MAO:177/13

PÄÄTÖS, JOHON ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään ratkaisunaan katsonut, että Fortum Sähkönsiirto Oy (jäljempänä myös FSS) ei ole noudattanut sähkömarkkinalain 9 §:n 1 momentin mukaista verkon kehittämisvelvollisuutta laiminlyödessään verkkonsa käyttövarmuuden yleisesti hyväksyttävän tason ylläpidon. Kehittämisvelvollisuuden laiminlyönti on johtunut siitä, että Fortum Sähkönsiirto Oy on tietoisesti jättänyt tekemättä tarvittavia kunnossapitotoimenpiteitä 110 kilovoltin linjoihin sekä siitä, että FSS:n varautuminen vikatilanteisiin on ollut puutteellista. Tämä on johtanut useisiin eri puuvikoihin 110 kilovoltin linjoilla aiheuttaen vaikutuksiltaan laajoja ja huomattavan pitkiä keskeytyksiä useille tuhansille asiakkaille sekä muille verkonhaltijoille.

Energiamarkkinavirasto on velvoittanut Fortum Sähkönsiirto Oy:n muun ohella korjaamaan maastotarkastuksissa havaitut puutteet ja varmistamaan, että kaikki FSS:n 110 kilovoltin linjat ovat tulevaisuudessa puuvarmoja. Lisäksi Fortum Sähkönsiirto Oy:n tulee myös muutoin parantaa nykyistä 110 kilovoltin verkon käyttövarmuutta ja luotettavuutta sekä varautumista suuriin vikatilanteisiin ja varmistaa, että tieto mahdollisesta viasta saadaan välittömästi käyttökeskukseen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimukset

Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 12.10.2012 antaman päätöksen (Dnro 341/420/2012).

Fortum Sähkönsiirto Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiamarkkinaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 39.951 eurolla korkoineen.

Perusteet

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto) on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut Fortum Sähkönsiirto Oy:n laiminlyöneen sähkömarkkinalain 9 §:n mukaisen kehittämisvelvollisuutensa, kun yhtiö ei ole erittäin poikkeuksellisissa sää- ja maaperäolosuhteissa pystynyt täysin täyttämään viraston vasta samassa päätöksessä määrittelemiä toimitusvarmuuden ja puuvarmuuden kriteerejä. On selvää, että yhtiön ei voida katsoa rikkoneen velvollisuuttaan, kun yhtiölle ei ole aiemmin määritelty, mitä kyseinen velvollisuus konkreettisesti tarkoittaa ja mitä velvollisuuden täyttäminen edellyttää.

Energiamarkkinavirasto on vasta valituksenalaisella päätöksellään ensimmäistä kertaa määritellyt, mitä sen mielestä suurjännitteisen 110 kilovoltin verkon (jäljempänä myös suurjänniteverkko) käyttövarmuudelta ja ylläpidolta edellytetään. Valituksenalaisen päätöksen mukaan virasto edellyttää suurjänniteverkon toimitusvarmuuden osalta häiriötöntä ja keskeytyksetöntä sähköntoimitusta sekä vikojen välitöntä korjaamista myös erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa.

Samoin Energiamarkkinavirasto on vasta valituksenalaisessa päätöksessään ensimmäistä kertaa esittänyt, että suurjänniteverkko tulisi sekä rakentaa että ylläpitää "puuvarmana". Myöskään käsitettä "puuvarmuus" ei ole aikaisemmin määritelty. Puuvarmuutta virasto on päätöksessään tulkinnut edellyttäen absoluuttista varmuutta siitä, että yksikään puu ei missään olosuhteissa aiheuta verkolle vaurioita.

Viraston päätöksessään soveltamat kriteerit toimitusvarmuudelle ja puuvarmuudelle ovatkin käytännössä mahdottomia ja suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Edes Fingrid Oyj (jäljempänä myös Fingrid) ei yllä viraston nyt soveltamiin kriteereihin kantaverkossaan. Yhtä tiukkoja periaatteita ei myöskään ole sovellettu Fingridin osalta, vaikka päätöksenkin mukaan kantaverkolle olisi asetettu vielä korkeammat edellytykset toimitusvarmuuden ja puuvarmuuden osalta. Päätös on tältä osin myös tasapuolisuusperiaatteen vastainen.

Fortum Sähkönsiirto Oy on hoitanut suurjänniteverkkoaan huolellisesti alalla yleisesti noudatettavien kunnossapitoperiaatteiden ja -käytäntöjen mukaisesti. Kunnossapitokäytännöt perustuvat samoihin teknisiin eritelmiin ja vaatimuksiin kuin Fingridin kantaverkon kunnossapito. FSS ei ole laiminlyönyt verkkonsa kunnossapitoa, vaan on huolehtinut verkon ylläpidosta, kuten johtoaukeiden ja reunavyöhykkeiden kasvuston raivauksesta, alalla yleisesti noudatettujen käytäntöjen mukaisesti. FSS:n suurjänniteverkossa ei ole verkonpituus ja verkkoalueen olosuhteet huomioon ottaen ollut normaalia enempää pysyviä vikoja tai puuvikoja.

Valituksenalainen päätös perustuu virheelliseen arvioon FSS:n suurjänniteverkossa 26. ja 27.12.2011 esiintyneiden vikojen määrästä ja kestosta verrattuna muiden suurjänniteverkon haltijoiden verkkoihin. Tehty vertailu ei ole tasapuolinen, vaan sitä vääristävät valittujen verkkojen erilaiset verkostorakenteet ja toimintaolosuhteet sekä erityisesti Tapani- ja Hannu-myrskyjen vaikutukset. Maaperän märkyys on lisännyt myrskyjen vaikutusta ja johtanut suurempaan puuvahinkojen määrään. Roudan puuttumisesta seurannut maaperän pehmeys on myös johtanut puiden määriltään suurempiin kaatumisiin ja vaikeuttanut sähkölinjojen viankorjausta.

FSS:n koko sähköverkon alueella 26.–27.12.2011 vallinnut poikkeuksellinen sää- ja maaperäolosuhteiden kokonaistilanne on otettava huomioon arvioitaessa varautumista vianetsintään ja korjaukseen sekä suurjänniteverkolle aiheutuneiden muutaman yksittäisen puuvian korjaamiseen kulunutta aikaa. Esimerkiksi koko Suomessa ja lähialueilla ei ollut saatavilla enempää tai nopeammin asentaja- ja metsuriresursseja. Ottaen huomioon miten voimakas Tapani-myrsky oli, voidaan olettaa että puita olisi kaatunut myrskyn vaikutusalueella huomattavasti enemmän. Näin ei kuitenkaan tapahtunut, vaan puita kaatui vain murto-osalla myrskyn vaikutusalueella olleesta verkosta. Tämäkin osoittaa, että yleisesti FSS:n suurjänniteverkon johtoalueet ovat olleet asianmukaisesti kunnossapidettyjä ja vähintään sillä tasolla, mikä on yleinen taso Suomessa.

FSS on tehnyt voimajohtojen kunnossapitosopimuksen Eltel Networks Oy:n (jäljempänä Eltel), jota myös Fingrid käyttää omien voimajohtojensa kunnossapidossa, kanssa ja nykyisen sopimuksen voimassaoloaika on 2011–2013. FSS:n ja Eltelin välisen sopimuksen tekniset eritelmät vastaavat Fingridin suurjänniteverkon kunnossapitosopimusta. Eltel suorittaa FSS:n voimajohtojen kävelytarkastukset kolmen vuoden välein. Tämä on vallitseva tapa Suomessa sekä kantaverkkoyhtiöllä että alueverkkoa omistavilla yhtiöillä.

Voimajohto rakennetaan siten, että se on rakennettaessa puuvarma niin, että voimajohdon suuntaan kaatuessaan yksittäinen puu ei yllä voimajohtoon. Voimajohdon ylläpitäminen puuvarmana on kuitenkin hyvin haasteellista, sillä vaikka voimajohdon omistajalla on oikeus pitää reunavyöhykkeen puusto enintään lunastusrajan mittaisena, puusto kuuluu metsänomistajalle, johon tulee olla yhteydessä yksittäistenkin puiden kaatamisesta.

Energiamarkkinavirasto ei voi määrätä yksittäisellä hallintopäätöksellään FSS:lle tiukempia vaatimuksia haarajohtojen liittämisestä kuin mitä viraston itse vahvistamissa kulloinkin voimassa olevissa Fingridin liittymisehdoissa yleisesti kaikilta liittyjiltä edellytetään. Päätös on tältä osin tasapuolisuuden periaatteen vastainen, koska vastaavaa velvoitetta ei ole asetettu yhdenmukaisilla perusteilla kaikille vastaavassa tilanteessa oleville suurjänniteverkon haltijoille. Lisäksi päätös rikkoo suhteellisuusperiaatetta, sillä päätöksessä asetetun vaatimuksen kustannusvaikutukset ovat suhteettoman korkeat sillä saavutettavaan marginaaliseen hyötyyn nähden.

FSS:n ei voida katsoa toimineen huolimattomasti taikka laiminlyöneen kunnossapitovelvoitteitaan yhdenkään valituksenalaisessa päätöksessä mainitun suurjänniteverkon johto-osuuden osalta. FSS ei ole jättänyt tekemättä tarvittavia kunnossapitotoimenpiteitä kyseisillä johto-osuuksilla tai muutoinkaan suurjänniteverkossaan. Samoin vikojen etsinnässä ja korjauksessa FSS:n toiminta on ollut vallinneisiin olosuhteisiin nähden kohtuullisen nopeaa ottaen erityisesti huomioon myös työturvallisuusnäkökohdat.

FSS on ennalta laaditun valmiusohjelman mukaisesti huolellisesti varautunut sääilmiöistä seuraaviin ja muihin vikatilanteisiin. FSS on sopinut voimajohtojen vikavalmiuden ylläpitämisestä sopimuskumppaninsa Eltelin kanssa. Lisäksi FSS on varautunut viankorjaukseen ja selvitykseen varaamalla tarvittaessa käyttöönsä muun muassa helikopterikalustoa. FSS:n varautuminen suurjänniteverkon vianetsintään ja -korjaukseen sekä tiedonvälitys suurjänniteverkon keskeytyksistä on vähintään alalla yleisesti noudatettavalla tasolla ja käytännössä samaa luokkaa kuin Fingridillä.

Tapani-myrsky 26.12.2011 ja sen FSS:n keski- ja pienjänniteverkoille aiheuttamat vahingot olivat laajuudeltaan täysin eri kategoriassa kuin mikään aikaisempi talvimyrsky. Myrsky ylitti ne parhaaseen saatavilla olevaan tietoon perustuvat ennusteet, joiden mukaisesti FSS huolellisesti varautui myrskyyn. Myrskytuhojen poikkeuksellinen laajuus vaikeutti ja hidasti viankorjausta koko verkossa. Koko Suomessa ja lähialueilla ei ollut saatavilla enempää tai nopeammin käytössä olevia asentaja- ja metsuriresursseja. Tämä kokonaistilanne on otettava huomioon arvioitaessa FSS:n suurjänniteverkolle aiheutuneiden muutaman yksittäisen puuvian korjaamiseen kulunutta aikaa. Arvioitaessa FSS:n varautumista vianetsintään ja -korjaukseen ei yksittäisiä verkolle aiheutuneita vikoja voida arvioida kokonaistilanteesta erillään. Kun Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään kuitenkin näin tehnyt, ovat viraston menettely sekä päätös muun muassa hallintolain 6 §:ssä vahvistetun suhteellisuusperiaatteen vastaisia.

Valituksenalainen päätös perustuu virheelliseen arvioon FSS:n tiedonsaannista suurjänniteverkon häiriöistä. FSS:n ei voida katsoa laiminlyöneen suurjänniteverkkonsa käyttövarmuuden yleisesti hyväksyttävän tason ylläpitoa tai jättäneen noudattamatta sähkömarkkinalain 9 §:n mukaista kehittämisvelvollisuuttaan.

LAUSUNTO

Vaatimus

Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana.

Perusteet

Suurjänniteverkon vikaantuessa vaikutukset ovat huomattavasti keski- ja pienjänniteverkkoa merkittävämmät ja ne koskevat usein lisäksi myös muita kuin vikaantuneen sähköverkon haltijaa ja sen asiakkaita. Tästä johtuen kehittämisvelvollisuuden noudattamiselta edellytetään enemmän suurjännitteisen jakeluverkon kuin keski- ja pienjänniteverkon osalta. Yhdellä suurjännitelinjalla on usein monia sähköasemia ja sen kautta siirtyy pääosa loppukäyttäjien kuluttamasta energiasta. Jakeluverkonhaltija voi olla liittynyt itse joko suoraan Fingrid Oyj:n omistamaan kantaverkkoon tai vaihtoehtoisesti jakeluverkonverkonhaltija on liittynyt toisen verkonhaltijan suurjänniteverkkoon. Viimeksi mainitussa tilanteessa jakeluverkonhaltija on riippuvainen tämän toisen verkonhaltijan verkon toimitusvarmuudesta.

Suurjänniteverkon osalta puuvarmuudella tarkoitetaan sitä, että tällaiselle verkolle ei aiheudu häiriöitä sen lähettyvillä kasvavista puista. Johtoalueella tai reunavyöhykkeellä kasvavat puut tai muu kasvusto eivät kaatuessaan aiheuta häiriöitä kyseiselle sähköjohdolle. Verkonhaltijan vastuulla on toisin sanoen varmistaa, että puu ei kaatuessaan aiheuta pysyvää häiriötä, jota ei esimerkiksi jälleenkytkennöillä pystyttäisi poistamaan.

FSS:n suorittama verkon kunnossapito ei ole ollut moitteetonta eikä se ole noudattanut alan yleisiä kunnossapitoperiaatteita. Kunnossapitotoimenpiteitä on todistettavasti jäänyt tekemättä monelta suurjänniteverkon johto-osuudelta. Maastotarkastusraporteista voidaan nähdä, että erityisesti vikaantuneiden paikkojen läheisyydessä on aikaisemmissa maastotarkastuksissa todettu kiireellisyysluokan 2 tai jopa kiireellisyysluokan 3 mukaisia kohtia. Syinä tähän ovat olleet liian pitkät reunapuut tai vaarallisen pitkä kasvusto johtoalueella. Tästä huolimatta FSS ei ole Energiamarkkinaviraston tietojen mukaan tehnyt yhdellekään vikaantuneelle johto-osuudelle vuoden 2007 jälkeen reunavyöhykkeen vaarallisten reunapuiden poistoa, vaikka maastotarkastuksen perusteella se olisi ollut tarpeellinen toimenpide useassa kohdassa ennen vuoden 2011 joulukuun myrskyjä. Erityisesti Lieto – Yläne linjan johtokadut ja reunavyöhykkeet ovat olleet maastotarkastusraporttien mukaan laajojen toimenpiteiden tarpeessa.

Sähkönjakelu FSS:n 110 kilovoltin sähköverkossa on ollut joulukuussa 2011 yhtäjaksoisesti keskeytyneenä pitkiä aikoja useista eri paikoista, eikä keskeytyksiä ja niiden vaikutuksia sähköjärjestelmään voida pitää vikojen syyt ja olosuhteet kokonaisuutena huomioiden vähäisenä. Keskeytyksistä on aiheutunut sekä haittavaikutuksia kantaverkonhaltijalle että sähkönjakelun keskeytyminen jakeluverkonhaltijoille ja näiden useille tuhansille asiakkaille. FSS:n sähköntoimitus sen 110 kilovoltin johdoilla on ollut keskeytyneenä seuraavasti: Johto-osuudella Palokallio – Lauttakylä noin kuusi tuntia sekä johto-osuuksilla Seikunmaa – Niinijoensuu ja Lieto – Yläne noin 30 tuntia. Kaikki keskeytykset ovat aiheutuneet johdoille kaatuneista puista. Yhtäjaksoisia keskeytysaikoja voidaan pitää moitittavan pitkinä ottaen huomioon, että kyseessä ovat suurjännitelinjat sekä sen, että viat ovat kummallakin johto-osuudella ilmaantuneet aamulla ja valoisaa työaikaa on ollut riittämiin.

FSS on väittänyt korjanneensa Palokallio – Lauttakylä johto-osalla olleet viat ja ilmoittanut, että paikalle on lähetetty neljä asentajaa sekä vian korjauksen kestoajan. Tähän virasto on saanut Sallilan Sähkönsiirto Oy:ltä tarkempaa tietoa, mistä selvisi, että kyseisellä johto-osalla ei ole ollut yhtäkään valittajan asentajaa korjaamassa vikaa ja Sallila on yhdessä käyttämänsä urakointiyhtiö Empower Oy:n kanssa poistanut kaikki puut kahdesta eri paikasta kyseiseltä linjalta.

FSS:n varautuminen suurjänniteverkkonsa vikoihin on ollut yhtiön nykyistä käytäntöä noudatettaessa puutteellista. FSS on ollut tietoinen 110 kilovoltin linjojen tarvitsemista kiireellisistä kunnossapitotoimenpiteistä, mutta siitä huolimatta FSS ei ole niitä tehnyt. Aiheutuneet viat ovat vaikuttaneet useisiin muihin verkkoyhtiöihin ja niiden tuhansiin asiakkaisiin. Viiveet ovat kuuluneet FSS:n vastuulle ja ne ovat olleet merkityksellisiä arvioitaessa verkonhaltijan verkon käyttövarmuuden yleisesti hyväksyttävää tasoa ja kehittämisvelvollisuuden noudattamista.

Maastotarkastusraporttien perusteella valittajan verkko on ollut alttiina häiriöille useasta eri kohdasta puiden vuoksi, eikä korjaavia toimenpiteitä ole tehty, vaikka tämä on tiedostettu. Selvityksen perusteella voidaan todeta, että FSS:n 110 kilovoltin verkon käyttövarmuus ja luotettavuus on viimeisen neljän vuoden aikana ollut huomattavasti verrokkiyhtiöitä huonompi ja on lisäksi kehittynyt tarkasteltavana ajanjaksona huonompaan suuntaan. Lisäksi valittajan verkon kunnossapito poikkeaa muiden kunnossapitotavasta, sillä Energiamarkkinaviraston laatiman selvityksen perusteella muut tekevät tarkastuksia ja kunnossapitotöitä tiheämmin kuin valittaja. Muut merkittävät suurjänniteverkkoa omistavat verkonhaltijat noudattivat vähintään Fingrid Oyj:n "Voimajohtotarkastajan käsikirjan" kiireellisyysluokkien aikamääreitä, toisin kuin valittaja.

Mainitun selvityksen mukaan kukaan vastaajista ei pitänyt alalla hyvänä käytäntönä sitä, että maastotarkastuksia tehdään yli kolmen vuoden välein. Valittajan tapana oli ainakin vikaantuneiden haarajohtojen osalta tehdä maastotarkastuksia yli kolmen vuoden välein ja venyttää kunnossapitotoimia yli kiireellisyysluokkien aikarajojen. Selvityksen mukaan alan yleinen käytäntö on dokumentoida kaikki korjaustoimenpiteet. Valittajan tapa toimia on ollut erilainen kuin muilla merkittävillä suurjänniteverkon haltijoilla, eikä valittajan toimintatapa siten voi olla alan yleisten käytäntöjen mukainen. Tämä sama asia käy ilmi myös valittajan eri johto-osilla ilmenneiden puuvikojen määrästä. Suuri osa Suomen kotitalouksista on sähkölämmitteisinä riippuvaisia sähkön toimitusvarmuudesta, joten 110 kilovoltin sähköverkon kunnossapidon tulee olla vastuullista ja keskeytysaikojen minimaalisia.

FSS:n vikojen korjaamisessa 26. ja 27.12.2012 myrskyjen jälkeen on myös ilmennyt pitkiä viiveitä. Tiedon saanti siitä, että johto oli edes vikaantunut, kesti kohtuuttoman pitkään. Valittaja on myöntänyt, että sen oli vaikea löytää riittäviä resursseja ja että viiveet vian korjausprosessissa johtuivat inhimillisistä virheistä. Jos FSS olisi hälyttänyt välittömästi riittävästi asentajia paikalle, asentajat olisivat hyvin saattaneet ennättää korjata viat saman päivän aikana.

Sähköverkkojen toimitusvarmuutta säännellään sähkömarkkinalaissa toisaalta verkon kehittämisvelvollisuuden ja toisaalta sähkönjakelun sopimusehtoja koskevien säännösten kautta. Verkon kehittämisvelvollisuutta koskevan 9 §:n mukaan verkonhaltijan tulee ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukaisesti ja turvata osaltaan riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti asiakkaille. Säännöksessä ei ole erikseen määritelty raja-arvoja sille, mikä on riittävän hyvälaatuista sähköä ja kuinka paljon tai kuinka pitkiä sähköntoimituksen keskeytyksiä kehittämisvelvollisuussäännöksen perusteella voidaan sallia. Kuten korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään linjannut hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisen osalta myös toimitusvarmuuden osalta viraston näkemyksen mukaan on selvää, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut jättää valvontaviranomaiselle asiassa paljon harkintavaltaa. Energiamarkkinavirasto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen kokonaisharkinnan eikä pelkästään vian korjaukseen kuluneen viiveen perusteella.

Energiamarkkinavirasto on myös aikaisemmassa päätöskäytännössään määritellyt mitä suurjännitteisen 110 kilovoltin sähköverkon käyttövarmuudelta ja ylläpidolta edellytetään. Energiamarkkinavirasto ei anna erillisiä yhtiökohtaisia päätöksiä toimitusvarmuuden ja puuvarmuuden määrittämiseksi. Kehittämisvelvollisuus velvoittaa kaikkia verkonhaltijoita ilman erillisiä päätöksiä. 110 kilovoltin linjat rakennetaan Suomessa noudatetun yleisen käytännön mukaan puuvarmaksi ja ne tulee sellaisena myös kunnossapitotoimenpitein ylläpitää. Puuvarmuus sisältyy Fingridin liittymisehtoihin ja se kattaa rakentamisvaiheen puuvarmuuden ohella myös ylläpidon.

On pääteltävissä jo FSS:n kaikkia muita verkonhaltijoita selvästi yleisemmän 110 kilovoltin verkon puuvikojen esiintymisen osalta, että muut verkonhaltijat ovat pystyneet täyttämään viraston asettamat alan yleistä käytäntöä vastaavat kriteerit, eivätkä ne ole miltään osin suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Valituksenalaisen päätöksen mukaiset korjaavat toimenpiteet ovat vaikutuksiltaan FSS:lle varsin kohtuullisia ja niiden mukaisten velvoitteiden sisältyminen kehittämisvelvollisuuteen vastaa alan yleistä käytäntöä. FSS:n mukaan sen toiminta jo nykyiselläänkin vastaa suurimmaksi osaksi asetettuja velvoitteita.

FSS:llä on verkonhaltijana verkkolupa ja verkon kehittämisvelvoite ja täten vastuu, että kunnossapitotoimenpiteet tulevat tehtyä. Urakoitsija toimii siten kuin verkonhaltija siltä palveluita ostaa. FSS ei ole tehnyt tarvittavia kunnossapitotöitä Eltelin tarkastuksien perusteella annettujen kiireellisyysluokkien määräajoissa. Verkkoluvan edellytysten kannalta ja oikeudellisesti eriytetyn verkkotoiminnan harjoittajana FSS:n pitää pystyä itsenäisesti päättämään riittävistä investoinneista sekä verkon käytöstä ja kunnossapidosta sekä muusta ylläpidosta ja varautumisesta. Yleisen käytännön mukaan verkonhaltija pyrkii sopimukseen maanomistajan kanssa jotta voisi poistaa reunavyöhykkeen ulkopuolella olevia puita. Mikäli sopimukseen ei päästä, verkonhaltijalla on mahdollisuus käyttää lunastusoikeutta. Verkonhaltijan vastuuta reunavyöhykkeen ulkopuolelta kasvavista vaarallisen korkeista puista ei vähennä se seikka, että maanomistajan suostumus on hankittava.

FSS oli ilmoittamansa mukaan varautunut yli sadalla asentajalla jo ennen vikojen syntymistä. 110 kilovoltin verkon vikojen korjauksen tulisi olla priorisoitu korkeammalle muihin sähköverkkovikoihin nähden, koska mainittu verkko syöttää muita verkonhaltijoita ja heidän asiakkaitaan. Valittaja ei ole eritellyt varautumisessaan henkilöstöä erikseen valittajan ja Fortum Espoo Distribution Oy:n kesken. Kyseiset resurssit ovat olleet yhteiskäytössä ja molemmilla verkonhaltijoilla on sama henkilöstö samassa käyttökeskuksessa. Valittajan resurssit eivät olleet riittävät 110 kilovoltin verkon vikojen korjaamisessa.

Valituksen hyväksyminen johtaisi tilanteeseen, jossa sallittaisiin vastuuton suurjänniteverkon kunnossapito, millä olisi negatiivinen vaikutus alan yleiseen käytäntöön. Verkkoyhtiöt voisivat päätellä, että kunnossapitokustannuksissa kannattaa säästää, mikä voisi johtaa huonompaan sähkönlaatuun. Nykyisin jakeluverkonhaltijoiden suurjänniteverkkoon ei kohdistu viraston hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmien mukaista laatukannustinta. Kestää vielä monta vuotta ennen kuin laatukannustimeen saadaan mukaan myös suurjännitteinen 110 kilovoltin verkko ja tätä kautta kunnossapitoa ilman valvontamenetelmien mukaista taloudellista kannustinta. Tällä hetkellä kehittämisvelvollisuus on ainoa tekijä, joka käytännössä kannustaa jakeluverkonhaltijaa pitämään huolta muita verkonhaltijoita syöttävistä suurjänniteverkon linjoista.

SUULLINEN KÄSITTELY

Markkinaoikeus on 19.3.2013 toimittanut asianosaisten käsitysten ja ratkaisemiseen vaikuttavien kirjallisten selvitysten sekä henkilötodistelun arvioimiseksi valmistelevan suullisen käsittelyn.

Markkinaoikeus on 26.–27.3.2013 toimittanut valittajien vaatimuksesta suullisen käsittelyn asian selvittämiseksi sekä henkilötodistelun vastaanottamista varten. Suullisessa käsittelyssä on kuultu todistajina Fortum Sähkönsiirto Oy:n alueverkkopäällikkö HS:ää ja keskuskäyttöpäällikkö KV:tä, Elenia Oy:n turvallisuuspäällikkö MV:tä, Fingrid Oyj:n voimajohtojen kunnonhallintapäällikköä MJ:tä, Satapirkan Sähkö Oy:n verkostopäällikkö KK:ta ja Sallila Sähkönsiirto Oy:n verkkojohtaja OE:tä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset ja asian arvioinnin lähtökohdat

Sähkömarkkinalain 9 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukaisesti ja turvata osaltaan riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti asiakkaille (verkon kehittämisvelvollisuus).

Sähkömarkkinalain esitöissä (HE 138/1994 vp, s. 31–32) on 9 §:n kohdalla lausuttu verkon kehittämisvelvollisuuden tarkoittavan muun muassa sitä, että verkonhaltijan tulisi pitää verkon käyttövarmuus yleisesti hyväksyttävällä tasolla. Lisäksi verkonhaltija rakentaisi ja vahvistaisi verkkoaan niin, että asiakkaiden tavanomaiset, ennakoitavissa olevat palvelutarpeet tulevat tyydytetyiksi. Asiakkaalle tulee turvata myös riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti. Sähkön laatu ja sähkkatkosten tiheys ja pituus riippuvat pääasiassa sähköverkoston rakenteesta ja kunnosta. Verkonhaltijan tulee huolehtia, että sähköverkosto on tältä osin riittävässä kunnossa myös haja-asutusalueilla.

Sähkömarkkinalain 39 §:n 1 momentin mukaan jos joku rikkoo tai laiminlyö tässä laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä taikka verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa säädettyjä velvoitteitaan, valvontaviranomaisen on velvoitettava hänet korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Velvoitepäätöksessä voidaan määrätä, millä tavoin virhe tai laiminlyönti tulee korjata.

Muutoksenhaun kohteena olevassa asiassa on arvioitavana Energiamarkkinaviraston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuus. Kysymys on ensisijaisesti siitä, onko Energiamarkkinavirasto voinut päätöksessään päätyä siihen ratkaisuun, että Fortum Sähkönsiirto Oy ei ole noudattanut sähkömarkkinalain 9 §:n 1 momentin mukaista verkon kehittämisvelvollisuutta laiminlyödessään verkkonsa käyttövarmuuden yleisesti hyväksyttävän tason ylläpidon. Lisäksi markkinaoikeuden arvioitavana on se, onko Energiamarkkinavirasto voinut asettaa valittajalle päätöksessä esitetyt korjaavat velvoitteet.

2. Markkinaoikeuden arvio valituksenalaisesta päätöksestä

2.1 Fortum Sähkönsiirto Oy:n suurjänniteverkon kunnossapito

Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että jakeluverkonhaltija voi olla liittynyt itse joko suoraan Fingridin omistamaan kantaverkkoon tai vaihtoehtoisesti jakeluverkonhaltija on liittynyt toisen verkonhaltijan, kuten Fortum Sähkönsiirto Oy:n, 110 kilovoltin suurjänniteverkkoon. Viimeksi mainitussa tilanteessa jakeluverkonhaltija on riippuvainen tämän toisen verkonhaltijan suurjänniteverkon toimitusvarmuudesta. Virasto on tällä perusteella arvioinut, että valittajan suurjänniteverkko voidaan rinnastaa toimitusvarmuusvaatimuksiltaan lähes kantaverkolta edellytettävään toimitusvarmuuden tasoon.

Energiamarkkinavirasto ja FSS ovat olleet yksimielisiä siitä, että Fingridin voimassaolevien yleisten liittymisehtojen mukaan 110 kilovoltin suurjänniteverkko on rakennettava puuvarmaksi. Erimielisyys on sitä vastoin koskenut sitä, tuleeko kysymyksessä oleva sähköverkko kyetä ylläpitämään puuvarmana siten, ettei myrsky aiheuta kaatuvien puiden johdosta häiriöitä suurjänniteverkon toiminnalle, vai onko tämä ainoastaan alalla vallitseva tavoite. Valituksenalaisessa päätöksessä virasto on esittänyt puuvarmuudella tarkoitettavan sitä, että jos johtoalueet ja reunavyöhykkeet on hoidettu riittävin tavoin ja ylläpidetty yleisesti hyväksyttävällä tasolla, puut eivät kaatuessaan aiheuta häiriöitä 110 kilovoltin suurjänniteverkolle.

Verkkoyhtiöiden omien käsitysten puuvarmuuden merkityssisällöstä ei voida katsoa olevan kovin merkittävässä asemassa Energiamarkkinaviraston arvioidessa verkkoyhtiön toimintaa sähkömarkkinalaissa säädetyn verkon kehittämisvelvollisuuden kannalta. Kuitenkin markkinaoikeudessa kuullun henkilötodistelun mukaan puuvarmuuden ylläpitämisvelvollisuuden rakentamisvaiheen jälkeenkin on tulkittava olevan myös verkonhaltijoiden keskuudessa yleisimmin vallitseva näkemys. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että puuvarmuuden on toteuduttava kysymyksessä olevissa suurjänniteverkoissa myös niiden rakentamisen jälkeen siten, ettei sähköjohtojen päälle kaatuvista puita aiheudu sähkönjakelulle toimintahäiriöitä.

Sähkömarkkinalain 9 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee turvata osaltaan riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti asiakkaille. Sähkön laatu on edellä todetuin tavoin lain esitöidenkin mukaan riippuvainen pääasiassa sähköverkoston rakenteesta ja kunnosta. Kun verkonhaltijan tulisi lisäksi pitää verkon käyttövarmuus yleisesti hyväksyttävällä tasolla, markkinaoikeus katsoo esitetyn selvityksen perusteella verkon kehittämisvelvollisuuden merkitsevän muun ohella sitä, että useita jakeluverkonhaltijoita palvelevat 110 kilovoltin suurjänniteverkot tulee tosiasiallisesti ylläpitää puuvarmoina myös rakentamisvaiheen jälkeen.

Verkonhaltijalle kuuluvan verkon kehittämisvelvollisuuden noudattamisen kannalta merkitystä ei voida antaa sille, vastaako verkkoyhtiö itse oman sähköverkkonsa tarkastus- ja kunnossapitotoimista vai hoitaako sähköyhtiö verkkojensa ylläpitämistä ja kehittämistä kokonaan tai osittain ulkoistamalla nämä toiminnot. Verkkoyhtiön on vastattava joka tapauksessa siitä, että sen sähköverkon kunnossapito on järjestetty asianmukaisesti ja esimerkiksi myös puuvarmuuden ylläpitämisen edellyttmien puiden kaatamisesta riittävän aikaisessa vaiheessa.

Tapani- ja Hannu-myrskyjen vaikutusalueella 26. ja 27.12.2011 ei ilmeisesti aiheutunut puista johtuvia toimintahäiriöitä Fingrid Oyj:n eikä Elenia Oy:n omistamille 110 kilovoltin suurjänniteverkoille. FSS:n suurjänniteverkolle sitä vastoin aiheutui useiden puiden kaatumisista sähköjohtojen päälle sähkönjakelun keskeytyksiä neljällä eri valituksenalaisessa päätöksessä todetulla johto-osuudella. Markkinaoikeus katsoo, ettei FSS:n suurjänniteverkon muita verkkoja suurempaa kokonaispituutta myrskyn vaikutusalueella voi pitää asian kokonaisarvioinnin kannalta merkityksellisenä selittävänä tekijänä sille, että kaikki puiden kaatumisista aiheutuneet 110 kilovoltin suurjänniteverkkojen toimintahäiriöt kohdistuivat nimenomaan FSS:n verkkoon. FSS on sittemmin esittänyt tehostaneensa suurjänniteverkkonsa kunnossapitotoimintaa Tapani- ja Hannu-myrskyjen jälkeen muun ohella ilmakuvauksin ja raivaustoimenpitein.

Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että FSS:n suurjänniteverkon kaatuneista puista vikaantuneiden johto-osuuksien kunnossapito ei ole ollut moitteetonta. Esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus hyväksyy Energiamarkkinaviraston päätöksessään esittämän johtopäätöksen siitä, että laiminlyönneistä johtuen FSS:n 110 kilovoltin verkon käyttövarmuus ja luotettavuus ei ole ollut yleisesti hyväksyttävällä tasolla.

Asian lopputuloksen kannalta merkitystä ei ole sillä Energiamarkkinaviraston päätöksessään esiin nostamalla seikalla, onko FSS tietoisesti jättänyt suurjänniteverkossaan joitakin tarvittavia kunnossapitotoimenpiteitä tekemättä.

2.2 Fortum Sähkönsiirto Oy:n varautuminen sähkönjakelun häiriöön

Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että FSS:n varautuminen tapahtuneisiin vikatilanteisiin on ollut puutteellista ja vikojen korjausprosessissa on ollut kohtuuttoman pitkiä viiveitä. Kokonaisuutena katsoen viivettä on päätöksen mukaan ilmennyt niin tiedon saannissa vioista, asentajien hälyttämisessä vikapaikalle kuin itse vian korjaamisessa. Sähkönjakelu FSS:n suurjänniteverkossa on ollut joulukuussa 2011 yhtäjaksoisesti keskeytyneenä useista eri paikoista eikä keskeytyksiä ja niiden vaikutuksia sähköjärjestelmään voida viraston mukaan pitää vikojen syyt ja olosuhteet huomioiden vähäisenä. Keskeytyksistä on aiheutunut sekä haittavaikutuksia kantaverkonhaltijalle että sähkönjakelun keskeytyminen useille jakeluverkonhaltijoille ja näiden useille tuhansille asiakkaille.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n keskuskäyttöpäällikkö Kimmo Vainiola on markkinaoikeudessa kertonut siitä, että Tapani- ja Hannu-myrskyt aiheuttivat voimakkuudellaan ja lähes koko FSS:n verkon kattavan vaikutusalueen vuoksi monia vaikeuksia kaatuneista puista aiheutuneiden vahinkojen raportoinnissa ja korjaamisprosessin eri vaiheissa. Laaja suurhäiriö on vaatinut myös priorisointia korjaustoimenpiteissä, joita on toteuttanut pääasiassa FSS:n sopimuskumppani Eltel Oy. Vainiolan arvion mukaan FSS:n varautuminen kysymyksessä olevaan suurhäiriöön oli ollut riittävää, mutta muun muassa myrskyn voimakkuus ja vaikeat maasto-olosuhteet olivat hidastaneet korjaustoimenpiteiden suorittamista.

Markkinaoikeus katsoo, että vaikka FSS on esittänyt markkinaoikeudessa sekä kirjallisesti että suullisesti aiempaa tarkempaa selvitystä muun muassa suurhäiriötilanteessa tapahtuvasta korjattavien kohteiden priorisoinnista sekä suurjänniteverkon eri vikojen korjaamisen jopa 30 tunnin kestoon vaikuttaneista syistä, uusikaan selvitys ei anna aihetta aihetta arvioida FSS:n varautumista sähköverkon häiriötilanteeseen toisin kuin Energiamarkkinavirasto on päätöksessään tehnyt.

Energiamarkkinavirasto on siten valituksenalaisessa päätöksessä esittämillään perusteilla voinut tehdä ratkaisunsa siitä, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n varautuminen 110 kilovoltin suurjänniteverkon vikatilanteisiin ei ole ollut riittävällä tasolla.

2.3 Johtopäätös Energiamarkkinaviraston päätöksen lainmukaisuudesta

Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinaviraston valituksenalaisesta päätöksestä käy riittävässä laajuudessa ilmi se, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Energiamarkkinavirasto on voinut perustellusti katsoa, ettei Fortum Sähkönsiirto Oy ole noudattanut sähkömarkkinalain 9 §:n 1 momentin mukaista verkon kehittämisvelvollisuutta. Myöskään Energiamarkkinaviraston Fortum Sähkönsiirto Oy:lle määräämät korjaavat toimenpiteet eivät ole olleet sähkömarkkinalain tai suhteellisuusperiaatteen vastaisia.

Energiamarkkinaviraston päätöksen kumoamiseen ei siten ole aihetta.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Fortum Sähkönsiirto Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Jaakko Ritvala ja Sami Rautiainen sekä asiantuntijajäsen Erkki Lakervi.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 14.1.2016 taltionumero 72.