MAO:39/10

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

BLUE1 OY:N VALITUS

Vaatimukset

Blue1 Oy on valittanut Kilpailuviraston päätöksestä 14.2.2006 (Dnro 330/61/05) ja vaatinut, että markkinaoikeus toteaa Ilmailulaitoksen syyllistyneen kilpailunrajoituksista annetussa laissa ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa tarkoitettuun määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön Ilmailulaitoksen matkustajamaksuja ja verkostoperiaatetta koskevan menettelyn osalta. Toissijaisesti Blue1 Oy on vaatinut, että markkinaoikeus palauttaa asian Kilpailuvirastoon uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi Blue1 Oy on vaatinut, että Kilpailuvirasto velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 22.749,90 eurolla korkoineen.

Perusteet

Kilpailuviraston valituksenalainen päätös on puutteellisesti perusteltu. Kilpailuviraston päätöksessä ei ole otettu kantaa Blue1 Oy:n toimenpidepyynnössä esitettyihin yksityiskohtaisiin vaatimuksiin ja väitteisiin eikä arvioitu niiden merkitystä asiassa. Kilpailuviraston päätöksessä ei ole myöskään otettu huomioon käsillä olevan asian erityispiirteitä.

Kilpailuviraston päätöksessä on eräiden Blue1 Oy:n esittämien väitteiden osalta tyydytty ainoastaan viittaamaan yhteen yksittäiseen markkinaoikeuden ratkaisuun (markkinaoikeuden päätös 11.10.2002 nro 123/I/02), jossa ei kuitenkaan ole ollut kysymys Blue1 Oy:n toimenpidepyynnön kohteena olevaan Ilmailulaitoksen menettelyyn rinnastettavasta menettelystä. Ratkaisu ei siten ole ollut edes sovellettavissa käsillä olevaan asiaan.

Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole myöskään millään tavalla yksilöity sitä, mihin ”selvityksissä saamiinsa tietoihin” Kilpailuvirasto on perustanut arvionsa siitä, ettei asiassa ole esitetty näkökohtia, jotka viittaisivat kilpailunrajoituslaissa kiellettyyn kilpailun rajoittamiseen.

Matkustajamaksujen läpinäkymättömyys

Oikeuskäytännössä on katsottu, että määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittajan hinnoittelun tulee olla selkeää ja läpinäkyvää. Kyseinen vaatimus koskee erityisesti tilanteita, joissa asiakasryhmittäinen hinnoittelu määräytyy erilaisten hintataulukoiden mukaan. Määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittajan tulee kuitenkin myös muutoin pystyä osoittamaan hinnoittelunsa perusteet niin selkeästi, että tällaisen elinkeinonharjoittajan toiminnan lainmukaisuutta on mahdollista arvioida. Oikeuskäytännön mukaan jo hinnoittelun läpinäkymättömyyttä itsessään voidaan pitää kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.

Ilmailulaitos julkaisee liikennemaksuistaan vuosittain taulukon, jossa esitetään myös eri matkustajamaksuluokkien hinnat. Kyseinen taulukko ei ole kuitenkaan läpinäkyvä matkustajamaksuilla katettavien kustannusten ja matkustajamaksujen määräytymisperusteiden suhteen. Ilmailulaitos ei ole muutoinkaan täsmällisesti selvittänyt, mistä palveluista aiheutuneita kustannuksia matkustajamaksuilla katetaan ja kuinka matkustajamaksut määräytyvät. Ilmailulaitos ei ole myöskään esittänyt minkänlaisia laskenta- ja määritysperusteita esimerkiksi lähtöpainoltaan enintään 15.000 kiloa painavien lentokoneiden matkustajien huomattavasti alemmille matkustajamaksuille.

Ilmailulaitoksen menettely sen matkustajamaksujen osalta ei täytä määräävässä markkina-asemassa olevalle elinkeinonharjoittajalle asetettua läpinäkyvyysvaatimusta. Ilmailulaitoksen perimien matkustajamaksujen on näin katsottava olevan kilpailusääntöjen vastaisia sen vuoksi, että matkustajamaksut sekä niiden määräytymis- ja laskentaperusteet ovat läpinäkymättömiä.

Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole riittävällä yksityiskohtaisuudella arvioitu Ilmailulaitoksen matkustajamaksujen tosiasiallista läpinäkymättömyyttä. Kilpailuviraston päätöksessä ei ole arvioitu myöskään irlantilaisen Ryanair-nimisen lentoyhtiön Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanotun vanhan terminaalin osalta Airpro Oy:lle suorittaman matkustajamaksun läpinäkymättömyyttä.

Kilpailuviraston päätöksessä suoritettua yleisluonteista viittausta markkinaoikeuden päätökseen 11.10.2002 nro 123/I/02, jossa oli kysymys Helsingin Sataman matkustajamaksun kohtuuttomuudesta, on pidettävä perusteettomana Ilmailulaitoksen matkustajamaksujen läpinäkymättömyyden osalta. Toisin kuin mainitussa Helsingin Sataman matkustajamaksuja koskeneessa asiassa, Ilmailulaitoksen matkustajamaksutaulukon ja Ilmailulaitoksen muutoin matkustaja-maksuistaan antaman informaation perusteella toimijat eivät nimittäin voi arvioida, miten niiden maksamat hinnat muodostuvat. Ilmailulaitoksen matkustajamaksujen voidaan katsoa olevan läpinäkymättömiä lisäksi yhtäältä jo sen vuoksi, että Ilmailulaitos ei peri niin sanotuista transfer-matkustajista matkustajamaksuja lainkaan, sekä toisaalta sen vuoksi, että Ilmailulaitos perii kansallisen ja kansainvälisen lentoliikenteen matkustajista erisuuruisia matkustajamaksuja niillä katettavien palveluiden ollessa kuitenkin toisiaan vastaavat.

Matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuus

Kustannusvastaavuudella tarkoitetaan hintasyrjinnän yhteydessä sitä, että mikäli hintoja on eriytetty, määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittajan tulee pystyä esittämään kustannusperusteinen tai muu kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävä syy hintojen eriyttämiselle. Määräävässä markkina-asemassa oleva elinkeinonharjoittaja voi toisaalta syyllistyä hintasyrjintään periessään erilaisista suorituksista samansuuruisia hintoja.

Ilmailulaitoksen perimiin matkustajamaksuihin ei vaikuta millään tavoin se, miltä Ilmailulaitoksen hallinnoimalta lentoasemalta lentokone liikennöi. Ilmailulaitos perii lehtoyhtiöiltä, Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottua vanhaa terminaalia käyttävää Ryanairia lukuun ottamatta, samansuuruisen matkustajamaksun riippumatta lentokoneen kyseiselle lentoasemalle aiheuttamista kustannuksista sekä riippumatta lentoyhtiön käytössä olevista palveluista ja niiden tasosta.

Ilmailulaitoksen tasahintaisen taulukkohinnoittelun valossa on selvää, että Ilmailulaitoksen lentoyhtiöiltä esimerkiksi Tampere-Pirkkalan lentoasemalla perimä matkustajamaksu ei vastaa juuri niitä kustannuksia, jotka aiheutuvat matkustajamaksulla katettavien palveluiden tuottamisesta nimenomaan kyseisellä lentoasemalla. Selkeä esimerkki Ilmailulaitoksen soveltaman matkustajamaksujärjestelmän kustannusvastaamattomuudesta on myös se, että matkustajamaksuja ei peritä lainkaan niin sanottujen transfer-matkustajien osalta. On kuitenkin ilmeistä, että kyseisistä matkustajista aiheutuu kustannuksia sille suomalaiselle lentoasemalle, jolta jatkoyhteys tapahtuu. Transfer-matkustajista aiheutuvat kustannukset tulevat siten katettaviksi muissa yhteyksissä kerättävillä matkustajamaksuilla. Ilmailulaitos ei ole myöskään esittänyt kilpailuoikeudellisesti hyväksyttäviä perusteita matkustajamaksujensa kustannusvastaamattomuudelle. Ilmailulaitoksen soveltama kustannusvastaamaton kaikkia lentoasemia koskeva tasahinnoittelu merkitsee, että kilpailutilanne ei ole tasapuolinen eri lentoyhtiöille.

Ilmailulaitoksen määräävä markkina-asema huomioon ottaen sen tulisi noudattaa matkustajamaksuissaan kustannusvastaavuutta. Ilmailu-laitoksen ylläpitämien lentoasemien toimintaan liittyvien kustannusten ja maksujen tulisi olla tasapuolisia kaikille toimijoille. Matkustajamaksujen tulisi määräytyä lentoyhtiöiden kullakin lentoasemalla erikseen aiheuttamien todellisten kustannusten mukaan.

Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole riittävällä yksityiskohtaisuudella arvioitu Ilmailulaitoksen matkustajamaksujen tosiasiallista kustannusvastaamattomuutta. Kilpailuviraston päätöksessä ei ole myöskään lainkaan arvioitu Ilmailulaitoksen syrjivää menettelyä siltä osin, kuin kysymys on samanlaisten ehtojen soveltamisesta eri kauppakumppaneiden erilaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla.

Kilpailuviraston päätöksessä esitettyä toteamusta siitä, että Ilmailulaitoksen asiakkailtaan perimät maksut ja niiden perusteet olisivat samat kaikille lentoyhtiöille, on lisäksi jo itsessään pidettävä virheellisenä. Ryanairin Ilmailulaitoksen täysin omistamalle Airpro Oy:lle suorittaman palvelumaksun perusteet ja/tai määrä eivät ole sen paremmin Blue1 Oy:n kuin ilmeisesti myöskään Kilpailuviraston tiedossa. Kyseiseen palvelumaksuun sisältyväksi väitettyä matkustajamaksua ei siten voida arvioida suhteessa Ilmailulaitoksen muilta lentoyhtiöiltä perimiin matkustajamaksuihin.

Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä olevaa yleisluonteista viittausta markkinaoikeuden päätökseen 11.10.2002 nro 123/I/02 on pidettävä perusteettomana myös Ilmailulaitoksen matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuuden osalta. Kilpailuviraston päätöksessä ei ole millään tavalla otettu huomioon sitä, että mainitussa Helsingin Sataman matkustajamaksuja koskeneessa asiassa oli kysymys yhdestä toimipaikasta, jonka osalta matkustajamaksua kerättiin, kun taas käsillä olevassa asiassa on kysymys Ilmailulaitoksen ylläpitämistä kaikkiaan 25 lentoasemasta, joista vielä yksittäisellä lentoasemallakin saattaa olla useampia matkustajaterminaaleja, joiden palvelutaso ja lentoyhtiöiden käytössä olevat tilat poikkeavat huomattavasti toisistaan. Esimerkiksi Blue1 Oy käyttää Helsinki-Vantaan lentoasemalla sen vanhan ulkomaanterminaalin lähtöselvitysaluetta 3, joka on palvelutasoltaan selkeästi heikompi ja tiloiltaan pienempi kuin Finnair Oyj:n käyttämä uudehko niin sanottu keskiterminaali. Lähtöselvitysalue 3:n lähtöselvityspisteiden kautta kulkee noin 30 prosenttia enemmän matkustajia yhtä lähtöselvityspistettä kohden kuin keskiterminaalin lähtöselvityspisteiden kautta. Helsinki-Vantaan lentoasemalla matkustajamaksu on kuitenkin sama kaikille lentoyhtiöille.

Matkustajamaksujen tasahinnoittelu eri lentoasemilla ei vastaa lentoyhtiöiden kyseisillä asemilla tosiasiallisesti aiheuttamia kustannuksia. Ilmailulaitoksen matkustajamaksujen kustannusvastaa-mattomuus on havaittavissa myös esimerkiksi transfer-matkustajia sekä lentokoneen kokoa koskevien matkustajamaksujen määräytymis-perusteista. Lisäksi Ilmailulaitos perii toisistaan poikkeavia kansallisia ja kansainvälisiä matkustajamaksuja, vaikka niiden perusteena olevat palvelut ovat toisiaan vastaavat.

Ilmailulaitoksen Ryanairia suosiva menettely

Ilmailulaitos on vuokrannut Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanotun vanhan terminaalin kokonaan omistamalleen Airpro Oy:lle, joka tarjoaa kyseisellä asemalla terminaalipalveluja Ryanairille.

Airpro Oy:n Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin avaamista koskeneessa kirjeessä 24.3.2003 on todettu, että lentoyhtiöiltä ei peritä matkustajamaksua kyseisen terminaalin käytöstä. Sen sijaan kirjeessä ilmoitetun mukaan Airpro Oy veloittaa lentoaseman vanhaa terminaalia käyttäviltä lentoyhtiöiltä terminaali- ja huolintapalveluista yhden pakettihinnan, jonka hinnoittelu perustuu yhteen maksuun molemmista palveluista. Airpro Oy:n entinen toimitusjohtaja on julkisuudessa todennut, että Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin käyttäjille koituu tavanomaiseen toimintamalliin verrattuna noin 30 prosentin säästö.

Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottua uutta terminaalia käyttävät lentoyhtiöt ovat velvollisia maksamaan Ilmailulaitokselle saman matkustajamaksun, jonka ne ovat velvollisia suorittamaan myös Ilmailulaitoksen muiden lentoasemien kohdalla ja jonka suuruus on määritelty julkisissa maksutaulukoissa.

Kilpailuoikeudellisessa tarkastelussa ratkaiseva merkitys on tosiasiallisilla olosuhteilla, ei järjestelylle annetulla oikeudellisella muodolla. Airpro Oy on Ilmailulaitoksen kokonaan omistama osakeyhtiö. Kilpailuoikeudellisesti kysymys on siten yhdestä ja samasta elinkeinonharjoittajasta. Ilmailulaitos on Tampere-Pirkkalan lentoaseman ylläpitäjänä määräävässä markkina-asemassa.

Ilmailulaitoksen Ryanairia suosiva menettely ei täytä kustannusvastaavuuden ja lentoyhtiöiden tasapuolisen kohtelun velvoitetta. Ilmailulaitos käyttää näin ollen määräävää markkina-asemaansa tavalla, joka vääristää kilpailua.

Järjestelmä, jossa Ryanairilta ei peritä matkustajamaksua Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin käytöstä, rikkoo selkeästi lentoyhtiöiden tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Koska Ryanair ei suorita matkustajamaksua, se ei osallistu Ilmailulaitoksen hallinnoiman lentoasemaverkoston ylläpitämiseen. Jotta yhtäältä Blue1 Oy ja muut lentoyhtiöt sekä toisaalta Ryanair tulisivat tasapuolisesti kohdelluiksi, Ilmailulaitoksen tulisi periä Ryanairilta matkustajamaksu vastaavalla tavalla kuin muilta lentoyhtiöiltä. Vaihtoehtoisesti Ilmailulaitoksen tulisi määrittää matkustajamaksuilla katettavat palvelut ja määrittää niiden tuottamisesta aiheutuvat kustannukset sekä ryhtyä perimään Blue1 Oy:ltä ja muilta lentoyhtiöiltä kustannusvastaavaa maksua niin Tampere-Pirkkalan lentoasemalla kuin myös muilla Ilmailulaitoksen lentoasemilla.

Edellä mainitun lisäksi on huomattava, että Ryanair on tietoinen Blue1 Oy:n ja muiden Tampere-Pirkkalan lentoaseman uutta terminaalia käyttävien lentoyhtiöiden suorittaman matkustajamaksun suuruudesta ja että Ryanair voi ottaa sen huomioon omassa kilpailukäyttäytymi-sessään. Blue1 Oy ei sitä vastoin ole tietoinen Airpro Oy:n Ilmailulaitokselle maksaman vuokran tai Ryanairin Airpro Oy:lle maksaman maksun suuruudesta, eikä Blue1 Oy:llä näin ollen ole mahdollisuutta ottaa niitä huomioon omassa kilpailukäyttäyty-misessään.

Ilmailulaitoksen määräävä markkina-asema huomioon ottaen on selvää, etteivät Airpro Oy:n Ilmailulaitokselle maksaman vuokran tai Ryanairin Airpro Oy:lle maksaman maksun suuruus voi olla salassa pidettäviä. Näiden tietojen salaamista on pidettävä Blue1 Oy:n syrjimisenä Ryanairiin verrattuna.

Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole lainkaan arvioitu Ilmailulaitoksen Tampere-Pirkkalan lentoasemalla Ryanairin osalta soveltaman konseptin kilpailuoikeudellista hyväksyttävyyttä. Kilpailuviraston päätöksessä ei ole myöskään otettu kantaa Ryanairin Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin osalta Airpro Oy:lle suorittamaan matkustajamaksuun.

Blue1 Oy:n edellytykset siirtyä Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottuun vanhaan terminaaliin

Kilpailuviraston valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on todettu, että Blue1 Oy:llä on mahdollisuus käyttää Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottua vanhaa terminaalia samoin kuin muillakin lentoyhtiöillä.

Ilmailulaitoksen menettelyn kilpailuoikeudelliset ongelmallisuudet eivät sinänsä liity sen arviointiin, onko ja millä edellytyksillä Blue1 Oy:llä mahdollisuus siirtää toimintaansa Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhaan terminaaliin.

Joka tapauksessa Kilpailuviraston päätöksessä ei ole lainkaan arvioitu Blue1 Oy:n tosiasiallisia mahdollisuuksia siirtää toimintaansa Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhaan terminaaliin, josta Ryanair liikennöi.

Vaatimusta siitä, että Blue1 Oy:n tulisi siirtyä Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhaan terminaaliin saadakseen saman taloudellisen edun kuin Ryanair, on pidettävä Blue1 Oy:n kannalta kohtuuttomana.

Kansalliset ja kansainväliset matkustajamaksut

Oikeuskäytännön mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä on erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla. Samanlaisiin palveluihin tulee siten kohdistua samansuuruiset maksut. Mahdollisten eroavaisuuksien maksujen suuruudessa tulee perustua objektiivisesti hyväksyttäviin perusteisiin.

Matkustajamaksut on Suomessa jaettu kansalliseen ja kansainväliseen matkustajamaksuun. Kansallinen matkustajamaksu on Helsinki-Vantaan lentoasemalla 6,43 euroa lähtevää matkustajaa kohden ja Ilmailulaitoksen muilla lentoasemilla Suomessa 6,10 euroa lähtevää matkustajaa kohden. Kansainvälinen matkustajamaksu on puolestaan Helsinki-Vantaan lentoasemalla 9,85 euroa lähtevää matkustajaa kohden ja Ilmailulaitoksen muilla lentoasemilla Suomessa 9,18 euroa lähtevää matkustajaa kohden. Kyseisiä maksuja sovelletaan sen perusteella, onko matkan määränpää toinen kotimainen vai kansainvälinen lentoasema. Näin ollen Helsinki-Vantaan lentoasemalla matkustajamaksu on 53,2 prosenttia suurempi tilanteissa, joissa matkustaja lähtee kansainväliselle lennolle, verrattuna tilanteisiin, joissa matkustaja lähtee kansalliselle lennolle. Ilmailulaitoksen muilla lentoasemilla Suomessa vastaava ero on puolestaan 50,5 prosenttia. Yhteensä Ilmailulaitos perii lentoasemillaan Suomessa kansainvälisen liikenteen ”maksulisää” matkustajamaksuissaan noin 30 miljoonaa euroa vuodessa.

Huolintapalveluissa kansallisten ja kansainvälisten lentojen välillä Schengen-alueella ei kuitenkaan ole mitään eroja. Esimerkiksi lentoasemilla, joilta Blue1 Oy liikennöi kansainvälisiä reittejään, yhtiön kansainvälisille lennoille lähtevät matkustajat käyttävät samaa lähtöselvitystä sekä samoja portteja, tuloauloja, lähtöauloja ja turvatarkastuksia kuin yhtiön kansallisille lennoille lähtevät matkustajat. Lähtöihin liittyvistä palveluista aiheutuvat todelliset kustannukset ovat näin ollen samat riippumatta siitä, onko kysymyksessä kansallinen vai kansainvälinen lento.

Ilmailulaitos ei ole esittänyt yhtään sellaista perustetta, joka oikeuttaisi sen perimään erisuuruista matkustajamaksua yhtäältä kansallisessa ja toisaalta kansainvälisessä liikenteessä. Ilmailulaitoksen esittämiä perusteita erisuuruisille kansallisen ja kansainvälisen liikenteen matkustajamaksuille on pidettävä perusteettomina myös sitä taustaa vasten, että Blue1 Oy käyttää Helsinki-Vantaan lentoasemalla sen vanhan ulkomaanterminaalin lähtöselvitysaluetta 3, joka on palvelutasoltaan selkeästi heikompi ja tiloiltaan pienempi kuin Finnair Oyj:n käyttämä uudehko niin sanottu keskiterminaali.

Ilmailulaitoksen perimien kansallisten ja kansainvälisten matkustajamaksujen eroa onkin pidettävä kustannusvastaamattomana. Ilmailulaitos perii kansainvälisessä liikenteessä ilman liiketalou-dellisesti ja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävää perustetta huomattavasti korkeampaa matkustajamaksua kuin kotimaan liikenteessä. Ilmailulaitos käyttää siten väärin määräävää markkina-asemaansa perimällä alempia matkustajamaksuja matkustajista, jotka suorittavat koneen vaihdon kotimaisella lentoasemalla, ohjatakseen liikennettä Helsinki-Vantaan lentoasemalle.

Matkustajamaksun tulisi määräytyä lentoyhtiöiden kullakin lentoasemalla Ilmailulaitokselle aiheuttamien todellisten kustannusten mukaan.

Lentokoneen koon vaikutus matkustajamaksuun

Edellä todetulla tavalla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä on erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla.

Ilmailulaitos perii alempaa matkustajamaksua matkustajista, jotka lähtevät lentokoneilla, joiden suurin lähtöpaino on enintään 15.000 kiloa. Alempi matkustajamaksu on 3,52 euroa matkustajaa kohden kansallisten lentoasemien välisistä lennoista ja 6,15 euroa matkustajaa kohden kotimaisen ja ulkomaisen lentoaseman välisestä lennosta.

Lentokoneen koolla ei kuitenkaan ole merkitystä määritettäessä matkustajamaksun suuruutta. Suurempi lentokone, joka kuljettaa suuremman määrän matkustajia, synnyttää ymmärrettävästi matkustajamaksujen muodossa enemmän tuloja kuin pienempi lentokone, joka kuljettaa pienemmän määrän matkustajia. Yksittäinen matkustaja käyttää kuitenkin samaa lentoaseman infrastruktuuria riippumatta lentokoneen koosta. Matkustajamaksun tulisikin perustua pienimpään yhteiseen nimittäjään, matkustajaan.

Lähtöpainoltaan enintään 15.000 kiloa painavat lentokoneet eivät myöskään välttämättä liikennöi ainoastaan vähäliikenteisimmillä lentoasemilla, joilla on Ilmailulaitoksen esittämän mukaan vähemmän henkilökuntaa ja pienemmät tilat.

Erisuuruisen matkustajamaksun periminen perustuen lentokoneen kokoon onkin katsottava rikkovan oikeuskäytännössä vakiintunutta syrjimättömyysperiaatetta.

Matkustajamaksun tulisi määräytyä lentoyhtiöiden kullakin lentoasemalla Ilmailulaitokselle aiheuttamien todellisten kustannusten mukaan.

Euroopan yhteisön perustamissopimus ja palveluiden vapaa liikkuvuus

Ottaen huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö (asia C-381/93, komissio v. Ranska, tuomio 5.10.1994, Kok. 1994, s. I-5145, Kok. Ep. XVI, s. I-225 sekä asia C-163/99, Portugali v. komissio, tuomio 29.3.2001, Kok. 2001, s. I-2613) Ilmailulaitoksen soveltaman matkustajamaksujärjestelmän on katsottava rikkovan myös EY:n perustamissopimuksessa säädettyä vapaan liikkumisen periaatetta.

Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole lainkaan otettu kantaa Blue1 Oy:n toimenpidepyynnössä esitettyyn väitteeseen siitä, jonka mukaan Ilmailulaitoksen menettely johtaa kilpailun rajoittumiseen sen ollessa myös EY:n perustamissopimuksessa määritellyn palveluiden vapaan liikkuvuuden vastaista.

KILPAILUVIRASTON LAUSUNTO

Vaatimukset

Kilpailuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Blue1 Oy:n valituksen.

Perusteet

Myös hallintolain valossa Kilpailuviraston menettelyä arvioitaessa on otettava huomioon Kilpailuviraston perustehtävä, joka on kilpailuprosessin eikä yksittäisen elinkeinonharjoittajan aseman suojaaminen. Kilpailuvirastolla on asioiden selvittämisessä harkintavaltaa.

Kilpailuvirastolla on mahdollisuus ja velvollisuus priorisoida esille tulevia kilpailunrajoitustapauksia. Kilpailunrajoituslain 12 §:n mukaan Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua asianomaisilla markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Kilpailuvirastolla ei siten ole velvollisuutta selvittää kilpailunrajoituslain näkökulmasta kaikkia mahdollisia markkinoilla esiintyviä epäkohtia, joista jokin toimija on Kilpailuvirastolle kertonut.

Vaikka Kilpailuvirastolla on hallintolain perusteella yleinen velvollisuus käsitellä jokainen Kilpailuvirastossa vireille pantu hallintoasia, tämä ei merkitse sitä, että toimenpidepyynnön tekijällä olisi aina oikeus saada Kilpailuviraston kannanotto kaikkiin esittämiinsä väitteisiin. Hallintolaissa säädetty perusteluvelvollisuus ei merkitse sitä, että Kilpailuviraston olisi pakko kommentoida seikkaperäisesti sellaisia asian vireille saattajan esittämiä väitteitä, joilla Kilpailuviraston arvion mukaan ei käytännössä ole merkitystä asian kilpailuoikeudellisen kokonaisarvion kannalta.

Käsillä olevassa tapauksessa Kilpailuvirasto viestitti Blue1 Oy:lle jo 10.5.2005 järjestetyssä tapaamisessa, ettei Kilpailuvirasto nähnyt asiassa merkittäviä läpinäkymättömyyteen liittyviä kilpailuongelmia. Samassa yhteydessä Kilpailuvirasto esitti, että sen käytettävissä olevien tietojen valossa vaikutti hyvin todennäköiseltä, että Ilmailulaitoksen hinnoittelumallin niin sanotulla verkostoperiaatteella oli yleisempi säännöksiin ja viranomaisohjaukseen liittyvä taustansa. Edelleen Kilpailuvirasto kiinnitti huomiota Blue1 Oy:n omiin mahdollisuuksiin hyödyntää Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottua vanhaa terminaalia. Edellä mainitun lisäksi Kilpailuvirasto toi esiin vielä arvionsa siitä, ettei kaikkia Blue1 Oy:n esiintuomia epäkohtia voitu pitää kansantaloudellisesti erityisen merkittävinä otettaessa huomioon ilmailuala kokonaisuutena.

Kilpailuvirasto on siten täyttänyt vastaamisvelvollisuutensa asian vireille panijaa eli Blue1 Oy:tä kohtaan. Blue1 Oy:ltä sekä sittemmin myös Ilmailulaitokselta saadut selvitykset eivät antaneet aihetta palata yksityiskohtaisemmin edellä mainittuihin Kilpailuviraston alustavasti esittämiin näkökohtiin.

Blue1 Oy:n toimenpidepyyntöä käsitellessään Kilpailuvirasto on pitänyt tärkeimpänä kysymyksenä sitä, onko Blue1 Oy:tä asetettu kilpailunrajoituslain vastaisella tavalla sellaiseen asemaan, että kilpailu on kilpailunrajoituslaissa tarkoitetulla tavalla merkittävästi estynyt tai vääristynyt.

Kilpailuviraston valituksenalaista päätöstä tehtäessä Kilpailuvirasto on arvioinut keskeisimmiksi kysymyksiksi väitteet hintasyrjinnästä sekä hinnoittelun läpinäkymättömyydestä.

Kilpailuviraston päätöksessä on tuotu esiin ne ratkaisevat tekijät, joihin perustuen Kilpailuvirasto on poistanut Blue1 Oy:n toimenpidepyynnön käsittelystä. Päätöksessä on todettu, ettei Kilpailuviraston näkemyksen mukaan kilpailunrajoituslain vastaista syrjintää ole tapahtunut, sillä Tampere-Pirkkalan lentoasemalla tarjottavien erilaatuisten terminaalipalveluiden hinnoista oli tiedotettu ja niitä oli tarjottu mahdollisille asiakkaille avoimesti ja tasapuolisesti. Asian tutkinnassa ei ollut tullut esiin mitään kiellettyä tai taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävää. Lisäksi Kilpailuviraston päätöksessä on tuotu esiin se, mitä markkinaoikeus on todennut hinnoittelun läpinäkyvyydestä Helsingin Sataman matkustajamaksuja koskeneessa markkinaoikeuden päätöksessä 11.10.2002 nro 123/I/02.

Muiden asiassa esitettyjen väitteiden osalta Kilpailuviraston päätöstä laadittaessa on otettu huomioon Kilpailuviraston voimavarojen tarkoituksenmukainen kohdentaminen sekä Kilpailuvirastolle tässä suhteessa annettu harkintavalta. Kilpailuviraston voimavarojen tarkoituksenmukaisen kohdentamisen kannalta täysin yhteen sovittamattomana on pidettävä ajatusta siitä, että Kilpailuviraston pitäisi perustella seikkaperäisesti suhtautumisensa kaikkiin sille asiassa esitettyihin väitteisiin. Kuten edellä on todettu, Blue1 Oy on kuitenkin tullut informoiduksi Kilpailuviraston suhtautumisesta eräisiin valituksenalaisessa Kilpailuviraston päätöksessä yksityiskohtaisemmin käsittelemättömiin seikkoihin, jotka Blue1 Oy oli saattanut Kilpailuviraston tietoon.

Väite matkustajamaksujen läpinäkymättömyydestä

Ilmailulaitos julkaisee vuosittain perimänsä maksut sekä painetussa että sähköisessä muodossa kaikkien Ilmailulaitoksen kentille liikennöivien lentoyhtiöiden käyttöön.

Sanottuun nähden ja ottaen huomioon markkinaoikeuden päätöksen 11.10.2002 nro 123/I/02, Kilpailuvirasto ei ole nähnyt asiassa seikkoja, jotka viittaisivat kilpailunrajoituslain vastaiseen menettelyyn kysymyksessä olevalta osin.

Blue1 Oy:n näkemys siitä, ettei kyseinen Helsingin Sataman matkustajamaksuja koskenut asia olisi vertailukelpoinen nyt käsillä olevan Ilmailulaitoksen matkustajamaksuja koskevan asian kanssa, on virheellinen.

Väite matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuudesta

Blue1 Oy:n valituksessa markkinaoikeudelle on esitetty, että matkustajamaksujen tulisi määräytyä lentoyhtiöiden kullakin lentoasemalla erikseen aiheuttamien todellisten kustannusten mukaan.

Matkustajamaksujen tasasuuruuteen eli niin sanottuun verkostoperiaatteeseen liittyen on huomattava, että Ilmailulaitoksen lentoyhtiöiltä perimät maksut, mukaan lukien kaikkien lentoasemien osalta perittävä samansuuruinen matkustajamaksu, sisältyvät Ilmailulaitoksen toiminta- ja palvelusuunnitelmaan, jonka Ilmailulaitos on laatinut yhdessä liikenne- ja viestintäministeriön kanssa ja jonka eduskunta on valtion liikelaitoksista annetun lain mukaisesti vahvistanut. Kyseinen verkostoperiaate on vahvistettu myös eduskunnan hyväksymässä valtion talousarvioehdotuksessa vuodelle 2006. Kilpailuviraston liikenne- ja viestintäministeriöstä saamien tietojen mukaan Ilmailulaitos ei voi yksipuolisesti omalla päätöksellään luopua tasahinnoittelusta, vaan muutos vaatisi liikenne- ja viestintäministeriön ja viime kädessä eduskunnan hyväksynnän.

Kilpailuviraston lähtökohta valituksenalaista päätöstä tehtäessä onkin ollut, että mainitulta osin kysymyksessä on erityissääntelyn piiriin kuuluvasta toiminnasta.

Edellä esitetyn lisäksi on huomattava, että Kilpailuviraston tehtävänä ei ole toimia sääntelyviranomaisena. Kilpailuviraston tehtävä ei ole määrittää minkään palvelun oikeaa kustannuslaskenta- tai hinnoittelutapaa niin kauan kuin jokin tietty menettely ei ole selvästi kilpailunrajoituslain vastainen. Oikeuskäytännössä viranomaisen puuttumiskynnys elinkeinonharjoittajien kustannuslaskenta- ja hinnoittelukysymyksiin on asetettu varsin korkealle; oikeuskäytännössä on suhtauduttu varauksellisesti jopa erityissääntelyviranomaisten toimesta tapahtuvaan yritysten yksityiskohtaiseen ohjeistamiseen kustannuslaskennassa.

Blue1 Oy ei asiaa Kilpailuvirastossa käsiteltäessä ole esittänyt sellaisia selkeitä perusteita, jotka olisivat edellyttäneet Kilpailuviraston välitöntä puuttumista Ilmailulaitoksen verkostoperusteiseen kustannus- ja tuottoallokaatioon.

Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanotun vanhan terminaalin käytöstä perittävien maksujen osalta Kilpailuvirasto on asiassa saamiensa selvitysten perusteella voinut todeta, että kaikille lentoyhtiöille lähetettyyn tarjouskirjeeseen oli sisällytetty lentokone-tyypeittäin eritelty laskelma terminaalin palveluiden hinnoista. Tämän lisäksi Airpro Oy on myös julkisuudessa todennut, että niin sanottuun normaaliin matkustajamaksuun verrattuna Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin matkustajakohtainen kustannus lentoyhtiöille on arviolta noin 30 prosenttia alempi. Syynä tähän on ollut vanhasta terminaalista harjoitettavalle liikenteelle asetetut tavanomaiseen verrattuna tiukemmat reunaehdot, joiden takana on ollut kustannusten karsintaan tähdänneet tekijät. Tämän vuoksi Kilpailuvirasto on valituksenalaista päätöstä tehdessään arvioinut hinnoittelun riittävän tasapuoliseksi. Koska Kilpailuvirastolla ei ole ollut aihetta epäillä, että Ilmailulaitos tai Airpro Oy olisi syyllistynyt määräävässä markkina-asemassa olevalle elinkeinonharjoittajalle asetettujen toimintarajoitusten rikkomiseen, Kilpailuvirasto ei ole suorittanut yksityiskohtaista hinta- ja kustannusanalyysiä kustannusvastaavuuden tarkemmaksi selvittämiseksi.

Väite Ilmailulaitoksen Ryanairia suosivasta menettelystä

Kilpailuviraston näkemyksen mukaan asiassa ei ole ilmennyt syytä epäillä, että Ilmailulaitos tai sen omistama osakeyhtiö Airpro Oy olisi syyllistynyt hintasyrjintään perimällä Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanotun vanhan terminaalin käytöstä alempia maksuja kuin niin sanotun uuden terminaalin osalta. Tältä osin ratkaisevaa ei ole itse hinnoittelun taso, vaan se, että kumpaakin palvelua on tarjottu samoin ehdoin kaikille asiakkaille.

Vastoin Blue1 Oy:n esittämää Ryanairia ei ole kokonaan vapautettu matkustajamaksun suorittamisesta. Ilmailulaitoksen asiassa esittämän mukaan Ryanair maksaa Airpro Oy:lle käyvän hinnan Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin palveluista, joihin sisältyy matkustajahuolinnasta aiheutuvat kustannukset. Airpro Oy puolestaan maksaa Ilmailulaitokselle lentoaseman vanhan terminaalin käytöstä.

Asian kilpailuoikeudellisen tarkastelun kannalta olennaista on ollut se, että Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä todetulla tavalla Ilmailulaitos perii lentoyhtiöiltä ”tavanomaisilla” lentoasemilla samansuuruiset ja -perusteiset matkustajamaksut. Tästä on poikettu Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin kohdalla. Kyseisen terminaalin käyttöä on kuitenkin tarjottu myös Blue1 Oy:lle.

Blue1 Oy:n edellytykset siirtyä Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottuun vanhaan terminaaliin

Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä keskeisenä tekijänä asian kilpailuoikeudellisen arvioinnin osalta on pidetty sitä, että Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanotun vanhan terminaalin palveluita on tarjottu avoimesti Suomessa liikennöiville lentoyhtiöille.

Kilpailuviraston arvion mukaan mikään Blue1 Oy:n valituksessa esitetyistä perusteista ei ole todellinen este sille, että Blue1 Oy alkaisi hyödyntää myös Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin palveluita. Vaikka mainituilla Blue1 Oy:n valituksessa esitetyillä tekijöillä onkin ehkä merkitystä Blue1 Oy:n kannalta, niillä Kilpailuviraston arvion mukaan ei kuitenkaan ole kilpailuoikeudellista ulottuvuutta.

Se, että käsillä olevassa tapauksessa Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin palveluiden käyttöönotto vaatisi Blue1 Oy:ltä jonkinasteisia taloudellisia panostuksia tai muutoksia yhtiön omiin toimintatapoihin, ei Kilpailuviraston arvion mukaan tee mainittujen palveluiden tarjoamisesta määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Kilpailuviraston käsityksen mukaan Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin ja niin sanotun uuden terminaalin osalta kysymys on kahdesta eritasoisesta palvelusta, joille on erilaiset hinnat ja joita tarjotaan eri terminaaleissa. Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan nimenomaan vanhan terminaalin operointitapa tuottaa uuden terminaalin niin sanottuihin normaalipalveluihin verrattuna ne kustannussäästöt, jotka oikeuttavat matkustajamaksun tasahinnoittelusta poikkeamiseen. Tämän vuoksi on loogista, että alennetut hinnat koskevat ainoastaan vanhan terminaalin palveluita.

Kansalliset ja kansainväliset matkustajamaksut

Blue1 Oy:n valituksessa markkinaoikeudelle on esitetty, että Ilmailulaitoksen erisuuruiset matkustajamaksut kotimaan ja ulkomaan lennoilla vääristäisivät jäsenvaltioiden välistä kauppaa.

Kilpailuviraston asiaa käsiteltäessä saamien tietojen mukaan erisuuruiset matkustajamaksut koti- ja ulkomaanlennoilla eivät ole ainoastaan suomalainen käytäntö, vaan samanlaista maksurakennetta sovelletaan monissa eri maissa.

Blue1 Oy on tuonut matkustajamaksuissa olevan eron ilmi myös toimenpidepyynnössään Euroopan yhteisöjen komissiolle. Komissio on selvityspyynnössään Ilmailulaitokselle pyytänyt Ilmailulaitokselta lausuntoa asiasta. Tämän vuoksi Kilpailuvirasto ei ole tutkinut asiaa eikä ottanut siihen kantaa valituksenalaisessa päätöksessään.

Lentokoneen koon vaikutus matkustajamaksuun

Blue1 Oy:n valituksessa markkinaoikeudelle on esitetty, että enintään 15.000 kiloa painavilta lentokoneilta perittävä hinnaltaan alempi matkustajamaksu olisi osaltaan osoitus matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuudesta.

Ilmailulaitos on sinänsä määritellyt enintään 15.000 kiloa painaville lentokoneille alemmat matkustajamaksut.

Tältä osin Kilpailuvirasto viittaa edellä mainittuun pyrkimykseensä kohdistaa voimavaransa kansantaloudellisesti merkittäviin, tiettyjen markkinoiden kilpailua olennaisesti haittaaviin kilpailunrajoituksiin. Kilpailuviraston oman lentoliikennealan tuntemuksen perusteella suomalaisella lentoliikennemarkkinoilla esiintyvät kilpailuongelmat aiheutuvat pääsääntöisesti muista tekijöistä kuin Blue1 Oy:n esille tuomasta kevyemmille lentokoneille asetetusta alemmasta matkustajamaksusta. Lisäksi on huomattava, että Blue1 Oy voi niin halutessaan liikennöidä haluamansa suuruisella kalustolla haluamillaan kotimaan reiteillä.

ILMAILULAITOKSEN LAUSUNTO

Ilmailulaitos, jonka toiminta on 1.1.2010 lukien siirretty Finavia Oyj:lle, on vastustanut Blue1 Oy:n valituksessa esitettyjä vaatimuksia.

Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanotun vanhan terminaalin käytön osalta Ryanairilta perityt maksut eivät sinänsä ole olleet samoja kuin lentoaseman niin sanotun uuden terminaalin käytön osalta perityt maksut. Syynä sanottuun on ollut palvelujen laajuudessa ja palvelujen tasossa terminaalien välillä olevat huomattavat erot.

Väite siitä, että Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin käytön osalta perityt maksut eivät perustuisi kustannuksiin, on perusteeton. Maksut perustuvat kustannuksiin ja ovat lisäksi katteellisia, toiminnan tuottaessa siten voittoa niin Airpro Oy:lle kuin Ilmailulaitoksellekin.

Kyseiset maksut eivät ole myöskään syrjiviä, sillä mikä tahansa lentoyhtiö voi ryhtyä käyttämään Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhaa terminaalia samoin perustein, ja tästä on myös ilmoitettu kaikille lentoyhtiöille.

BLUE1 OY:N VASTASELITYS

Kilpailuviraston olisi tullut perustella päätöksensä poistaa Blue1 Oy:n toimenpidepyyntö käsittelystä huomattavasti laajemmin ja täsmällisemmin kuin mitä Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä on tehty. Kilpailuvirasto ei ole käsillä olevassa asiassa suorittanut kilpailuoikeudellista kokonaisarviointia, vaan tyytynyt sivuuttamaan useimmat Blue1 Oy:n asiassa esittämät, Ilmailulaitoksen menettelyn kokonaisarviointiin olennaisesti vaikuttavat seikat. Kilpailuviraston päätöksestä ei ilmene oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla selvästi ja yksiselitteisesti Kilpailuviraston ratkaisuun johtanut päättely.

Oikeustieteellisessä kirjallisuudessa esitetyn mukaan viranomaisen on perusteltava ratkaisunsa, vaikka sen pohjana olisi hyvinkin väljä ja laajan harkintavallan salliva toimivaltasäännös. Viranomaisen harkintavallan laajuus ei toisin sanoen vaikuta perusteluvelvollisuuden ulottuvuuteen. Perusteluvelvollisuus koskee viranomaisen kaikkia päätöksiä lukuun ottamatta hallintolain 45 §:n 2 momentissa säädettyjä poikkeustapauksia.

Kilpailuviraston lausunnosta markkinaoikeudelle ei ilmene, mihin Kilpailuvirasto on perustanut käsityksensä priorisointivelvollisuu-destansa. Priorisointivelvollisuus ei kuitenkaan voi tarkoittaa sitä, ettei Kilpailuviraston tarvitsi perustella päätöksiään asianmukaisesti. Viranomaisen mahdollinen oikeus priorisoida asioita ei vaikutakaan tällä olevan perusteluvelvollisuuden arviointiin.

Kilpailuvirasto on lausunnossaan markkinaoikeudelle viitannut siihen, että Kilpailuvirasto olisi käsitellyt seikkaperäisesti joitakin Blue1 Oy:n toimenpidepyynnössä esille tuotuja seikkoja. Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan ole tuotu esille niitä asioita, joista Kilpailuvirastolla on ollut yksityiskohtaisia selvityksiä tai näistä tehtyjä johtopäätöksiä. Mikäli tällaisia selvityksiä on todellisuudessa tehty ja ne ovat tosiasiallisesti olleet Kilpailuviraston päätöksen perusteena, Kilpailuviraston olisi tullut sisällyttää ne päätökseensä.

Matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuus

Kilpailuviraston markkinaoikeudelle toimittamassa lausunnossa viitatut asiakirjat koskevat lentoasemien välistä tasahinnoittelua ja ristisubventiota. Kyseisellä asialla ei kuitenkaan ole merkitystä arvioitaessa kysymystä matkustajamaksujen kustannusvastaamatto-muudesta esimerkiksi Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanotun vanhan terminaalin matkustajamaksun tai kansallisten ja kansainvälisten matkustajamaksujen osalta.

Ilmailulaitos ei ole käsillä olevan asian käsittelyn missään vaiheessa väittänyt, että sillä olisi jokin velvollisuus määrittää matkustajamaksujensa perusteet ja suuruudet jollakin tietyllä tavalla. Päinvastoin Ilmailulaitos on Blue1 Oy:n käsityksen mukaan itsekin antanut ymmärtää, että Ilmailulaitos voisi niin tahtoessaan soveltaa – kilpailulainsäädännön edellyttämällä tavalla – kustannusperäisiä matkustajamaksuja.

Kilpailuviraston lausunnossa markkinaoikeudelle on esitetty, että Kilpailuviraston tehtävänä ei ole määrittää minkään palvelun oikeaa kustannuslaskenta- tai hinnoittelutapaa niin kauan kuin jokin tietty menettely ei ole selvästi kilpailunrajoituslain vastainen. Blue1 Oy ei ole edellyttänytkään Kilpailuviraston määrittävän oikeaa hintatasoa, vaan ainoastaan, että Kilpailuvirasto toteaa Ilmailulaitoksen määräävän markkina-aseman väärinkäytön ja puuttuu siihen käytettävissään olevin keinoin. Käsillä olevassa asiassa ei ole kysymys hinnoittelun kohtuuttomuuden arvioinnista.

Kilpailuviraston markkinaoikeudelle toimittamassa lausunnossakin on katsottu, että erilainen palvelutaso oikeuttaisi erisuuruisten matkustajamaksujen perimiseen. Ilmailulaitos ei Blue1 Oy:n asiassa toistuvasti esittämästä huolimatta menettele kuitenkaan näin muutoin kuin Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin osalta.

Ilmailulaitoksen Ryanairia suosiva menettely

Kilpailuviraston lausunnossa markkinaoikeudelle on myönnetty, että Ryanair ei maksa samansuuruista matkustajamaksua kuin muut lentoyhtiöt. Kilpailuviraston lausunnon mukaan Ilmailulaitoksen menettelyä mainitulta osin on pidettävä hyväksyttävänä sillä perusteella, että Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanotun vanhan terminaalin palvelutaso olisi alempi kuin muiden Ilmailulaitoksen lentoasemien terminaalien palvelutaso.

Blue1 Oy käyttää kuitenkin esimerkiksi Helsinki-Vantaan lentoasemalla sen vanhan ulkomaanterminaalin lähtöselvitysaluetta 3, joka on palvelutasoltaan ja tiloiltaan selkeästi heikompi kuin Finnair Oyj:n käyttämä uudehko niin sanottu keskiterminaali. Tästä huolimatta Blue1 Oy suorittaa Ilmailulaitokselle samansuuruista matkustajamaksua kuin paremman palvelutason ja suuremmat tilat käsittävän terminaalin käyttäjät.

Mikäli palvelutason alentaminen johtaa matkustajamaksujen eriyttämiseen, lienee vaikeasti perusteltavissa myös se, että Ilmailulaitos perii erisuuruisia matkustajamaksuja yhtäältä kansallisen ja kansainvälisen lentoliikenteen matkustajista sekä toisaalta matkustajista, jotka lentävät joko enintään 15.000 kiloa tai yli 15.000 kiloa painavalla lentokoneella, sillä mainituissa tapauksissa matkustajamaksujen perustana olevat palvelut ovat toisiaan vastaavat.

Blue1 Oy:n edellytykset siirtyä Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottuun vanhaan terminaaliin

Blue1 Oy:n käsityksen mukaan olennaista asiassa on juuri se, kuinka helppoa tai vaikeaa Blue1 Oy:n alalla toimivana elinkeinonharjoittajana olisi tosiasiallisesti siirtyä käyttämään Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottua vanhaa terminaalia, ja millaisia kustannuksia siirtymisestä sille aiheutuisi. Toiminnan aloittamisen mahdollistaminen yhtäläisillä ehdoilla on keinotekoista tilanteessa, jossa yksikään toinen toimija ei tosiasiallisesti tule liiketaloudellisista syistä toimimaan annetun mahdollisuuden mukaisesti.

Kansalliset ja kansainväliset matkustajamaksut

Matkustajamaksujen kilpailuoikeudellisen hyväksyttävyyden arvioinnin kannalta merkitystä ei ole sillä, millainen käytäntö muissa maissa asian suhteen vallitsee.

Kilpailuviraston lausunnossa markkinaoikeudelle on myönnetty, ettei Kilpailuvirasto ole lainkaan tutkinut Blue1 Oy:n toimenpidepyynnössä keskeisesti esitettyä kansallisiin ja kansainvälisiin matkustajamaksuihin liittyvää matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuutta. Kilpailu-viraston lausunnossa esitettyä selitystä asian tutkimatta jättämiselle ei ole pidettävä hyväksyttävänä. Asian kansallisen käsittelyn kannalta merkitystä ei ole sillä, että SAS Group on tehnyt valtion tukea koskevan kantelun Euroopan yhteisöjen komissiolle. Kyseinen kantelu on nimittäin kohdistunut yksinomaan Ilmailulaitoksen Ryanairille matkustajamaksuista myöntämään alennukseen Tampere-Pirkkalan lentoasemalla. Blue1 Oy:n toimenpidepyyntö Kilpailuvirastolle on puolestaan koskenut Ilmailulaitoksen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole myöskään millään tavalla esitetty edellä mainittuja Kilpailuviraston lausunnossa viitattuja seikkoja.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Pääasia

Blue1 Oy:n toimenpidepyyntö ja Kilpailuviraston päätös sen johdosta

Blue1 Oy on 21.4.2005 tehnyt Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön koskien Ilmailulaitoksen epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Toimenpidepyynnössään Kilpailuvirastolle Blue1 Oy on muun ohella esittänyt, että Ilmailulaitos olisi syyllistynyt määräävään markkina-aseman väärinkäyttöön ylläpitäessään läpinäkymättömiä ja kustannusvastaamattomia matkustajamaksuja hallinnoimillaan lentoasemilla.

Matkustajamaksujen läpinäkymättömyyteen liittyen Blue1 Oy on esittänyt, että Ilmailulaitoksen julkaisemaa liikennemaksutaulukkoa on pidettävä läpinäkymättömänä, koska taulukosta ei käy ilmi, mitä kustannuksia matkustajamaksuilla katetaan ja kuinka maksut määräytyvät.

Matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuuteen liittyen Blue1 Oy on ensinnäkin esittänyt, ettei Ilmailulaitoksen perimiin matkustajamaksuihin, Tampere-Pirkkalan lentoaseman niin sanottua vanhaa terminaalia lukuun ottamatta, vaikuta se, miltä Ilmailulaitoksen hallinnoimalta lentoasemalta liikennöinti tapahtuu, vaan Ilmailulaitos perii samansuuruisen matkustajamaksun riippumatta lentokoneen asianomaiselle lentoasemalle aiheuttamista kustannuksista (niin sanottu verkostoperiaate).

Edellä mainitun lisäksi Blue1 Oy on esittänyt, että osoituksena matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuudesta on pidettävä sitä, (i) että matkustajamaksuja ei peritä lainkaan niin sanottujen transfer-matkustajien osalta, (ii) että matkustajamaksu on erisuuruinen riippuen siitä, onko matkan määränpäänä toinen kansallinen vai kansainvälinen lentokenttä, sekä (iii) että matkustajamaksu on erisuuruinen riippuen lentokoneen lähtöpainosta.

Kilpailuvirasto on päätöksellään 14.2.2006 (Dnro 330/61/05) katsonut, ettei edellä mainitulla Blue1 Oy:n toimenpidepyynnöllä vireille tullut asia anna aihetta enempiin toimenpiteisiin, ja poistanut sen käsittelystään.

Hinnoittelun kustannusvastaamattomuutta ja läpinäkymättömyyttä koskevien väitteiden osalta Kilpailuvirasto on valituksenalaisessa päätöksessään viitannut markkinaoikeuden päätökseen 11.10.2002 nro 123/I/02, jossa Helsingin Sataman matkustajamaksujen osalta todettiin kiinteän 10 markan suuruisen matkustajakohtaisen maksun olleen perusteiltaan selkeä, koska jokainen palveluja käyttävä varustamo saattoi arvioida, miten sen maksama hinta oli muodostunut, sekä objektiivinen ja tasapuolinen, koska kaikilta palveluiden käyttäjiltä perittiin samalla perusteella määräytyvä hinta.

Kilpailuviraston päätöksessä on edelleen todettu, että Ilmailulaitoksen asiakkainaan olevilta lentoyhtiöiltä perimät maksut ja niiden perusteet ovat samat kaikille lentoyhtiöille. Ilmailulaitos perii lentoyhtiöiltä näin ollen samansuuruiset ja -perusteiset matkustajamaksut. Tämän lisäksi Kilpailuviraston päätöksessä on viitattu siihen, että myös Blue1 Oy:llä on mahdollisuus käyttää Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhaa rahtiterminaalia samoin kuin muillakin lentoyhtiöillä.

Mainituilla perusteilla Kilpailuvirasto on selvityksissä saamiinsa tietoihin viitaten katsonut, ettei asiassa ole esitetty sellaisia näkökohtia, jotka viittaisivat ilmeisiin markkinamekanismin yleisen toimivuuden kannalta haitallisiin vaikutuksiin tai jotka selkeästi viittaisivat kilpailunrajoituslaissa kiellettyyn kilpailunrajoittamiseen. Näin ollen Kilpailuvirasto on katsonut, ettei asian yksityiskohtaisempi selvittäminen ole ollut tarpeen.

Perusteluvelvollisuus ja kysymyksenasettelu tässä asiassa

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Perustelujen sisältöä ja laajuutta on arvioitava kussakin tapauksessa erikseen muun ohella asiaan liittyvien olosuhteiden kannalta. Jotta voidaan arvioida, onko hallintoviranomainen asiaa ratkaistaessa toiminut sille kuuluvan harkintavaltansa puitteissa, viranomaisen on esitettävä riittävät perustelut tekemälleen päätökselle. Perustelujen riittävyys tulee arvioitavaksi tapauskohtaisesti ottaen muun ohella huomioon viranomaiselle esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt seikat.

Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua kilpailunrajoituslain 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuutena pitää toimivana.

Blue1 Oy:n valituksen johdosta markkinaoikeudessa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko Kilpailuvirasto perustellut valituksenalaista päätöstään lainmukaisella tavalla.

Markkinaoikeuden arviointi

Blue1 Oy on toimenpidepyynnössään Kilpailuvirastolle esittänyt, että Ilmailulaitos olisi syyllistynyt määräävään markkina-aseman väärinkäyttöön ylläpitäessään läpinäkymättömiä ja kustannusvastaamattomia matkustajamaksuja hallinnoimillaan lentoasemilla. Esittämiään väitteitä matkustajamaksujen läpinäkymättömyydestä ja kustannusvastaamattomuudesta Blue1 Oy on asiaa Kilpailuvirastossa käsiteltäessä edelleen yksilöinyt ja perustellut edellä selostetulla tavalla.

Blue1 Oy:n esittämien matkustajamaksujen läpinäkymättömyyttä ja kustannusvastaamattomuutta koskevien väitteiden osalta valituksenalaisessa Kilpailuviraston päätöksessä on ensinnäkin viitattu markkinaoikeuden päätökseen 11.10.2002 nro 123/I/02. Kilpailuviraston päätöksessä ei ole kuitenkaan lainkaan perusteltu sitä, millä perusteilla Kilpailuvirasto on pitänyt nyt tarkasteltavana olevaa asiaa ja Ilmailulaitoksen perimiä matkustajamaksuja rinnastettavissa edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä tarkasteltuihin Helsingin Sataman matkustajamaksuihin, vaikka käsillä olevassa asiassa, erotukseksi mainitusta Helsingin Sataman matkustajamaksuja koskeneesta tapauksesta, Ilmailulaitoksen matkustajamaksujen osalta kysymys ei ole ollut vain yhden kiinteämääräisen maksun perimisestä.

Edellä mainitun lisäksi Kilpailuviraston päätöksessä on lähinnä Blue1 Oy:n esittämän matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuutta koskevan väitteen osalta viitattu siihen, että Ilmailulaitoksen asiakkainaan olevilta lentoyhtiöiltä perimät maksut ja niiden perusteet olisivat samat kaikille lentoyhtiöille ja että Ilmailulaitos näin ollen perisi lentoyhtiöiltä samansuuruiset ja -perusteiset matkustajamaksut.

Asiassa esitetyn mukaan Blue1 Oy:n käyttämän Tampere-Pirkkalan lentoaseman vanhan terminaalin osalta perityt matkustajamaksut ja niiden perusteet ovat kuitenkin poikenneet muiden Ilmailulaitoksen hallinnoimien lentoasemien osalta perityistä matkustajamaksuista. Valituksenalaisessa Kilpailuviraston päätöksessä ei myöskään ole otettu lainkaan kantaa Blue1 Oy:n esittämiin matkustajamaksujen kustannusvastaamattomuuteen liittyviin väitteisiin siitä, että matkustajamaksuja ei lainkaan peritä transfer-matkustajien osalta ja siitä että matkustajamaksu on erisuuruinen riippuen yhtäältä lentokoneen lähtöpainosta sekä toisaalta siitä, onko matkan määränpäänä toinen kansallinen vai kansainvälinen lentokenttä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentti edellyttää päätösten perustelemista. Kilpailuviraston päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan erityisesti huomioon Blue1 Oy:n toimenpidepyynnössä vaatimuksensa tueksi esittämät yksilöidyt seikat, markkinaoikeus katsoo, ettei Kilpailuvirasto ole päätöksessään esittänyt hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitettuja riittäviä perusteluja Blue1 Oy:n toimenpidepyynnöllä vireille tulleen asian poistamiselle käsittelystään.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaisen perusteluvelvollisuuden täyttymisen arvioinnin kannalta sillä, mitä Kilpailuviraston virkamiesten toimesta suullisesti on mahdollisesti kerrottu Blue1 Oy:n edustajille nyt tarkasteltavana olevan asian ollessa vireillä Kilpailuvirastossa, ei ole annettavissa merkitystä. Kilpailuviraston tältä osin markkinaoikeudessa esittämä ei siten anna aihetta arvioida edellä esitettyä toisin.

Kilpailuviraston ei myöskään asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä ole katsottava esittäneen sellaisia seikkoja, joiden valossa Blue1 Oy:n toimenpidepyynnöllä vireillä tulleen asian selvittäminen enemmälti ei olisi ollut tarpeen ja joiden valossa Kilpailuvirasto olisi siten voinut poistaa asian käsittelystään.

Johtopäätös

Kun Kilpailuviraston valituksenlaista päätöstä ei ole perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla, markkinaoikeus, ottamatta kantaa väitettyyn Ilmailulaitoksen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön, katsoo, että päätös on kumottava ja asia palautettava Kilpailuvirastoon uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä voidaan säännöksen mukaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kilpailuviraston menettely on todettu edellä lausutuin osin puutteelliseksi ja asia palautetaan sille uutta käsittelyä varten. Markkinaoikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Blue1 Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi markkinaoikeus velvoittaa Kilpailuviraston hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan Blue1 Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kilpailuviraston päätöksen 14.2.2006 (Dnro 330/61/05) ja palauttaa asian Kilpailuvirastoon uudelleen käsiteltäväksi.

Markkinaoikeus velvoittaa Kilpailuviraston korvaamaan Blue1 Oy:n oikeudenkäyntikulut 8.000 eurolla. Korvaukselle on maksettava viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Jussi Karttunen ja Jaakko Ritvala sekä asiantuntijajäsen Minna Mattila.