MAO:596/11

ASIA Kilpailunrajoitus; epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö tilaajatietojen luovutuksessa

ASIAN TAUSTA JA AIEMPI KÄSITTELY

1. Kilpailuvirasto on Suomen Numeropalvelu Oy:n (jäljempänä myös SNOY) hakemuksesta myöntänyt 23.9.1998 tekemällään päätöksellä (Dnro 55/67/98) poikkeusluvan Finnet-yhtiöiden ja Sonera Oy:n tavoitettavuustietopalveluyhteistyöhön sisältyvälle hintayhteistyölle. Poikkeusluvassa tarkoitettu hintayhteistyö on koskenut SNOY:n tilaajatiedoista maksamien ja perimien korvausten määräämistä. Poikkeuslupa oli voimassa 30.9.2003 asti.

2. Visual Data Oy (jäljempänä myös Visual Data) on toimittanut Kilpailuvirastolle 18.1.2000 toimenpidepyynnön, jossa se on pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään, ovatko toimenpidepyynnön kohteena olleet teleyritykset käyttäneet väärin määräävää markkina-asemaansa ja/tai rikkoneet niille myönnetyn poikkeusluvan ehtoja. Toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten lisäksi Kilpailuvirasto on selvittänyt asiassa myös SNOY:n toimintaa. Kilpailuvirasto on katsonut 19.6.2003 tekemässän päätöksessä (Dnro 237 ja 53/61/2000), että jatkotoimenpiteet asian selvittämiseksi eivät ole olleet tarpeellisia, ja siten poistanut asian käsittelystä.

3. Visual Data on valittanut Kilpailuviraston edellä mainitusta päätöksestä markkinaoikeuteen, joka on 27.1.2006 antamallaan päätöksellä (Nro 27/2006) palauttanut asian Kilpailuvirastoon uudelleen käsiteltäväksi.

4. Kilpailuvirasto on valittanut markkinaoikeuden 27.1.2006 antamasta päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka on 10.8.2007 antamallaan päätöksellä jättänyt Kilpailuviraston valituksen tutkimatta. Kilpailuvirasto on 25.10.2010 tehnyt asiassa valituksenalaisen päätöksen (Dnro 53/61/00).

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Visual Datan valitus

Vaatimukset

5. Visual Data on vaatinut, että markkinaoikeus, ellei se itse voi ottaa asiaa ratkaistavakseen, kumoaa Kilpailuviraston päätöksen ja palauttaa sen Kilpailuvirastoon uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi Visual Data on vaatinut, että Kilpailuvirasto velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut yhteensä 4.500 eurolla.

Vaatimusten perusteet

6. Asian selvittämiseen Kilpailuvirastossa markkinaoikeuden 27.1.2006 antamassaan päätöksessä edellyttämällä tavalla ei ole liittynyt minkäänlaisia yhteydenottoja toimenpidepyynnön kohteisiin, uusia tutkimuksia tai selvityksiä. Näin ollen asian arvioimisen perustana on voitu käyttää ainoastaan Kilpailuviraston aiemman päätöksensä perusteena olleita selvityksiä, sekä lausuntoja. Kilpailuvirasto on tehnyt virheellisen ratkaisun olla lainkaan selvittämättä sitä, ovatko toimenpidepyynnössä tarkoitetut määräävässä markkina-asemassa olevat teleyritykset syyllistyneet tilaajatietojen luovuttamista koskevassa hinnoittelussaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.

7. Kilpailuviraston ratkaisu olla lainkaan selvittämättä SNOY:n hinnoittelua ennen toukokuuta 2002 on ollut virheellinen. Kilpailuviraston esittämä peruste, että asiaa ei edellytetyllä tavoin selvitetä, koska mahdollisuus seuraamusmaksuesityksen tekemiseen on kulunut umpeen, on myös ollut virheellinen. Vain pieni osa Kilpailuviraston antamista päätöksistä sisältää esityksen seuraamusmaksusta, mutta Kilpailuvirastolla on silti velvollisuus ratkaista sen selvitettäväksi määrätty asia.

8. Kilpailuviraston on tullut selvittää SNOY:n hinnoittelu ennen toukokuuta 2002 jo sen takia, että viraston on myös tullut selvittää SNOY:n hinnoittelu toukokuussa 2002 uudistetun hinnoittelun jälkeen. Kilpailuvirasto ei ole voinut lausua SNOY:n toukokuussa 2002 uudistetusta hinnoittelusta päätöksessään tekemällä tavalla, koska se ei ole tutkinut eikä päätöksessään lausunut hinnoittelusta ennen toukokuuta 2002. SNOY:n hinnoittelun selvittäminen on ollut oleellista huolimatta siitä, että mahdollisuus seuraamusmaksuesitykseen SNOY:n vanhan hinnoittelun osalta olisi mennytkin umpeen, koska teleyritykset ja SNOY ovat myös myöhemmin perustaneet tilaajatietojen hinnoittelunsa toukokuussa 2002 esitettyyn. Kilpailuviraston päätös on tältäkin osin ollut virheellinen.

9. Mikään Kilpailuviraston päätöksessään esittämistä asian käsittelystä poistamisen perusteluista ei ole ollut oikeassa suhteessa markkinaoikeuden palautuspäätöksessään asettamaan tehtävään, minkä lisäksi kukin peruste on sinänsä virheellisesti johdettu. Viranomaisen lakiin perustuvaa velvollisuutta selvittää asia ei voida kumota väitteellä, että toimenpidepyynnön tekijällä olisi ollut jokin muukin oikeussuojakeino käytettävissään. Toimintamallin laajempi omaksuminen vain siirtäisi Kilpailuviraston toimenpidepyyntöjen käsittelyn käräjäoikeudelle. Hallintolaissa taatut hyvän hallinnon perusteet ja laissa asetettu vaatimus käsittelyn viivytyksettömyydestä eivät toteudu, jos viranomaisen ratkaistessa yli kymmenen vuotta vanhaa, uudelleen käsiteltäväksi määrättyä toimenpidepyyntöä, viranomainen vetoaa siihen, ettei asiassa ole toimitettu näyttöä ja asia on joltain osin vanhentunut.

10. Kilpailuvirasto on antanut virheellisen kuvauksen luettelomarkkinoiden toiminnasta, kun se on vedonnut markkinatoimijana jo markkinoilta poistuneeseen ja markkinoiden kehittymistä kohti monopolia aiheuttaneeseen yritykseen. CD-ROM -muotoisten luetteloiden kilpailupaine on käytännössä pystytty sulkemaan pois tilaajatietojen massaluovutuksen hinnoittelulla ja ehdoilla, minkä johdosta Kilpailuvirastolla ei ole ollut mahdollisuutta jälkikäteen arvioida mikä merkitys CD-ROM -muotoiseen luetteloon pohjautuvilla tuotteilla olisi nyt tai olisi ollut kuluneen kymmenen vuoden aikana, jos teleyritysten ja SNOY:n toiminta olisi perustunut viestintämarkkinalain vaatimuksiin ja markkinoiden toimivuutta olisi arvioitu muusta kuin teleyritysten taloudellisen edun näkökulmasta.

11. Kilpailuvirasto on olennaisesti jättänyt huomiotta Visual Datan vastineen näkökohdat ja erityisesti viittaukset asiassa oleviin merkittäviin ristiriitaisuuksiin koskien muun muassa sen omia aiempia lausuntoja sekä markkinaoikeuden ja Kilpailuviraston lausumaa markkinaoikeuden päätöksessä nro 178–179/2009 ja vallitsevaa lainsäädäntöä hallituksen esitysten avulla tulkittaessa. Kilpailuvirasto on ilman perusteluita määritellyt relevantit markkinat aiemmasta poiketen tilaajatietojen vhittäismarkkinoiksi ja suosinut niiltä markkinoilta johdettujen immateriaalioikeuksien hyödyntämisen soveltamista tilaajatietojen massaluovuttamisen hinnoitteluun viestintämarkkinalaissa säädetyn sijasta. Kilpailuvirasto on esiintynyt asiassa täysin eri kannalla kuin se on markkinaoikeudessa toisessa asiassa SNOY:lle seuraamusmaksua esittäessään laajasti lausunut ja markkinaoikeudelle perustellut. Ottaen huomioon että tavoitteena on ollut tosiasiallisesti kilpailua tilaajatietojen markkinoilla avaava yleinen intressi, on asiaa tutkittaessa tullut ottaa Kilpailuviraston päätöksessään esittämän näkemyksen vastaisesti huomioon viestintämarkkinalain säädökset tutkittavan asian kilpailuoikeudellista tilaa arvioitaessa.

12. Kilpailuviraston tehtävänä ei ole, vapaan kilpailun edistämisessä ja kiellettyjä kilpailunrajoituksia valvoessaan, taata yksittäisen markkinan maksimaalisen liikevaihtotason suojaamista mahdollisilta hintatasoa alentavilta uusilta toimijoilta. Erityisesti Kilpailuviraston ei ole tullut päätöksestä ilmenevin tavoin ottaa erityislainsäädännön vastaista kantaa ja suoranaisesti pyrkiä estämään lainsäädännön perimmäisen tarkoituksen toteutumista, vaan taata myös uusien, innovatiivisten, tehokkaiden ja pienienkin yritysten ratkaisujen mahdollistaminen.

13. Edellisessä päätöksessään Kilpailuvirasto on todennut asian käsittelystä poistamisen perustuneen merkittävältä osaltaan nimenomaan siihen, että Visual Data on ollut aktiivinen ja tullut markkinoille, jolloin asian tutkiminen ei enää ole ollut tarpeellista. Kilpailuvirasto on siis perustellut saman asian poistamista käsittelystä sekä sillä, että Visual Data on ollut aktiivinen ja tullut markkinoille että kieltäytynyt tulemasta markkinoille.

14. Visual Data on ollut tilaajaluetteloiden markkinoille pyrkiessään riippuvainen siitä, että teleyritykset luovuttavat sille sen liiketoiminnassaan tarvitsemat tilaajayhteystiedot tasapuolisin, syrjimättömin ja kustannusvastaavin ehdoin. Teleyritykset ovat kuitenkin tehneet Visual Datalle hinnoiltaan ja ehdoiltaan toteuttamiskelvottomia tarjouksia tai jättäneet tarjoukset kokonaan tekemättä. Asiaa valvovan viranomaisen puututtua asiaan teleyritykset ovat siirtäneet neuvottelut Kilpailuviraston myötävaikutuksella silloisen telemarkkinalain luovutusvelvollisuuden ulkopuolella olevalle poikkeusluvan nojalla toimineelle yhteistyöyritykselleen SNOY:lle, joka on voinut yksipuolisesti, tilaajatietojen luovuttamisesta säätävän lain sitä itseään suoranaisesti velvoittamatta, sanella itselleen ja toimeksiantajilleen parhaiten sopivia hinnoittelu- ja toimitusmalleja.

15. Kilpailuviraston valituksenalaisen päätöksen voidaan katsoa sisältävän päätöksen siitä, ettei teleyritysten ja SNOY:n hinnoittelu ole ollut Visual Datan epäilemin tavoin viestintämarkkinalain edellyttämällä tavoin kustannusvastaavaa ja suoritekustannuksiin perustuvaa. Kilpailuvirasto on todennut, että teleyritykset ja SNOY ovat asian kilpailuoikeudellisessa tarkastelussa voineet perustaa hinnoittelunsa tilaajatietojen immateriaalioikeuksien hyödyntämisarvoon vähittäismarkkinoilla, mihin arvoon on Kilpailuviraston mukaan tullut vielä lisätä tietojen keräämiseen, ylläpitoon ja luovuttamiseen liittyvät kustannukset. Kilpailuvirasto on saadakseen priorisointeihinsa sopimattoman asian pois käsittelystään ollut valmis tekemään markkinaoikeuden päätöstä noudattamattoman ratkaisun harkitsematta oman päätöksensä kilpailuoikeudellista vaikutusta kansallista viestintämarkkinalakia tulkittaessa.

Kilpailuviraston lausunto

Vaatimus

16. Kilpailuvirasto on vaatinut, että Visual Datan valitus hylätään.

Vaatimusten perusteet

17. Visual Data ei esitä valituksessaan mitään sellaisia perusteita, jotka antaisivat aiheen päätöksen kumoamiselle. Valituksessa esitetty näkemys, että Kilpailuvirasto olisi vastoin markkinaoikeuden päätöstä jättänyt selvittämättä toimenpidepyynnön kohteena olevien teleyritysten menettelyn, on virheellinen. Kilpailuvirastolla on ollut riittävät ja kilpailunrajoituslain mukaiset perusteet olla ryhtymättä asiassa enempiin toimenpiteisiin. Kilpailuvirasto on voinut olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailua kyseisillä markkinoilla on kilpailunrajoituksesta huolimatta voitu kokonaisuudessaan pitää toimivana.

18. Kilpailuvirasto on suorittanut asian kilpailuoikeudellisen arvioinnin ja tehnyt johtopäätökset käsiteltävänä olevassa asiassa. Kilpailuvirasto ei ole havainnut teleyritysten menetelleen asiassa kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisesti. Kilpailuvirasto on selvittänyt SNOY:n hinnoittelun kilpailunrajoituslain mukaisuutta päätöksessä yksilöidyllä tavalla.

19. Kilpailuvirasto ei ole löytänyt näyttöä kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisesta menettelystä koskien SNOY:n toukokuussa 2002 käyttöön ottamaa hinnoittelua, kuten se on valituksenalaisen päätöksen kohdissa 62 ja 63 esitetyllä tavalla todennut. Asian enempi selvittäminen ei ole ollut tarpeen, koska kilpailua hakemistopalveluiden markkinoilla on voitu pitää kilpailunrajoituslain mukaisesti kokonaisuudessaan toimivana.

20. Visual Datan valituksessaan esittämä väite, että Kilpailuvirasto ei olisi lainkaan selvittänyt SNOY:n hinnoittelua ajalta ennen toukokuuta 2002, vaikka sillä on ollut siihen velvollisuus, on virheellinen. Kilpailuvirasto on selvittänyt SNOY:n hinnoittelun ennen toukokuuta 2002. Selvitykset asiassa ovat perustuneet SNOY:ltä vuosien 2000–2003 aikana saatuihin vastauksiin, joiden perusteella Kilpailuvirasto on suorittanut asian kilpailuoikeudellisen arvioinnin ja tehnyt johtopäätökset käsiteltävänä olevassa asiassa. Epäilty kilpailunrajoitus on joka tapauksessa päättynyt viimeistään toukokuussa 2002, mikä jo sellaisenaan on antanut perusteen asian käsittelyn lopettamiselle. Lisäksi mahdollisuus seuraamusmaksuesityksen tekemiseen oli ratkaisua annettaessa vanhentunut.

21. Kilpailuviraston tehtävänä asiassa on ollut muun ohella selvittää teleyritysten ja SNOY:n hinnoittelun kilpailunrajoituslain mukaisuutta. Oikeuskäytännössä todetulla tavalla hinnoittelun arviointiperiaatteet kilpailulainsäädännön ja toimialan erityislainsäädännön nojalla eivät kuitenkaan ole kaikilta osiltaan samat. Kilpailuvirasto on selvittänyt toimenpidepyynnön kohteena olevan asian. Kilpailuviraston kannanotoilla määräävään markkina-asemaan tai määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ei ole itsenäistä oikeudellista merkitystä eikä niillä ole oikeusvaikutusta mahdollisissa tulevissa oikeudenkäynneissä.

22. Kilpailuvirasto on tarkastellut tilaajatietojen tukkumarkkinaa Suomessa, joskin asian lopputulos huomioiden relevanttien hyödykemarkkinoiden täsmällinen määritteleminen on voitu jättää avoimeksi. Vaikutuksenalaisena markkinana päätöksessä puolestaan on arvioitu hakemistopalveluiden vähittäismarkkinoita. Päätöksessä ei myöskään millään tavoin ole omaksuttu erityislainsäädännön vastaista kantaa hinnoittelun arvioinnissa.

23. Hinnoittelun arviointiperiaatteet kilpailunrajoituslainsäädännön ja toimialan erityislainsäädännön nojalla eivät ole kaikilta osin samat, eikä hinnoittelun mahdollinen erityislainsäädännön vastaisuus merkitse sen kilpailunrajoituslain vastaisuutta. Tässä asiassa hinnoittelun sallittavuudesta erityislainsäädännön nojalla ei ole edes lainvoimaista ratkaisua, jonka Kilpailuvirasto olisi voinut huomioida asiaa arvioidessaan, vaan arviointi on perustunut päätöksen kohdissa 30 ja 3240 esitettyihin perusteisiin. Vastoin Visual Datan näkemystä Kilpailuvirasto on huomioinut asiassa viestintämarkkinalain sisällön muun muassa yritysten tilaajatietojen luovutusvelvollisuuden laajuutta arvioitaessa.

24. Asiassa kertynyt selvitys osoittaa kiistattomasti sen, että valittajalle on teleyritysten ja SNOY:n toimesta tehty useita tarjouksia siitä, miten Visual Datan pyytämä tilaajatietojen luovutus voitaisiin toteuttaa. Tarjoukset ovat sisältäneet useita eri vaihtoehtoja hinnoittelusta ja luovutuksen muista ehdoista. Vastoin Visual Datan väitteitä tarjoukset ovat olleet myös toteuttamiskelpoisia: niiden avulla on markkinoille tuotu CD-ROM -muotoinen puhelinluettelo valituksenalaisen päätöksen kohdassa 62 yksilöidyllä tavalla. Asian poistaminen käsittelystä ei ole myöskään perustunut siihen, onko Visual Data tullut markkinoille vai ei.

25. Kilpailuvirasto ei ole jättänyt noudattamatta markkinaoikeuden aiemmin samassa asiassa antamaa päätöstä. Valituksenalaisessa päätöksessä esitetyllä tavalla Kilpailuvirasto on selvittänyt sekä teleyritysten menettelyn asiassa että SNOY:n hinnoittelun ennen toukokuuta 2002 ja myös toukokuun 2002 jälkeen. Kilpailuvirasto on valituksenalaisessa päätöksessä tehnyt asiaratkaisun, jolla Visual Datan toimenpidepyynnön kohteena oleva asia on poistettu käsittelystä. Ratkaisu on perustunut siihen, ettei kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisesta menettelystä ole saatu näyttöä ja siihen, ettei jatkotoimenpiteille asiassa ole ollut kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla tarvetta.

Suomen Numeropalvelu Oy:n lausunto

26. Suomen Numeropalvelu Oy on vaatinut, että valitus hylätään.

27. Asianosaisten menettelyyn ei ole liittynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Asian taloudellinen merkitys on jäänyt vähäiseksi. Markkinat ovat olleet varsin rajalliset ja Visual Datan osuus tässä kapeassa markkinasegmentissä on jäänyt vähäiseksi. Kilpailuvirasto on perustellusti voinut todeta, ettei kilpailurikkomuksesta ole ollut yksiselitteistä näyttöä. Asia ei ole vaatinut eikä vaadi tarkempaa arviointia.

Visual Data Oy:n vastaselitys

28. Visual Data on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että Kilpailuvirasto ei ole esittänyt lakiin perustuvaa hyväksyttävää syytä arvioida tilaajatietojen hinnoittelun kilpailunrajoituslainmukaisuutta muutoin kuin asiasta viestintämarkkinalaissa säädetään. Kilpailuviraston toiminta kokonaisuudessaan asian käsittelyn eri vaiheissa ja sen 25.10.2010 antama ratkaisu ovat selvässä ristiriidassa hallintolain 6 §:n kanssa eivätkä suojaa Visual Datan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia asian ratkaisemiseksi. Kilpailunrajoituslain 12 §:ään vetoaminen asian poistamiseksi käsittelystä ei ole sen laatuisesti perusteltu kuin hallintolain 31 §:n 1 momentti tai 45 §:n 1 momentti edellyttää.

29. Kilpailuviraston selvitys vallitsevasta markkinasta on puutteellinen ja virheellinen. Kilpailuviraston arvio CD-muotoisen tuotteen vähämerkityksellisyydestä ei perustu minkäänlaiseen analyysiin mahdollisten tuotteiden käyttötarkoituksista ja merkityksestä kuluttajien kannalta sen lisäksi, ettei Kilpailuvirasto ole lainkaan ottanut huomioon esimerkiksi CD-luettelon mahdollista osuutta tukkumarkkinaan verrattavissa viitekantojen päivityksissä tai muissa innovatiivisissa sovelluksissa.

30. Kilpailuviraston olisi tullut huomata, että alimmatkin viestintämarkkinalain mukaisiksi väitetyt hinnoittelut ylittivät enemmän kuin kymmenkertaisesti sen tason, mihin Kilpailuviraston oman selvityksen mukaan EU:n direktiivin implementointi eräissä muissa maissa oli johtanut. Jättäessään nämä seikat arvioimatta, Kilpailuvirasto päätyy täysin perustelemattomaan tai pelkästään teleyritysten argumentaatiosta johdettuun käsitykseen Visual Datan toteutumatta jääneiden tuotteiden potentiaalisesta merkityksestä.

31. Visual Datan suunnittelemien tuotteiden käyttäjät eivät olisi pitäneet tuotteita ominaisuuksiltaan, hinnaltaan ja käyttötarkoitukseltaan nykyisiä numeropalveluja vastaavina. Siksikään vähämerkityksellisyyttä ei voi perustella vertaamalla kilpailurajoituksella estetyn liiketoiminnan suhdetta erilaisten numeropalvelujen kokonaisvolyymiin.

32. Kilpailuviraston ja SNOY:n lausunnoista käy ilmi, että ne molemmat pitävät asian selvittämistä tarpeettomana muun muassa sen takia, että asia on tilaajatietojen kokonaismarkkinoihin suhteutettuna marginaalinen ja siten taloudellisesti merkityksetön. Molemmissa lausunnoissa on jäänyt huomioimatta, että kyse on EU:n direktiivin kansallistamisesta ja pyrkimyksestä kilpailun avaamiseksi tilaajatietojen markkinoilla. Näin ollen Visual Datan toimenpidepyynnön käsittely liittyy itse asiassa oikeuskäytännön mielessä merkittävästi direktiivin implementointiin. ONP-direktiivin ja siihen tukeutuvan kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on ollut puuttua tilaajaluettelotietojen tarjoamisen kilpailuun, ja eräissä maissa, kuten Suomessa, puuttua monopolinomaiseen kilpailutilanteeseen sekä ennen kaikkea synnyttää alalle uutta kilpailua.

33. Kilpailuvirasto on tehnyt virheen poistaessaan asian käsittelystä pitäen Visual Datan mahdollista osuutta alan markkinasta vähäisenä. Sen olisi pitänyt arvioida luovutuslainsäädännön vaikutusta markkinoihin kokonaisuutena eli lain tarkoituksen toteutumista, kilpailun lisääntymistä ja uusien innovatiivisten luettelotuotteiden syntymistä. Asian vähäisyyteen ja kilpailuoikeudelliseen merkityksettömyyteen viittaamalla ei voida sivuuttaa asiaa, jossa on laadittu erityislainsäädäntö nimenomaisesti vallinneen kilpailutilanteen muuttamiseksi. Toimenpidepyynnön kohteena on ollut yhden kokonaisen erityislainsäädännöllä valvotun toimialan kaikki toimijat.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset ja kysymyksenasettelu

34. Kilpailunrajoituslaki (480/1992) on kumottu 1.11.2011 voimaan tulleella kilpailulailla. Kilpailulain 50 §:n 4 momentin mukaan lain voimaan tullessa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevat asiat käsitellään loppuun noudattaen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

35. Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin (318/2004) mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.

36. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Mainitun lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

37. Valituksen johdosta käsiteltävissä kilpailunrajoitusasioissa markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia Kilpailuviraston päätöksen lainmukaisuus. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa markkinaoikeus tutkii siten, onko Kilpailuvirasto valituksenalaisessa päätöksessään voinut perustellusti katsoa, ettei Visual Datan toimenpidepyyntö anna aihetta toimenpiteisiin, ja poistaa asian käsittelystään.

Markkinaoikeuden arviointi

38. Kilpailunrajoituslain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Lakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon kuluttajien etu ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen vapauden turvaaminen perusteettomilta esteiltä ja rajoituksilta. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä säädetään yhtäältä Kilpailuviraston toimimisvelvollisuudesta ja toisaalta Kilpailuviraston mahdollisuudesta olla ryhtymättä toimenpiteisiin silloin, kun kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun.

39. Kilpailunrajoituslaki ei voimaan tullessaan sisältänyt Kilpailuvirastolle annettua mahdollisuutta olla ryhtymättä toimenpiteisiin siinä tilanteessa, että kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Kilpailuvirastolle lisättiin kilpailunrajoituslain 12 §:n (303/1998) muutoksella mahdollisuus olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun. Mainittua 1.10.1998 voimaan tullutta lain muutosta perusteltiin hallituksen esityksessä seuraavasti.

40. Toimenpiteisiin ryhtymättä jättäminen tulee kyseeseen silloin, kun kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana tai kun rajoituksella muutoin on kilpailun turvaamisen kannalta ainoastaan vähäinen merkitys. Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu ja joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä (HE 243/1997 vp s. 30).

41. Mainittua hallituksen esitystä edeltäneessä Kilpailulainsäädännön uudistamistyöryhmän mietinnössä on todettu tehokkaan kilpailupolitiikan harjoittamisen edellyttävän, että kilpailuviranomaiset voivat keskittyä toimivan kilpailun ja yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen. Yhteiskunnan kannalta ei ole tarkoituksenmukaista, että merkittävä osa kilpailuviranomaisten resursseista kuluu sellaisten tapausten selvittämiseen, joilla on ainoastaan vähäinen vaikutus taloudelliselle kilpailulle (Kilpailulainsäädännön uudistaminen – yrityskauppojen valvonta ja toimivaltakysymykset, Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 3/1997, s. 62).

42. Kilpailunrajoituslain uudistukset keväällä 2004 olivat suurelta osin seurausta Euroopan unionin kilpailusääntöjen täytäntöönpanouudistuksesta. Samassa yhteydessä yhtenäistettiin vähämerkityksisten kilpailunrajoitusten arviointia Euroopan komission soveltamien arviointiperusteiden kanssa. Hallituksen esityksen (HE 11/2004 vp s. 39–40) mukaan Kilpailuvirasto voi jättää ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla voidaan pitää kokonaisuudessaan toimivana. Kilpailun toimivuutta tulee arvioida lähtökohtaisesti samalla tavoin kuin aiemmin voimassa olevaa pykälää sovellettaessa on tehty. Ehdotuksen mukaan Kilpailuvirasto voi siten edelleen olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Kilpailun toimivuutta arvioitaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota epäillyn kilpailunrajoituksen vaikutukseen markkinoiden toimintaan, kuluttajien etuun ja elinkeinonharjoittamisen vapauden turvaamiseen.

43. Hallintolain esitöiden mukaan perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta. Perusteluvelvollisuuden kannalta merkitystä on myös Euroopan unionin oikeudella. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ainakin yksityisten oikeussubjektien kannalta merkittävät päätökset on perusteltava. Perusteluvelvollisuus konkretisoituu erityisesti silloin, kun unionin oikeutta koskeva päätös on yksityisen kannalta kielteinen tai jollain tavoin oikeuksia rajoittava. Perusteluvelvollisuus edellyttää riittävän tiedon antamista, jotta päätöksen kohteena oleva yksilö voi pyrkiä toteuttamaan oikeuttaan (HE 72/2002 vp s. 100).

44. Unionin tuomioistuimet ovat ottaneet kantaa Euroopan komission kilpailuoikeudellisten päätösten perusteluvelvollisuuteen muun muassa asioissa T-306/05, Scippacercola ja Terezakis vastaan komissio (tuomio 16.1.2008, Kok., s. II-4) sekä C-119/97 P, Ufex ym. vastaan komissio (tuomio 4.3.1999, Kok., s. I-1341) ja T-24/90, Automec vastaan komissio (tuomio 18.9.1992, Kok. Ep., s. II-65).

45. Kilpailuvirasto on perustellut päätöstään poistaa asia käsittelystä ensinnäkin siten, että se ei ole saanut näyttöä kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisesta menettelystä. Toiseksi Kilpailuvirasto on katsonut, että asiassa ei kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla ole ollut tarvetta jatkotoimenpiteille.

46. Markkinaoikeus katsoo, että Kilpailuvirasto on epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä tilaajatietojen luovutuksen markkinoilla selvittäessään menetellyt hallintolain asian riittävälle ja asianmukaiselle selvittämiselle asettamien vaatimusten mukaisesti. Kilpailuviraston on lisäksi katsottava täyttäneen sille myös Euroopan unionin oikeudesta johdettavat velvollisuudet tutkia valituksessa sen tietoon saatetut seikat. Kilpailuvirasto on vastaavasti perustellut päätöksensä riittävän täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti myös asianosaisen oikeusturva ja hyvän hallinnon vaatimukset huomioiden.

47. Visual Datan ei asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä ole katsottava esittäneen sellaisia seikkoja, joiden valossa asian enempi selvittäminen kilpailunrajoituslain kannalta Kilpailuvirastossa olisi ollut tarpeen ja joiden valossa Kilpailuvirasto ei olisi voinut poistaa asiaa käsittelystään.

Johtopäätös

48. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Kilpailuvirasto on esittänyt valituksenalaisessa päätöksessään hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetut riittävät perustelut ja voinut harkintavaltansa rajoissa poistaa Visual Datan tekemän toimenpidepyynnön johdosta vireille tulleen asian käsittelystään. Valitus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

49. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

50. Markkinaoikeus on 27.1.2006 antamassaan päätöksessä (Dnro 149/03/KR) kumonnut Kilpailuviraston 19.6.2003 tekemän päätöksen ja palauttanut asian Kilpailuvirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Markkinaoikeus on samalla hylännyt asiassa esitetyn Visual Data Oy:n Kilpailuvirastoon kohdistaman vaatimuksen sekä TeliaSonera Finland Oyj:n ja Turun Puhelin Oy:n Visual Data Oy:öön kohdistamat vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ennenaikaisina. Markkinaoikeus on edellä mainitussa pätöksessään todennut, että mikäli asia myöhemmin tulee markkinaoikeuden käsiteltäväksi, markkinaoikeus voi harkitessaan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta ottaa huomioon myös kysymyksessä olevat kulut.

51. Visual Data Oy on vaatinut markkinaoikeudessa, että Kilpailuvirasto velvoitetaan korvaamaan sen asianosais- ja oikeudenkäyntikulut asiassa 149/03/KR 6.948,75 eurolla korkoineen ja nyt käsiteltävänä olevassa asiassa 4.500 eurolla. TeliaSonera Finland Oyj ja Turun Puhelin Oy ovat puolestaan vaatineet asiassa 149/03/KR, että Visual Data Oy velvoitetaan korvaamaan heidän yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulunsa 2.073 eurolla korkoineen.

52. Markkinaoikeuden asioissa 149/03/KR ja 612/10/KR antamat ratkaisut huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Visual Data Oy, TeliaSonera Finland Oyj ja Turun Puhelin Oy joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on siten hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

53. Markkinaoikeus hylkää valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

54. Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

55. Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Jaakko Ritvala ja Olli Wikberg sekä asiantuntijajäsen Janne Holopainen.

HUOM.

Markkinaoikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Katso korkeimman hallinto-oikeuden päätös 19.11.2013 taltionumero 3601