MAO:595/10

ASIAN KÄSITTELY KILPAILUVIRASTOSSA

Asian vireilletulo

Talousteema-verkkolehteä toimittava ja julkaiseva Lasmak Oy (jäljempänä Lasmak) on pyytänyt 13.2.2008 päivätyssä toimenpidepyynnössään Kilpailuvirastoa selvittämään, ovatko verkkolaskuoperaattoreiden toimet, joilla standardimuotoinen verkkolaskutus rajataan teknisin menetelmin vain operaattoreiden kautta kulkevaksi, kilpailunrajoituksista annetun lain (kilpailunrajoituslaki) 4 §:n vastaisia. Lasmakin mukaan ilman vastaanottavien ohjelmien teknisiä esteitä verkkolaskutus on mahdollista lhettää yleisessä sähköpostiverkossa. Lisäksi yritykset, jotka hyötyvät verkkolaskujen välittymisestä operaattoreiden kautta, ovat alkaneet painostaa pienyrityksiä verkkolaskuttajiksi. Lasmakin mukaan yritysten päätökset ottaa vastaan laskut vain verkkolaskuina ovat kilpailunrajoituslain 4 §:n 5 kohdan vastaisia.

Kilpailuviraston valituksenalainen päätös

Ratkaisu

Kilpailuvirasto on poistanut asian käsittelystä.

Perustelut

Lasmak on epäillyt verkkolaskuoperaattoreita kilpailunrajoituslain 4 §:n vastaisesta menettelystä. Lisäksi Lasmak on pitänyt verkkolaskuja vaativien yritysten menettelyä kilpailunrajoituslain 4 §:n vastaisena.

Lasmakin mukaan verkkolaskuoperaattorit ja niiden kumppanit ovat estäneet sähköpostin avulla toimitettujen Finvoice-verkkolaskujen poimimisen ostoreskontra- ja maksuliikenneohjelmistoihinsa ja pankit ovat estäneet niiden poimimisen verkkopankkeihin. Lisäksi kaikki verkkolaskuoperaattorit eivät ole siirtyneet käyttämään samaa formaattia (Finvoice). Näillä toimilla verkkolaskuoperaattorit ja pankit pyrkivät Lasmakin mukaan estämään Finvoice-muotoisten laskujen lähettämisen sähköpostitse suoraan asiakkaille ja rajoittamaan alan kilpailua.

Lasmakin mukaan verkkolaskujen välittämisestä operaattoreiden kautta ei ole hyötyä muille yrityksille kuin välittäjinä toimiville operaattoreille ja pankeille itselleen. Lasmakin mukaan verkkolaskujen välityksen tulisi olla ilmaista ja ilman operaattoreiden jarrutusta olisi saatavilla myös ilmaisia laskujen laadinta-, lähettämis- ja vastaanotto-ohjelmia.

Lasmakin mukaan yritysten tulisi sallia sähköpostiliitteiden poimiminen taloushallinnon ohjelmiinsa. Lasmakin käsityksen mukaan kaupallisessa jakelussa olevat taloushallinnon ohjelmat ovat kuitenkin tällä hetkellä sellaisia, ettei niillä voida siirtää tietoja sähköpostista yritysten taloushallinnon ohjelmistoihin.

Lasmak on viitannut toimenpidepyynnössään myös Kauppalehdessä 15.1.2008 julkaistuun artikkeliin, jossa E-invoice Expert Groupin puheenjohtaja Bo Harald kannustaa yrityksiä ja yhteisöjä kieltäytymään paperisten laskujen vastaanottamisesta ja suosimaan verkkolaskuja. Lasmakin mukaan tämä rajoittaa pienten yritysten mahdollisuuksia osallistua kilpailuun tasavertaisesti suurten kanssa.

Lasmakin mukaan joidenkin suuryritysten ilmoitus siitä, että ne ottavat jatkossa vastaan ainoastaan verkkolaskuja, on niiden yhteistyökumppaneina toimivien pienyritysten painostamista verkkolaskun käyttöön. Lasmakin käsityksen mukaan kyse on ollut yritysten yhteisesti sopimasta menettelystä.

Lasmakin mukaan yritysten päätökset ottaa vastaan laskut vain verkkolaskuina on kilpailunrajoituslain 4 §:n 5 kohdan vastaista. Mainitun lainkohdan mukaan kiellettyjä ovat elinkeinonharjoittajien väliset sopimukset, joiden syntymisen edellytykseksi asetetaan se, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

Kilpailuvirasto on todennut, että kilpailunrajoituslain 4 §:n mukaan sellaiset elinkeinonharjoittajien väliset sopimukset, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien päätökset sekä elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena on merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai joista seuraa, että kilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy, ovat kiellettyjä.

Kiellettyjä ovat erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat:
1) joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja;
2) joilla rajoitetaan tai valvotaan tuotantoa, markkinoita, teknistä kehitystä taikka investointeja;
3) joilla jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä;
4) joiden mukaan eri kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin sovelletaan erilaisia ehtoja siten, että kauppakumppanit asetetaan epäedulliseen kilpailuasetelmaan; tai
5) joiden mukaan sopimuksen syntymisen edellytykseksi asetetaan se, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

Kilpailuvirasto on todennut, että yrityksillä on tiettyjä määräävän markkina-aseman tilanteita lukuun ottamatta vapaus valita itse sopimuskumppaninsa. Kilpailuvirasto ei ollut saanut näyttöä siitä, että suuryritykset olisivat kilpailunrajoituslain vastaisesti sopineet siitä, että kukaan niistä ei ota vastaan paperilaskuja tai sähköpostilaskuja.

Verkkolaskumarkkinoilla on Kilpailuviraston mukaan runsaasti kilpailijoita, joiden tarjoamien tuotteiden sisältö ja ehdot vaihtelevat. Kilpailuvirasto on todennut, että koska verkkolaskutuksen yleistymisellä on merkittävä taloudellinen vaikutus, Kilpailuvirasto seuraa sähköisen laskutuksen markkinoiden kehitystä ja kilpailua. Huomiota tullaan kiinnittämään erityisesti mahdollisiin markkinoillepääsyn esteisiin.

Kilpailuviraston mukaan Lasmak on todennut, että sille ei ollut aiheutunut epäillystä kilpailunrajoituslain vastaisesta menettelystä suurta taloudellista vahinkoa. Kilpailuviraston käsityksen mukaan Talousteema-lehteä julkaiseva Lasmak ei ole myöskään ollut syrjäytymässä pois markkinoilta verkkolaskuoperaattoreiden ja muiden yritysten menettelyn vuoksi.

Kilpailuvirasto on katsonut, että sen tekemissä selvityksissä ei ollut saatu näyttöä eikä viitteitä siitä, että kyseessä olisi kilpailijoiden välinen sopimus tai yhdenmukaistettu menettelytapa, jonka tarkoituksena olisi merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai josta seuraisi, että kilpailu merkittävästi estyisi, rajoittuisi tai vääristyisi. Yksittäisen yrityksen itsenäistä päätöstä pyytää laskunsa sähköisesti, mutta olla hyväksymättä sähköpostilaskua, ei voida pitää kilpailunrajoituslain 4 §:n vastaisena sopimuksena tai yhdenmukaistettuna menettelytapana. Yrityksen valitsema laskutustapa ei ole myöskään kilpailunrajoituslain 4 §:n 5 kohdassa tarkoitettu lisäsuoritus. Toimenpidepyynnön tekijä ei ollut esittänyt, että kilpailijat olisivat sopineet keskenään siitä, ettei muita kuin verkkolaskuja oteta vastaan.

Edellä mainituilla perusteilla Kilpailuvirasto on katsonut, että toimenpidepyynnössä esitetyn asian selvittämistä ei ole ollut tarvetta jatkaa, ja poistanut asian käsittelystä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Lasmak Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kilpailuviraston valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Kilpailuvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Lasmak on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Lasmakille ei ole asiasta välitöntä hyötyä vaan sen tarkoituksena on tervehdyttää Suomen kilpailutilannetta puuttumalla ilmeiseen kilpailun vääristymään.

Kilpailuvirasto ei ole riittävästi kiinnittänyt huomiota kartellin tunnusmerkistön olemassaoloon. Kysymyksessä on verkkolaskunvälittäjien keskinäinen yhdysliikenneverkosto, jonka olemassaolo perustuu näiden toimijoiden välillä tehtyihin sopimuksiin. Tarkoituksena on kilpailun rajoittaminen, koska välittäjien käyttämää Finvoice-verkkolaskua ei voida syöttää vastaanottaviin tietojärjestelmiin muulla tavoin kuin lähettämällä yhdysliikenneverkoston kautta.

Välittäjät ovat pankkeja ja suuria tietotekniikkayrityksiä, joilla yhdessä on määräävä markkina-asema verkkolaskujen välittämisessä. Tulevaisuudessa, kun verkkolaskutus yleistyy, etenkään pienemmillä toimijoilla ei ole mahdollisuutta ryhtyä verkkolaskujen välittäjiksi.

Kilpailuviraston lausunto

Kilpailuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen, ja lausunut muun ohella seuraavan.

Lasmakilla ei ole valitusoikeutta asiassa, ja valitus on siten jätettävä tutkimatta. Kilpailuviraston päätöstä ei ole kohdistettu Lasmakiin. Lasmakin oman ilmoituksen ja Kilpailuviraston asiassa saaman selvityksen perusteella toimenpidepyynnön ja valituksen kohteena olevan verkkolaskunvälittäjien väitetyn menettelyn ei voida katsoa kohdistuneen Lasmakiin. Kilpailuviraston päätöksellä ei myöskään muutoin voida katsoa olevan suoraa ja välitöntä vaikutusta Lasmakin oikeusasemaan. Kilpailuviraston päätöksen ei edellä todetun perusteella voida katsoa vaikuttavan välittömästi Lasmakin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun siten kuin hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa edellytetään.

Valitus on joka tapauksessa perusteeton. Kilpailuvirasto on selvittänyt Lasmakin toimenpidepyynnössä esitettyä asiaa riittävästi. Tehdyt selvitykset eivät ole osoittaneet, että verkkolaskunvälittäjät olisivat toimineet kilpailunrajoituslain 4 §:n vastaisesti. Lasmak on viitannut verkkolaskunvälittäjien yhteiseen määräävään markkina-asemaan vasta markkinaoikeudessa. Kilpailuviraston verkkolaskutuksen markkinoita koskevassa selvityksessä ei ole saatu viitteitä siitä, että pankeilla ja suurilla tietotekniikkayrityksillä voitaisiin katsoa olevan yhdessä määräävä markkina-asema verkkolaskujen välityksessä, eikä siitä, että kyse olisi määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Kilpailuviraston asiassa tekemien selvitysten perusteella verkkolaskunvälittäjien väitetyn yhteisen määräävän markkina-aseman tai sen väärinkäytön tutkintaa taikka verkkolaskunvälittäjien toiminnan selvittämistä kielletyn yhteistyön näkökulmasta ei ole syytä jatkaa.

Vastaselitys

Lasmak Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kilpailunrajoituksista annetun lain (kilpailunrajoituslaki) 21 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuviraston sanotun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995 vp s. 39) on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeussuojan tarpeeseen.

Kilpailunrajoituslain 21 §:ään on otettu nykyisenlaajuinen muutoksenhakusäännös lailla 303/1998. Lainmuutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 243/1997 vp s. 35) on kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentin säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että hallintolainkäyttölain mukaisen valitusoikeuden katsotaan olevan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Elinkeinonharjoittajan intressin välittömyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti voimassa olleen kilpailunrajoituslain 13 §:n soveltamiskäytäntö, hallintolainkäyttölain 6 § ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Hallituksen esityksessä on edelleen todettu, että kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että Kilpailuviraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan. Sen sijaan kilpailunrajoituksen aikaansaaneen elinkeinonharjoittajan kilpailijoilla, joihin Kilpailuviraston päätös välillisesti vaikuttaa, ei välittömän intressin puuttuessa voida katsoa olevan muutoksenhakuoikeutta.

Kilpailuvirasto on Lasmak Oy:n toimenpidepyynnöstä selvittänyt verkkolaskunvälittäjien menettelyä.

Lasmak Oy on valituksessaan ilmoittanut, että sille ei ole asiasta välitöntä hyötyä vaan että sen tarkoituksena on tervehdyttää Suomen kilpailutilannetta puuttumalla ilmeiseen kilpailun vääristymään.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkästään se seikka, että jokin taho on ollut toimenpidepyynnön tekijänä, ei tuota muutoksenhakuoikeutta asianomaiselle taholle. Lasmak Oy on valituksessaan ilmoittanut, että sille ei ole asiasta välitöntä hyötyä, eikä ole osoittanut, että sillä olisi asiassa sellaista välitöntä oikeudellista intressiä, josta johtuisi muutoksenhakuoikeus Kilpailuviraston päätökseen poistaa Lasmak Oy:n tekemän toimenpidepyynnön perusteella selvittämänsä asia käsittelystä. Kilpailuviraston päätöksellä ei siten ole katsottava olevan suoraa ja välitöntä vaikutusta Lasmak Oy:n oikeusasemaan.

Kilpailuviraston päätöksellä ei ole asetettu Lasmak Oy:lle velvollisuutta tai evätty etua eikä päätös asiassa olevan selvityksen perusteella muutoinkaan vaikuta välittömästi Lasmak Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Lasmak Oy:llä ei näin ollen, kun otetaan huomioon kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti, ole oikeutta valittaa Kilpailuviraston päätöksestä. Valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Maarit Lindroos-Kokkonen ja Nina Korjus sekä asiantuntijajäsen Janne Holopainen.