuunnitelman mukaisesti hankintamenona aktivoiduille kustannuksille hyödykkeen taloudellisen vaikutusajan perusteella. Sähköverkon hyödykkeillä ei siis ole kirjanpidollisesti yleispätevää poistoaikaa, mihin jaksottamista voitaisiin sitoa. Tämän lisäksi on huomioitava, ettei sähköverkkoa huomioida valvontamenetelmissä kirjanpitoarvoonsa, vaan nykykäyttöarvoonsa. Myös jälleenhankinta-arvon mukaiset pitoajat verkkokomponenteille vaihtelevat komponenttiryhmittäin, joihin valvonta menetelmissä käytettävä jälleenhankinta-arvosta laskettu tasapoisto perustuu. Liittymismaksulle ei siis ole yksiselitteistä vastinparia sähköverkon hyödykkeiden poistoissa, jota teoreettisesti olisi mahdollista tässä yhteydessä sitoa liittymismaksutulon jaksottamiseen. Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:n esimerkki osoittaa, että yhtiö on edelleen alijämäinen. Tämä tarkoittaa, että yhtiö on tosiasiassa pystynyt toimimaan ilman mitään ongelmia valvontamenetelmien mukaisesti.

Valittajien vastaselityksessä esittämä väittämä teoreettisesta tilanteesta, jossa liittymätulo kasvaisi niin suureksi, ettei siirtotuloja voisi ottaa, on puhtaasti teoreettinen ja erittäin epätodennäköinen. Tällaista tilannetta ei ole ollut yhdelläkään verkonhaltijalla eikä sellaisen realisoituminen ole ollut valvontamenetelmien mukaisesti todennäköistä.

Väitteet Pöyry Management Consulting Oy:n selvityksen johtopäätöksiin nykyisen liittymismaksujen käsittelytavan ongelmallisuuden osalta eivät ole paikkansa pitäviä. Kaikki valvontamenetelmässä tehdyt poikkeamat kirjanpitolainsäädännöllisistä käsittelytavoista ovat perusteltavissa, eikä uusia poikkeamia näin ollen tule tehdä ilman vastaavia todellisia perusteita. KPMG Oy toteaa lausunnossaan liittyen Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:n suuntaviivaluonnoksista esittämiin ehdotuksiin liittymismaksutulojen jaksottamisesta liittymäinvestointien suunnitelman mukaiselle poistoajalle, että esitetyistä malleista enin osa on sellaisia, joita ei voida toteuttaa kirjanpidossa eikä niiden käyttäminen valvonnassa ole perusteltua.

Energiamarkkinavirasto ei ole väittänyt valittajien vaatineen 30 prosentin vuosittaisesta liikevaihdosta vastaavaa määrää jaksotettavaksi, tai että näin tulisi tehdä. Energiamarkkinavirasto on tuonut esille liittymismaksutuottojen määrän suhteessa verkonhaltijoiden liikevaihtoon ja liiketoiminnan muihin tuottoihin kokonaiskuvan selkeyttämiseksi valittajien kuvaaman tilanteen kokonaisluokasta suhteutettuna sähköverkkotoiminnan tuottoihin. Kuten valittajat myöntävät, vaatimuksena oleva liittymismaksutulon sitominen 30 prosentin osuuteen vuosittaisesta kohtuullisesta tuotosta on kynnyksenä huomattavasti alempi kuin sitominen verkkotoiminnan tuottoihin. Valittajien perustellessa vaatimustaan tarpeella nostaa siirtohinnoittelun kautta kerättäviä tuottoja, on liittymismaksutuottojen määrällä suhteessa liikevaihtoon ja liiketoiminnan muihin tuottoihin merkitystä käsiteltävän asian kokonaisuuden kannalta. Vuosina 2008–2010 valittajien vaatimuksen mukaisen jaksottamisen piiriin olisi tullut vuosittain 12–23 verkonhaltijaa.

SUULLINEN KÄSITTELY

Markkinaoikeus on 1.10.2012 toimittanut asianosaisten käsitysten ja ratkaisemiseen vaikuttavien kirjallisten selvitysten sekä henkilötodistelun arvioimiseksi valmistelevan suullisen käsittelyn.

Markkinaoikeus on 11.10.2012 ja 15–17.10.2012 toimittanut valittajien vaatimuksesta suullisen käsittelyn asian selvittämiseksi sekä henkilötodistelun vastaanottamista varten. Suullisessa käsittelyssä on kuultu todistelutarkoituksessa PKS Sähkönsiirto Oy:n toimitusjohtajaa AG:tä ja Helen Sähköverkko Oy:n toimitusjohtajaa RH:ta sekä todistajina Lappeenrannan yliopiston professoria JP:tä, Oulun yliopiston professoria JPK, PricewaterhouseCoopers Oy:n osakasta KV:tä, Aalto-yliopiston professoria TK:ta, Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:n projektipäällikköä YV:tä, KHT-tilintarkastaja RH:ta ja erikoistutkija MKS:aa.

Asiaa on suullisessa käsittelyssä käsitelty osin yhdessä diaarinumerolla 496/11/E1 käsiteltävän KSS Verkko Oy:n valituksen ja diaarinumerolla 497/11/E1 käsiteltävän Fingrid Oyj:n valituksen kanssa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1. Asian arvioinnin lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan määrätä:
1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista;
2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta;
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta;
4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa;
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi sähkömarkkinalain 38 a §:ssä tarkoitettuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin, myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.

Eduskunnan talousvaliokunta on hallituksen esityksiä sähkömarkkinalaiksi ja sähkömarkkinalain muuttamiseksi koskevissa mietinnöissään (TaVM 56/1994 ja 27/2004) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä. Annetuissa rajoissa yritykset päättävät itse omat tariffinsa ja yksittäiset verkkopalvelumaksunsa. Neljän vuoden valvontajaksolla pyritään tasaamaan eri syistä mahdollisesti johtuvia vuosittaisia vaihteluita.

Valituksenalaisissa päätöksissä on kysymys sähköverkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan sisältyvästä, Energiamarkkinaviraston sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla tekemästä hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamisesta kolmannelle sähkömarkkinalain valvontamenetelmien muutosta seuranneelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015. Markkinaoikeus toteaa, ettei sähkömarkkinalaki sisällä yksityiskohtaisia säännöksiä vahvistettavien menetelmien tai verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittämistavasta.

Korkein hallinto-oikeus on Energiamarkkinaviraston valvontajaksolle 2008–2011 vahvistamia valvontamenetelmiä koskeneessa vuosikirjaratkaisussaan 2010:86 katsonut, että asiassa oli ratkaistava, oliko sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen edellyttänyt laskentamenetelmän muuttamista. Kysymystä oli harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, onko valvontamalli ja siihen sisältyvä rahoitusomaisuuden kustannusten laskentamenetelmä mahdollistanut verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi todennut, että sähkömarkkinalaissa on jätetty Energiamarkkinavirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä.

Markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaisten päätösten osalta on arvioitavana ennen muuta se, onko Energiamarkkinaviraston vahvistamissa menetelmissä vaadituilta osin sekä valvontamenetelmiä kokonaisuutenakin tarkastellen sellaisia virheitä tai menetelmän luotettavuuden vaarantavia tekijöitä, jotka ovat omiaan johtamaan valittajina olevien verkonhaltijoiden harjoittamassa sähkön jakeluverkkotoiminnassa noudatettavan hinnoittelun kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Mikäli näin on, Energiamarkkinaviraston valituksenalaisissa päätöksissään vahvistamia valvontamenetelmiä on tarvittavassa laajuudessa muutettava.

2. Valittajien esittämien muutosvaatimusten arviointi

Sitoutuneen pääoman arvon määrittäminen

Varamuuntajien ja muiden varalla olevien verkkokomponenttien huomioon ottaminen sitoutuneen pääoman arvon laskennassa (vaatimuskohta 1a)

Valittajina olevat verkonhaltijat ovat vaatineet, että verkon korjausten varalta välttämättömät varamuuntajat ja muut varalla olevat verkkokomponentit otetaan huomioon sitoutuneen pääoman arvon laskennassa sähköverkon jälleenhankinta-arvossa ja nykykäyttöarvon laskennassa teknisessä nykykäyttöarvossaan.

Energiamarkkinavirasto on esittänyt, että varakomponentit eivät sisälly sähkömarkkinalain mukaiseen sähköverkon määritelmään. Varalla olevat verkkokomponentit eivät ole myöskään sähköverkon tosiasiallisessa käytössä. Energiamarkkinaviraston mukaan varakomponenteille saa kuitenkin kohtuullisen tuoton, koska ne otetaan huomioon kirjanpitoarvossaan sitoutuneessa pääomassa. Energiamarkkinaviraston mukaan kolmannella valvontajaksolla käytäntöä ei ole muutettu, eikä varamuuntajia ole aikaisemminkaan saanut merkitä sähköverkon jälleenhankinta-arvoon. Energiamarkkinavirasto on edelleen esittänyt, että varamuuntajat eivät ole välttämättömiä toimintavarmuuden ylläpitämiseksi.

Energiamarkkinaviraston vahvistamissa valvontamenetelmissä on sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskemisen osalta todettu, että verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona. Jälleenhankinta-arvo lasketaan päätöksen mukaan verkonhaltijan ilmoittamien, hallinnassaan ja tosiasiallisessa käytössään olevien sähköverkon eri verkkokomponenttien eri määrätietojen ja päätöksen liitteen jaottelun mukaisten, inflaatiolla korjattavien yksikköhintojen perusteella. Valvontamenetelmissä on todettu, että esimerkiksi varastoidut muuntajat ja muut varastoidut verkkokomponentit eivät ole tosiasiallisesti käytössä, eli verkonhaltija ei voi ilmoittaa niitä verkkokomponenttien määrätietoihin. Sähköverkon nykykäyttöarvon laskemisen osalta on puolestaan todettu, että nykykäyttöarvo lasketaan jälleenhankinta-arvosta verkonhaltijan verkkokomponenttikohtaisten keski-ikä- ja pitoaikatietojen pohjalta. Jotta keski-ikä voidaan laskea, jokaiselle verkkokomponentille pitää selvittää ikätieto.

Mikäli varamuuntajat ja muut varalla olevat komponentit katsottaisiin osaksi jälleenhankinta-arvoa, johtaisi tämä ongelmiin muun ohella sen arvioinnissa, mikä on kullakin verkonhaltijalla oikea määrä varakomponentteja ja varamuuntajia. Valituksissa ei ole sinänsä myöskään yksilöity täsmällisesti sitä, mitä kaikkia komponentteja tulisi tarkastella varakomponentteina. Markkinaoikeus hyväksyy siten Energiamarkkinaviraston noudattaman periaatteen siitä, että varamuuntajat ja varalla olevat komponentit eivät ole ennen sähköverkkoon asentamista tosiasiallisessa käytössä. Edelleen Energiamarkkinaviraston esittämällä tavalla valituksenalaisissa päätöksissä yksikköhintojen nykykäyttöarvot sisältävät sellaisia kustannuksia, joita ei ole varakomponenteille aiheutunut, kuten asennuskustannuksia. Energiamarkkinaviraston mukaan se käytäntö, että vain käytössä olevalle pääomalle maksetaan tuottoa, on yleinen eurooppalaisten valvontaviranomaisten käyttämä menetelmä.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei valvontamenetelmiä voida tältä osin pitää valittajien kannalta kohtuuttomina. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.

Maakaapeloinnin kaivuolosuhteet sähköverkon arvonmäärityksessä (vaatimuskohdat 1b ja 1c)

Valittajina olevat verkonhaltijat ovat vaatineet, että kaupunkiolosuhteissa maakaapeleiden kaivuolosuhteiden määrittäminen tehdään ensisijaisesti sanallisten määritysten perusteella.

Valvontamenetelmien mukaan maakaapeloinnin jälleenhankinta-arvo muodostuu kolmannella valvontajaksolla pääosin samalla periaatteella kuin toisella valvontajaksolla. Poikkeuksena aikaisempaan määritykseen on se, että kaivuasteet määritetään vuosittain ja olosuhdemäärityksessä käytetään sanallisten määritysten lisäksi myös karttapohja-aineistoa. Mainittu karttapohja-aineisto on Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä maankäyttöä ja -peitettä kuvaava ilmainen aineisto. Karttapohja-aineistoa voidaan käyttää sellaisenaan tai osana verkonhaltijan verkkotietojärjestelmää. Verkonhaltija voi hyvin perustelluista syistä tehdä muutoksia karttapohja-aineiston ja sanallisten määritelmien määrittämiin alueisiin.

Asiassa esitetyn perusteella Energiamarkkinavirasto on selvittänyt toisen valvontajakson kuluessa erilaisia vaihtoehtoisia tapoja maakaapelien kaivuolosuhteiden määrittämiseen. Energiamarkkinaviraston julkaisun 1/2010 (Maakaapeloinnin kaivuolosuhteiden määritys ja verkkokomponenttien keski-ikätietojen käyttö verkonarvon määrityksessä) ja 22.11.2011 päivätyn maakaapelien kaivuolosuhteiden käyttöä jälleenhankinta-arvojen laskennassa koskevan perustelumuistion mukaan Energiamarkkinavirasto on tutkinut ja kehittänyt rinnakkain kolmea erilaista määritysperiaatetta: sanallisia määritelmiä, parametreilla määrittämistä ja kartta-aineiston avulla määrittämistä.

Edellä mainitun julkaisun mukaan sanallisien määritelmien parhaana puolena ovat tarkat kuvaukset kaivuolosuhteista. Sanalliset määritelmät voivat olla hyvinkin oikeudenmukaisia ja tasapuolisia. Ongelmana sanallisissa määritelmissä on kuitenkin niiden tulkinnanvaraisuus määritelmiä käytäntöön sovellettaessa. Jokainen määritelmien käyttäjä voi tulkita sanallisia määritelmiä omalla tavallaan, joten pelkästään sanallisiin määritelmiin nojautuminen voi olla valvonnan kannalta liian epämääräistä ja joustavaa. CLC -kartta-aineisto muodostuu satelliiteilla kerätyn ja tulkitun tiedon sekä rasterimuotoisen paikkatietoaineiston sisältämän maankäyttö- ja maaperätiedon yhdistelmästä.

Energiamarkkinaviraston valituksenalaisissa vahvistuspäätöksissään soveltamassa CLC-kartta-aineiston hyödyntämiseen perustuvassa menetelmässä ei ole markkinaoikeudessa esitetyn perusteella voitu todeta sellaista ominaisuutta, että kyseinen uusi menetelmä kaivuolosuhteiden määrittämiseksi voitaisiin katsoa virheelliseksi tai heikommaksi kuin valittajien muutosvaatimuksessaan esittämä ensisijaisesti sanallisiin määrityksiin perustuva menetelmä.

Energiamarkkinavirasto on lisäksi markkinaoikeudessa esittänyt, että verkonhaltijoilla on mahdollisuus esittää havaitsemistaan CLC-kartta-aineistoon liittyvistä epätarkkuuksista tai virheellisyyksistä selvitystä ja korjauspyyntöjä myös kolmannen valvontajakson kuluessa. Kaupunkialueet eivät synny muutamassa vuodessa, ja jos näin kuitenkin tapahtuu, alueen piirteitä voi korjata sanallisilla määritelmillä. Valittajien vaatimukselle ei ole viraston mukaan perusteita ja sen taustalla on pyrkimys säilyttää vanhat sanalliset määritelmät verkkoliiketoiminnan laskennallisen tuottopohjan perusteettomana kasvattajana. Asiassa ei ole myöskään osoitettu, että siirtyminen käyttämään kysymyksessä olevilta osin uutta valvontamenetelmää olisi johtanut jollakin sähköverkonhaltijalle jälleenhankinta-arvon merkittävään perusteettomaan alentumiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että menetelmän soveltamiseen liittyviä kartta-aineiston epätäsmällisyyksiin liittyviä ongelmia ei ole osoitettu olevan muilla verkonhaltijoilla kuin suullisessa käsittelyssä ilmennein tavoin Helen Sähköverkko Oy:llä. Henkilötodistelun perusteella on kuitenkin pääteltävissä, että tarkkaan maantieteelliseen määrittämiseen perustuvaan menetelmään on tarpeen tehdä tarkistuksia ja päivityksiä aineiston oikeellisuuden varmistamiseksi. Energiamarkkinavirasto joutuu ilmoittamansa mukaan joka tapauksessa tekemään CLC-kartta-aineistoon päivityksiä muun muassa uusien asuinalueiden rakentamisen vuoksi.

Ottaen huomioon Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmiin tältä osin teettämät selvitykset ja pyrkimyksen siirtyä uuden teknologian ja tarkan kartta-aineiston hyödyntämiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei maakaapeleiden kaivuolosuhteiden määrittämisessä ole aiheellista käyttää valittajien vaatimaa ensisijaisesti sanallisten määritysten perusteella toteutettavaa tapaa, joka oli voimassa edellisellä valvontajaksolla. Tätä koskeva valittajien vaatimus on siten hylättävä.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että maakaapeloinnin kaapeliojan pituuden määrittämisessä käytetään vaikean ja erittäin vaikean kaivuolosuhteen osalta samoja yhteiskäyttöosuuskertoimia.

Valvontamenetelmien mukaan maakaapeloinnin kaapeliojan pituus määritetään jakamalla kunkin eri kaivuolosuhteen maakaapelipituudet kaivuolosuhdetta vastaavalla taulukoidulla yhteiskäyttöosuuskertoimella. Tietyn kaivuolosuhteen maakaapeloinnin kokonaispituus muodostuu laskemalla yhteen kertoimilla lasketun keskijänniteverkon ja pienjänniteverkon maakaapeliojien pituudet. Mikäli verkonhaltijalla on kaikki sähköverkkonsa todelliset maakaapeliojapituudet tiedossa, on verkonhaltijalla mahdollisuus käyttää kertoimilla laskettujen maakaapeliojapituuksien sijaan todellisia ojapituuksia.

Verkonhaltijoiden näkemyksen mukaan mitään tosiasiallista perustetta yhteiskäyttöosuuskertoimien erottelulle vaikean ja erittäin vaikean kaivuolosuhteen välillä ei ole ollut olemassa. Asiassa esitetyn lähinnä yhden verkonhaltijan kaapeliojien tilannetta koskevan todistelun perusteella markkinaoikeudessa ei ole kuitenkaan mahdollista yksityiskohtaisesti ja luotettavasti arvioida, kuinka onnistuneita Energiamarkkinaviraston valitsemat yhteiskäyttöosuuskertoimet ovat vaikean ja erittäin vaikean kaivuolosuhteen osalta tai mikä kertoimien keskinäinen suhde tulisi tarkasti olla.

Energiamarkkinavirasto on esittänyt, että verkonhaltijoilla on aina oikeus kaapeliojiensa tarkkojen pituuksien käyttämiseen, jolloin verkonhaltija saa juuri oikealle ojamäärälle sille kuuluvan jälleenhankinta-arvon eikä valvontamenetelmissä tarvitsisi käyttää viraston arvioimia yhteiskäyttöosuuskertoimia. Toisaalta viraston mukaan kolmannelle valvontajaksolle otettu uusi kaivuolosuhde ja sen yhteiskäyttöosuuskerroin on ollut vaikutukseltaan sähköverkon arvoa nostava.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyistä syistä, että Energiamarkkinaviraston harkintavallassa on ollut, kuinka maakaapeliojien pituuden määrittämisessä käytetään valituksenalaisilta osin yhteiskäyttöosuuskertoimia osana maakaapelointiin liittyviä valvontamenetelmiä eikä aihetta muuttaa valvontamenetelmiä tältä osin ole.

Etäluettavien mittareiden huomioon ottaminen sitoutuneen pääoman arvon laskennassa (vaatimuskohta 1d)

Valittajat ovat vaatineet, että kaikki enintään 63 ampeerin pääsulakkeilla varustetuille sähkönkäyttöpaikoille asennetut etäluettavat mittarit otetaan huomioon etäluettavina mittareina sitoutuneen pääoman arvon laskennassa sähköverkon jälleenhankinta-arvossa ja nykykäyttöarvossa riippumatta siitä, milloin kunkin käyttöpaikan taseselvitystä ryhdytään tekemään tuntimittaustietojen pohjalta. Valittajat ovat perustelleet vaatimustaan lähinnä siten, että kun etäluettava mittari on hankittu ja asennettu, verkonhaltijalta on jo sitoutunut siihen yksikköhinnan mukainen määrä sähköverkkoliiketoimintaan kuuluvaa pääomaa.

Markkinaoikeus toteaa esitetyn selvityksen perusteella, että Energiamarkkinaviraston vahvistamien valvontamenetelmien mukaan verkonhaltijoiden käyttöpaikoille asentamat etäluettavat mittarit, jotka eivät vielä ole tuntimittauksen piirissä, käsitellään paikallisesti luettavina mittareina.

Energiamarkkinaviraston mukaan valittajina olevat verkonhaltijat saisivat perusteetonta etua, mikäli mittareita käsiteltäisiin valvontamenetelmissä siten, että mittarit otetaan sähköverkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä huomioon etäluettavina mittareina riippumatta siitä, milloin kunkin käyttöpaikan taseselvitystä ryhdytään tekemään tuntimittaustietojen pohjalta.

Asiakkailla ei tule viraston esittämän näkemyksen mukaan maksattaa investointeja, joista nämä eivät käytännössä hyödy, mikäli verkonhaltija ei ole ottanut tietojärjestelmiä käyttöön samalla kuin mittareita. Vahvistettu menetelmä kannustaa osaltaan verkonhaltijoita siirtymään tuntimittaustietoihin. Verkonhaltijat saavat viraston vakiintuneen etämittauslaitteistosta esittämän tulkinnan mukaan valvontamenetelmissä kohtuullista tuottoa paikallisesti luettaville mittareille, ja silloin kun ne ovat tosiasiallisesti etäluennan piirissä, etäluettaville mittareille.

Markkinaoikeus katsoo esitetyn selvityksen perusteella, että kun sähkönkäyttöpaikalle asennetun mittarin mahdollistamaa etäluettavuutta ei vielä kyetä hyödyntämään, niin viraston harkintavallan piirissä on sen tavoittelema etäluennan tosiasialliseen käyttöönottoon liittyvä kannustinvaikutuskin huomioon ottaen se, kuinka verkon arvon määrittämisessä etäluettavaa mittaria käsitellään. Hinnoittelun kohtuullisuutta koskeva vaatimuskaan ei edellytä kysymyksessä olevan laskentamenetelmän muuttamista. Valittajien vaatimus koskien etäluettavien mittareiden arvon määrittämisen muuttamista on siten hylättävä.

Kohtuullisen tuottoasteen määrittäminen

Riskitön korkokanta (vaatimuskohta 2a)

Valittajat ovat vaatineet, että kohtuullisen tuottoasteen määrittelyssä riskittömänä korkokantana käytetään sekä oman että vieraan pääoman kustannuksen osalta reaalisen korkokannan sijaan nimellistä korkokantaa ja samaa nimellistä korkokantaa käytetään myös sähköverkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden kustannusten laskennassa.

Valituksenalaisten päätösten sisältämien vahvistettujen valvontamenetelmien mukaan Energiamarkkinavirasto ottaa vuotuisen rahanarvon muutoksen huomioon kolmannella valvontajaksolla kohtuullisen tuoton laskennassa ja toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa. Inflaatiokorjaus kohtuullisen tuoton laskennassa tehdään päivittämällä verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua pääomaa. Inflaatiokorjaus tehdään puheena olevien päätöksien mukaan vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon verkkokomponenttien yksikköhinnat, joiden avulla muodostetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo. Sitoutuneen oikaistun pääoman arvostuksen osalta käytetään verkonhaltijan kyseisen vuoden eriytetyn taseen mukaisia arvoja ilman rahanarvon korjausta, koska nämä erät ovat tilinpäätöshetkellä jo kyseisen vuoden rahanarvossa.

Koska verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma päivitetään verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa vuosittain, se sisältää Energiamarkkinaviraston mukaan edellä esitetyn inflaatiokorjauksen jälkeen vuotuisen inflaation vaikutuksen. Tällöin verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan huomioon reaalisena, eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan.

Edelleen valvontamenetelmien mukaan kohtuullisen tuottoasteeseen inflaatiokorjaus tehdään laskennassa yhtenä parametrina olevaan vuosittain päivitettävään riskittömään korkokantaan, jona käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa.

Todistaja JPK on arvioinut 29.4.2011 päivätyssä lausunnossaan inflaation huomioon ottamisesta erilaisia malleja. JPK:n mukaan jos WACC:n riskitön korkokanta päivitetään vuosittain, ei myöskään ole tarvetta erikseen poistaa inflaatiota WACC:sta ja tehdä sen jälkeen erillistä inflaatiokorjausta oikaistuun tulokseen ja kohtuulliseen tuottoon. JPK on lausunnossaan päätynyt ehdottamaan, että sähköverkkoyhtiöiden verkko-omaisuuteen sitoutuneen vuotuisen sallitun tuoton laskennassa sitoutunut pääoma tulee olla verkko-omaisuuden nykykäyttöarvo valvontakauden alussa, mikä kerrotaan vuosittain päivitettävällä nimellisellä pääomakustannuksella.

Samanaikaisesti käsitellyssä asiassa 497/11/E1 esitetyssä Icecapital Oy:n 5.10.2012 päivätyssä valvontamallia 2012–2015 koskevassa arviossa ei ole sinänsä kiistetty riskittömään korkoon tehtävän inflaatiokorjauksen oikeellisuutta. Icecapital Oy on kuitenkin tuonut esiin, että valitusten kohteena olevaa niin sanottua inflaatiokorjausta pitäisi katsoa osana kokonaisuutta ottaen huomioon myös muiden komponenttien muuttuminen. Markkinoilta saatava informaatio tukisi enemmän sitä näkemystä, että toisella valvontajaksolla käytetty menetelmä ilman inflaatiokorjausta olisi lähempänä oikeata tuotto-odotusta kuin Energiamarkkinaviraston nyt vahvistama menetelmä. Lisäksi Icecapital Oy on tältä osin viitannut Energiamarkkinaviraston käyttämän riskittömän koron määritelmän volatiliteetin analysointiin. Sen mukaan riskittömän koron implisiittinen riski on kasvanut, jonka pitäisi heijastua myös riskittömän koron korkeampana tasona lisäpreemion kautta. Icecapital Oy päätyy arviossaan esittämään, että kohtuullinen lisäpreemio riskittömään korkoon on noin 1,0 prosenttia, jonka vaikutus voitaisiin netottaa Energiamarkkinaviraston käyttämää inflaatiokorjausta vastaan.

Todistaja TK on kertonut, että inflaatiokorjauksen suorittamiseen on erilaisia keinoja. Sen sijaan valituksissa esitetyllä tavalla inflaatio tulisi otetuksi huomioon kahteen kertaan. TK:n mukaan ei ole olemassa perustetta huomioida inflaatiota kahteen kertaan, koska tällöin kyseessä on perusteeton tulonsiirto asiakkailta omistajille. Inflaatiokorjauksena käytettyä prosentin vähennystä voidaan TK:n mukaan pitää edullisena ratkaisuna verkkoyhtiöiden kannalta. Todistaja KV on sinänsä katsonut, että Energiamarkkinaviraston näkemys inflaation huomioon ottamisesta on osin ymmärrettävä, mutta KV:n mukaan mallin muutos on riski sijoittajan näkökulmasta.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn todistelun osoittavan sen, että edellä kuvattu valvontamallin sisältämä yhden prosentin inflaatiokorjaus on verkonhaltijalle sallitun kohtuullisen tuoton määrittämisessä varsin merkittävä, mutta tasoltaan kiinteänä elementtinä inflaatiokorjausta ei voida kuitenkaan pitää vaikutukseltaan ennalta-arvaamattomana. Ottaen huomioon, että monopolivalvonnan tavoitteena on esitöissäkin lausutun mukaisesti muun ohella tasapuolisuus, inflaatiokorjauksen osalta ei voida kiinnittää huomiota ensisijaisesti siihen, miltä valvontamallin muutos vaikuttaa valittajayrityksen tai sijoittajien näkökulmasta, vaan asiaa on arvioitava laajemmin. Näin ollen valvontamenetelmien tasapuolisen toteutumisen kannalta inflaatiokorjauksen sisältämää muutosta voidaan pitää periaatteessa hyväksyttävänä. Valvontamallin muuttamiselle ei voida katsoa olevan vain sillä perusteella estettä, että muutos olisi verkonhaltijan kannalta merkittävä ja vaikka vastaavaa inflaatioon liittyvää korjausta ei olekaan aikaisemmilla valvontajaksoilla tehty.

Sigma-Hat Economics Oy on tehnyt Energiamarkkinavirastolle 16.6.2011 päivätyn selvityksen inflaatiokorjauksesta ja siihen sovellettavista hintaindekseistä sähköverkkotoiminnan valvontamallissa. Sigma-Hat on esittänyt lausunnossaan erilaisia malleja inflaatiokorjauksen suorittamiseen. Energiamarkkinavirasto ei ole kuitenkaan edellä todetulla tavalla soveltanut mitään sen esittämistä malleista sellaisenaan, vaan on päätynyt siihen, että kolmannella valvontajaksolla inflaatiokorjaus suoritetaan tekemällä yhden prosentin vähennys nimellisestä riskittömästä korkokannasta. Sigma-Hat Economics Oy:n selvityksen mukaan, jos inflaation vaikutuksen poistamiseen valtion kymmenen vuoden obligaatiokoroista olisi käytetty rakennuskustannusindeksiä, olisi tämä vuodesta 2005 lähtien johtanut kolmena vuotena siihen, että reaalinen riskitön korkokanta olisi saanut negatiivisen arvon. Tämän perusteella valituksenalaisissa päätöksissä on katsottu, että inflaation poistamisessa on hyvä noudattaa varovaisuutta. Kolmannella valvontajaksolla nimellisestä riskittömästä korkokannasta poistettavan inflaatiokomponentin arvona on päätöksissä ilmoitettu käytettävän kiinteää arvoa yksi prosentti.

Asiassa on edellä todetulla tavalla ja muutoinkin esitetyn selvityksen perusteella käynyt ilmi, että inflaatiokorjauksen tekemiseen on useita toteuttamiskelpoisia malleja. Energiamarkkinavirasto on lisäksi esittänyt, että jakeluverkonhaltijat eivät olisi valvontamenetelmien valmisteluvaiheessa kannattaneet kysymyksessä olevaan menetelmään sellaista koko valvontajakson kattavaa kiinteätä riskittömän koron prosentuaalista arvoa, mikä on käytössä esimerkiksi Ruotsissa. Kirjallisen selvityksen ja suullisen todistelun perusteella malliin tehtyä niin sanottua inflaatiokorjausta ei voida myöskään pitää taloustieteen teorian kannalta tarkasteltuna virheellisenä. Todistelussa ei ole tuotu esiin seikkoja, joiden mukaan valituksessa vaadittu yhden prosenttiyksikön inflaatiovähennyksestä luopuminen olisi teoreettisesti oikeampaa tai perustellumpaa kuin Energiamarkkinaviraston vahvistaman mallin soveltaminen.

Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut harkintavaltansa perusteella valita inflaatiokorjaukseen soveltamansa mallin, jossa niin sanottu kaksinkertainen inflaatiokorjaus poistetaan tekemällä kiinteä vähennys reaaliseen riskittömään korkoon. Vaikka asiassa on sinänsä selvitetty, että eri malleilla on erilaisia taloudellisia vaikutuksia valittajayhtiölle, ei asiassa ole kuitenkaan osoitettu, että Energiamarkkinaviraston valitsema malli olisi jotain toista menetelmää heikompi tai johtaisi siihen, että kolmannella valvontajaksolla verkonhaltijan oikeus verkkotoimintaan sijoitetun pääoman kohtuulliseen tuottoon olisi inflaatiokorjauksen vuoksi vaarantunut. Valittua yhden prosentin kiinteää vähennystä voidaan lisäksi asiassa esitetyn perusteella pitää valittajayhtiön kannalta kolmannen valvontajakson alkupuolella vallitsevaan inflaation tasoon verrattuna viraston vetoaman varovaisuusperiaatteen mukaisena ja valittajille edullisempana kuin esimerkiksi mainitussa Sigma-Hatin selvityksessä inflaatiokorjauksessa sovellettavaksi hintaindeksiksi suositeltua kuluttajahintaindeksiä.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajien oikeusturvansa kannalta esittämien epäilyjen koskien Energiamarkkinaviraston inflaatiokorjauksen muuttamista tulevilla valvontajaksoilla tai muiden Energiamarkkinaviraston mahdollisesti tulevilla valvontajaksoilla menetelmien kehittämiseksi tekemien toimenpiteiden arviointi on tässä vaiheessa ennenaikaista ja perusteetonta.

Edellä esitetyillä perusteilla valvontamenetelmän muuttamiseen ei ole riskitöntä korkokantaa koskevan vaatimuksen osalta aihetta kohtuullisen tuottoasteen määrittelyssä eikä tarvittavan rahoitusomaisuuden kustannusten laskennassa.

Vieraan pääoman kustannuksen määrittelyssä käytettävä riskipreemio (vaatimuskohta 2b)

Valittajat ovat vaatineet, että vieraan pääoman kustannuksen määrittelyssä riskipreemiona käytetään 1,8 prosenttia.

Asiassa on tältä osin kysymys siitä, että valittajat ovat katsoneet päätöksen perustuvan mainitun riskipreemion osalta väärin määriteltyyn arvoon ja toisaalta, että päätökset ovat myös tasapuolisuusperiaatteen vastaisia, koska Gasum Oy:lle on vahvistettu riskipreemion tasoksi 1,8 prosenttia keväällä 2009.

Valituksenalaisten päätösten mukaan vieraan pääoman riskipreemion arvona käytetään valvontamenetelmissä 1,0 prosenttia. Tätä on perusteltu WACC-mallin ja sen parametrien arvioinnista saaduilla lausunnoilla, joissa riskipreemio on määritelty vaihteluvälille 0,6–1,0 prosenttia. Päätösten mukaan tämän voidaan katsoa olevan lähellä riskipreemion tasoa nykyisessä markkinatilanteessa.

Energiamarkkinaviraston käyttämistä lausunnonantajista JPK ja S ovat 27.1.2010 päivätyssä lausunnossaan suositelleet vieraan pääoman riskipreemion tasoksi 0,7 prosenttia, Deloitte & Touche Oy 6.8.2010 päivätyssä lausunnossaan vaihteluväliä 0,6–1,0 prosenttia. Icecapital Oy on 5.10.2012 päivätyssä lausunnossaan arvioinut kohtuullisen vieraan pääoman riskipreemion tasoksi 1,5 prosenttia.

Todistaja JPK on kertonut muun ohella, että valittajien ehdottamaa riskipreemion tasoa voidaan pitää korkeana. JPK:n mukaan riskipreemion määrittelyssä kyseessä on aina tietyn markkinahetken tilanne eikä kukaan sinänsä pysty ennustamaan tulevaa kehitystä. JPK on 29.4.2011 päivätyssä lausunnossaan päätynyt esittämään vieraan pääoman riskipreemiolle tasoa 0,8 prosenttia, mitä hän on markkinaoikeudessa edelleen pitänyt oikeana lausunnon antamishetkellä.

Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa valituksenalaisten päätöksien oikeellisuutta tältä osin on otettava huomioon se, että kysymys on neljän vuoden pituisesta valvontajaksosta ja sille vahvistettavasta lukuarvosta, jolle ei ole sinänsä asetettavissa yhtä tiettyä oikeaa tasoa, vaan kyseisen arvon asettaminen sisältää tiettyä harkintaa. Energiamarkkinavirasto on esitetyn selvityksen perusteella perustanut valitsemansa vieraan pääoman riskipreemiona käytettävän lukuarvon niihin asiantuntijaselvityksiin, jotka on tehty vuosien 2010 ja 2011 aikana. Tältä osin voidaan arvioida, että virasto on päätöksiä tehdessään huomioinut riittävällä tavalla vieraan pääoman riskipreemioiden tason kohoamisen.

Energiamarkkinaviraston ei voida katsoa toimineen tältä osin virheellisesti, vaikka asiassa esitetyn CDS- (engl. credit default swap) luottojohdannaiskäyrän perusteella mukaan keskimääräinen riskipreemion taso on ollut erityisesti loppuvuonna 2011 vahvistettua yhden prosentin tasoa korkeampi. Vahvistuspäätösten antamishetken tilannetta ei voida pitää ratkaisevana riskipreemion tason määrittämiseen, vaan Energiamarkkinavirasto on perustellusti voinut arvioida tilannetta pidemmällä ajanjaksolla.

Valittajat ovat lisäksi vedonneet siihen, että valituksessa vaaditun riskipreemion vahvistaminen olisi perusteltua yhdenvertaisuuden kannalta, koska maakaasumarkkinoilla toimivalle Gasumille on vahvistettu 1,8 prosentin riskipreemio. Markkinaoikeus toteaa, että maakaasumarkkinalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 128/2004) on maakaasumarkkinalain 7 luvun 1 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että maakaasuverkkotoiminnalle hyväksyttävän tuottotason määrittelyssä tulisi ottaa huomioon Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteet ja että kohtuullista tuottotasoa määritellessään maakaasumarkkinaviranomaisen tulisi määritellä sallittu tuottotaso riittävälle tasolle maakaasuverkon kehittämisen varmistamiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että maakaasumarkkinalain ja sähkömarkkinalain mukaisia vahvistuspäätöksiä ei ole tehty samanaikaisesti eikä samanlaisissa markkinaolosuhteissa. Lisäksi sähköverkonhaltijoiden ja maakaasuverkonhaltijoiden osalta toimijoiden olosuhteet eivät ole täysin rinnasteisia. Markkinaoikeus katsoo, ettei virasto ole menetellyt valittajina olevia verkonhaltijoita kohtaan epätasapuolisesti eikä syrjivästi, kun se ei ole vahvistanut niiden osalta riskipreemiota samalle tasolle Gasum Oy:n kanssa.

Ottaen huomioon myös markkinaoikeuden 31.12.2010 antamissa jakeluverkonhaltijoiden valituksia koskevissa päätöksissä numerot 635-688/2010 esitetyt perustelut vieraan pääoman riskipreemion tason määrittämisestä, markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinaviraston nyt vahvistama vieraan pääoman riskipreemio 1,0 prosenttia sisältää jo selvän ja riittävän tasokorjauksen edellisellä valvontajaksolla sovelletusta riskipreemion tasosta 0,6 prosenttia.

Edellä esitetyillä perusteilla vaatimus vieraan pääoman riskipreemion tason korottamisesta on hylättävä.

Toteutuneen oikaistun tuloksen laskenta

Tehokkuusmittausmenetelmän vahvistaminen (vaatimuskohta 3e)

Valittajat ovat vaatineet, että yrityskohtainen tehokkuusluku määritetään käyttämällä eri tehokkuusmittausmenetelmiä (DEA, SFA ja mahdollisesti StoNED) sekä valitsemalla kunkin valittajan tehokkuusluvuksi korkein eri menetelmillä arvioitu luku tai vaihtoehtoisesti valittajien tehokkuuslukuja korjataan ensimmäisellä valvontajaksolla sovelletulla korjaustekijällä.

Energiamarkkinaviraston mukaan kolmannelle valvontajaksolle vahvistettu StoNED-tehokkuusmittausmenetelmä mallintaa todellista tehokkuusrintamaa aiempaa paremmin. Tehokkuusmittausmetodiikka on kokonaan uusi eli StoNED on otettu käyttöön aiemmin DEA- (engl. data envelopment analysis) ja SFA- (engl. stochastic frontier analysis) menetelmiä hyödyntämällä laskettujen keskiarvojen sijaan.

Sigma-Hat Economics Oy on 31.8.2010 päivätyssä sähköverkkotoiminnan kustannustehokkuuden estimointia StoNED-menetelmällä koskevassa loppuraportissaan esittänyt johtopäätöksinään muun muassa, että StoNED-menetelmä tarjoaa monia etuja nykyisin sovellettavaan DEA- ja SFA-menetelmillä estimoitujnen tehokkuuslukujen keskiarvottamiseen verrattuna. StoNED-menetelmän vaatimat etukäteisoletukset ovat huomattavasti lievemmät kuin DEA:n tai SFA:n, joten sen käyttöala on laajempi. Sekä DEA- että SFA-menetelmät voidaan johtaa StoNED-menetelmän erikoistapauksina.

Todistaja MKS on markkinaoikeudessa kertonut tutustuneensa StoNED-malliin ja sen teoreettiseen taustaan alan tieteellisen kirjallisuuden sekä lukuisten kansainvälisten konferenssien ja seminaarien kautta. MKS:n mielestä StoNED on kansainvälisesti lupaavin ja tieteellisesti tunnustettu uusi menetelmä tehokkuusmittaukseen, ja hän näkee StoNED-mallin käytöllä olevan selkeitä hyötyjä edellisillä valvontajaksoilla käytettyihin DEA- ja SFA-malleihin verrattuna. StoNED poistaa niitä heikkouksia, joita DEA- ja SFA-malleissa usein esiintyy. StoNED on menetelmänä harhaton ja mittaa todellista tehokkuutta paremmin, ja se on ainoa malli, jossa on mahdollista hyödyntää ajassa muuttuvaa tehottomuustermiä.

DEA-mallissa on MKS:n näkemyksen mukaan riski, että aineistosta johtuvat virheet tulevat tulkituksi tehottomuutena. Energiamarkkinaviraston toisella valvontajaksolla soveltamassa lineaarisessa SFA-mallissa on riski, että yhtiöt joutuvat keskenään eriarvoiseen asemaan. Yhteen menetelmään keskittyminen mahdollistaa parhaiten mallin jatkokehittämisen.

MKS on edelleen esittänyt, että DEA-menetelmä saattaa aiheuttaa systemaattista harhaa, ja tällöin korjaustekijän käyttäminen saattaa olla perusteltua, mutta StoNED-mallissa korjaustekijän käyttämiselle ei ole tieteellistä perustetta, koska se on tarkentuva ja harhaton. Taloussääntelyteorian mukaan ei ole myöskään oikein käyttää eri menetelmistä saatavaa korkeinta tehokkuuslukua. Kun joku sääntelymalli on valittu, siihen ei tulisi alalla vallitsevan tieteellisen sääntelyteorian perusteella puuttua valvontaperiodin aikana. Puuttuminen valvontamenetelmään jakson kuluessa voisi sotkea mallin toimintaa ja aiheuttaa siten systemaattista tehokkuusinsentiivin pienentymistä. Jos mallissa havaitaan ongelmia, on selvitettävä mistä ne ovat aiheutuneet, minkä jälkeen mallia on kehitettävä malliin tehtävien muutosten osalta sääntelyperiodin vahvistamisvaiheessa. Todistaja TK on kertonut tehokkuusmittauksen teoreettisen perustan olevan vankalla pohjalla ja toisella valvontajaksolla esiintyneitä ongelmia on selvitetty ja niihin on vahvistetulla tehokkuusmittausmenetelmällä vastattu parhaalla mahdollisella tavalla.

Valittajien esittämästä Oxeran kesäkuussa 2012 laatimasta asiantuntijalausunnosta ilmenee, että ilman lisäanalysointia, mukaan lukien empiirinen estimointi StoNED-menetelmää käyttämällä, Oxera ei pysty kommentoimaan, onko korjauskerroin tarpeellinen. Vaikka StoNED on Oxerankin mukaan innovatiivinen menetelmä, joka on saanut tiedeyhteisön hyväksynnän, Oxera on lausunnossaan päätynyt suosittelemaan useiden eri menetelmien, mukaan lukien StoNED-menetelmän, käyttämistä säästöjen laajuuden arvioinnissa sekä arvioinnin kuluessa tehtyjen havaintojen lisätutkintaa, mahdollisten erojen syihin perehtymistä sekä yhteenvedon laatimista näiden tietojen perusteella.

Energiamarkkinavirasto on esittänyt todistaja MKS:n tavoin, että valittajien vaihtoehtoisesti vaatimaa tehokkuusmittauksen korjaustekijää eikä muutakaan korjausmenetelmää ei vahvistetussa valvontamallissa tältä osin tarvita. Korjaustekijän soveltaminen kolmannella valvontajaksolla johtaisi viraston mukaan verkonhaltijoiden tehokkuutta vääristäviin lopputuloksiin ja pienentäisi oikaistun tuloksen tasoa perusteettomasti.

Markkinaoikeus katsoo, ettei esitetyn selvityksen perusteella ole varmuudella todettavissa, mikä yksittäinen verkonhaltijoihin kohdistuvan tehokkuusmittauksen valvontamenetelmä tuottaisi tarkimman tai toista menetelmää oikeamman lopputuloksen. Energiamarkkinaviraston kolmannelle valvontajaksolle valitsemassa StoNED-menetelmässä, jota on arvioitu muun muassa tieteellisen vertaisarvioinnin kautta, ei ole kuitenkaan osoitettu olevan puutteellisuuksia. Korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainitun vuosikirjaratkaisunkin mukaan sähkömarkkinalaissa on jätetty valvovalle viranomaiselle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä.

Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut sen käytettävissä olevan varsin laajan selvityksen perusteella pitää StoNED-menetelmää luotettavana ja soveltuvana tehokkuusmittausmenetelmänä ja tämän laskentamenetelmän valinta osaksi vahvistettuja valvontamenetelmiä on selvästi kuulunut Energiamarkkinaviraston harkintavaltaan. Siten valvontamenetelmien muuttamiseen ei ole tältä osin aihetta.

Verkonhaltijoiden yleinen tehostamistavoite (vaatimuskohta 3b)

Valittajat ovat vaatineet, että tehostamiskannustimen asettamisessa luovutaan jakeluverkonhaltijoiden osalta kokonaan yleisestä tehostamistavoitteesta ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijoiden osalta yleisen tehostamistavoitteen laskentaa tarkistetaan ottaen huomioon aikaisemmat suositukset.

Valituksenalaisten vahvistuspäätösten sisältämien valvontamenetelmien mukaan monopolitoiminnan valvonnassa on luonnollista asettaa yrityksille yleinen tehostamistavoite. Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmissä on sovellettu yleistä tehostamistavoitetta ensimmäisestä valvontajaksosta (2005–2007) alkaen. Yleisen tehostamistavoitteen tarkoituksena on kannustaa yrityksiä tehostamaan toimintaansa teknisen kehityksen mukaisesti. Yleisen tehostamistavoitteen tarkoituksena on kannustaa yrityksi tehostamaan toimintaansa teknisen kehityksen mukaisesti. Yleistä tehostamistavoitetta ja sen periaatteita on käsitelty muun muassa Energiamarkkinaviraston Helsingin kauppakorkeakoululla vuonna 2003 ja Gaia Consulting Oy:llä vuonna 2007 teettämässä lausunnossa.

Vahvistettujen valvontamenetelmien mukaan sähköverkkotoiminnan kustannustehokkuuden estimointia StoNED-menetelmällä koskevassa selvityksessä tehdyn tuottavuustarkastelun tulokset ovat erittäin lähellä aikaisemmin sovellettua arvoa, joten yleisen tehostamistavoitteen muuttamiselle ei ole perusteita. Verkonhaltijan yleisenä tehostamistavoitteena sovelletaan 2,06 prosenttia vuodessa.

Energiamarkkinavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt, että yleinen tehostamistavoite perustuu yleiseen tekniseen kehitykseen yhteiskunnassa ja teollisuudessa. Vaadittu yleisestä tehostamistavoitteesta luopuminen johtaisi perusteettomaan tulonsiirtoon asiakkailta verkonhaltijoiden omistajille vain jälkimmäisten saaden hyödyn tästä kehityksestä.

Markkinaoikeus katsoo Energiamarkkinaviraston osoittaneen yleisen tehostamistavoitteen voivan kuulua perustellusti osaksi vahvistettujen valvontamenetelmien mukaista tehostamiskannustinta ja yleisen tehostamistavoitteen tason 2,06 prosenttia vastaavan todellisuutta myös pitkän aikavälin tarkastelun perusteella. Aihetta valvontamenetelmien muuttamiselle ei tältä osin ole.

Laatukannustin (vaatimuskohta 3a)

Valittajat ovat esittäneet erilaisia vaatimuksia laatukannustimen osalta.

Valituksenalaisissa päätöksissä vahvistettujen valvontamenetelmien mukaan laatukannustimella kannustetaan verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron ja -jakelun laatua, joten verkonhaltijan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa yhtenä menetelmänä huomioidaan laatukannustin.

Sähkön laadun huomioimisen lähtökohtana on se, että verkonhaltijan omien kustannusten ja sähköntoimituksessa tapahtuneista keskeytyksistä verkonhaltijan asiakkaille aiheutuneiden kustannusten eli niin sanottujen keskeytyskustannusten summa on mahdollisimman alhainen. Energiamarkkinavirasto on halunnut laatukannustimella tukea ja ohjata myös verkonhaltijoiden oma-aloitteista sähkönsiirron ja -jakelun laatua.

Keskeytysten vuosittaisessa laskennassa otetaan huomioon jakeluverkonhaltijalle pitkistä keskeytyksistä suunniteltujen ja odottamattomien keskeytysten lukumäärä ja keskeytysaika sekä lyhyistä keskeytyksistä pika- ja aikajälleenkytkentöjen määrä. Verkonhaltijan vuosittaisia toteutuneita laskennallisia keskeytyskustannuksia verrataan verkonhaltijakohtaiseen keskeytyskustannusten vertailutasoon.

Vaikutuksiltaan suurimmat poikkeamat vuosittaisissa keskeytysmäärissä ja -ajoissa otetaan valvontamallissa huomioon laatukannustimelle asetetuilla raja-arvoilla eli niin sanotuilla lattia- ja kattotasoilla, joiden arvoja valittajat ovat vaatineet muutettaviksi vastaamaan toisella valvontajaksolla sovellettuja lattia- ja kattotasoja.

Kolmannella valvontajaksolla toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa vuosittain huomioon otettava, keskeytyskustannusten vertailutason ja vuosittaisen laskennallisen toteuman välisen erotuksen puolikas, voi vastata suuruudeltaan enintään kahtakymmentä prosenttia verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta. Koska laatukannustin on menetelmässä symmetrinen, mahdollinen laatusanktio on enintään yhtä suuri kuin mahdollinen laatubonus.

Energiamarkkinavirasto on esittänyt, että laatukannustimen raja-arvojen nostaminen kahteenkymmeneen prosenttiin on perustunut siihen, että kymmenen prosentin tasolla kannustinvaikutus ei ole ollut riittävä. Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut keskeytyskustannusten määräytymisestä ja niiden vaikutuksesta toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa esitetyn selvityksen perusteella arvioida, että laatukannustimen raja-arvoja tulee nostaa. Aihetta valituksenalaisten päätsten muuttamiseen ei siten tältäkään osin ole.

Tehostamiskannustin (vaatimuskohdat 3c ja 3d)

Valittajat ovat vaatineet keskeytyskustannusten poistamista tai ainakin keskeytyskustannuksista aiheutuvan vaikutuksen rajaamista osana vahvistettujen valvontamenetelmien tehostamiskannustimen laskentaa. Valittajat ovat vaatimuksensa perusteina vedonneet muun muassa voimakkaasti riskiä lisäävään laatu- ja tehostamiskannustimen keskeytyskustannusten kertymisen yhteisvaikutukseen.

Markkinaoikeudessa on siten arvioitavana myös laatu- ja tehostamiskannustimen yhteisvaikutus keskeytyskustannusten osalta ja se, onko Energiamarkkinaviraston vahvistamissa menetelmissä keskeytyskustannusten huomioon ottamista koskevilta osin jokin sellainen rakenteellinen virhe, joka on omiaan johtaa verkonhaltijoiden kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen.

Energiamarkkinavirasto on määritellyt yrityskohtaisen tehostamistavoitteen uudella StoNED-tehokkuusmittausmenetelmällä. Yrityskohtaisen tehostamistavoitteen asettamisessa ja soveltamisessa on otettu huomioon verkonhaltijan operatiivisten kustannusten lisäksi puolet verkonhaltijan keskeytyskustannuksista.

Markkinaoikeus toteaa, että keskeytyskustannuksia ei otettu huomioon tehostamistavoitteen kohteena olevina kustannuksina toisella valvontajaksolla. Nyt tarkastelun kohteena olevassa kolmannen valvontajakson valvontamallissa keskeytyskustannukset otetaan huomioon verkonhaltijan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa myös tehostamiskannustimen osana. Toisin kuin Energiamarkkinavirasto on toiminut laatukannustimen osalta, tehostamiskannustimen määrittelyssä keskeytyskustannusten puoliosuuden vaikutusta ei ole lainkaan rajattu.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella keskeytyskustannusten kehittyminen ja vaihtelu valvontajakson aikana riippuu pitkälti sääolosuhteista. Verkonhaltijaa mahdollisesti valvontajaksolla kohtaava sähkönjakelun suurhäiriö voi nostaa keskeytyskustannukset huomattavan korkeiksi. Tehostamiskustannusten sisältämät operatiiviset kustannukset sisältävät myös verkonhaltijan korjauskustannukset sekä verkonhaltijan asiakkaille sähköntoimitusten keskeytysten johdosta suoraan sähkömarkkinalain nojalla maksamat vakiokorvaukset, joten esimerkiksi suurhäiriön vaikutukset vaikuttavat voimakkaasti verkonhaltijan tehostamiskannustimeen. Valittajat ovat esittäneet, että keskeytyskustannusten sisällyttäminen osaksi vahvistuspäätösten mukaista tehostamiskannustinta sekä panostekijäksi StoNED-tehokkuusmittausmenetelmässä nostaa erittäin merkittävästi verkonhaltijoiden riskitasoa ilman kasvanutta tuottomahdollisuutta.

Kuten valittajat ovat markkinaoikeudessa laatukannustimen osalta esittäneet, keskeytyskustannuksiin liittyvän riskin toteutuminen tai toteutumatta jääminen on verkonhaltijakohtainen asia. Periaatteessa myös valvontamallissa yleisesti toimivat menetelmät saattavat sisältää poikkeuksellisissa olosuhteissa yksittäiselle verkonhaltijalle realisoituvan verkonhaltijasta itsestään pitkälti riippumattoman riskin, joka on omiaan vaarantamaan verkonhaltijan sähkömarkkinalain mukaisen oikeuden kohtuulliseen tuottoon.

Todistaja JP on esittänyt markkinaoikeudessa erilaisten verkonhaltijoita koskevien esimerkkilaskelmien avulla varsin yksityiskohtaisesti ja uskottavasti näkemyksen siitä, että Energiamarkkinaviraston vahvistama laskentamalli sisältää poikkeuksellisten sääilmiöiden, kuten suurten myrskyjen ja lumikuormien, vaikutusten vuoksi tehostamiskannustinta sovellettaessa todellisen mahdollisuuden siitä, että joillakin verkonhaltijoilla koko valvontajakson keston ajalta tarkasteltuna kohtuullinen tuotto voi vaarantua. Todistaja TK on toisaalta esittänyt, että tehostamistavoitteiden leikkurit eivät teoreettisesti tarkasteltuna kuuluisi tehokkuusmittaukseen, ja että mahdolliset poikkeukselliset kustannusvaikutukset Energiamarkkinavirasto voisi huomioida erikseen.

Tämän tehostamiskannustinta koskevan valvontamenetelmän osalta etenkin sen verkonhaltijakohtaisen kohtuullisuuden arviointia vaikeuttaa markkinaoikeuden arvion mukaan se, että esitetyn selvityksen perusteella kysymyksessä olevat tehokkuutta mittaavat valvontamenetelmät kohtelevat laajempien ja pitkäkestoisten suurhäiriöiden sattuessa mitä ilmeisimmin erikokoisia ja eri puolella Suomea toimivia verkonhaltijoita eri tavoin. Poikkeuksellisen ankaran säähäiriön tai muun ulkoisen tapahtuman vaikutus sähkönjakeluun ja keskeytyskustannuksiin riippuu toisaalta myös verkonhaltijan sähkönjakelujärjestelmän ominaisuuksista ja näin ollen myös kehittämisvelvollisuuden täyttymisestä, joten verkonhaltijan omilla toimintatavoilla on myös olennainen vaikutus kertyviin keskeytyskustannuksiin.

Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut lähtökohtaisesti kehittää valvontamenetelmiä keskeytyskustannusten huomioimisessa vahvistuspäätösten mukaiseen suuntaan osana StoNED-tehokkuusmittausmenetelmään siirtymistä. Näin ollen valittajien vaatimukset keskeytyskustannusten poistamisesta kokonaan yrityskohtaisen tehostamistavoitteen eri laskentamenetelmistä tai vaatimuskohdissa 3a ja 3c esitetyt toissijaiset, hyvin voimakkaaseen keskeytyskustannusten vaikutusten rajaamiseen johtavat vaatimukset ovat asiassa esitetyn selvityksen valossa perusteettomia ja ne on sellaisinaan hylättävä.

Sen sijaan valittajat ovat markkinaoikeudessa kyenneet osoittamaan, että laskettaessa jakeluverkonhaltijan toteutunutta oikaistua tulosta vahvistettujen valvontamenetelmien luvussa 6.6 tehostamiskannustimesta esitetyllä tavalla, keskeytyskustannusten kertymisestä valittajalle aiheutuva riski on määrältään teoreettisesti ja myös käytännön vaikutuksiltaan tarkasteltuna kohtuuttoman suuri. Vaikka keskeytyskustannukset koituvatkin jakeluverkkotoimintaa harjoittaville yhtiöille monista eri syist ja valvontajakson aikana hyvinkin erisuuruisina, kysymyksessä oleva rakenteellinen virhe menetelmissä vaarantaa yleisesti ja kaikkia valittajina olevia yhtiöitä koskien verkkotoimintaan sijoitetulle pääomalle saatavan sähkömarkkinalain edellyttämän kohtuullisen tuoton valvontajaksolla 2012–2015.

Valittajat ovat vielä esittäneet vaatimuksen 3d tehostamiskannustimen epäsymmetrisyysriskin korjaamisesta ja sanktiotekijän asettamisesta enintään bonusmahdollisuuden suuruiseksi. Tältä osin Energiamarkkinavirasto on lausunut, että laatukannustimessa oleva symmetriatekijä toimi huonosti viime valvontajaksolla ja kannusti yrityksiä strategiseen suunnitteluun. Markkinaoikeudessa kuulluista todistajista TK ja MKS ovat tunnistaneet tehostamiskannustimen symmetriavaatimuksen hyväksymisessä ongelmallisuutta sekä teoreettisesti tarkasteltuna että käytännössä kannustinvaikutuksen vähentymisen osalta ja siinä, että tehostamiskannustimen vertailu perustuu yrityskohtaisuuden sijaan yleiseen tehokkuusrintamaan.

Markkinaoikeus katsoo, että tehostamiskannustimeen liittyvä puutteellisuus ei aiheudu tehostamiskannustimen sisältämästä epäsymmetrisyydestä vaan siitä, ettei verkonhaltijalle kertyvää keskeytyskustannusten enimmäismäärää ole valvontamallissa laskennallisesti rajattu. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että valittajina oleville verkonhaltijoille vahvistettuja valvontamenetelmiä on tehostamiskannustimen osalta muutettava jäljempänä tässä päätöksessä esitetyllä tavalla.

Vaatimus liittymismaksutulon jaksottamisesta (vaatimuskohta 3f)

Valittajat ovat vaatineet, että verkonhaltijan hakemuksesta sellaisissa poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa liittymismaksun määrä ylittää 30 prosenttia verkonhaltijan vuotuisesta sallitusta tuotosta, siirtokelpoiset mutta ei-palautuskelpoiset liittymismaksut ja siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen vuosittainen nettomuutos jaksotetaan liittymismaksujen kirjanpidollisesta kohtelusta riippumatta toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa verkkotoiminnan tuotoksi kolmellekymmenelle vuodelle.

Valittajat ovat perustelleet vaatimustaan ennen kaikkea Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:tä esimerkkiyhtiönä hyväksi käyttäen. Todistaja YV on markkinaoikeudessa arvioinut, että liittymismaksutulon noustessa suureksi suhteessa verkonhaltijan vuotuiseen tuottoon, liittymismaksutulojen korkea määrä aiheuttaa verkonhaltijalle painetta laskea sähkön siirtomaksuja. Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:llä liittymismaksutulot suhteessa sallittuun kohtuulliseen tuottoon ovat olleet esitetyn selvityksen perusteella verrattain korkeat sekä ensimmäisellä että toisella valvontajaksolla.

Energiamarkkinavirasto on esittänyt, että liittymismaksujen käsittelystä valitetaan markkinaoikeuteen kolmatta kertaa, eikä valvontamenetelmän ole osoitettu johtavan valittajien nyt väittämiin ongelmatilanteisiin.

Energiamarkkinavirasto on kolmannen valvontajakson menetelmien valmistelun yhteydessä teettänyt selvityksen ja pyytänyt lausunnon eri asiantuntijoilta liittymismaksujen käsittelystä eikä tässä yhteydessä ole viraston mukaan esitetty nykyistä liittymismaksujen käsittelyä parempaa kehitysratkaisua. Valittajat eivät ole Energiamarkkinaviraston mukaan esittäneet mitään toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja vahvistetulle valvontamenetelmälle.

Markkinaoikeus on 11.1.2010 antamassaan päätöksessä numero 13/2010 katsonut, että liittymismaksujen nettolisäyksen säilyessä Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:n kaltaisella verkkotoimintaansa laajentamaan pyrkivällä sähköverkkoyrityksellä pitkään korkealla tasolla, verkkoyhtiön asema voi käytännössä olla Energiamarkkinaviraston soveltamassa valvontamallissa ongelmallinen. Valittajan esittämin tavoin se mahdollisesti johtaisi verkkotoiminnan laajentuessa tilanteeseen, joka ei olisi verkonhaltijan kannalta pitkällä ajanjaksollakaan tarkasteltuna taloudellisesti kohtuullinen eikä myöskään sen asiakkaiden edun mukainen.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajien vaatimuksen mukainen raja-arvo suhteessa kohtuulliseen tuottoon ei vaikuttaisi esitetyn selvityksen perusteella olevan verkonhaltijan kannalta erityisiä vaikeuksia aiheuttava. Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:llä, joka tosin on selvitetysti jakeluverkonhaltijoiden keskuudessa hyvin tehokkaasti toimiva yhtiö, liittymismaksutulot ovat muodostaneet jopa noin 40–70 prosenttia valvontamallin sallimasta vuotuisesta kohtuullisesta tuotosta. Vaikka mainitulla verkonhaltijalla on siten kahdella valvontajaksolla ollut jo useita peräkkäisiä vuosia, jolloin liittymismaksutulot ovat olleet valituksessa kestämättömäksi esitetyllä tasolla, asiassa ei ole kuitenkaan esitetty sellaista selvitystä, että Oulun Seudun Sähkö Verkkopalvelut Oy:n oikeus kohtuulliseen tuottoon olisi päättyneillä valvontajaksoilla vaarantunut tai että yhtiö olisi ollut edes liiketoiminnassaan pakotettu perimään siirtohintoina asiakkailtaan valvontamenetelmän salliman enimmäismäärän.

Edellä esitetyillä perusteilla ei ole aihetta muuttaa vahvistettuja valvontamenetelmiä liittymismaksutulojen käsittelyn osalta. Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, että jos jatkuvasti korkeat liittymismaksutulot käytännössä veisivät jakeluverkkoyhtiöiltä mahdollisuuden kohtuullisen tason asettamiselle siirtohinnoittelussaan, Energiamarkkinaviraston olisi aiheellista arvioida neljännelle valvontajaksolle hyvin korkeiden vuosittaisten liittymismaksutulojen huomioimista valvontamallissa nykyisest poikkeavalla tavalla.

3. Valvontamenetelmien muutoksen toteuttaminen

Energiamarkkinaviraston valittajina oleville jakeluverkonhaltijoille vahvistamia valvontapäätöksiä on muutettava edellä todetuin tavoin valvontamenetelmien sisältämän tehostamiskannustimen osalta.

Energiamarkkinaviraston harkintavallassa on sähkömarkkinalain nojalla se, millä tavoin valittajina olevien verkonhaltijoiden valvontamenetelmiä on muutettava, että keskeytyskustannusten vaikutus rajautuu tehostamiskannustimessa suhteellisuusperiaate ja kohtuullisen tuoton kertymisen vaatimus huomioon ottaen perustellulle ja poikkeuksellisetkin toimintaolosuhteet kestävälle tasolle. Näistä syistä valvontamenetelmiin tästä syystä tarvittavan muutoksen kokonaisharkinta ja toteuttaminen tapahtuu soveliaimmin Energiamarkkinavirastossa.

Edellä esitetyillä perusteilla valituksenalaiset vahvistuspäätökset on kaikkien yrityskohtaisesta tehostamistavoitteesta valittaneiden sähköverkonhaltijoiden osalta eli EPV Alueverkko Oy:n, Kittilän Alueverkko Oy:n ja Sähkö-Virkeät Oy:n päätöksiä lukuun ottamatta kumottava ja asiat on palautettava näiltä osin Energiamarkkinavirastolle uudelleen käsiteltäviksi.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä voidaan säännöksen mukaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on mainitun pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityistä asianosaista ei puolestaan saa säännöksen 3 momentin mukaan velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, että kaikki valittajina olevat verkonhaltijat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian oikeudellisten kysymysten tulkinnanvaraisuuden vuoksi muiden jakeluverkonhaltijoiden tavoin myöskään EPV Alueverkko Oy:n, Kittilän Alueverkko Oy:n tai Sähkö-Virkeät Oy:n, joiden valitukset hylätään, ei voida katsoa esittäneen markkinaoikeudessa ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Markkinaoikeus katsoo siten, että valittajia ei voida määrätä korvaamaan Energiamarkkinaviraston oikeudenkäyntikuluja.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 23.11.2011 tekemät päätökset diaarinumerot 732/430/2011, 734/430/2011, 736–737/430/2011, 739–740/430/2011, 741–742/420/2011, 743–746/430/2011, 749/430/2011, 752/430/2011, 755–759/430/2011, 761–775/430/2011, 777–778/430/2011, 780–788/430/2011, 790–812/430/2011, 814–816/430/2011 ja 818/430/2011 verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskevien menetelmien vahvistamisesta 1.1.2012 alkavalle ja 31.12.2015 päättyvälle valvontajaksolle. Asiat palautetaan edellä tässä päätöksessä esitetyillä perusteilla Energiamarkkinavirastolle uudelleen käsiteltäviksi ja uusien kolmatta valvontajaksoa koskevien vahvistuspäätösten tekemiseksi.

Markkinaoikeus hylkää EPV Alueverkko Oy:n (diaarinumero 425/11/E1; päätösnumero 431/2012), Kittilän Alueverkko Oy:n (diaarinumero 444/11/E1; päätösnumero 450/2012) ja Sähkö-Virkeät Oy:n (diaarinumero 479/11/E1; päätösnumero 485/2012) valitukset.

Markkinaoikeus hylkää valittajina olevien verkonhaltijoiden sekä Energiamarkkinaviraston esittämät oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Jaakko Ritvala sekä asiantuntijajäsenet Erkki Lakervi ja Jarmo Uusitalo