MAO:504/12

PÄÄTÖS, JOHON ON HAETTU MUUTOSTA

Fortum Sähkönsiirto Oy on 27.4.2012 hakenut Energiamarkkinavirastolta (jäljempänä myös virasto) muutosta viraston 13.12.2007 tekemään toista valvontajaksoa (1.1.2008–1.12.2011) koskevaan vahvistuspäätökseen.

Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään ratkaisunaan todennut, että sillä ei ole toimivaltaa muuttaa valvontajakson päätyttyä vahvistuspäätöstä, joka ei ole sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin nojalla enää voimassa. Energiamarkkinavirasto on hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n esittämät vaatimukset.

Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöstään pääpiirteissään seuraavasti.

Energiamarkkinavirastolla ei ole sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla toimivaltaa muuttaa valvontajakson päätyttyä vahvistuspäätöstä, sillä päättynyttä valvontajaksoa koskeva vahvistuspäätös ei ole enää voimassa. Myöskään hallintolaissa ei ole säädetty viranomaisen mahdollisuudesta muuttaa päätöstä, joka ei enää ole voimassa. Näin ollen asiassa voidaan myös yleisten oikeusperiaatteiden nojalla katsoa, että viranomaisella ei ole toimivaltaa muuttaa päätöstä, joka ei enää ole voimassa.

Asianosaisen olisi tullut laittaa toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen muuttamisasia vireille toisen valvontajakson aikana. Asianosainen olisi lisäksi tällöin voinut hallintolain 22 §:n nojalla täydentää hakemustaan käsittelyn kuluessa. Mikäli Energiamarkkinavirasto voisi muuttaa jo päättyneen valvontajakson vahvistuspäätöksiä joko hakijan aloitteesta tai omasta aloitteestaan, tämä romuttaisi ennakollisen valvonnan periaatteen, hallintopäätösten pysyvyyden ja oikeusvarmuuden sekä voisi viivästyttää sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaisen valvontapäätöksen antamista kohtuuttomasti valvontajakson päätyttyä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimukset

Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 20.6.2012 antaman päätöksen (Dnro 423/424/2007) ja palauttaa asian Energiamarkkinaviraston käsiteltäväksi.

Fortum Sähkönsiirto Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiamarkkinaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 25.767,18 eurolla korkoineen.

Perusteet

Energiamarkkinaviraston päätös hylätä valittajan hakemus vahvistuspäätöksen muuttamisesta ei perustu lakiin ja on ristiriidassa useiden hallinto-oikeudellisten periaatteiden kanssa. Sähkömarkkinalain 38 b §:ssä on asetettu edellytyksiä vahvistuspäätöksen muuttamisesta sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta, mutta verkonhaltijan hakemuksesta tapahtuvalle päätöksen muuttamiselle ei laissa ole säädetty vaatimuksia. Sähkömarkkinalaissa ei ole asetettu ajallista rajoitusta vahvistuspäätöksen muuttamiselle tai tällaisen muutoksen hakemiselle. Myöskään lain perusteluissa ei ole mainintaa siitä, että vahvistuspäätösten muuttamista olisi haettava sen valvontajakson aikana, jota vahvistuspäätös koskee.

Valituksenalaisessa päätöksessään Energiamarkkinavirasto on tulkinnut virheellisesti sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momenttia. Vahvistuspäätösten mukaisia menetelmiä sovelletaan neljän vuoden pituiseen jaksoon. Valvontajakso määrittelee siten sen ajanjakson, jolla vahvistuspäätösten mukaisia menetelmiä sovelletaan. Voimassaololla tarkoitetaan 38 a §:n 3 momentissa sitä ajanjaksoa, jolloin verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan on noudatettava vahvistettuja ehtoja ja menetelmiä. Vahvistuspäätöksellä on kuitenkin oikeusvoimavaikutus myös tämän ajanjakson jälkeen ja on siten voimassa myös valvontajakson jälkeen.

Toisin kuin valituksenalaisessa päätöksessä on mainittu, myös hallintolain mukaan viranomainen voi korjata päätöstään vielä sen jälkeen kun se on lainvoimainen. Viranomainen voi hallintolain 50 ja 52 §:n nojalla viiden vuoden kuluessa päätöksen tekemisestä korjata sen, mikäli päätös muun muassa perustuu selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen tai asiaan on tullut olennaista uutta selvitystä. Hallintomenettelyssä on näin ollen yleisenä periaatteena, että selvityksen puutteellisuus ja uusi selvitys voidaan ottaa huomioon ja päätöstä voidaan muuttaa, vaikka se on muodollisesti lopullinen tai ei enää ole voimassa.

Sähkömarkkinalain 38 b §:n tulkinnan osalta on myös huomioitava, että Energiamarkkinavirasto on itse aikaisemmissa markkinaoikeusprosesseissa voimakkaasti korostanut pykälän mukaisen mahdollisuuden muuttaa vahvistuspäätöksiä muuttuneiden olosuhteiden perusteella rajoittavan suurhäiriöihin liittyvää valvontamallin mukaista verkonhaltijoihin kohdistuvaa riskitasoa.

Energiamarkkinaviraston omaksuma tulkinta tekee käytännössä mahdottomaksi hakea muutosta vahvistuspäätökseen, kun suurhäiriö kohtaa verkonhaltijaa valvontajakson lopulla. Näin ollen suurhäiriön aiheuttamien taloudellisten seuraamusten edes osittainen huomiointi valvonta mallissa jäisi täysin sen sattumanvaraisen seikan varaan, milloin suurhäiriö sattuu.

Energiamarkkinaviraston tulkinta on myös epälooginen ja ristiriidassa sähkömarkkinalain mukaisen hinnoittelun valvonnan sääntelyn kokonaisuuden kanssa. Vahvistuspäätös ja siihen perustuva valvontajakson päättymisen jälkeen annettava valvontapäätös muodostavat kiinteän kokonaisuuden. Tässä kokonaisuudessa sähkömarkkinalain 38 b §:n mukainen vahvistuspäätöksen muuttaminen on mahdollista ainakin siihen saakka, kunnes valvontapäätös on tehty.

Valituksenalaisessa päätöksessä on myös esitetty, että valittajan olisi tullut laittaa toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen muuttamisasia vireille vielä toisen valvontajakson aikana, jotta Energiamarkkinavirasto olisi voinut muuttaa vahvistuspäätöstä. Tämä toteamus on ristiriidassa sen kanssa, että Energiamarkkinavirasto on toisaalta esittänyt siltä puuttuvan toimivalta muuttaa vahvistuspäätöstä enää sen jälkeen, kun toinen valvontajakso on päättynyt. On selvää, että Energiamarkkinavirasto ei missään tapauksessa olisi ehtinyt tehdä päätöstä vahvistuspäätöksen muuttamisesta ennen toisen valvontajakson päättymistä.

Vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen toimittamisajankohdalla ei voi myöskään olla merkitystä viraston toimivallalle, koska laissa ei ole säädetty mitään määräaikaa hakemuksen jättämiselle. Valvontajakson päättyminen ei voi olla tässä suhteessa ratkaiseva ajankohta, sillä tällöin valvontajakson viimeisenä vuonna valvontajakson viimeisinä päivinä tapahtuneiden myrskyjen kohteeksi joutuneet verkonhaltijat joutuisivat täysin sattumanvaraisen seikan johdosta huonompaan asemaan kuin sellaiset verkonhaltijat, jotka kohtaisivat myrskyjä taikka muita muuttuneita olosuhteita valvontajakson alkupuolella. Tämä ei olisi perusteltua taikka tasapuolista verkonhaltijoita kohtaan.

Energiamarkkinavirasto on myös aikaisemmassa käytännössään hyväksynyt muutaman kuukauden viiveen myrskyvahinkoja koskevien vahvistuspäätösten muuttamista koskeneiden hakemuksen kohdalla, eikä virasto ole aikaisemmin vaatinut hakemuksen jättämistä välittömästi myrskyjen jälkeen. Energiamarkkinaviraston valittajan hakemusta koskeva ja vasta hakemuksen jättämisen jälkeen esitetty vaatimus on siten myös yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

Valituksenalaisessa päätöksessä on myös virheellisesti esitetty, että mikäli sähkömarkkinaviranomainen voisi muuttaa jo päättyneen valvontajakson vahvistuspäätöksiä joko hakijan aloitteesta tai omasta aloitteestaan, tämä romuttaisi sähkömarkkinalain ja sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (EUVL L 211, s.55) mukaisen ennakollisen valvonnan periaatteen, hallintopäätösten pysyvyyden ja oikeusvarmuuden sekä voisi viivästyttää sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaisen valvonta päätöksen antamista kohtuuttomasti valvontajakson päätyttyä. Sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan vahvistuspäätöksiä voidaan muuttaa muuttuneiden olosuhteiden perusteella. Ennakollisen valvonnan, oikeusvarmuuden tai päätösten pysyvyyden suhteen ei ole olemassa mitään eroa sillä, jätetäänkö hakemus päätöksen muuttamisesta Energiamarkkinavirastolle juuri ennen vai hieman jälkeen valvontajakson päättymistä. Myöskään lainsäädännössä ei ole tehty tällaista eroa. Lisäksi sähkömarkkinalain 38 b § lisättiin sähkömarkkinalakiin osana sähkön toisen sisämarkkinapaketin kansallista implementointia ja ennakolliseen valvontaan siirtymistä. Lainsäätäjä halusi kyseisellä säännöksellä nimenomaisesti tuoda joustavuutta osaksi ennakollista valvontaa.

Valittajalle annettavan toista valvontajaksoa koskevan valvontapäätöksen mahdollisella viivästymisellä tämän asian käsittelyn vuoksi ei myöskään voi olla mitään vaikutusta hakemuksen menestymiselle. Valittajaa koskevan hakemusasian käsittely ei myöskään vaikuta miltään osin muille verkonhaltijoille annettavien valvontapäätösten käsittelyyn tai aikatauluihin.

LAUSUNTO

Vaatimus

Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana.

Perusteet

Sähkömarkkinalain 38 b §:ssä ei säädetä sellaisen vahvistuspäätöksen muuttamisesta, joka on lakannut olemasta voimassa. Kyseinen säännös säätää ainoastaan niistä perusteista, joilla vahvistuspäätöstä voidaan muuttaa. Energiamarkkinavirasto voi muuttaa päätöstä vain kyseisessä lainkohdassa säädetyin edellytyksin.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentissa ja sen esitöissä säädetään yksiselitteisesti vahvistuspäätöksen voimassaoloajasta. Tämä voimassaoloaika on neljän vuoden pituinen valvontajakso, eli nyt kyseessä olevan vahvistuspäätöksen osalta 1.1.2008–31.12.2011. Valvontajakso määrittelee siten sen ajan, jona sitä koskeva vahvistuspäätös on voimassa. Valvontajakson päättyessä vahvistuspäätöksen voimassaolo lakkaa. Valittaja on virheellisesti esittänyt, että vahvistuspäätöksen oikeusvoimavaikutus ulottuisi myös vahvistuspäätöksen voimassaoloajan jälkeiseen aikaan. Määräaikaisen hallintopäätöksen lakatessa olemasta voimassa lakkaa kyseisen päätöksen oikeusvoimavaikutus päätöksen itsensä myötä.

Energiamarkkinavirasto ei voi yksipuolisesti muuttaa alkuperäistä päätöstään ilman muuttamiseen oikeuttavaa nimenomaista toimivaltasäännöstä. Lain esitöissä vahvistetun mukaisesti Energiamarkkinavirasto on voitava tukeutua nimenomaiseen toimivaltasäädökseen voidakseen muuttaa antamaansa vahvistuspäätöstä. Syynä tähän ovat sähkömarkkinalain mukaiset ennakollisen valvonnan, hallintopäätöksen pysyvyyden ja oikeusvarmuuden vaatimukset. Kun asiaa ei ole käsitelty esitöissä, on tälläkin perusteella selvää, että lainsäätäjä on tarkoittanut, ettei vahvistuspäätöksiä voida enää muuttaa valvontajakson ja niiden voimassaolon päätyttyä. Mikäli Energiamarkkinavirasto muuttaisi päätöstään, menettely muodostuisi myös yleisten hallinto-oikeudellisten päätöksen voimassaoloa, pysyvyyttä ja oikeusvarmuutta koskevien oppien vastaiseksi.

Etukäteisen valvonnan kannalta ei voi olla hyväksyttävää, että Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätöksiä voitaisiin hakijan esittämän tulkinnan mukaisesti muuttaa loputtomasti myös sen valvontajakson päätyttyä, jona kyseinen vahvistuspäätös oli voimassa. Valvonta muodostuisi tosiasiassa sähkön sisämarkkinadirektiiveissä säädetyn etukäteisen valvonnan vaatimusten vastaiseksi, mikä vahvistuspäätökset ovat alttiita loputtomalle muutoksenhaulle vahvistuspäätöksissä huomioidun ja valvontamenetelmissä eri valvontajaksoilla automaattisesti tasoittuvan riskin realisoituessa esimerkiksi valvontajakson lopulla. Muutoksenhaku johtaisi siihen, että Energiamarkkinavirasto voisi antaa valvontajaksoa koskevan valvontapäätöksen vasta vuosien kuluttua.

Myrskyistä tai muista luonnonilmiöistä aiheutuvia suurhäiriöitä voi tapahtua milloin tahansa, eivätkä verkonhaltijat voi vaikuttaa niiden tapahtumiseen. Sen sijaan suurhäiriöiden vaikutuksiin verkonhaltijat voivat vaikuttaa omilla toimenpiteillään, kuten panostamalla jakeluverkon ylläpitoon ja varautumalla vikatilojen selvittämiseen.

On myös virheellistä väittää, että valvontajakson päättyminen ei voi olla ratkaiseva ajankohta hakemuksen tekemiselle, sillä myös toisella valvontajaksolla sovelletut valvontamenetelmät huomioivat tällaisen sääilmiön mahdolliset vaikutukset.

Energiamarkkinavirasto ei ole toiminut vastoin yhdenvertaisuusperiaatetta. Valittajan viittaama toisen yhtiön aiemmin tekemä myrskytuhoja koskeva hakemus on tullut tutkia, koska sitä koskenut vahvistuspäätös on ollut voimassa hakemuksen tekohetkellä.

Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on perusteeton. Hallintolainkäyttölaissa asianosaisille ei ole säädetty ehdotonta oikeutta saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan siinäkään tapauksessa, että hän voittaa asiansa. Jotta oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus voisi syntyä viranomaiselle, on oltava objektiivisesti arvioiden selvää ja riidatonta, että viranomaisen ratkaisu on ollut virheellinen. Tässä tapauksessa kyseessä on tulkinnanvarainen tilanne Suomen oikeusjärjestelmässä poikkeuksellisen oikeusnormin tulkinnasta ja soveltamisesta. Arvioitaessa asiaa kokonaisuutena on siten kohtuullista, että valittaja vastaa oikeudenkäyntikuluistaan tässä asiassa sen lopputuloksesta riippumatta.

VASTASELITYS

Fortum Sähkönsiirto Oy on esittänyt, että sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaisessa valvontapäätöksessä kohtuullinen tuotto määritetään vahvistuspäätöksen nojalla. Energiamarkkinaviraston lausunnossakin todetaan, että kohtuullisena pidetty tuottotaso on määritetty kyseessä olevalla valvontajaksolla vahvistettuja periaatteita ja menetelmiä noudattaen. Nämä vahvistetut periaatteet ja menetelmät sisältyvät vahvistuspäätökseen. Yllättävä kustannusten nousu, joka aiheutuu esimerkiksi myrskytuhoista, voidaan ottaa hinnoittelussa huomioon ainoastaan vahvistuspäätöstä muuttamalla. Se, että virasto on käsitellyt Parikkalan Valo Oy:n myrskytuhoista johtuneen hakemuksen vahvistuspäätöksen muuttamiseksi osoittaa Energiamarkkinaviraston katsoneen, että myrskytuhot voivat aiheuttaa sellaisen olennaisen muutoksen, jota vahvistuspäätöksen muuttaminen sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla edellyttää.

Säädösten voimassaolosta poiketen hallintopäätösten voimassaolo tai voimassaoloaika eivät kuulu vakiintuneeseen käsitteistöön. Mikäli käsitettä kuitenkin käytetään, viitataan sillä tässä tapauksessa ajanjaksoon, jonka kuluessa sattuneisiin tosiseikastoihin asianomaista säännöstä tai päätöstä sovelletaan. Tämän ajanjakson päättyminen ei tarkoita, että päätös ei olisi enää voimassa siten, että sillä ei olisi enää oikeusvaikutuksia. Myöskään sen ajanjakson päättyminen, johon päätöstä sovelletaan, ei tarkoita sitä, että päätöstä ei voitaisi sen jälkeen korjata tai muuttaa asianomaisen säännöksen nojalla. Vaikka valvontajakso on päättynyt, vahvistuspäätös on siinä mielessä voimassa, että sillä on yhä oikeusvaikutuksia, ennen muuta valvontapäätöstä tehtäessä.

Vahvistuspäätöksellä on niin ikään oikeusvoimavaikutus valvontajakson jälkeenkin. Oikeusvoimaan kuuluva sitovuusvaikutus ilmenee valvontapäätöstä tehtäessä. Myöskään oikeusvoimaan kuuluva pysyvyys ei katkea valvontajakson päättymiseen, ja sähkömarkkinalain 38 b § muodostaa oikeusvoimaopin edellyttämän nimenomaisen säännökseen perustuvan poikkeuksen lainvoiman saaneen vahvistuspäätöksen pysyvyydestä. Myöskään tämän säännöksen sovellettavuus ei katkea valvontajakson päättymiseen.

Mikäli valittaja ei voisi hakea vahvistuspäätöksen muuttamista myrskytuhoista aiheutuneiden ylimääräisten kustannusten huomioon ottamiseksi, yhdenvertaisuus ei toteudu suhteessa niihin verkonhaltijoihin, joiden vahvistuspäätösten muuttamista koskevan hakemuksen Energiamarkkinavirasto on käsitellyt.

Valittajan valituksen hyväksyminen ei johtaisi siihen, että vahvistuspäätöksiin voitaisiin hakea muutosta loputtomasti. Vahvistuspäätösten muuttamiselle on säädetty sähkömarkkinalain
38 b §:ssä tietyt edellytykset. Verkonhaltijoilla ei ole myöskään intressiä pitkittää prosesseja ja viivästyttää valvontapäätöksen antamista. Myöskään sähkön sisämarkkinadirektiivin mukainen ennakollinen valvonta ei millään tavalla estä vahvistuspäätösten muuttamista valvontajakson päättymisen jälkeen. Ruotsin lainsäädännön mukaan verkonhaltijan on mahdollista hakea muutosta vahvistetun tuloraamin muuttamista, kunnes neljä kuukautta on kulunut valvontajakson päättymisest.

Toisen valvontajakson valvontamenetelmät eivät huomioi myrskyistä tai muista luonnonilmiöistä aiheutuvia tuhoja riittävällä tavalla. Nyt kysymyksessä olevista vuoden 2011 lopussa tapahtuneista myrskyistä aiheutuneita kustannuksia ei ole huomioitu myöskään kolmannen valvontajakson kannustimien vertailutasossa, sillä siinä on huomioitu kustannukset vain vuoteen 2010 saakka.

Oikeudenkäynti on aiheutunut Energiamarkkinaviraston virheestä. Lisäksi virasto on perusteettomilla väitteillään lisännyt valittajan oikeudenkäyntikulujen määrää. Olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lisäkirjelmät

Energiamarkkinavirasto on 8.11.2012 toimittanut markkinaoikeudelle lisälausuman.

Fortum Sähkönsiirto Oy on 23.11.2012 toimittanut markkinaoikeudelle lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1. Asian tausta

Fortum Sähkönsiirto Oy on 27.4.2012 hakenut Energiamarkkinavirastolta (jäljempänä myös virasto) muutosta viraston 13.12.2007 antamaan toista valvontajaksoa (2008–2011) koskevaan valvontamenetelmien vahvistuspäätökseen. Fortum Sähkönsiirto Oy on hakemuksessaan ilmoittanut hakemuksen kohteena olevien 26. ja 27.12.2011 esiintyneiden myrskyjen korjauskustannusten määräksi 18,6 miljoonaa euroa.

Energiamarkkinavirasto on 20.6.2012 antamassaan päätöksessä katsonut, ettei sillä ole sähkömarkkinalain nojalla toimivaltaa muuttaa vuosia 2008–2011 koskevan valvontajakson päätyttyä antamaansa vahvistuspäätöstä, joka ei ole enää voimassa. Energiamarkkinavirasto on hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksessa esitetyt vaatimukset 13.12.2007 annetun vahvistuspäätöksen muuttamisesta.

Fortum Sähkönsiirto Oy on 5.7.2012 valittanut asiassa markkinaoikeuteen vaatien Energiamarkkinaviraston edellä mainitun päätöksen kumoamista sekä asian palauttamista Energiamarkkinaviraston käsiteltäväksi.

Markkinaoikeus toteaa, että Fortum Sähkönsiirto Oy sekä useat muut jakeluverkonhaltijat ovat hakeneet muutosta 27.12.2011 markkinaoikeuteen toimittamallaan valituksella koskien Energiamarkkinaviraston kolmannen valvontajakson (2012–2015) valvontamenetelmien vahvistuspäätöstä. Markkinaoikeus on käsitellyt valvontajaksolle 2012–2015 vahvistettuja menetelmiä koskevaa valitusasiakokonaisuutta suullisessa käsittelyssä syksyllä 2012.

2. Sovellettavat säännökset ja arvioinnin lähtökohdat

Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Viraston on mainitun säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan määrätä
1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista
2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta
4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi sähkömarkkinalain 38 a §:ssä tarkoitettuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin, myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.

Sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla Energiamarkkinavirasto voi muuttaa 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai sähkömarkkinaviranomaisen omasta aloitteesta. Päätöstä voidaan muuttaa sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta:
1) jos päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön;
2) jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun;
3) jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai
4) jos muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n muutoksenhaun kohteena olevassa asiassa on kysymys niistä menetelmistä ja kohtuullisen tuoton laskennan malleista, jotka Energiamarkkinavirasto on 13.12.2007 sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla vahvistanut sähköverkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajaksolle 1.1.2008–31.12.2011, ja joita Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut nyt osin muutettaviksi.

3. Markkinaoikeuden arvio valituksenalaisesta päätöksestä

Fortum Sähkönsiirto Oy on hakenut valvontajaksoa 2008–2012 koskevaan vahvistuspäätökseen Energiamarkkinavirastolta muutosta sähkömarkkinalain 38 b §:n perusteella. Energiamarkkinaviraston hylättyä muutosvaatimuksen Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut valituksessaan markkinaoikeudelle, että markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston päätöksen. Fortum Sähkönsiirto Oy on markkinaoikeudessa edelleen jo hakemuksestaan ilmenevillä perusteilla esittänyt, että sitä koskevia valvontajakson 2008–2012 valvontamenetelmiä on muutettava yhtiölle aiheutuneiden myrskyvahinkojen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalain 38 b §:n tarkoituksena on ollut mahdollistaa viraston aloitteesta suorittama uuden vahvistuspäätöksen antaminen ja menetelmien muuttaminen vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Kun päätöksen kohteena oleva toiminnanharjoittaja tekee aloitteen päätöksen muuttamisesta, säännöksessä ei ole rajattu tilanteita, joissa muutos on mahdollinen.

Lain esitöissä (HE 127/2004 vp s. 59) on sähkömarkkinalain 38 b §:n kohdalla lausuttu, että päätöksen kohteena olevan toiminnanharjoittajan ollessa asian vireillepanijana ei ole tarvetta rajoittaa perusteita, joiden perusteella päätöstä voidaan muuttaa. Vahvistuspäätöksen antava viranomainen on joka tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että uusikin vahvistuspäätös täyttää säännösten asettamat vaatimukset.

Mainitussa säännöksessä tai sitä koskevissa sähkömarkkinalain esitöissä ei ole millään tavoin rajoitettu muutoshakemuksen tekemisen ajankohtaa. Säännöstä ei voida pitää sähkömarkkinoiden valvontamenetelmien ajallisen ulottuvuuden huomiotta jättämisen vuoksi onnistuneena, kun oikeuskäytännön varaan on jäänyt se seikka, milloin verkonhaltijan on mahdollista tehdä sähköverkonhaltijoille yhteisesti vahvistettuja valvontamenetelmiä koskeva muutoshakemus.

Sähkömarkkinoiden ennakolliseen valvontaan liittyvä sääntely edellyttää toimiakseen tosiasiallisesti sitä, että Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätökset valvontajakson menetelmistä ovat kaikkien verkonhaltijoiden osalta lainvoimaisia ennen kuin lain 38 c §:n mukaiset valvontapäätökset tulevat tehtäviksi valvontajakson päättymistä seuraavan vuoden lopussa. Sääntelyn toimivuuden vuoksi ei ole siten mahdollista tulkita 38 b §:n säännöstä ainakaan siten, että verkonhaltija, esittämättä valvontajakson kuluessa valvontaa suorittavalle viranomaiselle sitä koskevaa muutosvaatimustaan, voisi kokonaan ilman aikarajoitetta uuden valvontajakson käynnistyttyä vaatia muutosta jo päättynyttä valvontajaksoa koskevaan ja lainvoimaiseen vahvistuspäätökseen.

Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmien käytännön soveltamisen kannalta ei voida katsoa olevan myöskään tarkoituksenmukaista, että verkonhaltija voi tehdä hakemuksen vahvistuspäätöksen muuttamiseksi vielä useita kuukausia valvontajakson päättymisen jälkeen. Tarkasteltaessa sähkömarkkinalain verkkotoiminnan tuottoon kohdistuvan valvonnan systematiikkaa, mikään ei sinänsä suoraan puolla sitä tulkintaa, että laissa olisi tarkoitettu voitavan hakea muutosta edellistä valvontajaksoa koskeviin, lainvoimaisiin valvontamenetelmiin vielä siinä vaiheessa, kun seuraavaa nelivuotista valvontajaksoa koskevat valvontamenetelmät on jo vahvistettu tai ainakaan enää silloin, kun seuraava valvontajakso on jo käynnistynyt.

Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että Energiamarkkinavirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään tai vielä markkinaoikeudessakaan esittänyt hyväksyttävää perustetta sille, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n muutoshakemuksen voisi lain säännöksen puuttuessa hylätä sen vuoksi, että yhtiö teki muutoshakemuksen vasta seuraavan valvontajakson jo alettua eli vuoden 2012 puolella. Kun sähkömarkkinalaissa ei ole nimenomaisesti säädetty rajoitusta muutoksenhaun tekemiselle, Fortum Sähknsiirto Oy:n on siten katsottava voineen tehdä kysymyksessä olevan muutoshakemuksen Energiamarkkinavirastolle vielä huhtikuussa 2012. Näin ollen Energiamarkkinaviraston ei olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessä esittämillään perusteluilla hylätä muutoshakemusta, vaan tarkastella Fortum Sähkönsiirto Oy:n vaatimuksia laajemmin ja erityisesti sähkömarkkinalain 38 b §:n kannalta.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Viranomaisen on siten esitettävä riittävät perustelut tekemälleen päätökselle. Perustelujen riittävyyttä on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen muun ohella huomioon viranomaiselle esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt seikat.

Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteluita ei voida kaikilta osin pitää riittävinä. Asia olisi siten mahdollista valittajan vaatimin tavoin palauttaa Energiamarkkinavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Arvioitaessa oikeaa tapaa jatkaa asian käsittelyä, on otettava kuitenkin huomioon se seikka, että valvontajakson 2012–2015 valvontamenetelmien vahvistuspäätöksiä koskevat valitukset ovat jo markkinaoikeuden käsiteltävinä sekä se, että verkonhaltijoihin kohdistuva kohtuullisen tuoton valvonta on edellä esitetyin tavoin käynnissä olevalla valvontajaksolla sidoksissa päättyneeseen valvontajaksoon.

Edellä esitetyillä perusteilla viivytyksen välttämiseksi, ja kun se on tämän asian oikeudellisen luonteen vuoksi mahdollista, asia on syytä ottaa välittömästi markkinaoikeuden ratkaistavaksi.

4. Vahvistuspäätökseen kohdistuvan muutosvaatimuksen oikeudellinen arviointi

Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 antamat vahvistuspäätökset tulivat lainvoimaisiksi kaikkia jakeluverkonhaltijoita koskevina viimeistään korkeimman hallinto-oikeuden 31.12.2010 antamalla ratkaisulla.

Markkinaoikeus on 31.12.2010 antamillaan päätöksillä (numerot 635–688/2010) hylännyt tiettyjen jakeluverkonhaltijoiden sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla esittämän muutosvaatimuksen koskien oman ja vieraan pääoman riskipreemioiden muuttamista kesken valvontajakson.

Markkinaoikeus on lausunut edellä mainitussa päätöksessään olevan selvää, että vahvistuspäätösten sisältämät valvontamenetelmät eivät tarkoita sitä, että kohtuullista tuottoa tai sen arvioimisessa käytettäviä parametreja tarkasteltaisiin kaikkien valittajina olevien verkonhaltijoiden kohdalla erikseen kunkin verkonhaltijan esittämien tosiseikkojen perusteella. Verkonhaltijan vaatimuksesta vahvistuspäätöstä voi olla perusteltua muuttaa kesken valvontajakson, mikäli verkonhaltijan toimintaympäristössä on tapahtunut valvontamenetelmän soveltamisen kannalta muutos, joka vaikuttaa konkreettisesti liiketoimintaan ja erityisesti verkonhaltijan sähköverkkoihin kohdistuviin investointimahdollisuuksiin. Mikäli kysymyksessä on lisäksi luonteeltaan voimakas ja äkillinen muutos, jolla voidaan arvioida olevan verkonhaltijoiden kannalta pitkäkestoisia ja merkityksellisiä vaikutuksia, muutos antaa selvemmin aiheen valvontamenetelmän parametrin muutokseen jo kesken käynnissä olevan valvontajakson.

Markkinaoikeus katsoo, että arvioitaessa sähkömarkkinalain 38 b §:n puiteluonteista normia verkonhaltijan tekemän muutosvaatimuksen osalta, on otettava huomioon se, että mainitun säännöksen mukaan Energiamarkkinavirasto voi muuttaa aiempaa vahvistuspäätöstään omasta aloitteestaan vain ilmeisen painavista syistä.

Korkein hallinto-oikeus on Energiamarkkinaviraston valvontajaksolle 2008–2011 vahvistamia valvontamenetelmiä koskeneessa vuosikirjaratkaisussaan 2010:86 katsonut, että asiassa oli ratkaistava, oliko sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen edellyttänyt laskentamenetelmän muuttamista. Kysymystä oli harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, onko valvontamalli ja siihen sisältyvä rahoitusomaisuuden kustannusten laskentamenetelmä mahdollistanut verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksessa on kysymys muutosvaatimuksesta, joka kohdistuu sähkön jakeluverkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton valvontamenetelmiin. Sinänsä on selvää, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n kohtaamat myrskyvahingot ovat olleet esitetyn selvityksen perusteella suuruudeltaan varsin huomattavia. Valvontamenetelmien muuttaminen yksittäisen verkonhaltijan kohtaaman merkittävänkään olosuhteiden muutoksen vuoksi voi olla kuitenkin vain poikkeuksellisesti mahdollista, jotta Energiamarkkinaviraston toteuttama kohtuullisen tuoton ennakollinen valvonta voisi toimia tarkoitetuin tavoin ja tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden kesken. Valvontamenetelmien osittainenkaan muuttaminen takautuvasti sen jälkeen, kun jo seuraavan valvontajakson 2012–2015 valvontamenetelmät on jo vahvistettu, on kohtuullisen tuoton valvonnan ja menetelmien johdonmukaisen kehittämisen vuoksi vaikeaa.

Energiamarkkinaviraston sähköverkonhaltijoiden hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa soveltamat menetelmät, mukaan lukien nyt kysymyksessä olevien sähkön toimitushäiriöiden perusteella laskettavien kustannusten sisältyminen oikaistun toteutuneen tuloksen laskentaan on ollut valittajan tiedossa jo useita vuosia aikaisemmin kuin nyt sen kohtaamat myrskyvahingot tapahtuivat. Sähköverkkoihin kohdistuvat suuretkin myrskyvahingot ovat olleet Suomessa ja esimerkiksi Ruotsissa aivan viime vuosinakin ajoittain toistuvia ilmiöitä, joiden esiintymisessä ei ole sinänsä mitään yllättävää.

Vaikka nyt kysymyksessä olevan vuonna 2008 alkaneen valvontajakson keston aikana sääilmiöihin liittyvien riskien vähentäminen onkin ollut vain rajallisesti mahdollista, markkinaoikeus katsoo, että kaikilla sähköverkonhaltijoilla on ollut tiedossa olevien valvontamenetelmien perusteella ja muutoinkin jo pitempään aiheellista pyrkiä rajaamaan ajoittain toistuvista myrskytuhoista aiheutuvia suoria ja välillisiä taloudellisia vahinkoja sähköverkon uudistamiseen ja muuhun operatiiviseen toimintaan liittyvin ratkaisuin.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n esittämän selvityksen perusteella kysymyksessä olevan laajuisilla myrskyvahingoilla ei ole ollut suhteellisesta suuruudestaan huolimatta konkreettisia vaikutuksia valittajayhtiön sähköverkkoliiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiin tai sen sähköverkkoon kohdistuviin investointimahdollisuuksiin.

Markkinaoikeus toteaa, että samanaikaisesti tämän päätöksen kanssa annettavissa markkinaoikeuden päätöksissä numerot 427–501/2012 on käsitelty ja arvioitu Energiamarkkinaviraston kolmannelle valvontajaksolle vahvistaman valvontamallin sisältöä ja sen soveltamisen konkreettisia vaikutuksia muiden ohella Fortum Sähkönsiirto Oy:n esittämien vaatimusten näkökulmasta.

Markkinaoikeus katsoo, että sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen tai kysymyksessä olevan myrskyvahingon selvitetyt tosiasialliset vaikutukset valittajayhtiölle eivät tässä asiassa edellytä Fortum Sähkönsiirto Oy:n valituksenalaisen päätöksen kumoamisvaatimuksen hyväksymistä.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 tekemän Fortum Sähkönsiirto Oy:tä koskevan vahvistuspäätöksen mukaisia valvontamenetelmiä ei tule nyt kysymyksessä olevassa asiassa sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetyllä tavalla muuttaa. Energiamarkkinaviraston päätöstä ei ole siten aihetta kumota eikä lopputulokseltaan muuttaa. Fortum Sähkönsiirto Oy:n valitus on näin ollen hylättävä.

5. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Energiamarkkinaviraston valituksenalaisen päätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset. Kun otetaan huomioon asian oikeudellisen kysymyksen tulkinnanvaraisuus ja lopputulos, Energiamarkkinaviraston menettely asiassa ei ole kuitenkaan ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla siten virheellistä, että virasto tulisi velvoittaa korvaamaan Fortum Sähkönsiirto Oy:n oikeudenkäyntikuluja.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Jaakko Ritvala.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 20.5.2014 taltionumero 1612.

KHO:n vuosikirjapäätös KHO 2014:81 (20.5.2014 1612).