MAO:503/12
PÄÄTÖS, JOHON ON HAETTU MUUTOSTA
Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto) on 23.11.2011 tekemällään päätöksellä vahvistanut verkonhaltijan noudatettavaksi päätöksen liitteessä 1 ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2012 alkavalle ja 31.12.2015 päättyvälle valvontajaksolle. Energiamarkkinavirasto on lisäksi samalla päätöksellä vahvistanut yleiseksi tehostamistavoitteeksi 2,06 prosenttia vuodessa valvontajaksolla 2012–2015.
Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöstään seuraavasti.
Asianosainen harjoittaa sähkömarkkinalain mukaista luvanvaraista sähköverkkotoimintaa ja on siten sähkömarkkinalain 3 §:n 8 kohdassa määritelty verkonhaltija.
Sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennen menetelmien käyttöönottamista. Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
Asianosaisen on otettava tämän vahvistuspäätöksen mukaiset menetelmät huomioon määritellessään valvontajakson aikana siirtopalvelusta perittävien maksujen suuruutta. Tämän vahvistuspäätöksen mukaiset menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämistavan, verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen määrittämistavan sekä näiden edellyttämän verkonhaltijan kirjanpidon mukaisen tuloslaskelman ja taseen oikaisun. Osana menetelmiä Energiamarkkinavirasto vahvistaa myös kannustimet sekä niiden soveltamisessa käytettävät tavoitteet ja menetelmät, jotka tähtäävät riittävän investointitason toteutumiseen, sähkönjakelun laadun kehittämiseen ja verkkotoiminnan tehostamiseen sekä innovatiivisuuteen verkkotoiminnassa. Vahvistettavat menetelmät ja niiden yksityiskohtaiset perustelut on esitetty liitteessä 1.
Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen on perustuttava sähkömarkkinalain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa ja asetuksen (EY) N:o 1228/2003 kumoamisesta 13.7.2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 714/2009 (EUVL L 211, s.15) säädettyihin perusteisiin. Sähkön jakeluverkkotoiminnan ja suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien osalta sovelletaan sähkömarkkinalain 3 luvun 10 ja 14 §:ssä säädettyjä hinnoitteluperiaatteita.
Sähkömarkkinalain 10 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus). Sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.
Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalaiksi (HE 138/1994) ja sen 14 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Toisaalta perusteluissa on todettu, että hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sek antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.
Eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakiesitystä koskevassa mietinnössään (TaVM 56/1994) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä.
Energiamarkkinavirastolle on sähkömarkkinalaissa jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan valvontamenetelmän valinnassa. Nyt vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin Energiamarkkinaviraston aiemmilla valvontajaksoilla soveltamiin menetelmiin.
Energiamarkkinavirasto on todennut päätöksessään voimassaolon osalta, että se soveltaa päätöksellä vahvistettuja menetelmiä asianosaisen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan kolmannella valvontajaksolla 1.1.2012–31.12.2015 ja että se voi muuttaa tätä päätöstä antamallaan uudella päätöksellä joko verkonhaltijan hakemuksesta tai Energiamarkkinaviraston omasta aloitteesta siten kuin sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetään.
Päätöstä on tullut noudattaa muutoksenhausta huolimatta.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
VALITUS
Vaatimukset
Fingrid Oyj (jäljempänä myös Fingrid) on vaatinut, että markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston päätöstä siten, että
1. kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä riskittömänä korkokantana käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation nimellistä korkoa,
2. vieraan pääoman kustannuksen määrittelyssä riskipreemiona käytetään 1,8 prosenttia,
3. rajayhteyksille sallitaan suurempi tuotto hyväksymällä kolmen prosentin lisäriskipreemio Venäjän rajainvestointeihin ja kahden prosentin lisäriskipreemio muille rajayhteyksille,
4. tuottopohja määritetään vuosittain siten, että vuoden alun tuottopohjaan lisätään kyseisen vuoden aikana valmistuneet investoinnit, ja että varamuuntajat ja muut varalla olevat verkkokomponentit otetaan huomioon jälleenhankinta-arvon ja nykykäyttöarvon laskennassa,
5. rahoitusomaisuuden kustannusta määritettäessä rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon määrä, jolla yhtiö saavuttaa current ratio-tunnusluvun 0,7,
6. likvidittömyyspreemion arvona käytetään yhtä prosenttia,
7. nettomääräiset suojauskustannukset otetaan rahoituskustannuksina huomioon kokonaisuudessaan ilman raja-arvoja,
8. valvontamallissa asetettu yleinen tehostamisvelvoite poistetaan,
9. innovaatiokannustimessa kohtuulliseksi katsottavien tutkimus- ja kehityskustannusten raja nostetaan yhdeksi prosentiksi vahvistetun tuloslaskelman verkkotoiminnan liikevaihdosta
Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa päätöksen ja palauttaa asian Energiamarkkinavirastoon päätöksen muuttamiseksi valituksessa edellä esitetyn mukaisesti.
Perusteet
Yleistä
Valittaja hyväksyy WACC-mallin käytön kohtuullisen tuoton laskentamenetelmänä valvontamallissa, mutta regulaation ennakoitavuus on yhtiölle, sen asiakkaille ja omistajille keskeistä. Mallin soveltamisen tulee heijastaa toimintaympäristön muutoksia ja ohjauksen ja valvonnan tavoitteita, mutta soveltamisen johdonmukaisuudesta ja jatkuvuudesta ei voi poiketa ilman erityistä syytä. Valvontamallin soveltaminen ei voi myöskään merkitä sitä, että jokaisella valvontajaksolla mallia pyritään muuttamaan niin, että sallittu kohtuullinen tuotto pienenee. Energiamarkkinaviraston toiminta WACC-mallin soveltamisessa on oltava ennakoitavaa. Virasto ei ole oikeutettu tekemään valvontamenetelmiin olennaisia negatiivisia muutoksia, joiden tekemiseen toimintaympäristön, regulaation tai olosuhteiden muutokset eivät muutoin oikeuta. Mallin ennakoitavuus ja johdonmukainen soveltaminen on toisaalta luottamuksensuojaa ja hallinto-oikeudellisten periaatteiden noudattamista, toisaalta tärkeää sijoittajille ja rahoittajille, koska regulaation ennalta-arvaamaton muuttuminen lisää riskiä.
Valittaja on ainoa kantaverkkotoimintaa harjoittava yhtiö Suomessa, eikä siihen kohdistuvaa valvontaa voida suoraan verrata muiden valvottavien kohteluun. Kantaverkkotoiminnan erityispiirteet vaikuttavat toiminnan riskipitoisuuteen, suojauskustannuksiin, epälikvidiyteen, rahoitusomaisuuden määrän ja tehostamistavoitteen määrittelyyn ja huomioon ottamiseen valvontamallissa.
Riskitön korkokanta
Valvontamallin keskeisenä osana on ollut verkon nykyarvo ja valtion pitkäaikaisen lainan koron käyttäminen riskittömänä korkona, joiden perusteella on laskettu oman ja vieraan pääoman kustannus. Valituksenalaisessa päätöksessä koroista on inflaatiokomponenttina vähennetty prosenttiyksikkö. Muutos on ollut virheellinen, sitä ei ole perusteltu päätöksessä kunnollisesti ja se on ollut ristiriidassa viraston käyttämien lausuntojen kanssa. Tehty muutos ei ole johtunut toimintaympäristön tai muiden ulkoisten tekijöiden muutoksesta.
Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöstään sillä, että kun verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvo lasketaan vuosittain, se sisältää inflaation vaikutuksen. Riskittömästä korosta on näin ollen Energiamarkkinaviraston mukaan poistettava inflaation vaikutus, jotta inflaation vaikutusta ei huomioitaisi kahdesti. Energiamarkkinaviraston soveltama ajattelutapa on virheellinen. Omaisuuden arvon vuosittaisessa määrittämisessä lasketaan, paljonko kantaverkkotoimintaan on sitoutunut pääomaa, jolle tuotto on laskettava. WACC-mallin perusajatuksen mukaista on määrittää toimintaan kulloinkin sitoutuneelle pääomalle kohtuullinen tuotto. Ajattelutapa on tyypillistä kaikelle sijoitustoiminalle, eikä ole perusteita asettaa kantaverkkosijoitustoimintaa tässä suhteessa erilaiseen asemaan.
Verkkotoimintaan sitoutunut pääoma voitaisiin laskea joka vuosi listaamalla kantaverkkotoimintaan kuuluvat komponentit, määrittämällä näiden yksikköhinnat ja laskemalla niistä komponenttien ikä huomioon ottaen omaisuuden kulloinenkin nykyarvo. Näin menetellään kunkin valvontajakson aluksi. Yksinkertaisuuden vuoksi Energiamarkkinavirasto on ottanut käyttöön menetelmän, jossa valvontajakson aikana kunkin vuoden yksikköhinnat arvioidaan hintojen muutosta kuvaavaa indeksiä käyttämällä. Energiamarkkinaviraston suorittamassa verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvon arvioinnissa ei ole kyse valvontamallin inflaatiokorjauksesta, vaan omaisuuden arvon määrittämisestä sijoittajan kohtuullisen tuoton arvioimiseksi. Kyse on markkinahinnan määrittelemistä, joka on normaalien sijoitusperiaatteiden lähtökohtia. Monet muutokset eivät ole inflaatioriippuvaisia eikä niitä kuvaa mikään yleisindeksi. Omaisuuden arvo on mahdollista laskeakin esimerkiksi teknisen kehityksen aiheuttaman komponenttien hinnanmuutosten vuoksi. Nämäkin muutokset hyväksytään huomioonotettavaksi, vaikka nykyarvon muutos merkitsisi tuottopohjan vähentymistä ja alempaa sallittua tuottoa.
Sigma-Hat Economics Oy (jäljempänä myös Sigma-Hat) on valituksenalaisessa päätöksessä viitatussa lausunnossaan pitänyt nimellisiin korkoihin perustavan mallin keskeisenä ongelmana sitä, että eri vuosina kertyvät ali- ja ylijäämät eivät ole keskenään vertailukelpoisia. Kun lausunnossa esitettyä väitettyä kaksinkertaisesta inflaatiota ryhdytään eliminoimaan, huomataan lausunnon mukaan eräitä käytännön ongelmia. Niin sanotun reaalisen koron todetaan kolmena viimeisestä kuudesta vuodesta olleen negatiivinen. Tähän päädytään vertaamalla virheellisesti yhden vuoden toteutunutta inflaatiota ja kymmenen vuoden eteenpäin suuntautuvaa korkoa. Kun lopputulos on lausunnonantajan mielestä outo, rakennuskustannusindeksi vaihdetaan kuluttajahintaindeksiksi ja vaihdetaan viitekorkoa. Energiamarkkinaviraston olisi syytä todeta teoria virheelliseksi, jos lopputulos johtaa mahdottomaan lopputulokseen.
Kaksi Energiamarkkinaviraston käyttämistä lausunnonantajista ei ole puoltanut päätöksessä käytettyä menetelmää riskittömän koron määrittelyssä. Niissä on sen sijaan esitetty valituksen mukaista, valvonnassa vakiintuneesti käytettyä menetelmää sellaisenaan tai lievästi muutettuna. Päätöksessä viitatut lausunnotkin osoittavat osaltaan sen, että sijoitetun omaisuuden kulloisenkin arvon määrittäminen ja sille kohtuullisen tuoton määrittäminen nimelliseen korkotasoon perustuen kuvaa paremmin sijoittajan toimintaa ja tuotto-odotusta.
Omaisuuden nykyarvo on siten kerrottava nimellisellä WACC-tuotolla käyttäen riskittömänä korkona valtion liikkeellelaskemien joukkolainojen tuottoa, kuten valvontamallissa on vakiintuneesti käytetty tähänkin asti.
Vieraan pääoman kustannus
Valituksenalaisen päätöksen mukaan globaalin finanssikriisin vaikutus riskipreemioihin on vähentynyt ja vaihtelut tasaantuneet. Päätöksen valmisteluasiakirjoihin kuuluvassa perustelumuistiossa vieraan pääoman laskelmat on tehty alkuvuoden 2010 tietojen perusteella. Tämän jälkeen rahoituksen hinta on olennaisesti noussut. Rahoitusmarkkinoiden yleinen epävakaus on lisännyt vieraan pääoman kokonaiskustannusta ja pakottanut siirtymään pitkäaikaisempaan, ja siten kalliimpaan rahoitukseen.
Energiamarkkinaviraston vahvistamassa Gasum Oy:tä koskeneessa valvontapäätöksessä vieraan pääoman riskipreemioksi on vahvistettu 1,8 prosenttia. Tämän on ilmoitettu perustuvan tilanteeseen rahoitusmarkkinoilla keväällä 2009. Tasapuolisuusperiaate edellyttää riskipreemion vahvistamista samalle tasolle myös valituksenalaisessa päätöksessä.
Rajajohdoille sallittava tuotto
Valvontamenettelyssä tulisi huomioida rajayhteyksien korkea riskipitoisuus. Rajayhteyksiin tehdyt investoinnit voivat osoittautua tarpeettomiksi tai muuten kannattamattomiksi. Euroopan Unionin sisälläkin rajayhteyksiin liittyy eri regulaatiomalleista johtuva korkeampi riskipitoisuus. Lisäksi valittajan rajajohtoinvestoinnit voidaan osittain rinnastaa myös Gasum Oy:n toiminnalliseen riskiin, jonka johdosta Energiamarkkinavirasto on vahvistanut sitä koskien yleisen kolmen prosentin lisäriskipreemion.
Sääntelyviranomaisen tulisi sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/72/EY (EUVL L 211, s.55) asetetun edellytyksen mukaisesti varmistaa, että yhteistä etua koskevien hankkeiden kannustimet ovat oikeassa suhteessa hankkeen riskeihin. Energiamarkkinavirasto ei ole kuitenkaan päätöksessään toteuttanut kannustimia, vaan pitäytynyt aiemmissa periaatteissa.
Valvonnassa on otettava myös huomioon ehdotuksen asetukseksi Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntaviivoista 14 artikla kannustimista, jossa edellytetään yhteistä etua koskeville hankkeille asianmukaisia kannustimia.
Kantaverkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden määrittäminen
Valvontamallissa verkon nykykäyttöarvo määritetään valvontajakson aikana vuosittain tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona. Kunkin vuoden aikana valmistuvat investoinnit eivät näy sen vuoden tuottopohjassa, vaikka siihen liittyvät kulut vaikuttavat vuoden tulokseen. Näin ollen tuottopohjan lisäys vaikuttaa viiveellä ja perusteettomasti alentaa kyseiselle vuodelle laskettavaa sallittua tuottoa. Jotta tehtyjen investointien vaikutukset olisivat ajallisesti neutraaleja eivtkä investoinnit perusteettomasti alentaisi kullekin vuodelle sallittua tuottoa, vuoden alun tuottopohjaan tulisi lisätä investoinnit, jotka vuoden aikana valmistuvat. Kun tarkastelu tehtäisiin jälkeenpäin, voitaisiin tarkasteluhetkellä lukea tuottopohjaan mukaan vuoden aikana valmistuneet investoinnit.
Toinen tapa olisi laskea verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvo ja nykykäyttöarvo kullekin vuodelle ja vahvistaa se vuoden alun ja vuoden lopun tilanteen keskiarvona, mutta tämä merkitsisi suurempaa muutosta nykyiseen mekanismiin ja valituksessa vaadittua menetelmääkin voidaan pitää riittävänä.
Lisäksi varalla olevat komponentit on luettava mukaan tuottopohjaan. Ne ovat välttämättömiä kantaverkon toimintavarmuuden ylläpitämiseksi ja näin ollen välttämätön osa toimintaan sitoutunutta pääomaa. Varamuuntajien ja muiden varalla olevien verkkokomponenttien käsittelyä on muutettu perusteettomasti aiemmista valvontajaksoista.
Verkkotoimintaan sitoutunut rahoitusomaisuus
Energiamarkkinavirasto on ottanut huomioon valittajan rahoitusomaisuudesta aiheutuvana kustannuksena liian vähäisen määrän. Verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus on otettu päätöksessä huomioon menetelmällä, joka korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ei ole verkonhaltijan kannalta kohtuuttoman vähäinen tai riittämätön. Kyseisessä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä arvioitiin huomioon otettavan rahoitusomaisuuden määrän laskentatapoja sen perusteella, miten ne vaikuttivat paitsi kantaverkkoyhtiöön niin erityisesti alue- ja jakeluverkonhaltijoihin. Viimeksi mainituilla välttämättömän rahoitusomaisuuden tarve on aivan erilainen kuin pääomavaltaisen kantaverkkoyhtiön. Tasapuolisuusperiaatteen mukaisesti eri asemassa olevia osapuolia ei voi kohdella samalla tavalla. Korkein hallinto-oikeus totesi, että uudet selvitykset asianomaisista tunnusluvuista voivat muodostaa perusteen menetelmien muuttamiselle.
Toiminnan turvaamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden määrä on kasvanut ja kasvaa finanssikriisin uhatessa. Valittajan on näin ollen kasvatettava rahoitusomaisuus selvästi suuremmaksi kuin mitä valittajan vaatiman muutoksen jälkeen tulisi huomioon otettavaksi.
Likvidittömyyspreemio
Tuoreimmassa Energiamarkkinaviraston käyttämistä lausunnoista on esitetty, että noin prosentin likvidittömyyspreemio on oikea taso sellaisille sähköverkkoyhtiöille, jotka eivät ole osa pörssilistattua konsernia.
Valittajan omistus on järjestetty uudelleen alkuvuonna 2011. Valtion omistusosuus on kasvanut ja sen omistuksessa on yli puolet valittajan osakkeista. Valittajan omistajina on myös suomalaisia vakuutusyhtiöitä, joiden omassa laskennassa valittajan osakkeet joutuvat pörssilistaamattomina vakavaraisuuslaskennassa ankaramman kohtelun kohteeksi kuin likvidit osakkeet.
Edellä sanottujen seikkojen perusteella likvidittömyyspreemiona on perusteltua käyttää ainakin yhden prosenttiyksikön suuruista preemiota.
Nettosuojauskulut
Valvontamalliin tehty muutos nettosuojauskulujen osalta on poistettava. Suojauskulut on otettava huomioon kokonaisuudessaan riippumatta siitä, vaikuttavatko ne kokonaistuottoa laskevasti tai nostavasti. Päätöksessä on virheellisesti esitetty, että suojauskustannuksilla tarkoitetaan rahoitusomaisuuteen kuuluvien luottoihin liittyviä kustannuksia ja että suojausinstrumenttien lähtökohtainen tarkoitus olisi maksuvalmiuden ylläpitämiseen tarvittavan rahoitusomaisuuden hoito.
Suojauskulut syntyvät yhtiön korollisesta velasta aiheutuvista kuluista, joilla ei ole tekemistä rahoitusomaisuuden määrän kanssa. Suojauskulut ovat välttämättömiä ja voivat markkinoiden muutoksista riippuen olla huomattavia. Suojausinstrumentit voivat nostaa tai laskea kokonaistuottoa. Ne ovat välttämättömiä, eivät spekulatiivisia ja ne on otettava huomioon kokonaisuudessaan riippumatta siitä, nostavatko vai laskevatko ne tuottoa.
Yleinen tehostamisvelvoite
Valittajalle on valvontamallissa asetettu perusteettomasti uusi yleinen tehostamistavoite 2,06 prosenttia. Kyseistä vaatimusta ei ole ollut aikaisemmin, eivätkä mitkään toiminnassa tai toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset ole antaneet tehostamisvelvoitteen asettamisella aihetta. Ainoana perusteena tehostamisvelvoitteelle on esitetty tasapuolisuus. Valvontamallin kannustimet ovat valittajan osalta lähtökohdiltaan erilaiset kuin jakeluverkoilla. Valittajan operatiivisille kustannuksille asetetuissa tehostamistavoitteissa kontrolloitavissa olevia kustannuksia ei verrata toisten yhtiöiden kustannuksiin, vaan lähtökohdaksi määritellään joko yhtiön oman budjetin mukaiset kulut tai viiteen edelliseen tilikauteen toteutuneet kustannukset. Tässä toteutuu yleiselle tehostamistavoitteelle päätöksen mukaan asetettu tehtävä, eli kannustaa myös tehokkaaksi havaittua verkonhaltijaa tehostamaan toimintaansa yleisen tuottavuuskehityksen mukaisesti. Jos tämän lisäksi asetetaan vielä yleinen tehostamisvelvoite, malli edellyttää yleistä tehostamista kaksinkertaisesti, mikä on vastoin tasapuolisuusperiaatetta.
Suurjännitteisen jakeluverkonhaltijan verkonhaltijakohtainen tehostamistavoite muodostuu vain yleisestä tehostamistavoitteesta, joka on sama kuin jakeluverkonhaltijalla. Tasapuolisuusperiaate ei siis ole Energiamarkkinavirastonkaan mukaan vaikuttanut erilaisen tehostamistavoitteen asettamiselle suurjännitteisen jakeluverkon haltijalle ja muulle jakeluverkon haltijalle. Perusteita yleisen tehostamistavoitteen asettamiselle ei ole ollut siinäkään mielessä, että valittajan toiminnan on havaittu lukuisissa tutkimuksissa olevan erittäin tehokasta suhteessa toisten maiden kantaverkkoyhtiöihin.
Innovaatiokannustimen määrä
Regulaation yleisten tavoitteiden mukaisesti päätöksessä valvontamenetelmiin on hyväksytty innovaatiokannustin, jossa kohtuulliset tutkimus- ja kehityskustannukset on hyväksytty osaksi innovaatiokannustinta.
Valittajalla on kantaverkonhaltijana merkittäviä erityistehtäviä, jotka edellyttävät tutkimus- ja kehityspanosta. Kantaverkkoyhtiölle myös eurooppalaisen markkinapaikan kehittämiseen liittyvät kulut on katsottava verkkotoiminnan kehittämisen kuluiksi. Kolmas sähkömarkkinadirektiivi edellyttää nimenomaisesti verkonhaltijoille annettavia kannustimia, joilla edistetään markkinoiden yhdentymistä ja tuetaan asiaan liittyviä tutkimustoimia. Jakeluverkonhaltijoille, joilla ei ole vastaavia tehtäviä ja niistä aiheutuvia kustannuksia, on asetettu sama innovaatiokannustimen katto kuin kantaverkonhaltijalle. Jotta kantaverkonhaltijan erityistehtävät tulevat huomioiduksi ja malli sisältäisi sähkömarkkinadirektiivin edellyttämän kannustimen markkinoiden yhdentymiseen liittyvään tutkimustoimintaan, kohtuulliseksi katsottavien tutkimus- ja kehityskustannusten raja on nostettava vähintään yhteen prosenttiin vahvistetun tuloslaskelman verkkotoiminnan liikevaihdosta.
LAUSUNTO
Vaatimukset
Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen perusteettomana.
Perusteet
Yleistä
Energiamarkkinavirasto ei ole rikkonut hallinto-oikeudellisia periaatteita. Luottamuksensuoja ei tarkoita sitä, ettei viranomainen voisi perustellusti muuttaa aiemmin soveltamissaan menetelmissä tai päätöksissä olleita epätarkkuuksia, varsinkin kun Energiamarkkinaviraston viranomaistehtävä käsittää menetelmien kehittämisen tulevillakin valvontajaksoilla. Menetelmien kehittämistehtävä perustuu sähkömarkkinalakiin, sen esitöihin ja oikeuskäytäntöön. Valmisteluprosessin avoimuus huomioiden kyse ei ole voinut olla myöskään valittajalle odottamattomista valvontamallin muutoksista.
Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää samanlaista kohtelua samanlaisissa tapauksissa. Kantaverkonhaltijan ja jakeluverkonhaltijoiden osittain erilaiselle kohtelulle on olemassa erilaisia objektiivisesti arvioitavissa olevia perusteita. Valittajan toimintaan liittyy velvoitteita, joiden perusteella sen toiminta eroaa tietyiltä osin sähkön jakeluverkkotoimintaa harjoittavista yrityksistä. Erityispiirteet vaikuttavat kuitenkin enemmän toiminnan laajuuteen, eivätkä ne lisää valittajan liiketoimintaan sisältyvää riskiä niin, että se poikkeaisi merkittävästi verkkoliiketoiminnan yleisestä riskitasosta.
Energiamarkkinavirasto katsoo, että mikäli kyseessä ei ole lainvastainen päätös tai mikäli kyseessä on harkinnanvarainen vaihtoehtoinen laskentamenetelmä, josta ei ole mahdollista arvioida, että tuottaisiko se kustannusten laskennan kannalta oikeamman ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioiden kannalta paremman lopputuloksen, vahvistuspäätösten sisältöä ei tule muuttaa.
Hallituksen esityksessä (HE 127/2004 vp) on mainittu luonnollisen monopolin valvonnan erityisvalvonnan keskeisinä tavoitteina tasapuolisuus, tehokkuus ja jatkuvuus. Hallituksen esityksen mukaisesti tuottotaso ei saa olla liian korkea esimerkiksi suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Tehokkuus tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin. Jatkuvuus ei voi kuitenkaan tarkoittaa sitä, että menetelmiä ei kehitettäisi. Tehokkuus edellyttää toteutuakseen menetelmien kehittämistä. Se seikka, että jokin osatekijä on osa tarkkaan harkittua kokonaisuutta, ei poista mahdollisuutta kehittää valvontamenetelmiä edelleen. Valittajien vaatimus johtaisi ristiriitaan ja epäloogisuuteen, koska Energiamarkkinavirasto on huomioinut kokonaisuuden, mutta valittaja vaatimuksissaan vain yksittäisiä osatekijöitä huomioimatta niiden vaikutuksia valvontamenetelmien kokonaisuuteen nähden.
Valittaja on esittänyt, että Energiamarkkinavirasto on soveltanut valvontamallia siten, että jokaisella valvontajaksolla mallia pyritään päämäärätietoisesti muuttamaan niin, että kohtuullinen tuotto pienenee. Valittajan esittämä väite ei pidä paikkaansa, sillä valittajalle on ensimmäiseltä valvontajaksolta kertynyt alijäämää 98,48 miljoonaa euroa ja toiselta valvontajaksolta alustavaa alijäämää 189,03 miljoonaa euroa. Valittajan vaatimusten hyväksyminen merkitsisi alijäämien kasvamista entisestään ja mahdollisuutta korottaa verkkopalvelumaksuja, vaikka valittaja ei ole käyttänyt entisiäkään alijäämiä hinnoittelussaan. Todennäköisesti sähkön siirtomaksujen keskimääräinen hintataso kohoaisi jonkin verran entisestä. Tästä huolimatta on epävarmaa parantaisivatko valittajan vaatimat muutokset vahvistuspäätöksissä asetettuihin menetelmiin sähköverkkojen toimintavarmuutta ja lisääntyisivätkö investoinnit nykytasosta vai merkitsisivätkö muutokset ainoastaan korkeampaa tuottoa kantaverkonhaltijan omistajille.
Reaalisen riskittömän korkokannan määrittely
Valvontamenetelmissä nimellisenä riskittömänä korkokanta käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa, jonka arvona käytetään valvontajakson kutakin vuotta edeltävän vuoden toukokuun toteutunutta arvoa. Nimellinen riskitön korkokanta päivitetään kohtuullisen tuoton laskennassa vuosittain, jolloin se sisältää vuotuisen inflaatio-odotuksen.
Sigma-Hatin selvityksen mukaan jos inflaation vaikutuksen poistamiseen valtion kymmenen vuoden obligaatiokorosta olisi käytetty rakennuskustannusindeksiä (RKI), olisi tämä vuodesta 2005 lähtien johtanut kolmena vuotena siihen, että reaalinen riskitön korkokanta olisi saanut negatiivisen arvon. Vaikka riskitön korko olisi saanut negatiivisen arvon, tässäkin WACC eli verkonhaltijan tuottoprosentti olisi saanut vain yhtenä vuotena negatiivisen arvon. Käytettäessä kuluttajahintaindeksiä (KHI) RKI:n tilalla, WACC-tuottoprosentti ei olisi ollut negatiivinen yhtenäkään tarkastelujakson vuotena. Energiamarkkinavirasto katsoo joka tapauksessa, että inflaation vaikutuksen poistamisessa on hyvä noudattaa varovaisuutta.
Vuosittaiset vaihtelut inflaatiossa voivat olla suuria ja koska riskittömänä korkona käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa, on perusteltua arvioida inflaatiotakin pidemmällä ajanjaksolla. Sigma-Hat suositteli käytettäväksi reaalisena riskittömänä korkona kiinteää arvoa koko valvontajakson ajan. Inflaation määritelmänä käytetään myös yleisimmin KHI:n muutosta. KHI:n keskiarvo ajanjaksolla 2.1.2002–31.12.2010 on ollut 1,64 prosenttia. Pidemmän ajanjakson keskiarvoa käyttämällä reaalinen korko ei olisi myöskään muodostunut negatiiviseksi riippumatta siitä, onko inflaation määritelmänä RKI vai KHI.
Varovaisuusperiaatteen johdosta nimellisestä riskittömästä korosta poistettavan inflaatiokomponentin arvoksi määritettiin yksi prosentti. Tällöin, vaikka Suomen valtion kymmenen vuoden obligaatiokorko painuisi nollaan prosenttiin, muodostuisi kantaverkonhaltijan WACC-tuotoksi 1,51 prosenttia. Reaalisen riskittömän korkokannan laskemiseksi inflaatio-komponentti vähennetään suoraan nimellisestä korkokannasta, perustuen Fisher-kaavan niin sanottuun approksimaatioon. Valittajien väite inflaatiokomponentin sattumanvaraisesta ja perusteettomasta määrittämisestä on edellä esitetyn perusteella väärä.
Inflaatiokorjaus kohtuullisen tuoton laskennassa
Inflaatiokorjaus tehdään vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon verkkokomponenttien standardiyksikköhinnat, joiden avulla muodostetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo. Muun sitoutuneen oikaistun pääoman arvostuksen osalta käytetään verkonhaltijan kyseisen vuoden eriytetyn taseen mukaisia arvoja ilman rahanarvon korjausta, koska nämä erät ovat tilinpäätöshetkellä jo kyseisen vuoden rahanarvossa.
Koska verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma päivitetään verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa vuosittain, se sisältää edellä esitetyn inflaatiokorjauksen jälkeen vuotuisen inflaation vaikutuksen. Tällöin verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan huomioon reaalisena eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan.
Aikaisempien valvontajaksojen vahvistuspäätöksissä on virheellisesti otettu huomioon inflaatio kahteen kertaan verkon arvonmäärityksissä. Energiamarkkinavirasto on virheellisesti soveltanut riskittömänä korkokantana Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation koron nimellistä arvoa osana valvontamenetelmiä (WACC-malli) vuosina 2005–2011. Virhe on syntynyt, koska Energiamarkkinavirasto on myös korjannut inflaation toiseen kertaan sitoutuneen pääoman keskeisestä osasta, eli sähköverkon arvosta. Virhe on vaikuttanut kohtuullisen tuoton laskennassa pääsääntöisesti verkonhaltijoiden eduksi, mutta myös haitaksi riippuen inflaation kehityksestä. Yleisesti sovellettavien valvonta- ja rahoitusteorioiden mukaan verkkotoiminnan valvonnassa sovellettavassa sitoutuneen pääoman tuoton laskennassa inflaation vaikutus tulee ottaa huomioon ainoastaan kertaalleen, jotta asiakkaat eivät joudu maksamaan enemmän kuin kohtuullista hintaa ja toisaalta jotta omistajat eivät menetä kohtuullista tuottoa kaksinkertaisen inflaatiokorjauksen takia.
Valvonta- ja rahoitusteorian mukaan voidaan käyttää kolmea eri vaihtoehtoa inflaation ottamiseksi huomioon sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton laskennassa. Kohtuullisen tuoton laskennan tekijät ovat pääoman keskikustannuksen malli (WACC-malli) ja sitoutunut pääoma (RAV-arvo), joka sisältyy WACC-mallin euromääräisen tuoton laskentaan. Ensimmäinen vaihtoehto on se, että käytetään reaalista WACC-mallia soveltamalla reaalista riskitöntä korkokantaa ja korjaamalla inflaation vaikutus RAV-arvoon, jolloin inflaatio on otettu huomioon kertaalleen sitoutuneessa pääomassa. Toinen vaihtoehto on se, että käytetään nimellistä WACC-mallia, joka sisältää nimellisen riskittömän koron ja siten inflaation, jolloin inflaatio sisältyy WACC-malliin eikä RAV-arvoon tarvitse tehdä erikseen inflaatiokorjausta. Kolmantena vaihtoehtona on käyttää sekä reaalista WACC-mallia että reaalista RAV-arvoa ja korjata inflaatio vasta lopuksi kertaalleen erillisenä tekijänä.
Energiamarkkinavirasto ei ole toiminut inflaatiokorjauksen määrittelyssä vastoin käyttämiensä asiantuntijoiden suositusta. Valvontamenetelmiä koskevissa asiantuntijalausunnoissa ehdotettiin kaikkia kolmea edellä kuvattua menetelmää. Lisäksi yhdessä lausunnossa kehotettiin jatkamaan aikaisemmin sovelletulla inflaatiokäsittelyllä.
Valittajien esittämä vaatimus siitä, että inflaatio tulee ottaa huomioon kahteen kertaan verkon arvonmäärityksessä ja kohtuullisen tuoton laskennassa, on virheellinen. Asiantuntijalausunnot sekä useiden ulkomaisten valvontaviranomaisten käytännöt selkeästi vahvistavat sen, että inflaatio tulee ottaa huomioon ainoastaan kertaalleen laskettaessa euromääräistä kohtuullista tuottoa. Samoin on katsottu myös Kilpailuviraston tuoreessa käytännössä kaukolämpöalaa koskevissa selvityksiss. Energiamarkkinavirastolla on oikeus tältä osin kehittää valvontamalliaan edellisistä valvontakausista poikkeavasti. Aikaisempi virheellinen käytäntö ei estä korjaamasta virhettä tulevalle valvontajaksolle.
Vieraan pääoman riskipreemio
Vieraan pääoman riskipreemion taso valituksenalaisen päätöksen menetelmissä on perustunut asiantuntijalausuntoihin. Energiamarkkinavirasto on soveltanut korkeinta niissä esitettyä tasoa. Sähköverkkotoiminnan WACC-mallin ja sen parametrien arvioinnista saaduissa lausunnoissa määriteltiin riskipreemiolle vaihteluväli 0,6–1,0 prosenttia, jonka katsottiin olevan riskipreemion taso nykyisessä markkinatilanteessa. Virasto soveltaa tasoa 1,0 prosenttia, joka on 66 prosenttia korkeampi taso kuin edeltävällä valvontajaksolla ja se kuvastaa selkeästi niin sanotun finanssikriisin vaikutusta.
Sähköverkkotoiminnan WACC-mallin vieraan pääoman riskipreemio määritellään valvontajaksoittain, koska sen määrittämiselle ei ole yksiselitteistä määritystapaa tai yksiselitteisiä markkinoilta saatavia vastaavia päivittäisiä kotimaisia noteerauksia, kuten esimerkiksi riskittömälle korolle on olemassa. Sähkömarkkinalain perustelujen mukaisesti tulee lisäksi ottaa huomioon, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Energiamarkkinavirasto on seurannut vuotuisesti sähköverkkotoimintaa harjoittavien verkonhaltijoiden todellisten vieraan pääoman rahoituskustannusten kehitystä verrattuna WACC-mallissa sallittuun vieraan pääoman kustannukseen ja käytännössä verkonhaltijat ovat pystyneet alittamaan WACC-mallin kustannukset. Oikeuskäytännön mukaisesti preemioiden ilmentämä marginaali tulee asettaa tasolle, johon yrityksillä on tosiasiallinen mahdollisuus. Valittaja ei ole osoittanut, että sen vieraan pääoman kustannuksen riskipreemio olisi tosiasiallisesti tasolla 1,8 prosenttia. Valittaja ei ole myöskään esittänyt, ettei se pystyisi rahoittamaan vieraan pääoman ehtoisesti korollisen velan edullisemmin kuin valvontamenetelmissä sallitaan.
Rajayhteyksille sallittava tuotto
Valittaja on perustellut rajayhteyksille vaadittua korkeampaa sallittua tuottoa sillä, että uusi sähkömarkkinadirektiivi edellyttää lyhyen ja pitkän aikavälin kannustimia markkinoiden yhdentymisen ja toimitusvarmuuden edistämiseksi. Tämä voitaisiin toteuttaa hyväksymällä lisäriskipreemiot rajayhteyksille. Valittajan johtopäätös uudesta direktiivistä ei ole looginen ja se on lisäksi ennenaikainen. Euroopan unionin kolmatta sisämarkkinapakettia ei ole vielä kansallisesti voimaansaatettu eikä ole olemassa säädöstä, joka kansallisella tasolla olisi muuttunut. Lainsäätäjä voi harkita, että nykyiset valvontamenetelmät saattavat olla riittäviä toteuttaman direktiivin tavoitteen, sillä ne sisältävät muun muassa innovaatiokannustimen. Valittaja ei ole myöskään esittänyt, että riskitason nousu olisi mitenkään realisoitunut käytännössä, eikä mitään perusteita vaatimilleen lisäriskipreemioiden määrille.
Markkinaoikeus on aiemmin hylännyt valittajan lisäriskipreemioita koskeneen vaatimuksen. Lainsäädännössä ei ole tapahtunut asian osalta muutosta tämän jälkeen. Valittaja ei ole myöskään osoittanut, että olosuhteet olisivat muuttuneet siten, että erillinen riskipreemio olisi perusteltu. Sähkömarkkinalain perustelujen mukaisesti tulee lisäksi ottaa huomioon, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus.
Kantaverkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden määrittäminen
Energiamarkkinavirasto on käyttänyt nykyistä tuottopohjan laskentamenetelmää ensimmäiseltä valvontajaksolta lähtien. Energiamarkkinaviraston käyttämä menetelmä siitä, että vain käytössä olevalle pääomalle maksetaan tuottoa, on yleinen eurooppalaisten valvontaviranomaisten käyttämä menetelmä. Energiamarkkinavirastolla ei ole tiedossa yhtäkään maata, jossa tuottoa investoinneille maksettaisiin etukäteen. Verkkopääomalle lasketaan kohtuullinen tuotto jokaisen vuoden tammikuun ensimmäistä päivää vastaavassa tilanteessa. Samaa menetelmää sovelletaan kaikille sähköverkonhaltijoille ja maakaasuverkonhaltijoille. Menetelmässä investoinnit otetaan mukaan tuottopohjaan kun ne ovat aidosti sähköverkon käytössä. Kaikille verkonhaltijoille kirjataan investoinnit saman vuoden lopussa. Energiamarkkinavirasto pitää täysin perusteettomana sitä, että jo vuoden alusta lisättäisiin tekemättömät investoinnit tuottopohjaan ja näin saataisiin asiakkaat maksamaan investoinnit osittain etukäteen. Mikäli käytäntöä muutettaisiin valittajan osalta, tämä rikkoisi verkonhaltijoiden yhdenvertaisuutta, sillä tässä asiassa ei ole mitään perusteita kantaverkonhaltijan erityiskohteluun.
Myös toinen valittajan esittämä vaihtoehtoinen laskentatapa on verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun kannalta ongelmallinen. Lisäksi vaatimuksesta aiheutuisi käytännössä mahdoton tilanne Energiamarkkinaviraston valvonnan kannalta. Energiamarkkinaviraston pitäisi seurata investointeja vähintään kuukausittain ja pitää kirjanpitoa verkkokomponenteista ja laskea näille keskiarvoja. Tämä moninkertaistaisi valvontaresurssien tarpeen, eikä tosiasiassa hyödyttäisi ketään. Molemmista valittajan esittämistä vaatimuksista seuraisi myös inflaatiokorjauksen kannalta ristiriitainen tilanne. Verkonarvoon tehdään inflaatiokorjaus vuoden alussa ja mikäli käytettäisiin valittajan esittämiä laskentatapoja, ei inflaatiokorjausta tällöin tulisi enää tehdä.
Valittajan vaatimus investointien huomioimisesta etukäteen kohtuullisen tuoton laskentaan on myös jälleenhankinta-arvosta laskettavien tasapoistojen kannalta periaatteeltaan väärin. Tasapoistoa laskettaisiin verkon osalle, joka ei ole vielä edes käytössä. Tasapoisto ei ole vertailukelpoinen, jos sitä ei voi vertailla saman hetken kirjanpidon poistoihin. Tämä tarkoittaisi, että myös tilinpäätöstietoja tulisi kerätä ja tarkastaa vähintään kuukausittain, jotta tasapoistoja voisi vertailla kirjanpidollisten poistojen kanssa. Edellä mainituilla tekijöillä olisi huomattavasti sähkönsiirtomaksuja nostava vaikutus ilman hyötyä.
Valittajan esittämät menetelmät eivät ole sellaisia vaihtoehtoisia laskentamenetelmiä, joista olisi mahdollista arvioida että ne tuottaisivat kustannuksen laskennan kannalta oikeamman ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta paremman lopputuloksen. Jo ensimmäisestä valvontajaksosta lähtien valvontamenetelmissä on ollut sama linja toisin kuin valituksessa annetaan ymmärtää. Tällöinkin vain tosiasiallisessa käytössä olevat verkkoon asennetut verkkokomponentit on saanut merkitä sähköverkon jälleenhankinta-arvoon. Varalla oleva verkkokomponentti ei ole sähköverkon käytössä. Verkkokomponentti on tosiasiallisessa käytössä vasta, kun se asennetaan verkkoon tosiasialliseen käyttöön. Kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksiin on täsmennetty asiaa, jotta väärinkäsityksiltä vältyttäisiin ja verkonhaltijoille kiusallisilta verkonarvoon tehtäviltä jälkikäteisiltä muutoksilta vältyttäisiin verkonrakennetietojen tarkastusten yhteydessä.
Varakomponentit eivät sisälly sähkömarkkinalain mukaiseen sähköverkon määritelmään. Varakomponenteille saa kuitenkin kohtuullisen tuoton. Ne otetaan huomioon kirjanpitoarvossaan sitoutuneessa pääomassa ja siitä tehtäviä suunnitelman mukaisia poistoja ei palauteta liikevoittoon.
Varakomponenttien salliminen jälleenhankinta-arvon laskemisessa ei ole mahdollista koska tällöin Energiamarkkinavirasto poikkeaisi sähkömarkkinalaista, vahvistuspäätösten tekstistä ja tarkastuslinjastaan. Varakomponenttien salliminen jälleenhankinta-arvon laskemisessa ei ole myöskään kaikkien verkonhaltijoiden etu. Osa yhtiöistä on tehnyt tukkurien kanssa sopimuksia varmuusvarastojen ylläpitämisestä. Tällaisissa tapauksissa syntyneet kustannukset ovat kirjautuneet yhtiön operatiivisiin kustannuksiin ja vastaavasti pääomapuolelle ei ole voinut merkitä tukkureiden varmuusvarastoissaan pitämiä komponentteja, mukaan luettuna varamuuntajat. Jos nämä varastomuuntajat saisi merkitä jälleenhankinta-arvoon, asettaisi se yhtiöt eriarvoiseen asemaan, mikä olisi vastoin hallintolaissa tarkoitettua yhtiöiden tasapuolista kohtelua.
Säilytettäville varakomponenteille ei sallita tasapoistoa. Tasapoisto sallitaan vain käytössä oleville verkkoon tosiasialliseen käyttöön asennetuille komponenteille. Ohjausvaikutus ei olisi tarkoituksenmukainen, jos varakomponenttien merkitseminen jälleenhankinta-arvoon sallitaan. Tämä ohjaisi kasvattamaan varastoja ja varakomponenttien määriä tarpeettoman suuriksi. Lisäksi tämä ohjaisi laittamaan vanhoja käyttöikänsä päässä olevia komponentteja varastoon romuttamisen tai myymisen sijaan. Tämä ei olisi tarkoituksenmukaista sähköverkkotoimintaa.
Komponenteille saa kerätä nykyisessä valvontamenetelmissä tasapoistoa, vaikka komponentin ikä ylittää pitoajan. Kolmannella valvontajaksolla yksittäisen komponentin ylittäessä pitoajan, sen nykykäyttöarvo ei voi mennä nollaa pienemmäksi toisin kuin toisella valvontajaksolla. Tämä tarkoittaa sitä, että varastokomponenttien salliminen verkonrakennetietoihin olisi verkonhaltijalle huomattavasti toista valvontajakso tuottoisampaa, koska varastossa olevat vanhat komponentit eivät laskisi muiden samaan komponenttijaotteluun kuuluvien komponenttien nykykäyttöarvoa. Ei ole olemassa ohjausta, joka rajoittaisi varaston kasvattamisen käyttöikänsä päähän tulleilla komponenteilla ja niiden pitämistä varastossa loputtomiin. Varastokomponenttien valvonta on vaikeampaa, koska niiden määrän ja laadun todentaminen on hankalaa. Edellä mainittujen seikkojen perusteella varastokomponenttien salliminen verkonarvoon mahdollistaisi perusteettoman jälleenhankinta-arvon ja tasapoiston kasvattamisen, mikä myös johtaisi tarpeettomaan sähkönsiirron hintatason nousuun ilman todellista syytä.
Yksikköhinnat sisältävät komponentin käyttöönoton ja verkkoon asennuksen sekä siihen vaadittavan verkostosuunnittelun itse komponentin hankkimiskustannuksen lisäksi. Varastossa olevat komponentit eivät sisällä käyttöönotto-, asennus- tai suunnittelukustannuksia. Näin ollen yksikköhinta ei vastaa varakomponentin kustannusta. Kantaverkkotoiminnassa suunnittelun ja komponentin asennuksen kustannukset muodostavat huomattavan suuren osan komponentin kokonaiskustannuksista. Siten tämänkään perusteella ei ole oikeutettua, että varastossa olevia komponentteja voisi merkitä verkkokomponentteihin. On verkonhaltijan valinta ulkoistaako se varastomuuntajat vai pitääkö se itse varastoa yllä ja saa näin ollen varastomuuntajille kohtuullista tuottoa kirjanpitoarvon kautta. Varastossa olevat komponentit eivät paranna verkon kuntoa tai verkon toimitusvarmuutta. Verkon ennakoiva kunnossapito ja sen rakentaminen säävarmaksi on paras tapa parantaa sähköverkon toimitusvarmuutta.
Valittajan väite varastomuuntajien välttämättömyydestä kantaverkkotoiminnassa on perätön. Kantaverkon tulee olla rakennettu sillä varmuudella, että yksittäisten suurten muuntajien rikkoutuminen ei vaikuta sähkönsiirtoon. Lisäksi kantaverkkotason muuntaja-asennukset ja niiden kuljettaminen on todella aikaa vievää työtä. Toisin sanoen varastossa säilytettävillä komponenteilla ei ole mitään tekemistä kantaverkon sähkön toimitusvarmuuden kanssa. Kantaverkkoyhtiö on jo epäonnistunut tehtävässään, jos sen sähkönsiirron toimitusvarmuus on riippuvainen varastossa olevista komponenteista.
Verkkotoimintaan sitoutunut rahoitusomaisuus
Korkein hallinto-oikeus on käsittelyt verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämätöntä rahoitusomaisuutta koskevaa kysymystä. Ratkaisussaan se on todennut, että välttämättömän rahoitusomaisuuden suuruutta voidaan selvittää erilaisten laskennallisten menetelmien avulla. Kyseisessä asiassa ei osoitettu, että kumpikaan malleista johtaisi siihen, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden määrä ja sen perusteella laskettava kustannus olisi verkonhaltijan kannalta kohtuuttoman vähäinen tai riittämätön. Kummankaan malleista ei siten korkeimman hallinto-oikeuden mukaan osoitettu johtavan sellaiseen hinnoitteluun, jota ei voitaisi pitää verkonhaltijoiden kannalta kohtuullisena ja näin ollen Energiamarkkinaviraston päätöstä ei tullut kumota. Vastaavasti Energiamarkkinavirasto katsoo, että valituksenalaisessa päätöksessä ei ole aihetta kumota sen päätöstä.
Likvidittömyyspreemio
Likvidittömyyspreemiota yrityksen arvossa on pyritty mallintamaan eri menetelmillä, mutta sen laskemiseksi ei ole valikoitunut yhtä yleisesti hyväksyttävää menetelmää ja sen soveltaminen käytäntöön on erittäin harkinnanvaraista. Energiamarkkinavirasto käyttää kolmannella valvontajaksolla likvidittömyyspreemion arvona keskiarvoa useamman asiantuntijalausunnon näkemyksestä likvidittömyyspreemion keskiarvoksi. Ei voida katsoa, että keskiarvon käyttäminen useammasta lausunnosta ja päätöksestä olisi tässä yhteydessä huonompi vaihtoehto kuin pelkästään uusimman lausunnon käyttäminen. Myöskään käytännöissä määritellä likvidittömyyspreemion arvo tai verkonhaltijoiden toimintaympäristössä ei ole tapahtunut muutoksia, jotka edellyttäisivät likvidittömyyspreemion arvon korottamista entisestäänkin.
Toisella valvontajaksolla likvidittömyyspreemion arvo on ollut 0,2 prosenttia. Kolmannelle valvontajaksolle Energiamarkkinavirasto on korottanut likvidittömyyspreemiota ja soveltaa nyt arvoa 0,5 prosenttia. Preemiota ei pidä korottaa lisää valtion omistusosuuden kasvun johdosta. Myöskään pörssilistaamattomien osakkeiden ankarampaa kohtelua vakuutusyhtiöiden vakavaraisuuslaskennassa ei voida pitää pätevänä perusteena likvidittömyyspreemion korottamiselle. Oikeuskäytännössä on niin ikään linjattu, että joissakin tapauksissa yhtiöstä saatava kontrolli voi olla arvokkaampi seikka kuin omistuksen likvidiys.
Vuonna 2011 tapahtui sähköverkkotoimialalla omistusjärjestelyjä, joiden kohteena olivat Fingrid Oyj sekä Vattenfall Verkko Oy. Huolimatta siitä, että kyseiset yhtiöt eivät ole pörssilistattuja, kiinnostus oli huomattavan laajaa sekä kotimaisten että ulkomaisten sijoittajien taholta. Tämä kertoo siitä, että likvidittömyyspreemion taso ei ole ainakaan liian matala.
Nettosuojauskustannukset
Suojauskustannuksella tarkoitetaan kotimaisten tai ulkomaisten joukkovelkakirjojen tai vastaavien luottojen suojaamista varten otetuista rahoitusvälineistä, kuten johdannaisista, aiheutuvia kustannuksia. Suojausvälineet kuuluvat rahoitusvälineinä luonteensa mukaisesti taseen vaihtuvien vastaavien rahoitusomaisuuteen tai pysyvien vastaavien sijoituksiin. Suojauskustannukset syntyvät näin ollen rahoitusomaisuuteen tai sijoituksiin kuuluvien rahoitusvälineiden aiheuttamista tuotoista tai kuluista. Nettosuojauskustannusten sitominen rahoitusomaisuudelle laskettavan kustannuksen tasoon on näin ollen perusteltua. Sijoituksille ei valvontamenetelmissä sallita tuottoa, joten sitominen sijoituksia vastaavaan tuottoon ei olisi kohtuullista.
Valittaja on esittänyt valituksessaan suojauskulujen syntyvän yhtiön korollisesta velasta aiheutuvista kuluista, joilla ei ole mitään tekemistä rahoitusomaisuuden määrän kanssa. Suojauskustannuksina ei kuitenkaan valvontamenetelmissä oteta huomioon yhtiön vieraan pääoman kustannuksia, vaan nimenomaan niiden rahoitusvälineiden nettomääräiset tuotot ja kustannukset, jotka yhtiö on hankkinut suojaamaan kotimaisia tai ulkomaisia joukkovelkakirjoja tai vastaavia luottoja. Luonteensa mukaan tällaiset rahoitusvälineet ovat verrattavissa yhtiön muuhun rahoitusomaisuuteen ja niistä aiheutuvat kustannukset rahoitusomaisuudelle sallittavaan kustannukseen.
Mikäli suojauskustannuksina sallitaan kaikki yhtiön nettomääräiset suojaustuotot ja -kustannukset, ei suojaustoiminnalta edellytetä minkäänlaista tehokkuutta tai tarkoituksenmukaisuutta eikä tällainen menettely ole kohtuullista verkonhaltijoiden asiakkaita kohtaan. Suojaustoiminnan tarkoituksena on varautua erilaisiin riskeihin kotimaisiin tai ulkomaisiin joukkovelkakirjoihin tai vastaaviin luottoihin liittyen. Suojaustoimenpiteet joko kotimaisille tai ulkomaisille joukkovelkakirjoille tai vastaaville ovat myös yhtiön vapaasti valittavissa rahoitusstrategiansa mukaisesti. Suojauskustannusten kasvaessa huomattaviksi, voidaan kyseenalaistaa suojauksen tarkoituksenmukaisuus riskiltä suojautumisessa.
Asettamalla suojauskustannuksille ja -tuotoille raja-arvot, huomioidaan valvonnassa vain kohtuulliset suojauskustannukset ja -tuotot. Näin ollen epäonnistuneen tai väärällä instrumentilla toteutetun suojauksen seurauksia ei huomioida täysimääräisinä valvonnassa toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa kolmannella valvontajaksolla. Toisaalta onnistuneen suojauksen tuloksesta ei valvontamallissa rangaista verkonhaltijaa näin ollen rajatta, vaan tulokset ovat kattoarvon ylittävältä osin omistajan hyödynnettävissä. Lisäksi suojauskustannukset eivät voi olla edellä mainituin perustein suhteettomia yhtiön muun rahoitusomaisuuden määrään verrattuna.
Energiamarkkinaviraston käyttämästä sähköverkkotoiminnan valvontamallissa nettomääräiset suojauskustannukset on perusteltua huomioida oikaistun tuloksen laskennassa ja suojauskustannuksille on tarkoituksenmukaista määritellä raja-arvot.
Yleinen tehostamistavoite
Suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan tehostamiskannustin ei sisällä yrityskohtaista tehostamistavoitetta, sillä toimialan rakenne ei sovellu keskinäiseen vertailuun perustuvaan tehokkuusmittaukseen kuten esimerkiksi jakeluverkkotoimialalla. Suurjännitteisellä jakeluverkkotoiminnalla on kuitenkin ollut yleinen tehostamistavoite toisella valvontajaksolla, kuten on myös kolmannellakin valvontajaksolla. Tämän vuoksi on täysin loogista että myös kantaverkkotoiminnalle on asetettu yleinen tehostamistavoite, jonka määrityksessä on arvioitu yleistä tuottavuuskehitystä.
Yrityskohtaisen tehostamistavoitteen suhteen on syytä huomioida, että valittajan tehostamiskannustin perustuu neuvottelumenettelyyn, kuten on perustunut myös toisella valvontajaksolla. Kolmannella valvontajaksolla tehostamiskannustin sisältää myös yleisen tehostamistavoitteen. On kuitenkin huomioitava, että valittajan tehostamiskannustin sisältää viiden prosentin vaihteluvälin tehostamiskustannusten eli kontrolloitavien operatiivisten kustannusten (KOPEX) vertailutasolle. Suurjännitteisten jakeluverkonhaltijoiden tehostamiskannustimessa ei ole kyseistä vaihteluväliä ja niiden tehostamiskustannukset sisältävät KOPEXin lisäksi myös KAH-kustannuksen puoliosuuden. Käytännössä tämä tarkoittaa, että suhteessa tehostamiskannustimen vertailutasoon, valittajalta vaadittava kustannusten vähennys on pienempi kuin suurjännitteisten jakeluverkonhaltijoiden kohdalla.
Kolmannella valvontajaksolle vahvistettu tehostamiskannustin ei myöskään edellytä yleistä tehostamista kaksinkertaisesti. Valittajan neuvottelumenettelyyn ja vaihteluväliin perustuvassa tehostamiskannustimessa nimenomaan ei ole ollut minkäänlaista yleisen tuottavuuskasvun huomioon ottavaa komponenttia. Lisäksi kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiin on lisätty myös verkkovolyymin muutokseen perustuva korjaustekijä, joka alentaa tehostamistavoitetta, eli kasvattaa osaltaan vertailutasoa.
Tehostamiskannustin sisältää ±5 prosentin vaihteluvälin, jolla vähennetään lähtötason määrittämiseen sisältyvää epävarmuutta. Käytännössä vaihteluväli toimii siten, että jos valittajan toteutunut KOPEX ylittää neuvottelumenettelyssä vahvistetun vertailutason (lähtötaso vähennettynä yleisellä tehostamistavoitteella 2,06 prosenttia ja lisättynä verkkovolyymin muutoksella) enemmän kuin viidellä prosentilla, puolet tästä ylityksen määrästä kasvattaa verkonhaltijan oikaistua tulosta kohtuullisen tuoton laskennassa. Kannustin toimii samoin toiseen suuntaan; jos KOPEX alittaa vertailutason enemmän kuin viidellä prosentilla, puolet alituksen määrästä pienentää verkonhaltijan oikaistua tulosta eli joko kasvattaa alijäämää tai pienentää ylijäämää.
Sanktiovaikutus verkonhaltijalle tulee siis vain silloin, jos toteutunut KOPEX ylittää viiden prosentin vaihteluvälin ottaen huomioon yllä mainitut korjaustekijät ja silloinkin puolitettuna. Varsinaisesti toimintaa ei siis tarvitse tehostaa kuluja pienentämällä, riittää kun pitää KOPEXin kasvun alle viidessä prosentissa.
Neuvottelumenettelyssä, jossa vertailutaso vahvistetaan, otetaan siis verkkovolyymi huomioon, eli sallitaan suurempi vertailutaso verkon laajenemisen johdosta, koska verkonlaajentuminen lisää esimerkiksi kunnossapitokustannuksia. Jos vertailulähtötason vahvistaminen perustuu viiden edellisen tilikauden toteutuneeseen KOPEXiin niin tällöin otetaan inflaatio huomioon. Mikäli neuvottelumenettelyn perusteella sovelletaan budjettiperusteista vertailutasoa, niin tällöin valittaja voi perustelluista syistä esittää korkeampia kustannuksia, kuin mitä toteutuneet kustannukset ovat olleet. Vertailutason vahvistamisen osana otetaan huomioon siis yleinen tehostamistavoite ja verkon laajenemisesta aiheutuva korjaustekijä. Näiden mekanismien mukaisesti valittajalla ei ole todennäköisesti merkittävää tehostamistavoitetta.
Toiminnan tehokkuudella toisten maiden kantaverkkoyhtiöihin verrokkiryhmässä ei ole mitään tekemistä yleisen tehostamistavoitteen asettamisen kanssa, joka perustuu yleiseen tuottavuuskasvuun ja tekniseen kehitykseen. Yleisen valvonta- ja talousteorioiden mukaisesti monopolitoiminnalla ei ole kilpailun aiheuttamaa painetta edistää tuottavuutta ja teknistä kehitystä, joten on tärkeää, että viranomainen varmistaa kannustimet monopoliyrityksille parantaa tuottavuutta yleisen teknisen kehityksen mukaisesti. Yleinen tehostamistavoite on käytössä laajasti myös muiden maiden regulaattoreiden keskuudessa kantaverkkotoiminnan valvonnassa.
Innovaatiokannustin
Valittajaan sovellettava innovaatiokannustin on tutkimus- ja kehittämiskulujen osalta sama kuin muille verkonhaltijoille, joten siltä osin se täyttää tasapuolisuuden tavoitteet. Tämän lisäksi valittajaan sovelletaan kustannustehokkuuskannustinta, joka sisältää viiden prosentin vaihteluvälin korjaustekijöineen, jonka puitteissa valittajan kustannusvaihtelut voi muuttua ilman, että siitä aiheutuisi muutoksia oikaistun tuloksen laskentaan. Kustannuskannustimen osana suoritetaan vuotuisesti myös neuvottelumenettely, jossa asianosainen voi perustella kustannuskehitystään ja esittää näkemyksensä siitä, sovelletaanko kannustimen vertailutasona viiden vuoden toteutuneita kustannuksia vai kyseisen vuoden budjetoituja kustannuksia. Valittajan kustannuskehitys on ollut nouseva, joten vertailutason määrityksellä on selkeä merkitys ja Energiamarkkinavirasto on soveltanut edellisellä valvontajaksolla budjettiin perustuneita kustannuksia. Vertailutasoon verrattavien toteutuneiden kustannusten osalta tarkoittaa edellä kerrottu sitä, että mikäli kustannukset pysyvät vaihteluvälin sisällä, niin tällöin valittajalla on mahdollisuus periä innovaatiokannustimeen liittyvät tutkimus- ja kehittämiskulut asiakkailta kahteen kertaan.
Koska oikaistun tuloksen laskenta lähtee liikkeelle liikevoitosta, niin tällöin innovaatiokannustimeen sisältyvät tutkimus- ja kehittämiskulut on vähennetty kertaalleen. Tämän jälkeen vähennetään tai lisätään kustannustehokkuuskannustimen vaikutus mikäli vuotuinen vaihteluväli ylittyy (sisältää siis myös tutkimus- ja kehittämiskulut). Liikevoitosta vähennetään vielä kerran innovaatiokannustin eli tutkimus- ja kehittämiskulut maksimissaan 0,5 prosenttia liikevaihdosta, eli kulut saa vähentää toiseen kertaan. Tämä voi siten tarkoittaa sitä, että valittaja saa vähentää innovaatiokannustimen perusteella vähintään 0,5 prosenttia liikevaihdosta ja riippuen kustannustehokkuuskannustimen vaikutuksesta vielä toisen kerran samat tutkimus- ja kehittämiskulut, esimerkiksi 0,5 prosenttia liikevaihdosta, jolloin valittaja saa vähentää valituksessa vaatimansa yhden prosentin liikevaihdosta.
Valittajan vuotuisesti ilmoittamien taloudellisten tietojen perusteella tutkimus- ja kehittämiskulut ovat olleet ainoastaan alle 0,5 prosenttia sen liikevaihdosta viimeisten viiden vuoden ajan.
Vastaselitys
Valittaja on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että kolmannen valvontajakson valmistelun loppuvaiheessa Energiamarkkinavirasto on tuonut malliin uusia tekijöitä, joiden vaikutus on ollut merkittävä. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan valitusoikeutta ei käytännössä pidä olla eikä yksittäisen parametrin perusteluilla ole merkitystä, koska lopputulos on ratkaiseva. Lopputuloksen arviointikriteereitä ei sanota. Valitusoikeuden tulee olla aito ja päätöstä on voitava arvioida siinä julkilausuttujen perustelujen perusteella. Valvontamallin muutos on ristiriidassa sähkömarkkinalain esitöiden kanssa, jossa on lueteltu mallin muuttamisen kriteereitä. Perusteeton, ennalta-arvaamaton muutos lisää sijoituksen riskipitoisuutta.
Energiamarkkinaviraston päätöksessään esittämät perustelut on voitava ottaa todellisina, päätöksen sisältöön vaikuttavina perusteluina ja niitä on voitava arvioida niillä kriteereillä, joita päätöksessä käytetään. Hyvä hallintotapa, hallintolaki ja perustuslaki edellyttävät, että käytetyt perustelut ovat ne, joiden perusteella päätös on tehty ja jotka voi valituksella saattaa muutoksenhakuviranomaisen arvioitavaksi. Vaikka varovaraisuus yksittäisten parametrien muuttamisessa voi olla perusteltua, ei se voi tarkoittaa sitä, että valitusmahdollisuutta ei käytännössä olisi sen enempää yksittäisistä tekijöistä kuin kokonaisuudestakaan.
Valittajan alijäämän määrä riippuu olennaisesti siitä, millaista tuottoa ja tariffipolitiikkaa omistajat edellyttävät. Lisäksi tuotto voi muuttua ennakoidusta yleisen taloudellisen tilanteen aiheuttaman siirtovolyymin muutoksen myötä tai yksittäisten kustannuksiin tai tuottoihin vaikuttavien tekijöiden johdosta. Valittajan kohdalla tuoton jääminen alle Energiamarkkinaviraston salliman tuoton johtuu ennen kaikkea valitusta tariffipolitiikasta. Jos alijäämä jatkossa vähenee muutetun tariffipolitiikan tai tuottovaatimusten johdosta, Energiamarkkinavirasto tuskin katsoo, että tämä olisi osoitus päämäärätietoisesta mallin muuttamisesta tuoton pienentämiseksi.
Väite siitä, että valittajan vaatimusten hyväksyminen merkitsisi alijäämien kasvamista entisestäänkin, on perusteeton. Valvontamenetelmä määrittää viranomaisen kohtuulliseksi katsoman tuoton ylärajan. Omistajien tavoitteista riippuu, pyritäänkö siihen ja monista ulkoisista tekijöistä taas se, päästäänkö omistajien tavoitteisiin. Lisäksi on huomattava, että sallitulla tuottotasolla on suuri merkitys, vaikkei siihen tietyllä hetkellä pyrittäisikään. Se määrittää potentiaalisen tuottotason, jolla on puolestaan olennainen merkitys omistuksen arvoon.
Valittajan väitteiden hyväksyminen ei vaarantaisi tavoitetta parantaa sähkön laatua ja toimitusvarmuutta. Kohtuullinen tuotto lisää sijoittajien kiinnostusta investoida yhtiöön ja pitää varansa siinä sen sijaan, että varat otettaisiin maksimaalisesti pois osinkoina ja sijoitettaisiin muualle parempaa tuottoa antaviin liiketoimintoihin.
Menetelmän muutokset ovat kokonaisuutena Fingridin kannalta epäedullisia ja esimerkiksi riskittömään korkoon tehty yhden prosenttiyksikön vähennys vähentää sallittua tuottoa valvontakaudella noin 90 miljoonaa euroa.
Riskitön korkokanta
Energiamarkkinaviraston valvontamalliin tuomalla yhden prosentin vähennyksellä riskittömään korkokantaan on valittajalle huomattava vaikutus. Energiamarkkinaviraston käyttöönottama vähennys on paitsi perustelematon myös sattumanvarainen. Yhtenä vuonna inflaation suuruisena tehty vähennys olisi johtanut negatiiviseen korkeimpaan sallittuun tuottoon. Malli olisi siis johtanut tuolloin siihen, että kantaverkkoyhtiön omistajien olisi ollut kohtuullista maksaa siitä, että omistavat yhtiötä. Kun omaksuttu malli ei ole johtanut järkevään lopputulokseen, sitä on muunneltu sen verran, että on päästy järkevämpään lopputulokseen. Energiamarkkinaviraston tarkastelutapa onkin lopputuloksesta lähtevä.
Valmistelussa esillä ollut ja Energiamarkkinaviraston käyttämä lausunnonantaja suositti, että verkko-omaisuuteen sitoutunut pääoma on koko valvontajakson verkko-omaisuuden nykykäyttöarvo valvontakauden alussa. Tämä on Energiamarkkinaviraston mukaan teoreettisesti yhtä oikea, mutta johtaa valvontakaudella noin 70 miljoonan euron eroon. Viraston mainitseman niin sanotun varovaisuusperiaatteen mukaista olisi ollut omaksua tuo lausunnonantajan suosittama malli.
Energiamarkkinavirasto ei ole lainkaan perustellut, mistä yhden prosenttiyksikön suuruinen vähennys mallissa tulee. Se ilmeisesti katsoo voivansa valita tämän merkitykseltään suuren tekijän vapaasti päästääkseen päästäkseen haluamaansa lopputulokseen. Tämä ei ole valvontamallin periaatteiden, viranomaisen julkilausuminen perustelujen eikä valvottavan oikeusturvan kannalta mahdollista. Ilmeisesti vähennys on riippuvainen vallitsevasta korosta. Tämä johtaa siihen, että alhaisella korkotasolla vähennys on valtaosa koko korosta. Energiamarkkinaviraston mainitsemalla varovaisuusperiaatteen nojalla voisi käyttää mitä tahansa lukua nollan ja yhden välillä.
Verkon vuosittaisessa arvostuksessa ei ole kyse inflaatiokorjauksesta vaan omaisuuden arvostamisesta markkinahintaan. Valittaja on valmis siihen, että omaisuuserät eritellään vuosittain ja komponentit hinnoitellaan markkinahinnan perusteella. Tälle sitoutuneelle pääomalle sijoittajan on oltava oikeutettu saamaan kohtuullisen tuoton. Jos näin ei ole, sijoittajan kannattaa irrottaa omaisuutensa tästä liiketoiminnasta ja sijoittaa se korvaavaan kohteeseen, jossa sijoitukselle saa kulloiseenkin markkina-arvoon perustuvan tuoton.
Valituksenalainen päätös johtaisi siihen, että viranomaisen sallima tuotto on alhaisempi kuin korko, jolla yhtiö pystyy hankkimaan pitkäaikaista vierasta pääomaa markkinoilta. Sallittu tuotto vuodelle 2013 olisi 3,06 prosenttia, kun hankittavan vieraan pääoman kustannus on 3,55 prosenttia. Tämän ei pitäisi olla mahdollista. Määritelmän omaisesti kokonaistuoton pitää olla yli vieraan pääoman kustannuksen.
Vieraan pääoman riskipreemio
Energiamarkkinaviraston käyttämän lausunnon riskipreemio kuvaa tilannetta 20.1.2010. Valittaja on kuitenkin valituksessaan osoittanut, että energiasektorin preemiot ovat tuolloin hetkellisesti laskeneet, mutta ovat sen jälkeen nousseet tuntuvasti. Valittajan huhtikuussa liikkeeseen laskeman joukkovelkakirjalainan kustannus on ollut 3,555 prosenttia. Suomen valtion kymmenen vuoden joukkovelkakirjalainan noteeraus 31.5.2012 on valittajan esittämällä tavalla 1,511 prosenttia. Vieraan pääoman riskipreemio on siten 2,044 prosenttia. Näin ollen valittajan vaatimuksen mukainen 1,8 prosenttia vieraan pääoman riskipreemioksi on perusteltu. Gasum Oy:tä koskevassa valvontapäätöksessä vieraan pääoman riskipreemioksi on vahvistettu 1,8 prosenttia. Hinnoittelu on tuon päätöksen tekemisen jälkeen kiristynyt.
Rajajohdot
Energiamarkkinavirasto on itse ilmoittanut ottaneensa päätöstä tehdessään huomioon myös direktiivin 2009/72 säännökset ja tavoitteet. Direktiivi olisi tullut saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä 3.3.2011 eli ennen kolmannen valvontajakson alkua. Tällä hetkellä kolmannella valvontajaksolla ei ole kannustimia, joilla edistetään markkinoiden yhdistymistä puheena olevan direktiivin mukaisesti. Lausunnossaan Energiamarkkinavirasto näyttää sekoittaneen toisiinsa innovaatiokannustimen ja markkinoiden yhdistymiseen liittyvät kannustimet todetessaan, että valvontamenetelmät saattavat olla riittäviä toteuttamaan direktiivin tavoitteen markkinoiden yhdistymisen osalta, sillä ne sisältävät muun muassa innovaatiokannustimen. Direktiivin 37 artiklan 8 kohta edellyttää otettavaksi käyttöön sekä innovaatiokannustimen että markkinoiden yhdistymiseen liittyvät kannustimet. Jälkimmäistä virasto ei ole sisällyttänyt menetelmäpäätökseensä ja valittaja on valituksessaan esittänyt tällaisena kannustimena rajajohdoille sallittavan tuoton kasvattamista riskipreemion verran.
Toisin kuin Energiamarkkinavirasto lausunnossaan väittää, rajajohtojen riskitason nousu on realisoitunut käytännössä. Tästä esimerkkinä on viimeaikainen Suomen ja Venäjän välinen sähkökauppa ja kyseisen kaupan aiheuttamat sähkönsiirron vaihtelut. Kuluvan vuoden tuontiennusteen mukaan sähkön siirto ja siirrosta saatava maksutulo on pudonnut vielä syksyllä 2011 ennakoidusta lähes puoleen. Tällainen vaihtelu lisää rajajohtoinvestointeihin kohdistuvaa riskiä ja tämä tulee ottaa huomioon myös määritettäessä kannustimia markkinoiden yhdentymisen edistämiseksi. Näköpiirissä on, että vaihtelu tulee jatkumaan myös tulevaisuudessa.
Vuoden aikana valmistuneet investoinnit
Valvontamalliin sisältyvä tapa määrittää kantaverkkotoimintaan sitoutunut omaisuus johtaa siihen, että vuoden aikana valmistuneet investoinnit eivät vaikuta kyseisen vuoden tuottopohjaan ja omistajat eivät saa näin sitoutuneelle pääomalle tuona vuonna lainkaan tuottoa. Näin saamatta jäänyttä tuottoa ei saa myöskään myöhempinä vuosina.
Normaalisti kaikki valmistusaikaisten kustannusten aiheuttamat tuottovaatimukset hinnoitellaan mukaan tuotteen myyntihintaan ja investoinnin jälkeisillä tuotoilla katetaan kaikki investoinnin valmistumista edeltävät kustannukset. Valvontamallissa tämä ei ole mahdollista, koska sallittu tuotto määritetään sen hetkisen arvon perusteella ottamatta huomioon investoinnin valmistumisvuonna realisoitunutta kustannusta. Kokonaisuutta arvioitaessa on otettava myös huomioon, että investoinnin rakennusaikaisia rahoituskustannuksia ei myöhemmin siirretä yksikköhintoihin. Lisäksi tuottopohjan arvo on jäljessä, kun valvontamallissa käytetään alkuvuoden nykykäyttöarvoa koko vuoden eikä esimerkiksi vuoden alun ja vuoden lopun keskiarvoja.
Varamuuntajat ja muut varalla olevat komponentit
Kantaverkkoyhtiössä varamuuntajilla ja varakomponenteilla on merkittävä vaikutus verkon käyttövarmuuteen. Jos varamuuntajia ei olisi käytettävissä, niin muuntajan vioittuessa uusi korvaava muuntaja pitäisi tilata valmistajalta vikaantumisen ilmennyttyä, sillä näitä muuntajia ei ole saatavissa varastosta. Kantaverkkoyhtiön käyttämien muuntajien toimitusajat ovat vähintään kaksi vuotta ja markkinatilanne voi pidentää toimitusaikaa tästäkin. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että muuntajan vikaantuessa esimerkiksi tasasähköyhteys olisi poissa käytöstä koko tuon toimitusajan tai verkkomuuntajan tapauksessa verkon käyttövarmuutta ei tuona aikana pystyttäisi pitämään vaaditulla tasolla siirtoja rajoittamatta. Jo lyhytaikaisenkin siirtojen rajoittamisen seurauksena sähkön käyttäjät voivat joutua maksamaan miljoonia euroja lisää. Mikäli siirto keskeytyisi yhdeksi vuodeksi sen johdosta, että varamuuntajaa ei ole käytössä, kustannus voi nousta satoihin miljooniin euroihin. Varamuuntajan avulla voidaan keskeytysaikaa ja käyttövarmuusriskin aikaa lyhentää muuntajan vaihdon vaatimaan aikaan, eli käytännössä noin kahteen viikkoon.
Edellä lausutusta ilmenee, että kantaverkkoyhtiön kohdalla on virheellistä sanoa, että varamuuntajat ja muut varalla olevat verkkokomponentit voi yhtä hyvin hankkia tarvittaessa tukkurilta tai urakoitsijalta. Kantaverkkoyhtiölle sen omistuksessa olevat varamuuntajat ja muut varalla olevat verkkokomponentit ovat sähköverkkotoiminnan ja sähkön toimitusvarmuuden kannalta välttämättömiä ja ne tulee lukea mukaan verkko-omaisuuteen.
Likividittömyyspreemio
Energiamarkkinavirasto on esittänyt ottaneensa likvidittömyyspreemion suoraan asiantuntijalausuntojen keskiarvosta. Asiantuntijalausuntoja käyttäessään Energiamarkkinavirasto toisinaan korvaa uudella lausunnolla aiemman, toisinaan käyttää lausunnoissa esiintyneiden lukujen yhdistelmiä. Luonnollista olisi, että ainakin likvidittömyyspreemion osalta uudemmalla kannanotolla olisi suurempi painoarvo sen heijastaessa markkinoiden muutoksia. Energiamarkkinaviraston lausunnossaan esittämässä taulukossa professori JPK:n lausunto on kahdesti kahdella eri preemioarvolla (0,0 ja 1,0). Keskiarvo osoittaa, että kyse ei ole kirjoitusvirheestä vaan molemmat luvut ovat mukana keskiarvon laskennassa.
Nettosuojauskulut
Energiamarkkinavirasto on esittänyt, että suojausinstrumentit luonteensa mukaan olisivat verrattavissa yhtiön muuhun rahoitusomaisuuteen ja niistä aiheutuvat kustannukset rahoitusomaisuudelle sallittavaan kustannukseen. Suojauskulujen määrällä ei kuitenkaan ole mitään yhteyttä rahoitusomaisuuden määrän kanssa. Ne voivat vieraan pääoman rakenteesta riippuen olla huomattaviakin, ilman että niiden sen perusteella voitaisiin katsoa olevan epäonnistuneita tai väärällä instrumentilla toteutuneita.
Regulaation kohteena oleva emoyhtiö, Fingrid Oyj, soveltaa suomalaista kirjanpitolainsäädäntöä ja laatii tilinpäätöksen Suomen kirjanpitolain ja -käytännön mukaisesti (Finnish Accounting Standards, FAS). Yhtiön kaikki rahoitusjohdannaissopimukset on solmittu suojaamaan emoyhtiön vierasta pääomaa eli korollisia velkoja korko- ja valuuttariskeiltä. Suojaustoiminta on pitkäjänteistä.
FAS-tilinpäätöksessä johdannaiserät eivät ole vaihtuvissa vastaavissa eivätkä myöskään vastattavaa puolella omana eränään. Suojatut velat arvostetaan suojattuun arvoon. Ilmeisesti Energiamarkkinavirasto ja JPK ovat viitanneet IFRS-taseeseen selittäessään rahoitusjohdannaisten positiivisia tai negatiivisia eriä. Siitä ei ole valvontamallissa kyse, koska valvonta kohdistuu emoyhtiö Fingridin suomalaiseen tilinpäätöskäytäntöön, jossa kyseisiä eriä ei ole. Energiamarkkinaviraston esitys, että suojausvälineet kuuluisivat taseen vaihtuvien vastaavien rahoitusomaisuuteen tai pysyvien vastaavien sijoituksiin on siis virheellinen. Suojauskustannukset eivät synny rahoitusomaisuuteen tai sijoituksiin kuuluvien rahoitusvälineiden aiheuttamista tuotoista tai kuluista.
Koron- ja valuutanvaihtosopimusten ja korko-optioiden korkoerät jaksotetaan ja kirjataan tuloslaskelmaan korkotuottoihin ja -kuluihin, Korollista velkaa suojaavien valuuttatermiinien korko-osuus jaksotetaan niiden voimassaoloajalle ja kirjataan rahoitustuottoihin ja -kuluihin. Rahoitustuottoihin ja -kuluihin kirjatuista suojaustoiminnan eristä syntyvä nettosuojauskulu voi joissakin tilanteissa muodostua nettosuojaustuotoksi.
Nettomääräiset suojauskulut tai -tuotot syntyvät yhtiön korollisesta velasta aiheutuvista kuluista, joilla ei ole mitään tekemistä rahoitusomaisuuden määrän kanssa. Näin ollen suojauskulujen tai -tuottojen sitomisessa rahoitusomaisuuden määrään ei ole mitään logiikkaa. Suojauskustannukset ovat välttämättömiä, jotta yhtiö varainhankinnassaan suojautuu korkotason ja valuuttakurssien muutoksia vastaan. Tämän vuoksi valvontamalliin perusteetta tehty muutos on muutettava toisella valvontajaksolla vallinneen käytännön mukaiseksi.
Selvyyden vuoksi todettakoon, että valittaja käyttää rahoitukseen liittyviä johdannaisinstrumentteja ainoastaan vieraan pääoman korko- ja valuuttariskien hallintaan, eikä rahoitusomaisuuden suojaamiseen. Muunlaisia rahoitukseen liittyviä johdannaisia yhtiöllä ei ole eikä muunlaisia pitäisi valvonnassa hyväksyäkään. Tällä ei ole mitään tekemistä johdannaisinstrumenttien kuluille/tuotoille valvontamallissa asetettavan lattian ja katon kanssa. Johdannaisinstrumentit hankitaan suojaustarkoituksessa ja markkinoilta mahdollisimman edullisesti.
Yleinen tehostamistavoite
Valittajan budjetissa on asetettu tehostamistavoite. Budjettia käytetään yhtiökohtaisen tarkastelun tarkasteluperusteena. Mikäli budjettiperusteisiin tavoitteisiin lisätään vielä yleinen tehostamiskannustin, vaaditaan valittajalta tehostamista kahdenkertaisesti.
Valittajaa koskevassa päätöksessä tehostamistavoitteelle asetettua määrää ei ole mitenkään perusteltu, eikä esitetty minkälaisiin selvityksiin se perustuu. Ilmeisesti luvun määrittämisessä on käytetty jakeluverkkoyhtiöiden arviointeja. Jakeluverkkoyhtiöiden kehitys ei kuitenkaan välttämättä seuraa kantaverkkoyhtiön tilannetta, eikä päätöksessä ole ainakaan perusteltu tai selvitetty saman luvun soveltuvuutta kantaverkkoyhtiöön.
Energiamarkkinavirasto ei ole myöskään kiinnittänyt huomioita siihen, miten valittajan osalta edellä mainitut kustannukset ovat kehittyneet viimeisten viiden vuoden aikana ja miten valittaja on jo sisäisen tehokkuuden kehittämisen kautta saavuttanut vaadittuja kustannussäästöjä. Kannustin on tarpeen vain sitä varten, että monopolitoiminta kehittyisi tehokkaaseen suuntaan ja että ilman kannustinta näin ei tapahtuisi. Koska valittajan toiminnassa tehokkuuskehitystä tapahtuu ilman kannustintakin, on kyseenalaista tarvitaanko asetettua kannustinta. On mahdollista, että Energiamarkkinaviraston menettely kannustaa valittajaa pienentämään omaa sisäistä tehokkuuden tavoittelua ja siirtymään Energiamarkkinaviraston määrittelemään prosenttiin.
Valittajan vertaileminen ulkomaisiin kantaverkkoyhtiöihin on relevanttia, koska kotimaista keskinäisen vertailun mahdollistavaa verrokkiryhmää ei ole. Valittajan jatkuva kuuluminen verrokkiryhmän kärkeen on osoitus sen toiminnan tehostumisesta vähintään yleisen tuottavuuskehityksen mukaisesti. Vertailut ovat osaltaan osoitus, että valittajan kohdalla yleiselle tehostamistavoitteelle ei ole valvontamallissa perustetta.
Innovaatiokannustin
Energiamarkkinavirasto on perustellut innovaatiokannustimen rajaa sillä, että mikäli kustannukset pysyvät vaihteluvälin sisällä, niin asianosaisilla on oikeus saada tutkimus- ja kehittämiskulut kahteen kertaan. Tämä lienee juuri kannustimen tarkoitus. Jos kyseessä olevia kuluja kohdeltaisiin kuten yhtiön muita kuluja ainoastaan osana kustannustehokkuutta, ei erityistä innovaatiokannustinta olisi.
Fingridin tutkimus- ja kehittämismenot ovat olleet alle 0,5 prosenttia liikevaihdosta viimeisten viiden vuoden ajan. Lausunnossaan Energiamarkkinavirasto sivuuttaa 3.3.2011 voimaan tulleen kolmannen sisämarkkinapaketin uudet säännökset liittyen kantaverkkoyhtiöiden tutkimus- ja kehitystoimintaan, jotka edellyttävät eurooppalaisen tutkimus- ja kehitystoiminnan lisäämistä.
Energiamarkkinaviraston lisälausuma
Vieraan pääoman riskipreemio
Valittajan esittämän uuden joukkovelkakirjalainan korko jää alle vuoden 2012 WACC-tuoton, joka on 4,34 prosenttia. Valittajan vuosikertomuksessa on listattu yhtiön liikkeelle laskemia joukkovelkakirjalainoja sekä näiden korkoprosentteja. Osassa lainoista on hyvin alhainen korko, eikä lainojen tarkastelu anna aihetta olettaa, että valittaja maksaisi WACC-tuottoa korkeampaa korkoa lainoistaan. Valittajan keväällä 2012 liikkeelle laskemaan joukkovelkakirjalainaan liittyvä todistelu osoittaa ainoastaan sen, että se saa vakuudetonta rahoitusta 3,5 prosentin korolla. Lainan vakuudettomuudesta huolimatta valittaja sai kerättyä haluamansa rahoituksen ja kyseinen joukkovelkakirjalaina jopa merkittiin yli. Mikäli valittaja olisi laskenut liikkeelle vakuudellisen joukkovelkakirjalainan, olisi sen maksama korko ollut varmasti selvästi alempi.
Rajajohdot
Valittajan esittämät seikat sähkön tuonnista Venäjältä Suomeen eivät koske niitä markkinoita, joiden yhdentymiseen liittyvistä kannustimista säädetään direktiivissä 2009/72. Tämä direktiivi ja siinä asetettu velvoite markkinoiden yhdentymiseen liittyvistä kannustimista eivät velvoita huomioimaan näihin Venäjän rajajohtoinvestointeihin liittyvää väitettyä riskiä.
Varamuuntajat ja muut varalla olevat komponentit
Valittajaa tulee kohdella tasapuolisesti muiden verkonhaltijoiden kanssa. Jakeluverkonhaltijoilla on myös suuria päämuuntajia, joiden toimitus voi kestää useita vuosia. Toimitusajoilla ei kuitenkaan ole asiassa merkitystä, sillä jos komponentti on hankittu varalle varastoon, saa komponentille sille kuuluvan tuoton ja poiston. Niille komponenteille, joita ei ole asennettu verkkoon käyttöön, on mahdollista saada kohtuullinen tuotto ja suunnitelman mukainen poisto kirjanpitoarvon ja sen poistoaikojen mukaan. Laskettaessa nykykäyttöarvoa keski-ikätietoja ja pitoaikoja käyttäen ei synny valittajan esittämän mukaista tilannetta. Valittaja on verkon nykykäyttöarvoa laskettaessa ensimmäisen, toisen ja kolmannen valvontajakson verkonarvotietoja ilmoittaessaan merkinnyt edellisenä vuonna tehdyt investoinnit seuraavan vuoden alun tilanteessa täyteen nykykäyttöarvoonsa, vaikka käytännössä komponentti on jo ikääntynyt vuoden alun tilanteessa keskimäärin puoli vuotta. Valittajan ehdottama laskuperiaate ei kerro verkon todellista nykykäyttöarvoa, koska se on keskiarvo kahdesta eri nykykäyttöarvosta ja tällöin kaikkien vuoden aikana investoitujen komponenttien nykykäyttöarvo olisi puolet oikeasta nykykäyttöarvosta.
Sähkönlaatu on rajoittava tekijä vanhojen komponenttien teknisen pitoajan osalta. Varastossa olevilla komponenteilla ei ole tätä rajoitusta, koska se ei vaikuta sähkönlaatuun. Näin ollen sähkönlaatuvaatimukset eivät rajoittaisi vanhojen komponenttien määrää varalla olevien komponenttien osalta ja asiakkailta olisi mahdollista kerätä entistä enemmän jälleenrakennusrahoja useampaan kertaan.
Nettosuojauskulut
Valvontamenetelmissä nettomääräisille suojauskustannuksille asetetetut raja-arvot on asetettu rahoitusomaisuuden kustannuksen tasoon suhteutettuna. Valittajan oletus rahoitusomaisuuden kustannuksen määrittämisestä rahoitusomaisuuden määrään sidottuna on asiassa ennenaikaista ja perusteetonta. Rahoitusomaisuuden kustannus määritetään valvontamenetelmissä liikevaihtoon sidottuna. Nettomääräisille suojauskustannuksille on asetettu lattia- ja kattorajat, koska WACC-mallin mukaisesti yhtille sallitaan vieraan pääoman kustannus eikä nettosuojauskustannusten tarkoituksena ole ollut sallia vieraan pääoman kustannuksia myöskään toiseen kertaan. Netottaessaan korollisen velan suojaamiseen tarkoitettujen johdannaisten hankintamenon suojattavan korollisen velan tase-arvoon, valittaja saa näin ollen myös korollisen vieraan pääoman suojaamiseen tarkoitetulle johdannaiselle vieraan pääoman kustannuksen mukaisen tuoton. Suojautuessaan yhtiö ottaa siis kantaa markkinoiden kehittymiseen suojattavan riskin suhteen. Kun kyse on tällä tapaa yhtiön subjektiivisesta näkemyksestä, ei ole kohtuullista asettaa yhtiön asiakkaita maksamaan nettomääräisiä suojaus-kustannuksia rajattomasti valvontamenetelmissä.
Yleinen tehostamistavoite
Energiamarkkinaviraston teettämässä kolmessa selvityksessä käytetyt aikaperiodit kattavat käytännössä vuodet 1999–2008, ja tuottavuuden vuotuinen kehitys on ollut hyvin lähellä kahta prosenttiyksikköä kulloinkin tarkastelun kohteena olleella aikaperiodilla. Energiamarkkinavirasto on näin ollen katsonut luontevaksi säilyttää 2,06 prosentin yleisen tehostamistavoitteen myös kolmannella valvontajaksolla (2012–2015).
Selvityksissä tuottavuuskehityksen arviointi on perustunut toisaalta tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon aineistoon ja toisaalta sähkön tuotantoa, jakelua sekä myyntiä koskevaan yritysaineistoon.
Valittajan tehostamiskannustin on suunniteltu siten, että se palkitsee sitä enemmän, mitä enemmän kustannusten tehostamista on tapahtunut.
SUULLINEN KÄSITTELY
Markkinaoikeus on 5.10.2012 toimittanut asianosaisten käsitysten ja ratkaisemiseen vaikuttavien kirjallisten selvitysten sekä henkilötodistelun arvioimiseksi valmistelevan suullisen käsittelyn.
Markkinaoikeus on 11.10 ja 15.–17.10.2012 toimittanut valittajien vaatimuksesta suullisen käsittelyn asian selvittämiseksi sekä henkilötodistelun vastaanottamista varten. Suullisessa käsittelyssä on kuultu todistajina Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtajaa TP:tä, Balance Consulting Oy:n pääanalyytikkoa AR, Fingrid Oyj:n kehityspäällikköä RH:ta, Oulun yliopiston professoria JPK:ta, IceCapital Oy:n osakasta KK:ta, PricewaterhouseCoopers Oy:n osakasta KV:tä ja Aalto-yliopiston professoria TK:ta.
Asiaa on suullisessa käsittelyssä käsitelty osin yhdessä diaarinumeroilla 421–495/11/E1 käsiteltävien jakeluverkonhaltijoiden valitusten sekä diaarinumerolla 496/11/E1 käsiteltävän KSS Verkko Oy:n valituksen kanssa.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
1. Asian arvioinnin lähtökohdat ja kysymyksenasettelu
Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan määrätä:
1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista;
2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta;
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta;
4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa;
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.
Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi sähkömarkkinalain 38 a §:ssä tarkoitettuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin, myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.
Eduskunnan talousvaliokunta on hallituksen esityksiä sähkömarkkinalaiksi ja sähkömarkkinalain muuttamiseksi koskevissa mietinnöissään (TaVM 56/1994 ja 27/2004) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä. Annetuissa rajoissa yritykset päättävät itse omat tariffinsa ja yksittäiset verkkopalvelumaksunsa. Neljän vuoden valvontajaksolla pyritään tasaamaan eri syistä mahdollisesti johtuvia vuosittaisia vaihteluita.
Valituksenalaisissa päätöksissä on kysymys sähköverkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan sisältyvästä, Energiamarkkinaviraston sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla tekemästä hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamisesta kolmannelle sähkömarkkinalain valvontamenetelmien muutosta seuranneelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015. Markkinaoikeus toteaa, ettei sähkömarkkinalaki sisällä yksityiskohtaisia säännöksiä vahvistettavien menetelmien tai verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittämistavasta.
Korkein hallinto-oikeus on Energiamarkkinaviraston valvontajaksolle 2008–2011 vahvistamia valvontamenetelmiä koskeneessa vuosikirjaratkaisussaan 2010:86 katsonut, että asiassa oli ratkaistava, oliko sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen edellyttänyt laskentamenetelmän muuttamista. Kysymystä oli harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, onko valvontamalli ja siihen sisältyvä rahoitusomaisuuden kustannusten laskentamenetelmä mahdollistanut verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi todennut, että sähkömarkkinalaissa on jätetty Energiamarkkinavirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä.
Markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaisen päätöksen osalta on arvioitavana ennen muuta se, onko Energiamarkkinaviraston vahvistamissa menetelmissä vaadituilta osin sekä valvontamenetelmiä kokonaisuutenakin tarkastellen sellaisia virheitä tai menetelmän luotettavuuden vaarantavia tekijöitä, jotka ovat omiaan johtamaan valittajana olevan kantaverkonhaltijan harjoittamassa sähkön verkkotoiminnassa noudatettavan hinnoittelun kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Mikäli näin on, Energiamarkkinaviraston vahvistamia valvontamenetelmiä on tarvittavassa laajuudessa muutettava.
2. Valittajan esittämien muutosvaatimusten arviointi
2.1 Riskitön korkokanta
Valittaja on vaatinut, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä riskittömänä korkokantana käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation nimellistä korkoa. Valittajan mukaan valvontamallissa riskittömään korkokantaan tehty muutos on ollut ennakoimaton, eikä se ole perustunut mihinkään ulkoisessa seikassa tapahtuneeseen muutokseen.
Valituksenalaisen päätöksen sisältämän vahvistetun valvontamenetelmän mukaan Energiamarkkinavirasto ottaa vuotuisen rahanarvon muutoksen huomioon kolmannella valvontajaksolla kohtuullisen tuoton laskennassa ja toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa. Inflaatiokorjaus kohtuullisen tuoton laskennassa tehdään päivittämällä verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua pääomaa. Inflaatiokorjaus tehdään puheena olevan päätöksen mukaan vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon verkkokomponenttien yksikköhinnat, joiden avulla muodostetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo. Sitoutuneen oikaistun pääoman arvostuksen osalta käytetään verkonhaltijan kyseisen vuoden eriytetyn taseen mukaisia arvoja ilman rahanarvon korjausta, koska nämä erät ovat tilinpäätöshetkellä jo kyseisen vuoden rahanarvossa.
Koska verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma päivitetään verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa vuosittain, se sisältää Energiamarkkinaviraston mukaan edellä esitetyn inflaatiokorjauksen jälkeen vuotuisen inflaation vaikutuksen. Tällöin verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan huomioon reaalisena eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan.
Edelleen valvontamenetelmien mukaan kohtuullisen tuottoasteen inflaatiokorjaus tehdään laskennassa yhtenä parametrina olevaan vuosittain päivitettävään riskittömään korkokantaan, jona käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa.
Todistaja JPK on arvioinut 29.4.2011 päivätyssä lausunnossaan inflaation huomioon ottamisesta erilaisia malleja. JPK:n mukaan, jos WACC:n riskitön korkokanta päivitetään vuosittain, ei myöskään ole tarvetta erikseen poistaa inflaatiota WACC:sta ja tehdä sen jälkeen erillistä inflaatiokorjausta oikaistuun tulokseen ja kohtuulliseen tuottoon. JPK on lausunnossaan päätynyt ehdottamaan, että sähköverkkoyhtiöiden verkko-omaisuuteen sitoutuneen vuotuisen sallitun tuoton laskennassa sitoutuneen pääoman tulee olla verkko-omaisuuden nykykäyttöarvo valvontakauden alussa, mikä kerrotaan vuosittain päivitettävällä nimellisellä pääomakustannuksella.
Asiassa esitetyssä Icecapital Oy:n 5.10.2012 päivätyssä valvontamallia 2012–2015 koskevassa arviossa ei ole sinänsä kiistetty riskittömään korkoon tehtävän inflaatiokorjauksen oikeellisuutta. Icecapital Oy on kuitenkin tuonut esiin, että valituksen kohteena olevaa niin sanottua inflaatiokorjausta pitäisi katsoa osana kokonaisuutta ottaen huomioon myös muiden komponenttien muuttuminen. Markkinoilta saatava informaatio tukisi enemmän sitä näkemystä, että toisella valvontajaksolla käytetty menetelmä ilman inflaatiokorjausta olisi lähempänä oikeata tuotto-odotusta kuin Energiamarkkinaviraston nyt vahvistama menetelmä. Lisäksi Icecapital Oy on tältä osin viitannut Energiamarkkinaviraston käyttämän riskittömän koron määritelmän volatiliteetin analysointiin. Sen mukaan riskittömän koron implisiittinen riski on kasvanut, minkä pitäisi heijastua myös riskittömän koron korkeampana tasona lisäpreemion kautta. Icecapital Oy päätyy arviossaan esittämään, että kohtuullinen lisäpreemio riskittömään korkoon on noin 1,0 prosenttia, jonka vaikutus voitaisiin netottaa Energiamarkkinaviraston käyttämää inflaatiokorjausta vastaan.
Todistaja TP:n mukaan tehty regulaation muutos lisää sijoittajan näkökulmasta riskiä. Vastaavasti jos riski lisääntyy, kasvaa todistajan mukaan sijoittajan tuotto-odotus. Todistaja KK on pitänyt ongelmallisena sitä, että mallissa ei ole ennustettavissa se, miten malli muuttuu inflaation muuttuessa. KK on korostanut regulaation ennustettavuuden merkitystä sijoittajan kannalta. Lisäksi KK:n mukaan riskittömän koron määrittelyssä ei ole otettu huomioon koron volatiliteettia, joka on kasvanut. Todistaja KV on puolestaan katsonut, että Energiamarkkinaviraston näkemys inflaation huomioon ottamisesta on osin ymmärrettävä, mutta KV:n mukaan mallin muutos on riski sijoittajan näkökulmasta.
Todistaja TK on kertonut, että inflaatiokorjauksen suorittamiseen on erilaisia keinoja. Sen sijaan valituksessa esitetyllä tavalla inflaatio tulisi otetuksi huomioon kahteen kertaan. TK:n mukaan ei ole olemassa perustetta huomioida inflaatiota kahteen kertaan, koska tällöin kyseessä on perusteeton tulonsiirto asiakkailta omistajille. Inflaatiokorjauksena käytettyä prosentin vähennystä voidaan TK:n mukaan pitää edullisena ratkaisuna verkkoyhtiöiden kannalta.
Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn todistelun osoittavan sen, että edellä kuvattu valvontamallin sisältämä yhden prosentin inflaatiokorjaus on verkonhaltijalle sallitun kohtuullisen tuoton määrittämisessä varsin merkittävä, mutta tasoltaan kiinteänä elementtinä inflaatiokorjausta ei voida kuitenkaan pitää vaikutukseltaan ennalta-arvaamattomana.
Ottaen huomioon, että monopolivalvonnan tavoitteena on esitöissäkin lausutun mukaisesti muun ohella tasapuolisuus, inflaatiokorjauksen osalta ei voida kiinnittää huomiota ensisijaisesti siihen, miltä valvontamallin muutos vaikuttaa valittajayrityksen tai sijoittajien näkökulmasta, vaan asiaa on arvioitava laajemmin. Näin ollen valvontamenetelmien tasapuolisen toteutumisen kannalta inflaatiokorjauksen sisältämää muutosta voidaan pitää periaatteessa hyväksyttävänä. Valvontamallin muuttamiselle ei voida katsoa olevan vain sillä perusteella estettä, että muutos olisi verkonhaltijan kannalta merkittävä ja vaikka vastaavaa inflaatioon liittyvää korjausta ei olekaan aikaisemmilla valvontajaksoilla tehty.
Sigma-Hat Economics Oy on tehnyt Energiamarkkinavirastolle 16.6.2011 päivätyn selvityksen inflaatiokorjauksesta ja siihen sovellettavista hintaindekseistä sähköverkkotoiminnan valvontamallissa. Sigma-Hat on esittänyt lausunnossaan erilaisia malleja inflaatiokorjauksen suorittamiseen. Energiamarkkinavirasto ei ole kuitenkaan edellä todetulla tavalla soveltanut mitään sen esittämistä malleista sellaisenaan, vaan on päätynyt siihen, että kolmannella valvontajaksolla inflaatiokorjaus suoritetaan tekemällä yhden prosentin vähennys nimellisestä riskittömästä korkokannasta. Sigma-Hat Economics Oy:n selvityksen mukaan, jos inflaation vaikutuksen poistamiseen valtion kymmenen vuoden obligaatiokoroista olisi käytetty rakennuskustannusindeksiä, olisi tämä vuodesta 2005 lähtien johtanut kolmena vuotena siihen, että reaalinen riskitön korkokanta olisi saanut negatiivisen arvon. Tämän perusteella valituksenalaisessa päätöksessä on katsottu, että inflaation poistamisessa on hyvä noudattaa varovaisuutta. Kolmannella valvontajaksolla nimellisestä riskittömästä korkokannasta poistettavan inflaatiokomponentin arvona on päätöksessä ilmoitettu käytettävän kiinteää arvoa yksi prosentti.
Asiassa on edellä todetulla tavalla ja muutoinkin esitetyn selvityksen perusteella käynyt ilmi, että inflaatiokorjauksen tekemiseen on useita toteuttamiskelpoisia malleja. Kirjallisen selvityksen ja suullisen todistelun perusteella malliin tehtyä niin sanottua inflaatiokorjausta ei voida myöskään pitää taloustieteen teorian kannalta tarkasteltuna virheellisenä. Todistelussa ei ole tuotu esiin seikkoja, joiden mukaan valituksessa vaadittu yhden prosenttiyksikön inflaatiovähennyksestä luopuminen olisi teoreettisesti oikeampaa tai perustellumpaa kuin Energiamarkkinaviraston vahvistaman mallin soveltaminen.
Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut harkintavaltansa perusteella valita inflaatiokorjaukseen soveltamansa mallin, jossa niin sanottu kaksinkertainen inflaatio poistetaan tekemällä kiinteä vähennys reaaliseen riskittömään korkoon. Vaikka asiassa on sinänsä selvitetty, että eri malleilla on erilaisia taloudellisia vaikutuksia valittajayhtiölle, ei asiassa ole kuitenkaan osoitettu, että Energiamarkkinaviraston valitsema malli olisi jotain toista menetelmää heikompi tai johtaisi siihen, että kolmannella valvontajaksolla verkonhaltijan oikeus verkkotoimintaan sijoitetun pääoman kohtuulliseen tuottoon olisi inflaatiokorjauksen vuoksi vaarantunut. Valittua yhden prosentin kiinteää vähennystä voidaan lisäksi asiassa esitetyn perusteella pitää valittajayhtiön kannalta kolmannen valvontajakson alkupuolella vallitsevaan inflaation tasoon verrattuna viraston vetoaman varovaisuusperiaatteen mukaisena ja valittajalle edullisempana kuin esimerkiksi mainitussa Sigma-Hatin selvityksessä inflaatiokorjauksessa sovellettavaksi hintaindeksiksi suositeltua kuluttajahintaindeksiä.
Edellä esitetyillä perusteilla valittajan muutosvaatimus on tältä osin hylättävä.
2.2 Vieraan pääoman kustannus
Valittaja on vaatinut, että vieraan pääoman kustannuksen määrittelyssä riskipreemiona käytetään 1,8 prosenttia.
Asiassa on tältä osin kysymys siitä, että valittaja on katsonut päätöksen perustuvan mainitun riskipreemion osalta väärin määriteltyyn arvoon ja toisaalta että päätös on myös tasapuolisuusperiaatteen vastainen, koska Gasum Oy:lle on vahvistettu riskipreemion tasoksi 1,8 prosenttia keväällä 2009.
Valituksenalaisen päätöksen mukaan vieraan pääoman riskipreemion arvona käytetään valvontamenetelmissä 1,0 prosenttia. Tätä on perusteltu WACC-mallin ja sen parametrien arvioinnista saaduilla lausunnoilla, joissa riskipreemio on määritelty vaihteluvälille 0,6–1,0 prosenttia. Päätöksen mukaan tämän voidaan katsoa olevan lähellä riskipreemion tasoa nykyisessä markkinatilanteessa.
Energiamarkkinaviraston käyttämistä lausunnonantajista K ja S ovat 27.1.2010 päivätyssä lausunnossaan suositelleet vieraan pääoman riskipreemion tasoksi 0,7 prosenttia, Deloitte & Touche Oy 6.8.2010 päivätyssä lausunnossaan vaihteluväliä 0,6–1,0 prosenttia. Icecapital Oy on 5.10.2012 päivätyssä lausunnossaan arvioinut kohtuullisen vieraan pääoman riskipreemion tasoksi 1,5 prosenttia. Icecapital Oy on lausunnossaan kiinnittänyt erityisesti huomioita siihen, että sen verrokkiryhmnä käyttämien eurooppalaisten kantaverkkoyhtiöiden joukkovelkakirjoista määritelty vieraan pääoman riskipreemio on kasvanut huomattavasti viimeisen vuoden aikana.
Todistaja TP on kertonut, että vuoden 2010 jälkeen riskipreemiot ovat nousseet niin sanotun finanssikriisin johdosta. TP:n mukaan Gasum Oy:lle maakaasumarkkinalain nojalla tehdyssä päätöksessä vahvistettu riskipreemion taso 1,8 prosenttia on lähellä oikeaa arvoa.
Todistaja JPK on kertonut muun ohella, että valittajan ehdottamaa riskipreemion tasoa voidaan pitää korkeana. JPK:n mukaan riskipreemion määrittelyssä kyseessä on aina tietyn markkinahetken tilanne eikä kukaan sinänsä pysty ennustamaan tulevaa kehitystä. JPK on 29.4.2011 päivätyssä lausunnossaan päätynyt esittämään vieraan pääoman riskipreemiolle tasoa 0,8 prosenttia, mitä hän on markkinaoikeudessa edelleen pitänyt oikeana lausunnon antamishetkellä. Todistaja KK on suosittelut riskipreemion määrittelemiseen erilaista menetelmää, esimerkiksi keskiarvoa jonkun ajan preemioista.
Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa valituksenalaisen päätöksen oikeellisuutta tältä osin on otettava huomioon se, että kysymys on neljän vuoden pituisesta valvontajaksosta ja sille vahvistettavasta lukuarvosta, jolle ei ole sinänsä asetettavissa yhtä tiettyä oikeaa tasoa, vaan kyseisen arvon asettaminen sisältää tiettyä harkintaa. Energiamarkkinavirasto on esitetyn selvityksen perusteella perustanut valitsemansa vieraan pääoman riskipreemiona käytettävän lukuarvon niihin asiantuntijaselvityksiin, jotka on tehty vuosien 2010 ja 2011 aikana. Tältä osin voidaan arvioida, että virasto on päätöstä tehdessään huomioinut riittävällä tavalla vieraan pääoman riskipreemioiden tason kohoamisen.
Energiamarkkinaviraston ei voida katsoa toimineen tältä osin virheellisesti, vaikka asiassa esitetyn CDS- (engl. credit default swap) luottojohdannaiskäyrän perusteella keskimääräinen riskipreemion taso on ollut erityisesti loppuvuonna 2011 vahvistettua yhden prosentin tasoa korkeampi. Vahvistuspäätöksen antamishetken tilannetta ei voida pitää ratkaisevana riskipreemion tason määrittämiseen, vaan Energiamarkkinavirasto on perustellusti voinut arvioida tilannetta pidemmällä ajanjaksolla.
Valittaja on lisäksi vedonnut siihen, että valituksessa vaaditun riskipreemion vahvistaminen olisi perusteltua yhdenvertaisuuden kannalta, koska maakaasumarkkinoilla toimivalle Gasum Oy:lle on vahvistettu 1,8 prosentin riskipreemio. Markkinaoikeus toteaa, että maakaasumarkkinalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 128/2004 vp) on maakaasumarkkinalain 7 luvun 1 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että maakaasuverkkotoiminnalle hyväksyttävän tuottotason määrittelyssä tulee ottaa huomioon Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteet ja että kohtuullista tuottotasoa määritellessään maakaasumarkkinaviranomaisen tulee määritellä sallittu tuottotaso riittävälle tasolle maakaasuverkon kehittämisen varmistamiseksi.
Markkinaoikeus toteaa, että maakaasumarkkinalain ja sähkömarkkinalain mukaisia vahvistuspäätöksiä ei ole tehty samanaikaisesti eikä samanlaisissa markkinaolosuhteissa. Sähköverkonhaltijoiden ja maakaasuverkonhaltijoiden osalta toimijoiden olosuhteet eivät ole täysin rinnasteisia. Markkinaoikeus katsoo, ettei virasto ole menetellyt Fingridiä kohtaan epätasapuolisesti eikä syrjivästi, kun se ei ole vahvistanut sen riskipreemiota samalle tasolle Gasum Oy:n kanssa. Asiaa ei anna aihetta arvioida lopputuloksen osalta toisin myöskään suullisessa käsittelyssä esitetty selvitys Fingridin tosiasiallisista vieraan pääoman rahoituksen ehdoista vuosina 2011 ja 2012.
Ottaen huomioon myös markkinaoikeuden 31.12.2010 antamissa jakeluverkonhaltijoiden valituksia koskevissa päätöksissä numerot 635–688/2010 esitetyt perustelut vieraan pääoman riskipreemion tason määrittämisestä, markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinaviraston nyt vahvistama vieraan pääoman riskipreemio 1,0 prosenttia sisältää jo selvän ja riittävän tasokorjauksen edellisellä valvontajaksolla sovelletusta riskipreemion tasosta 0,6 prosenttia.
Edellä esitetyillä perusteilla vaatimus vieraan pääoman riskipreemion tason korottamisesta on hylättävä.
2.3 Rajayhteyksien lisäriskipreemio
Valittaja on vaatinut, että rajayhteyksille sallitaan suurempi tuotto hyväksymällä kolmen prosentin lisäriskipreemio Venäjän rajainvestointeihin ja kahden prosentin lisäriskipreemio muille rajayhteyksille. Valvontamenettelyssä tulisi näin huomioida rajayhteyksien korkea riskipitoisuus. Lisäksi valittaja on katsonut, että sen rajajohtoinvestoinnit voidaan osittain rinnastaa myös Gasum Oy:n toiminnalliseen riskiin, jonka johdosta Energiamarkkinavirasto on vahvistanut Gasum Oy:lle yleisen kolmen prosentin lisäriskipreemion.
Todistaja RH on markkinaoikeudessa kertonut, että valittajalla on olemassa lisääntynyt riski Venäjän rajayhteyksien osalta, koska sähkön tuonti Venäjältä on syksystä 2011 asti ollut vaihtelevaa, ja todistajan arvion mukaan tilanne tulee jatkumaan vaihtelevana lähivuosien ajan. Lisäksi muitakin rajayhteyksiä koskee todistajan kertomuksen perusteella ainakin tekninen riski. Edelleen todistajan kertoman mukaan vaadittu riskipreemion taso perustuu pelkästään valittajan arvioon.
Direktiivin 2009/72 37 artiklan 8 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen on tariffeja tai menetelmiä sekä tasapainottamispalveluja vahvistaessaan tai hyväksyessään varmistettava, että siirto- ja jakeluverkonhaltijoille annetaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia parantaa tehokkuutta, edistää markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta sekä tukea asiaan liittyvää tutkimustoimintaa.
Markkinaoikeus toteaa, että mainitussa direktiivin artiklassa ei ole yksiselitteisesti säännelty sitä, miten kansallisen sääntelyviranomaisen eli Energiamarkkinaviraston on valvontamenetelmiä vahvistaessaan asianmukaisia kannustimia antamalla edistettävä markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, eikä siitä näin ollen voida johtaa suoraa ohjetta siinä mainittujen kannustimien toteuttamisesta. Pelkästään direktiivin tulkinnanvarainen ilmaisu kannustimien antamisesta sekä se seikka, että valittajalla on mahdollisesti jonkinasteisen riskin sisältäviä rajayhteyksiä, ei valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta tarkoita sitä, että Energiamarkkinaviraston tulisi ilman sähkömarkkinalain nimenomaista säännöstä vahvistaa valittajan vaatima uusi riskipreemio rajayhteyksien osalta. Kysymyksessä olevassa artiklassa tarkoitettuja kannustimia on mahdollista toteuttaa muillakin kuin valittajan esittämillä keinoilla ja tältä osin harkintavalta kuuluu yhtäältä kansalliselle lainsäätäjälle ja toisaalta verkonhaltijoiden valvontamenetelmät kokonaisuutena vahvistavalle Energiamarkkinavirastolle.
Maakaasumarkkinoiden riskipreemion osalta maakaasumarkkinalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 128/2004 vp s. 11) on todettu, että maakaasuverkkotoiminnalle hyväksyttävän tuottotason määrittelyssä tulee ottaa huomioon Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteet. Hallituksen esityksen mukaan riskitason arvioinnissa tulee ottaa huomioon maakaasun hankintaan liittyvät riskit. Siten maakaasumarkkinoiden toimijan riskipreemiota ei voida suoraan rinnastaa valittajan toimintaan.
Markkinaoikeus katsoo, että markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta edistävien toimenpiteiden osalta Energiamarkkinavirastolla on ollut selvän ja yksityiskohtaisemman unionitason sääntelyn puuttuessa kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien sisältämien kannustimien vahvistamisessa laaja harkintavalta. Vaaditun riskipreemion osalta valittaja ei ole myöskään osoittanut, mihin vaadittu arvo tosiasiassa perustuu tai että rajayhteyksien riskeistä taikka tuonnin vaihtelevuudesta johtuen sille olisi ylipäänsä aiheutunut niin huomattavia vaikutuksia, että niiden johdosta valvontamenetelmiä olisi tältä osin muutettava koskien valvontajaksoa 2012–2015. Vaatimuksen arvioinnissa on otettava huomioon sekin seikka, että Energiamarkkinavirasto on ottanut valvontamallissaan käyttöön kolmannelle valvontajaksolle useita uusia kannustimia, muun muassa tässä asiassa käsitellyn innovaatiokannustimen.
Edellä esitetyillä perusteilla valittajan muutosvaatimus on tämän vaatimuskohdan osalta hylättävä.
2.4. Tuottopohjan määrittäminen
2.4.1 Vuoden aikana valmistuneet investoinnit
Valittajan mukaan, jotta tehtyjen investointien vaikutukset ovat ajallisesti neutraaleja eivätkä investoinnit perusteettomasti alenna kullekin vuodelle laskettavaa sallittua tuottoa, tulisi vuoden alun tuottopohjaan lisätä ne investoinnit, jotka tuon vuoden aikana valmistuvat. Koska tarkastelu tehdään jälkeenpäin, voidaan tarkasteluhetkellä lukea tuottopohjaan mukaan vuoden aikana valmistuneet projektit.
Asiassa on tältä osin kysymys verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista, joiden määrittely kuuluu Energiamarkkinavirastolle sähkömarkkinalain nojalla osana valvontamenetelmien vahvistamista. Valituksenalaisen päätöksen mukaan verkonhaltijan sähköverkon nykykäyttöarvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Energiamarkkinavirasto on muun ohella esittänyt, että nykyistä tuottopohjan laskentamenetelmää on käytetty ensimmäiseltä valvontajaksolta lähtien ja että samaa menetelmää sovelletaan kaikille sähköverkonhaltijoille ja maakaasuverkonhaltijoille. Menetelmässä investoinnit otetaan mukaan tuottopohjaan, kun ne ovat aidosti sähköverkon käytössä. Energiamarkkinaviraston mukaan mikäli jo vuoden alusta lisättäisiin tekemättömät investoinnit tuottopohjaan ja näin saataisiin asiakkaat maksamaan investoinnit osittain etukäteen.
Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut lähtökohtaisesti määritellä tuottopohjan laskentamenetelmän valituksenalaisessa päätöksessä esitetyllä tavalla. Valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että nykykäyttöarvo lasketaan jälleenhankinta-arvosta verkonhaltijan verkkokomponenttikohtaisten keski-ikä- ja pitoaikatietojen perusteella ja että keski-ikä lasketaan käyttäen verkkokomponenttien todellisia ikätietoja, joilla tarkoitetaan verkkokomponenttien valmistusvuodesta laskettua ikää. Näin ollen valittaja saa joka tapauksessa valmistuneille investoinneille pitoajan mukaisen tuoton ja kyse on tältä osin ainoastaan sen hetken määrittämisestä, jona investointi lasketaan mukaan tuottopohjaan.
Kun otetaan huomioon verkonhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu sekä se, että asiassa ei ole muutoin ilmennyt, että valituksenalaisen päätöksen mukainen menettely johtaisi valittajan osalta kohtuullisen tuoton vaarantumiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ole tällä perusteella aihetta.
2.4.2 Varalla olevat komponentit
Valittaja on vaatinut, että varalla olevat komponentit on otettava huomioon jälleenhankinta-arvon ja nykykäyttöarvon laskennassa, koska ne ovat välttämättömiä kantaverkon toimintavarmuuden ylläpitämiseksi ja näin ollen välttämätön osa toimintaan sitoutunutta pääomaa.
Energiamarkkinavirasto on esittänyt, että varakomponentit eivät sisälly sähkömarkkinalain mukaiseen sähköverkon määritelmään. Varalla olevat verkkokomponentit eivät ole myöskään sähköverkon tosiasiallisessa käytössä. Energiamarkkinaviraston mukaan varakomponenteille saa kuitenkin kohtuullisen tuoton, koska ne otetaan huomioon kirjanpitoarvossaan sitoutuneessa pääomassa. Energiamarkkinaviraston mukaan kolmannella valvontajaksolla käytäntöä ei ole muutettu, eikä varamuuntajia ole aikaisemminkaan saanut merkitä sähköverkon jälleenhankinta-arvoon. Energiamarkkinavirasto on edelleen esittänyt, että varamuuntajat eivät ole välttämättömiä toimintavarmuuden ylläpitämiseksi.
Energiamarkkinaviraston vahvistamissa valvontamenetelmissä on sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskemisen osalta todettu, että verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona. Jälleenhankinta-arvo lasketaan päätöksen mukaan verkonhaltijan ilmoittamien, hallinnassaan ja tosiasiallisessa käytössään olevien sähköverkon eri verkkokomponenttien eri määrätietojen ja päätöksen liitteen jaottelun mukaisten, inflaatiolla korjattavien yksikköhintojen perusteella. Valvontamenetelmissä on todettu, että esimerkiksi varastoidut muuntajat ja muut varastoidut verkkokomponentit eivät ole tosiasiallisesti käytössä, eli verkonhaltija ei voi ilmoittaa niitä verkkokomponenttien määrätietoihin. Sähköverkon nykykäyttöarvon laskemisen osalta on puolestaan todettu, että nykykäyttöarvo lasketaan jälleenhankinta-arvosta verkonhaltijan verkkokomponenttikohtaisten keski-ikä ja pitoaikatietojen pohjalta. Jotta keski-ikä voidaan laskea, jokaiselle verkkokomponentille pitää selvittää ikätieto.
Mikäli varamuuntajat ja muut varalla olevat komponentit katsottaisiin osaksi jälleenhankinta-arvoa, johtaisi tämä ongelmiin muun ohella sen arvioinnissa, mikä on kullakin verkonhaltijalla oikea määrä varakomponentteja ja varamuuntajia. Valituksessa ei ole sinänsä myöskään yksilöity täsmällisesti sitä, mitä kaikkia komponentteja tulisi tarkastella varakomponentteina. Markkinaoikeus hyväksyy siten Energiamarkkinaviraston noudattaman periaatteen siitä, että varamuuntajat ja varalla olevat komponentit eivät ole ennen sähköverkkoon asentamista tosiasiallisessa käytössä. Edelleen Energiamarkkinaviraston esittämällä tavalla valituksenalaisessa päätöksessä yksikköhintojen nykykäyttöarvot sisältävät sellaisia kustannuksia, joita ei ole varakomponenteille aiheutunut, kuten asennuskustannuksia. Energiamarkkinaviraston mukaan se käytäntö, että vain käytössä olevalle pääomalle maksetaan tuottoa, on yleinen eurooppalaisten valvontaviranomaisten käyttämä menetelmä.
Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei valvontamenetelmiä voida tältä osin pitää valittajan kannalta kohtuuttomina. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.
2.5 Rahoitusomaisuuden kustannuksen määrittäminen
Valittaja on vaatinut, että rahoitusomaisuuden kustannusta määritettäessä rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon määrä, jolla yhtiö saavuttaa current ratio -tunnusluvun 0,7.
Valituksenalaisella päätöksellä vahvistettujen valvontamenetelmien mukaan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa otetaan rahoituskustannuksina huomioon muun muassa sähköverkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuvat kustannukset. Energiamarkkinavirasto on valvontamenetelmissä esittänyt, että sähköverkkotoiminnan harjoittaminen edellyttää määrättyä rahoitusomaisuutta yhtäältä säännöllisten maksujen suorittamiseksi, koska verkonhaltijan maksusuoritukset tapahtuvat jossakin määrin eriaikaisesti kassaan maksujen kanssa, ja toisaalta ennalta arvaamattomiin menoihin varautumiseksi. Tämän takia verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämättömästä rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus otetaan huomioon verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuutta valvottaessa.
Vahvistetulla menetelmällä toteutunutta oikaistua tulosta laskettaessa otetaan huomioon vähennyksenä verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus. Viraston päätöksen mukaan verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavana rahoitusomaisuutena otetaan huomioon taseen vastaaviin eriin lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset (lukuun ottamatta myyntisaamisia), rahoitusarvopaperit sekä rahat ja pankkisaamiset sekä niihin rinnastettavissa oleviin eriin kirjatusta rahoitusomaisuudesta enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa verkonhaltijan liikevaihdosta.
Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt valittajan verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämätöntä rahoitusomaisuutta jo toisen valvontajakson vahvistuspäätöstä koskevan valitusasian yhteydessä 31.12.2010 antamassaan päätöksessä taltionumero 4000. Mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan esitetyn selvityksen perusteella ei ole ollut mahdollista todeta, että valittajan myös tässä asiassa vaatima tai Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmissään vahvistama malli tuottaisi kustannuksen laskennan kannalta oikeamman ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta paremman lopputuloksen. Korkein hallinto-oikeus on katsonut asiassa selvitetyksi, että välttämättömän rahoitusomaisuuden suuruutta voidaan selvittää erilaisten laskennallisten menetelmien avulla. Asiassa ei ollut osoitettu, että kumpikaan malleista johtaisi siihen, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden määrä ja sen perusteella laskettava kustannus olisi verkonhaltijan kannalta kohtuuttoman vähäinen tai riittämätön. Kummankaan malleista ei ollut siten osoitettu johtavan sellaiseen hinnoitteluun, jota ei voitaisi pitää verkonhaltijoiden kannalta kohtuullisena.
Markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan oma näkemys sen rahoitusomaisuuden kustannuksen määrittämismallista ole Energiamarkkinaviraston harjoittaman valvonnan kannalta lähtökohtaisesti erityisen merkityksellinen. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa saatu selvitys vastaa olennaisilta osin sitä, mitä markkinaoikeudessa on esitetty jo toisen valvontajakson valvontamenetelmiä koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä, eikä valittaja ole esittänyt sellaista uutta selvitystä, joka voisi antaa aiheen arvioida kysymyksessä olevaa vaatimusta toisin kuin korkein hallinto-oikeus on edellä mainitussa ratkaisussaan tehnyt. Tarvittavan rahoitusomaisuuden määrä vaihtelee esitetyn selvityksen perusteella eri toimialoilla ja eri sähköverkonhaltijoilla merkittävällä tavalla, ja asiaa arvioitaessa on otettava huomioon myös verkonhaltijoiden välisen tasapuolisen kohtelun vaatimukset.
Valittaja ei ole osoittanut hinnoittelun kohtuullisuuden toteutumiseen nähden olevan aihetta muuttaa kysymyksessä olevaa laskentamenetelmää siten, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämätön rahoitusomaisuus määritettäisiin valituksessa vaadituin tavoin. Aihetta vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseen ei siten tältä osin ole.
2.6 Likvidittömyyspreemio
Valittaja on vaatinut, että likvidittömyyspreemion arvona käytetään yhtä prosenttia.
Valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että WACC-mallin ja sen parametrien arvioinnista saadun lausunnon perusteella verkonhaltijoiden toimintaympäristössä ei ole tapahtunut muutoksia, jotka edellyttäisivät muuttamaan likvidittömyyspreemion tähän asti käytettyä arvoa. Toisaalta päätöksessä on todettu, että likvidittömyyspreemion määrittäminen ei ole yksiselitteistä ja että eri asiantuntijoiden näkemykset preemion arvosta vaihtelevat. Valituksenalaisessa päätöksessä on päädytty siihen, että likvidittömyyspreemion arvona käytetään useamman asiantuntijalausunnon näkemyksistä muodostuvaa keskiarvoa, joka on 0,5 prosenttia. Tämä on merkinnyt korotusta edellisellä valvontajaksolla sovellettuun arvoon 0,2.
Todistaja KK on todennut, että valittajayhtiöön kohdistuva kansallinen intressi lisää epälikvidiyttä. Valtion omistajapolitiikka voi KK:n mukaan muuttua ajan myötä. KK on pitänyt valituksenalaisessa päätöksessä esitettyä likvidittömyyspreemion arvoa varovaisena. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on esitetty muitakin ja keskenään erilaisia näkemyksiä sen suhteen mikä on oikea likvidittömyyspreemion taso Fingridin tapauksessa.
Asiassa on tältä osin kysymys lukuarvosta, jolle ei ole sinänsä osoitettavissa yhtä oikeaa tasoa eikä kysymyksessä olevalle yhtiölle ole olemassa luontevaa vertailukohtaa pörssilistaamattomista yrityksistä. Markkinaoikeus katsoo kuitenkin asiassa osoitetuksi, että valittajayhtiön kaltaisen yrityksen omistukseen voi kohdistua kiinnostusta valtion omistusosuudesta riippumatta, vaikka kaupankäynti yhtiön osakkeilla ei ole säännöllistä eikä tapahdu pörssissä. Näin ollen siihen ei ole sovellettavissa yleiset teoreettiset likvidittömyyspreemiot. Asiassa ei ole myöskään esitetty mitään luotettavaa tapaa määritellä sitä, mikä olisi nimenomaan valittajayhtiön likvidittömyyspreemion oikea arvo.
Energiamarkkinavirasto on päätöksessään esittämällään tavalla käyttänyt likvidittömyyspreemion arvona keskiarvoa eri asiantuntijoiden lausunnoista, joten preemion arvon määrityksen voidaan tässäkin suhteessa katsoa perustuvan tasapuoliseen selvitykseen. Edellä todettujen seikkojen johdosta markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaista päätöstä ei ole tarpeen muuttaa valittajan esittämällä tavalla.
2.7 Suojauskustannukset
Valittaja on vaatinut, että nettomääräiset suojauskustannukset otetaan rahoituskustannuksina huomioon kokonaisuudessaan ilman raja-arvoja.
Valittajan mukaan valituksenalaisessa päätöksessä on virheellisesti esitetty, että suojauskustannuksilla tarkoitetaan rahoitusomaisuuteen kuuluvien luottoihin liittyviä kustannuksia ja että suojausinstrumenttien lähtökohtainen tarkoitus olisi maksuvalmiuden ylläpitämiseen tarvittavan rahoitusomaisuuden hoito. Valittajan mukaan suojauskustannukset syntyvät yhtiön korollisesta velasta aiheutuvista kuluista, joilla ei ole tekemistä rahoitusomaisuuden määrän kanssa. Valittaja on esittänyt, että ne ovat välttämättömiä ja voivat markkinoiden muutoksista riippuen olla huomattavia.
Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan muun ohella esittänyt, että asettamalla suojauskustannuksille raja-arvot, huomioidaan vain kohtuulliset tappiot tai tuotot. Näin ollen vältytään siltä, että epäonnistuneen tai väärällä instrumentilla toteutetun suojauksen kustannuksia ei oteta huomioon täysimääräisinä, mutta toisaalta onnistuneen suojauksen tuloksesta ei rangaista rajatta. Lisäksi suojauskustannukset eivät voi olla Energiamarkkinaviraston mukaan suhteettomia yhtiön muun rahoitusomaisuuden määrään verrattuna.
Valituksenalaisessa päätöksessä on todettu nettosuojauskustannusten osalta muun ohella, että suojausvälineiden lähtökohtainen tarkoitus on suojata rahoitusomaisuuteen kuuluvia joukkolainoja ja sijoitustodistuksia johdannaisilla. Rahoitusomaisuutta tarvitaan verkkoliiketoiminnassa välttämättömän maksuvalmiuden ylläpitämiseen ja nettosuojauskustannukset syntyvät liiketoiminnassa välttämättömän rahoitusomaisuuden ylläpidosta. Nettomääräinen suojauskustannus voi olla merkittävä yhtiön rahoitusomaisuuden määrään verrattuna. Nettosuojauskustannukselle ja -tuotolle asetetaan tästä syystä raja-arvot eli niin sanotut lattia- ja kattotasot. Verkonhaltijan nettosuojauskustannusten lattia- ja kattotaso on määrä, joka vastaa päätöksessä kuvatun mukaisesti laskettua verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuvaa euromääräistä kustannusta. Verkonhaltijan nettosuojauskustannuksen lattia- ja kattotaso lasketaan vuotuisesti ja se vastaa verkonhaltijan rahoitusomaisuudelle laskettua euromääräistä vuotuista kustannusta.
Todistaja TP on markkinaoikeudessa kertonut, että suojauskustanusten lattia- ja kattotasojen vaikutus valittajayhtiölle on se, että ne leikkaisivat tuottoja. Kuluvana vuonna suojauskustannusten kattotaso olisi itse asiassa yhtiölle hyvä asia, mutta tästä huolimatta niiden poistamista mallista vaaditaan. Todistaja JPK on kertonut, että nettosuojauskuluissa on kysymys riskeiltä suojautumisesta. Tällöin vieraan pääoman riskeiltä voidaan suojautua esimerkiksi valuuttakurssien kehittyessä epäedullisesti. JPK on edelleen esittänyt, että suojauskulujen salliminen täysimääräisesti olisi suojausta kahdenkertaisesti ja poistaisi vieraan pääoman riskin
Markkinaoikeus katsoo, että suojauskustannusten määrän arvioinnissakin lähtökohtana on tarkastella valvontajaksolle luotua mallia sääntelyn kokonaisuuden valossa. Mikäli suojauskustannuksina sallittaisiin kaikki yhtiön nettomääräiset suojaustuotot ja -kustannukset, johtaisi tämä Energiamarkkinaviraston esittämällä tavalla siihen, että suojaustoiminnalta ei nimenomaisesti edellytettäisi tehokkuutta tai tarkoituksenmukaisuutta, mitä ei voida lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena. Asiassa ei ole myöskään tullut esille, että valvontamalli johtaisi tältä osin valittajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Valittajan vaatimus on siten tältä osin hylättävä.
2.8 Yleinen tehostamistavoite
Valittaja on vaatinut, että sille vahvistetuissa valvontamenetelmissä asetettu yleinen tehostamisvelvoite poistetaan.
Valituksenalaisen päätöksen mukaan tasapuolisuuden perusteella kolmannella valvontajaksolla sovelletaan myös kantaverkonhaltijaan yleistä tehostamistavoitetta 2,06 prosenttia vuodessa. Päätöksen mukaan yleisen tehostamistavoitteen tarkoitus on kannustaa yrityksiä tehostamaan toimintaansa teknisen kehityksen mukaisesti.
Todistaja RH:n mukaan yleinen tehostamisvaatimus ei ole tasapuolinen kantaverkkoyhtiölle, koska valittajalle on budjetissa asetettu tehostamistavoite. Todistajan mukaan valittaja on erittäin tehokas suhteessa eurooppalaiseen verrokkiryhmään. Todistaja KK:n mukaan oikea verrokkiryhmä valittajalla olisi tehokkuuden suhteen eurooppalaiset kantaverkkoyhtiöt. KKn mukaan valittajan toiminta on tehokasta suhteessa verrokkiryhmään. Todistajan mukaan jakeluverkkoyhtiöillä tilanne on eri koska niiden kohdalla yhtiökohtainen tehokkuusluku voi olla yli sadan. Todistaja TK on kertonut, että tehostamistavoitteelle asetettu lukuarvo edustaa normaalia tehostamisen tasoa. Tehostamisprosentti on nollassa yleensä vain kriisimaissa. Todistajan mukaan sähköverkoissa tapahtuu koko ajan kehitystä.
Energiamarkkinavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt tehostamiskannustimelle asetetun lukuarvon osalta, että sen teettämässä kolmessa selvityksessä tuottavuuden vuotuinen kehitys on ollut hyvin lähellä kahta prosenttiyksikköä kulloinkin tarkastelun kohteena olleella aikaperiodilla. Selvityksissä tuottavuuskehityksen arviointi on perustunut toisaalta tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon aineistoon ja toisaalta sähkön tuotantoa, jakelua sekä myyntiä koskevaan yritysaineistoon.
Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalaiksi (HE 138/1994 vp) on todettu, että monopoliaseman väärinkäytön ehkäisemiseksi sähkömarkkinalaissa on syytä asettaa verkkopalvelujen hinnoittelulle ja tehokkuudelle vaatimuksia, joita ei ole tarpeen edellyttää kilpailluilla markkinoilla toimivilta sähköliiketoiminnoilta.
Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain muuttamisesta (HE 127/2004 vp) on puolestaan todettu, että vahvistuspäätöksessä vahvistetaan jokaiselle verkonhaltijalle alkavaa valvontajaksoa koskeva tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite. Samoin vahvistetaan menetelmät, miten tehostamistavoitteen toteutumista seurattaisiin ja miten tehostamistavoitteen toteutuminen otettaisiin huomioon verkkopalvelujen hinnoittelussa. Asetettavan tehostamistavoitteen tulee kannustaa kaikkia verkonhaltijoita tehokkaaseen toimintaan ja tehokkuuden parantamiseen. Tehostamistavoite tulee määrittää siten, ettei tavoite ohjaisi verkonhaltijan toimintaa tavalla, joka vaarantaa sähkön toimitusvarmuuden tai riittävän hyvälaatuisen sähkön toimitusten varmistamisen.
Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirastolla on ollut mahdollisuus asettaa valvontapäätöksessään myös kantaverkonhaltijalle yleinen tehostamistavoite, vaikka tällaista ei aikaisemmilla valvontajaksoilla olekaan ollut. Merkitystä asian arvioinnissa ei ole sillä, onko valittajayhtiön esitetty toimineen tehokkaasti jo aiemmin tai että sen on esitetty olleen tehokas yleisen eurooppalaisen vertailuryhmän joukossa. Tästä huolimatta sähkömarkkinalainsäädännön mukaisesti ja sen tavoitteet huomioiden, yleisen tehostamistavoitteen asettaminen voi Energiamarkkinaviraston harkinnan mukaisesti olla perusteltua. Ratkaisevaa merkitystä ei ole valvontamenetelmissä asetetun yleisen tehostamistavoitteen kannalta myöskään sillä seikalla, että yhtiön budjetissa on asetettu tehostamiskannustin.
Yleiselle tehostamistavoitteelle annettua lukuarvoa voidaan Energiamarkkinaviraston markkinaoikeudessa esittämän kirjallisen selvityksen ja suullisen todistelun perusteella pitää perusteltuna. Edellä sanotuin perustein valittajan vaatimus on tältä osin hylättävä.
2.9 Innovaatiokannustin
Valittaja on vaatinut, että vahvistettujen valvontamenetelmien sisältämässä innovaatiokannustimessa kohtuulliseksi katsottavien tutkimus- ja kehityskustannusten raja nostetaan yhdeksi prosentiksi vahvistetun tuloslaskelman verkkotoiminnan liikevaihdosta.
Energiamarkkinavirasto on kolmannelle valvontajaksolle lisännyt uutena menetelmänä innovaatiokannustimen. Sen tarkoituksena on päätöksen mukaan kannustaa verkonhaltijoita edistämään innovatiivisia teknisiä ja toiminnallisia ratkaisuja verkkotoiminnassaan. Päätöksessä on edelleen todettu, että verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutuneet tutkimus- ja kehityskustannukset hyväksytään osaksi innovaatiokannustinta siten, että toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa kohtuulliseksi katsottuina tutkimus- ja kehityskustannuksina käsitellään enintään puolta prosenttia verkonhaltijan vahvistetun tuloslaskelman verkkotoiminnan liikevaihdosta.
Valittaja on vedonnut innovaatiokannustimen nostamisen perusteluina muun ohella kolmannen sisämarkkinapaketin uusiin säännöksiin, jotka edellyttävät tutkimus- ja kehitystoiminnan lisäämistä. Valittajan mukaan jakelunverkonhaltijoilla ei ole vastaavia tehtäviä kuin kantaverkonhaltijalla, mutta niille on asetettu sama katto innovaatiokannustimelle kuin jakeluverkonhaltijalle, mitä valittaja on pitänyt virheellisenä.
Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole osoitettu valvontamenetelmissä vahvistetun tason siitä, että tutkimus- ja kehityskustannuksina käsitellään enintään puolta prosenttia verkonhaltijan vahvistetun tuloslaskelman verkkotoiminnan liikevaihdosta olevan innovaatiokannustimeksi riittämätön.
Energiamarkkinaviraston päätöksen muuttamiseen ei siten ole aihetta.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Jaakko Ritvala sekä asiantuntijajäsenet Erkki Lakervi ja Jarmo Uusitalo.
HUOMAA
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 29.6.2015 taltionumero 1816.