MAO:570/20

Kurikan kaupunki - koulukuljetukset

julkinen hankinta - poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta - oikeussuojan tarve - seuraamuksen määrääminen

Diaarinumero: 2019/185
Antopäivä: 22.12.2020


Asian tausta

Kurikan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.4.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella sekä 2.5.2019 ja 14.5.2019 julkaistuilla korjausilmoituksilla avoimella menettelyllä toteutettavasta Kurikan kaupungin koulukuljetuksia koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.8.2019–31.7.2021 ja mahdolliselle kolmelle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu viiteen kohteeseen.

Kurikan kaupungin sivistysosaston sivistysjohtaja on 28.5.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 3 valinnut B, Taksi B -nimisen toiminimen haltijan tarjouksen hankinnan kohteeseen 4 (Luovankylän alue).

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt EU-kynnysarvon. Kohteen 4 ennakoitu arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 238.425 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittelymarkkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

A, Kuljetukset A-nimisen toiminimen haltijana, on vaatinut tarjouskilpailussa toiseksi tulleen tarjoajan Kuljetus J. Haanpää Oy:n tarjouksen hylkäämistä hankinnan kohteen 4 osalta.

Perusteet

Hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten taustojen selvittäminen on tehtävä kaikilta tarjoajilta, joiden tarjoukset ovat olleet hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia. Voittaneen tarjoajan ja toiseksi tulleen tarjoajan tarjoukset ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia muihin tarjouksiin verrattuna kohteen 4 osalta. Muiden tarjoajien hintataso on ollut arvonlisäverottomana keskimäärin 2,585 euroa per kilometri, kun taas voittaneen tarjoajan ja toiseksi tulleen tarjoajan hintataso on ollut arvonlisäverottomana keskimäärin 1,775 euroa per kilometri.

Esimerkiksi tarjouskilpailussa toiseksi tulleen tarjoajan Kuljetus J. Haanpää Oy:n arvonlisäveroton tarjoushinta hankinnan kohteeseen 4 on ollut 1,82 euroa per kilometri, jolla hinnalla palvelun tuottaminen olisi valituksessa esitetyn laskelman mukaisesti tappiollista.

Tarjouskilpailussa toiseksi tulleen tarjoajan tarjous ei noudata tervettä kilpailua ja se tulee hylätä poikkeuksellisen alhaisena.

Vastine

Vaatimukset

Kurikan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö on saanut kohteeseen 4 kolme tarjousta, joista kaksi on ollut samaa hintatasoa. Kuljetus J. Haanpää Oy on hankintayksikölle tuttu tarjoaja. Yhtiö on ajanut Kurikan kaupungin koulukuljetuksia useita vuosia. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä, että yhtiö ei suoriutuisi velvoitteistaan. Kuljetus J. Haanpää Oy:n tarjous on tullut toiseksi tarjouskilpailussa, joten sen mahdollisella hylkäämisellä ei olisi ollut merkitystä lopputuloksen kannalta.

Hankintayksiköllä ei ole ollut epäilystä poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta. Valituksen kohteena olevaa kohdealuetta on aiemmalla kaudella ajanut kaksi yritystä, ja molempien kilometrihinta on ollut 1,70 euroa per kilometri.

Kuultavien lausunnot

B, Taksi B -nimisen toiminimen haltijana, ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Kuljetus J. Haanpää Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Kuljetus J. Haanpää Oy on esittänyt, että se ei ole voittanut tarjouskilpailua kohteen 4 osalta. Valittajan laskelmat Kuljetus J. Haanpää Oy:n auton kuluista eivät pidä paikkaansa.

Vastaselitys

Valittaja on pyytänyt, että markkinaoikeus hylkää toiseksi tulleen tarjoajan tarjouksen. Jos markkinaoikeus hylkää toiseksi tulleen tarjoajan tarjouksen, sillä ei välttämättä ole merkitystä hankintamenettelyn lopputulokseen, mutta mikäli voittanut tarjoaja joutuu jäämään pois kuljetuksista, valittaja oikeutetaan jatkamaan toiseksi halvimmalla tarjouksella.

Muut kirjelmät

Valittaja on markkinaoikeuden pyynnöstä täsmentänyt vaatimustensa perusteita ja esittänyt, että poikkeuksellisen alhainen hinta on valittajan vaatimusten ensisijaisena hylkäysperusteena. Toiseksi tulleen tarjoajan tarjous on ollut muita vastaavia voittaneita tarjouksia jopa 37 prosenttia alhaisempi.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 96 §:n 1 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Hankintalain 145 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; vanha hankintalaki) 85 §:ssä säädettyä. Vanhan hankintalain 85 §:n 1 momentin esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58) mukaan säännös vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Vanhan hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:

  1. kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
  2. kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
  3. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
  4. määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
  5. määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
  6. määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
  7. lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintalain 154 §:n 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Keskeiset tosiseikat

Hankinnan kohteena on ollut Kurikan kaupungin koulukuljetukset. Hankinta on jaettu viiteen kohteeseen, joista kohde 4 on koskenut Luovankylän aluetta. Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön kohdasta II.2.5 "Hankintasopimuksen tekoperusteet" on käynyt ilmi, että kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena kohteessa 4 on ollut halvin hinta. Hinnat on pyydetty ilmoittamaan arvonlisäverottomina nettohintoina.

Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä kolme tarjousta hankinnan kohteeseen 4. Voittaneen tarjoajan arvonlisäveroton tarjoushinta on ollut 1,73 euroa per kilometri, toiseksi tulleen tarjoajan 1,82 euroa per kilometri ja valittajan 2,44 euroa per kilometri.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että sen määrättävissä olevat seuraamukset on lueteltu tyhjentävästi hankintalain 154 §:n 1 momentissa. Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää tarjouskilpailussa kohteen 4 osalta toiseksi tulleen tarjoajan Kuljetus J. Haanpää Oy:n tarjouksen. Markkinaoikeus on tulkinnut, että valittaja on tältä osin vaatinut, että markkinaoikeus kumoaisi hankintapäätöksen ja velvoittaisi hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sillä perusteella, että hankintayksikön olisi tullut sulkea toiseksi tulleen tarjoajan tarjous tarjousten vertailusta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että valittaja on esittänyt valituksessaan väitteitä myös voittaneen tarjoajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta. Valittaja ei ole kuitenkaan valituksessaan tai muissa markkinaoikeudelle toimittamissaan kirjelmissä vaatinut voittaneen tarjoajan tarjouksen hylkäämistä. Valittaja ei ole esittänyt mitään muutakaan sellaista vaatimusta, jonka markkinaoikeus voisi tulkita tarkoittaneen että markkinaoikeuden tulee kumota hankintapäätös ja velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettelynsä sillä perusteella, että hankintayksikön olisi tullut sulkea myös voittaneen tarjoajan tarjous tarjousten vertailusta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että asianosaisena on edellä hankintalain esitöissä kuvatulla tavalla pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Lisäksi markkinaoikeus voi määrätä hankintalain 154 §:n 1 momentissa tarkoitetun seuraamuksen vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Valittaja on sijoittunut nyt tarkasteltavassa tarjouskilpailussa kolmanneksi. Tarjouskilpailun tarkoituksena ei ole ollut valita useampi kuin yksi tarjous. Vaikka valittaja on jättänyt hankintamenettelyssä tarjouksen ja sillä voidaan tämän perusteella katsoa olevan sinänsä oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseksi väitettyyn hankintamenettelyyn valittaja ei ole esittänyt markkinaoikeudessa, että sillä olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Valittaja on itsekin todennut vastaselityksessään, että tarjouskilpailussa toiseksi tulleen tarjoajan tarjouksen hylkäämisellä ei välttämättä olisi merkitystä hankintamenettelyn lopputuloksen kannalta. Lisäksi valittaja on todennut vastaselityksessään, että mikäli voittanut tarjoaja joutuisi jäämään pois kuljetuksista, valittaja oikeutettaisiin jatkamaan toiseksi halvimmalla tarjouksellaan. Markkinaoikeus toteaa, että julkisia hankintoja koskevissa oikeusohjeissa ei ole nimenomaisesti velvoitettu hankintayksikköä käyttämään hankintamenettelyssä toiseksi tulleen palveluja tilanteessa, jossa voittanut tarjoaja ei pysty toteuttamaan hankinnan kohteena olevaa palvelua. Edellä esitetyn perusteella valittajan nimenomaisesti markkinaoikeudessa väittämä hankintayksikön lainvastainen menettely ei ole voinut vaikuttaa hankintamenettelyn lopputulokseen valittajan aseman kannalta merkityksellisellä tavalla. Näin ollen mahdollisista hankintamenettelyn virheistä huolimatta markkinaoikeus ei voisi määrätä hankintayksikölle hankintalain 154 §:ssä tarkoitettua seuraamusta.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintasäännöksissä ei ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Vaikka valittajan katsottaisiin vaatineen tarjouskilpailussa toiseksi tulleen tarjoajan tarjouksen hylkäämisen lisäksi myös voittaneen tarjoajan tarjouksen hylkäämistä, markkinaoikeus katsoo, että asiassa esitetystä selvityksestä ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi menetellyt virheellisesti tai valittajaa kohtaan syrjivästi, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan ja toiseksi tulleen tarjoajan tarjouksia hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että valitus on hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta


 
Julkaistu 29.12.2020