MAO:370/11

Nokian kaupunki - tehostettu palveluasuminen

käänteinen tarjouskilpailu
tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 543/10/JH
Antopäivä: 26.8.2011


Nokian kaupunki - tehostettu palveluasuminen
- käänteinen tarjouskilpailu
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus


Dnro 543/10/JH
Antopäivä 26.8.2011


TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Nokian kaupunki on pyytänyt omasta ja Pirkkalan kunnan sekä Ylöjärven kaupungin puolesta tarjouksia ikäihmisten ympärivuorokautisesta tehostetusta palveluasumisesta ja vaativasta tehostetusta palveluasumisesta ajalle 1.1.2011–31.12.2014. Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen kahdella vuodella. Hankinnasta on julkaistu 18.6.2010 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Nokian kaupungin perusturvalautakunta on päätöksellään 22.9.2010 § 109 valinnut tehostetun palveluasumisen palveluntuottajiksi kokonaistaloudellisessa edullisuusjärjestyksessä seuraavat palveluntuottajat: 1. Coronaria Hoitoketju Oy:n, 2. Esperi Care Oy:n (Villa Niemi), Attendo MedOne Hoiva Oy:n (Lentävänniemen Hoivakoti) ja Mikeva Oy:n, 5. Mainio Vire Oy:n (Vire Koti Nokia),
6. Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n sekä 7. Esperi Care Oy:n (Ratina).

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo tehostetun palveluasumisen osalta on vajaat 3 miljoonaa euroa.


VALITUS

Mainio Vire Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Nokian kaupungin perusturvalautakunnan päätöksen 22.9.2010 § 109 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi Mainio Vire Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Nokian kaupungin korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.023,75 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti jättäessään sulkematta tarjouskilpailusta tarjoukset, jotka eivät ole vastanneet hinnalle asetettuja edellytyksiä. Valittajan lisäksi vain yhden tarjoajan tarjous on ollut tältä osin tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnön mukaan asiakkaalta perittävän vuokran määrä ei saa ylittää paikkakunnan keskimääräistä vuokratasoa ja sen tulee pysyä Kansaneläkelaitoksen kulloinkin voimassa olevan asumistuen normiston rajoissa. Asumismenojen enimmäismäärä kuntaryhmässä III, johon Nokian kaupunki kuuluu, on 446,17 euroa kuukaudessa. Tästä huolimatta hankintayksikkö on hyväksynyt tarjouksia, joissa vuokran määrä on ylittänyt tarjouspyynnössä vuokran enimmäismääräksi asetetun Kansaneläkelaitoksen asumismenojen enimmäismäärän.


VASTINE

Nokian kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Mainio Vire Oy:n korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnön mukaan puheena olevan hankinnan ainoana vertailuperusteena on ollut palvelun lisälaatu. Sen painoarvo on siis ollut 100 prosenttia.

Tarjouspyynnössä on pyritty varmistamaan, että asukkailta perittävän vuokran määrä on kohtuullinen. Vuokran määrä ei ole ollut tarjouspyynnön perusteella tarjousten vertailuperuste, eikä sitä ole myöskään tarjousvertailussa sellaisena käytetty.

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailussa vuokra- ja ateriakustannusten määrä on ilmoitettu informatiivisista syistä. Hankintapäätöstä tehtäessä ei ole ollut vielä tiedossa valtioneuvoston vahvistama asumistukeen oikeuttavien asumismenojen enimmäismäärä sopimuskauden alkamisajankohdalle.

Osa tarjouksen tehneistä yksiköistä sijaitsee Tampereella. Tampere kuuluu eläkkeensaajan asumistuen määräytymisperusteiden arvioinnissa korvausluokkaan II, jolloin hyväksyttävien asumismenojen enimmäismäärä vuonna 2010 on 508,58 euroa kuukaudessa.

Hankintapäätökseen on kirjattu, että hankintasopimus allekirjoitetaan vasta kun palveluntuottajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä edellytetyt vaatimukset toiminnalle täyttyvät ennen toiminnan alkamista. Tämä koskee myös asukkailta perittävän vuokran määrää, jonka tulee olla sopimuskauden alkaessa tarjouspyynnössä esitettyjen kriteerien mukainen. Mikäli edellytykset eivät täyty, ei sopimusta voida allekirjoittaa.

Tarjoukset saatuaan hankintayksikkö on havainnut kahden tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastaisia ja kyseiset tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta. Muille tarjoajille on annettu tarjouksissa yleisesti ilmenneiden epätarkkuuksien johdosta mahdollisuus täydentää tarjouksia. Lisäselvityksenä on pyydetty tarkennusta henkilöstön määrään ja koulutukseen, ateria- ja vuokrakustannuksiin, aluehallintoviraston lupaan, alihankkijoiden käyttöön, laatujärjestelmän soveltamiseen sekä uuden rakennettavan yksikön sijaintiin. Lisäselvityspyynnön yhteydessä on annettu tarjoajille tarkennettu ohjeistus vaadittavan henkilöstömitoituksen laskentaan.

Tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.


LAUSUNNOT

Mikeva Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Mainio Vire Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.250 eurolla. Lausunnossa on esitetty perusteluja sille, että Mikeva Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Attendo MedOne Hoiva Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hyväksyy valituksen ja kumoaa Nokian kaupungin perusturvalautakunnan päätöksen 22.9.2010 § 109. Lisäksi Attendo MedOne Hoiva Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Nokian kaupungin korvaamaan mainitusta päätöksestä aiheutuneet kustannukset täysimääräisesti. Lausunnossa on todettu, että tarjouspyynnössä asukkaalta perittävälle vuokralle on asetettu valtioneuvoston asetuksen mukainen vuosittain tarkastettava asumiskustannusten enimmäistaso. Hankintayksikkö on hyväksynyt virheellisesti tarjouksia, jotka ovat ylittäneet asumiskustannusten enimmäismäärän hankintapäätöksen tekohetkellä.

Coronaria Hoitoketju Oy, Esperi Care Oy ja Pirkanmaan Senioripalvelut Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.


VASTASELITYS

Mainio Vire Oy on lausunut, että tarjousten tekohetkellä on tullut käyttää tuolloin voimassa olleita asumistukeen oikeuttavien asumismenojen enimmäismääriä eli vuodelle 2010 vahvistettuja enimmäismääriä. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti antaessaan tarjoajille, jotka eivät ole ilmoittaneet tarjouksissaan vuokran määrää tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin, mahdollisuuden täydentää tarjouksiaan vuokran määrän osalta tarjousten jättämiselle varatun määräajan ja tarjousten avaamisen jälkeen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan tehostetun palveluasumisen hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon.

Tehostettu palveluasuminen kuuluu tuoteluokituksen mukaan hankintalain liitteen B toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 25 terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan kysymyksessä oleviin toissijaisiin palveluihin tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osan säännösten lisäksi lain III osan kansallisia menettelyjä koskevat säännökset hankintalain 21 §:n 2 ja 3 momentissa esitetyin täsmennyksin.

Hankintamenettely

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä hankintalain 44 ja 45 §:ssä säädetään. Lain 69 §:n 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään.

Hankintayksiköllä on siten oikeus harkintavaltansa puitteissa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja tarjoukselle asetettavat vaatimukset, kunhan hankintayksikön menettely ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Tästä lainkohdasta ilmeneviä periaatteita sovelletaan nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa.

Hankintamenettelyssä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia ikäihmisten ympärivuoro-kautisista asumispalveluluista. Asumispalveluiden on tullut käsittää asukkaan ympärivuorokautisen palvelun ja huolenpidon palvelukodissa sekä sitä tukevat palvelut. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tehostetusta palveluasumisesta tilaajan maksama vuorokausikohtainen korvaus 96 euroa, sekä se, että ateriat ja siivous kuuluvat tähän hintaan. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu, että tukipalvelujen hintojen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset.

Tarjouspyynnössä on myös edellytetty, että palveluntuottajan tulee ilmoittaa tarjouksessaan asukkaalta perimänsä vuokran määrä. Tämä määrä ei saa ylittää paikkakunnan keskimääräistä vuokratasoa ja sen tulee pysyä Kansaneläkelaitoksen kulloinkin voimassa olevan asumistuen normiston (hyväksytyt neliöt/enimmäisvuokra ynnä muuta) rajoissa. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu, että valtioneuvoston vuosittain määrittelemät kohtuulliset asumismenot sekä lämmitys- ja vesimaksut on ilmoitettu Kansaneläkelaitoksen Asumiseen tukea -julkaisussa.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on hankinnan kohteelle tarjoajia sitovana vaatimuksena asetettu ehto asukkaalta perittävän vuokran enimmäismäärästä sekä vaadittu, että tarjoaja ilmoittaa perimänsä vuokran suuruuden tarjouksessa. Huolimatta siitä, että vuokratason osalta tarjouspyynnössä on pelkästään osoitettu, mistä tieto vuokran euromääräisestä enimmäismäärästä on saatavilla ja lisäksi, että tarjouspyynnön liitteinä olevissa tarjouslomakkeissa ei erikseen ole osoitettu tarjoajan perimän vuokran määrän ilmoittamiselle kohtaa, alalla toimivien yrittäjien on tullut tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, mikä on tarjoajan asiakkaalta perittävän vuokran enimmäismäärä ja että tarjoajan on tarjouksessaan tullut ilmoittaa perittävän vuokran suuruus.

Tarjouskilpailu on toteutettu niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jossa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Asiakkaalta perittävää vuokraa ei siten ole käytetty tarjouksien valinnassa vertailuperusteena. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä sitovasti asettanut myös hankintayksikön tarjoajalle palvelusta maksettavan vuorokausihinnan.

Tarjouskilpailun luonteen osalta markkinaoikeus toteaa, että vuokran enimmäismäärä on edellä esitetyin tavoin ollut tarjouspyynnössä hankittavalle palvelulle asetettu vaatimus. Kun ehdolla on rajoitettu tarjoajan palvelusta saamaa taloudellista vastiketta, se on ollut omiaan vaikuttamaan tarjottuihin tarjousvertailussa käytettäviin palvelun laatutekijöihin. Ehdolla on siten katsottava olleen merkitystä tarjousten sisältöön ja niiden yhteismitallisuuteen ja vertailukelpoisuuteen.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina tarjouksia, joissa asiakkaalta perittävän vuokran määrä on ollut tarjouspyynnössä vuokran enimmäismäärälle asetetun ehdon vastainen, ja tarjouksia, joissa mainittua vuokran määrää ei oltu lainkaan ilmoitettu, varaten näille tarjoajille tilaisuuden täsmentää tarjouksiaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Nokian kaupunki on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamukset

Hankintalain 90 §:n 1 momentista johtuen hankintasopimuksia ei ole tehty. Näin ollen valituksen kohteena oleva päätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Nokian kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tehostettua palveluasumista koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut, mitkä ovat määrältään kohtuulliset. Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö sekä asiassa lausunnon antanut Mikeva Oy, joka on niin ikään kohdistanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa valittajaan, joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Attendo MedOne Oy:n vaatimus hankintayksikön velvoittamisesta korvaamaan hankintapäätöksestä aiheutuneet kustannukset on tulkittava oikeudenkäyntikuluvaatimukseksi. Attendo MedOne Oy on antanut asiassa lausunnon, mistä sille on aiheutunut kuluja. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan Attendo MedOne Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.


MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Nokian kaupungin tekemän hankintapäätöksen 22.9.2010 § 109. Markkinaoikeus kieltää Nokian kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Nokian kaupungin korvaamaan Mainio Vire Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.023,75 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus velvoittaa Nokian kaupungin korvaamaan Attendo MedOne Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Mikeva Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.


MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Johanna Lähde.



 
Julkaistu 26.8.2011