MAO:552/20

Hansel - toimistotarvikkeet

julkinen hankinta - puitejärjestely - hankinnan laajuudesta ilmoittaminen

Diaarinumero: 2020/9
Antopäivä: 15.12.2020

Asian tausta

Hansel Oy (jäljempänä myös yhteishankintayksikkö) on ilmoittanut 4.11.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta toimistotarvikkeiden hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Hansel Oy on 20.12.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Staples Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 44.000.000–48.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Lyreco Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää Hansel Oy:tä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa Hansel Oy:n korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Hansel Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 17.687,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntöasiakirjoissa annettujen tietojen perusteella hankinnan laajuus ja puitejärjestelyn muoto ovat jääneet avoimiksi ja epäselviksi, mikä ei ole mahdollistanut vertailukelpoisten tarjousten antamista. Tarjousvertailuun hyväksyttyjen tarjousten kokonaisvertailuhinnoissa on ollut huomattavan suuria eroja.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa tulee yksilöidä kaikki hankintayksiköt, jotka ovat puitejärjestelyn käyttäjiä. Yhteishankintayksikkö on nimennyt nämä asiakkainaan olevat hankintayksiköt tarjouspyyntöasiakirjoissa, mutta kaikkien yksittäisten asiakkaiden osalta ei ole täsmennetty sitä, mikä on puitejärjestelyyn liittymisen kesto.

Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi puitejärjestelyn kokonaisarvon odotettu laajuus, mutta ei millä tavoin valtava ennakoitu kokonaisarvo on jakaantunut edelleen tuotteittain tai edes tuoteryhmäkohtaisesti. Tarjouspyyntöasiakirjojen liitteestä 1a "Asiakkaat ja hankintavolyymit" on käynyt ilmi euromääräinen arvio kunkin hankintaan liittyneen asiakkaan koko puitesopimuskauden aikaisista ostovolyymeistä, mutta arvio on ilmaistu hyvin karkealla tuotealuetasolla ja puutteellisena. Tuotealueet ovat jakautuneet tuoteryhmiin ja nämä taas yhteensä noin 500 yksittäiseen tuotteeseen.

Tarjoajien kysymyksiin annetuissa vastauksissa yhteishankintayksikkö on ilmoittanut, että jokainen asiakas on liittynyt puitejärjestelyyn kokonaisuudessaan ja siten oikeutettu hankkimaan kaikkia puitejärjestelyyn sisältyviä tuotteita. Asiakirjoista ei ole kuitenkaan ilmennyt, missä määrin mitkäkin asiakkaat ovat hankkimassa eri tuotealueilta. On mahdollista, että puitejärjestelyn osapuoliksi on nimetty sellaisia asiakkaita, jotka eivät etukäteen arvioiden ja hankintayksikön aikaisemman kokemuksen tai asiakkaiden liittymissitoumusten perusteella käytä puitejärjestelyä lainkaan yhdellä tai kahdella tuotealueella.

Puitejärjestelyn piiriin kuuluvat toimistotarvikkeet ovat sellaisia, joita kaikki asiakkaat ovat varmuudella hankkineet jo aiemmin ja tulevat myös jatkossa hankkimaan, eikä siten pitäisi olla ollut mitään todellisia esteitä asiakaskohtaisten ostovolyymiarvioiden ilmoittamiselle myös seuraaville vuosille. Tuotealuekohtaisia ostovolyymiarvioita koskevassa tarjouspyynnön liitteessä 1a osa taulukon ruuduista on jätetty tyhjiksi, eikä tarjoajilla ole näiden osalta ollut lainkaan tietoa siitä, minkälaisilla volyymeillä kyseiset asiakkaat tulevat hankkimaan tuotteita käsillä olevassa puitejärjestelyssä.

Tarjouspyynnössä ei näin ollen ole ilmoitettu hankinnan laajuutta sellaisella tarkkuudella, että puitejärjestelyyn osallistumista harkinneet tarjoajat olisivat saaneet riittävät tiedot puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista hankinnan eri osa-alueilla. Tarjouspyyntöasiakirjojen riittämättömien tietojen johdosta tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu ja mahdollisuus yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten laatimiseen ei ole toteutunut. Hankintamenettely on ollut myös avoimuusperiaatteen vastainen.

Vastine

Vaatimukset

Hansel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.571,52 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Puitejärjestelynä toteutettavan hankinnan kohde ja laajuus sekä puitejärjestelyä käyttävät asiakkaat ja arvioidut asiakaskohtaiset hankintavolyymit puitesopimuskaudella, on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa hankintasäännösten mukaisesti. Erot tarjousten vertailuhinnoissa ovat seurausta toimialan kovasta kilpailutilanteesta eivätkä hankintamenettelyn lainvastaisuudesta.

Hankinnan kohteena ovat tarjouspyynnön mukaisesti olleet toimistoissa käytettävät toimistotarvikkeet, värikasetit sekä kopio- ja tulostuspaperit asiakkaalle toimitettuina. Hankinnan kohdetta on kuvattu tarkemmin tarjouspyynnön liitteessä 2 "Hankinnan kohde ja vaatimukset" ja tuoteryhmien sisältöä on avattu vielä yksityiskohtaisemmalla tasolla tarjouspyynnön liitteen 4 "Hintalomake" välilehdellä "Tuoteryhmien sisältö". Näissä liitteissä määritellyt tuoteryhmät muodostavat hankinnan kohteena olevan tuotevalikoiman, eikä puitesopimuksen perusteella ole ollut mahdollista hankkia muita tuotteita.

Tarjouskilpailu on toteutettu siten, että yhteishankintayksikkö on määritellyt tarjouspyynnön liitteellä 4 "Hintalomake" noin 500 tuotetta sisältävän vertailukorituotevalikoiman, jonka perusteella on valittu kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Tuotekorin vertailutuotteiksi on valittu sellaisia tuotteita, joihin asiakkaiden hankintojen on odotettu suurimmalta osin keskittyvän sopimuskaudella ja siinä on esitetty tuotekohtaisesti kappalemääräisiä arvioita yhden vuoden aikana toteutuvista asiakkaiden hankinnoista koskien vertailukorivalikoimaa. Esitetyillä tiedolla yhteishankintayksikkö on pyrkinyt antamaan mahdollisimman realistisen kuvan tulevan puitesopimuskauden aikana toteutuvista hankinnoista ja erityisesti niiden jakautumisesta eri tuotteiden ja tuoteryhmien kesken. Valinnassa on käytetty hyväksi puitejärjestelyyn liittyneiltä asiakkailta saatuja tietoja niiden aiemmista hankinnoista sekä tarpeista ja toiveista tulevan puitejärjestelyn tuotevalikoimaa kohtaan.

Valitun toimittajan tarjouskilpailussa vertailutuotekoriin tarjoamista tuotteista sekä sen sopimuksenteon yhteydessä ilmoittamista rinnakkaistuotteista muodostetaan perustuotevalikoima, joka on asiakkaille ensisijaisesti tarjottava tuotevalikoima. Puitejärjestelyyn on liittynyt 249 asiakasta. Suuren asiakasmäärän vuoksi erilliseen asiakaskohtaiseen tuotevalikoimaan voidaan tarvittaessa sisällyttää perustuotevalikoiman ulkopuolisia tuotteita.

Tarjouspyynnössä on puitejärjestelyn laajuudesta esitetty euromääräinen sitoumukseton arvio neljän vuoden puitesopimuskaudelle. Arvio kokonaisarvosta on perustunut puitejärjestelyyn liittyneiden asiakkaiden ilmoittamiin arvioihin tulevista hankinnoistaan tai asiakkaiden edellisen vastaavan puitesopimuksen aikana toteutuneisiin volyymeihin.

Tarjouspyynnön liitteessä on yksilöity tyhjentävästi asiakkaat, jotka ovat oikeutettuja käyttämään puitejärjestelyä. Yhteishankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä, etteivät puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat myös tosiasiassa käyttäisi puitejärjestelyä. Asiakkaiden liittyminen koskee koko puitejärjestelyä, mutta asiakkaita on pyydetty yksilöimään hankintojen kohdistuminen ja ostovolyymiarvio tuotealuetasolla. Mikäli asiakas on arvioinut, ettei se tule hyödyntämään jotakin tuotealuetta puitesopimuskaudella, se on jättänyt merkitsemättä kysymyksessä olevan tuotealueen ja sille kohdistuvan ostovolyymiarvion. Asiakkaat ovat voineet myös ilmoittaa, mikäli ne aloittavat puitejärjestelyn käytön vasta myöhemmässä vaiheessa puitesopimuskautta. Tämä tieto on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteessä 1a sarakkeessa "Lisätieto".

Kaikki tarjouspyynnössä esitetyt arviot ovat perustuneet yhteishankintayksikön perusteelliseen selvitykseen ja realistiseen näkemykseen hankintojen volyymeistä ja jakautumisesta asiakkaiden ja eri tuotealueiden kesken.

Kuultavan lausunto

Staples Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankinnan laajuus on määritelty vähintäänkin riittävällä tasolla. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on esitetty tyhjentävästi puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut hankintayksiköt ja kunkin hankintayksikön ostovolyymiarviot puitesopimuskaudelle on ilmoitettu tuoteryhmäkohtaisesti.

Valittaja on virheellisesti esittänyt, että tieto hankinnan laajuudesta olisi ilmoitettu puutteellisesti niiltä osin kuin jonkin hankintayksikön kohdalla ei ole ilmoitettu tuoteryhmäkohtaista ostovolyymiarviota, vaikka tyhjät kohdat ovat selvästi merkinneet hankintayksiköiden arvioivan, etteivät ne tule hankkimaan tuotteita kyseisellä tuoteryhmäalueella. Hankintayksiköillä on oikeus hankkia tuotteita puitejärjestelyn kautta, mutta ei velvollisuutta tähän. Hankintayksiköt voivat hankkia joidenkin tuotealueiden tuotteita myös muuta kautta. Markkinoilla toimivana toimijana valittaja tietää, millä hankintayksiköillä on voimassa olevia sopimuksia milläkin tuoteryhmäalueella.

Hankinnan laajuus on tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetty jopa poikkeuksellisen yksityiskohtaisesti. Liitteessä 1a on useamman tarjoajan kohdalla ilmoitettu, että ostovolyymiarvio koskee vasta myöhemmin toteutuvia hankintoja. Tämäkin on mahdollistanut tarjoajalle sen ymmärtämisen, että hankintayksiköillä voi olla myös vaihtoehtoisia hankintakanavia ja voimassa olevia hankintasopimuksia puitejärjestelyn tuoteryhmäalueilla.

Valittaja on ilmeisesti myös esittänyt, että kokonaishinta-arvio olisi tullut jaotella tuoteriveittäin, eli ilmaisemalla millä euromäärällä asiakas todennäköisesti ostaa kutakin yksittäistä tuotetta. Tämänkaltainen tarkkuus ei ole olennaista tarjousten laadinnassa. Hintalomakkeella on selkeästi ilmoitettu kullekin tuotteelle kappalemääräinen vuosivolyymiarvio, mikä toisin kuin tuotekohtainen arvioitu euromäärä antaa varsin tarkan kuvan hankintayksiköiden vuosihankinnoista puitejärjestelyn piirissä. Kokonaisarvon tuoterivikohtaiseen jakoon perustuva euromääräinen historiatieto, joka perustuu aikaisemman kilpailutuksen hintatasoon, ei ole olennainen tarjoajille tarjousta laadittaessa, sen enempää kuin hankintayksikkökohtaiset kappalemäärätkään.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöön tulleiden kolmen tarjouksen merkittävät hinnanerot osoittavat, että tarjouspyynnön asiakirjat ovat olleet puutteellisia ja epäselviä siten, ettei niiden perusteella ole ollut mahdollista antaa vertailukelpoisia tarjouksia. Koska hankinnan kohteena on bulkkitavaraa, tarjousten hinnanerot eivät selity tuotteiden erilaisuudella, vaan sillä, etteivät tarjouspyynnön ehdot ole olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia tarjouksia.

Jokaisen tarjousvertailuun sisältyvän tuotteen nimi ja tuotekuvaus on ilmoitettu tarjouspyynnössä hyvin yksityiskohtaisesti. Näin ollen vertailuhintojen erot ovat johtuneet epäselväksi jääneistä hankinnan laajuudesta, arviosta puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista ja hankintojen jakautumisesta eri tuoteryhmien kesken.

Toisin kuin yhteishankintayksikkö on väittänyt, tarjouspyynnössä on puitejärjestelyn laajuuden osalta viitattu tarjouspyynnön liitteeseen 1a "Asiakkaat ja hankintavolyymit" eikä hintalomakkeelle 4, johon on sisältynyt kunkin tuotteen kappalemäärät siltä osin kuin niitä on käytetty kokonaisvertailuhinnan saamiseksi. Liitteessä 1a on ilmoitettu nimeltä puitejärjestelyyn liittyneet yhteensä 249 asiakasta. Lisäksi liitteessä 1a on ilmoitettu asiakaskohtaiset hankintavolyymiarviot 500 tuotteesta karkealla tuotealuekohtaisella kolmijaolla toimistotarvikkeisiin, tulostustarvikkeisiin sekä kopio- ja tulostuspapereihin.

Ottaen huomioon hankinnan valtava arvioitu kokonaisarvo, puitejärjestelyn laajuuden ilmoittaminen asiakaskohtaisella tuotealueiden kolmijaolla on todella karkea ja epäselvä. Tarjouspyynnön liitteillä 2 ja 4 "Hankinnan kohde ja vaatimukset" tuotealueet on jaoteltu hienojakoisemmin, mutta tuoteryhmäkohtaisia asiakkaiden hankintavolyymejä ei ole missään tarjouspyyntöasiakirjassa ilmoitettu.

Valittaja on tarjouskilpailun aikana esittänyt yhteishankintayksikölle kysymyksen tuotteiden toimittamisesta tietylle asiakkaalle muissa kuin siinä tuoteryhmässä, jonka osalta kyseinen asiakas on ilmoittanut arvion ostovolyymistä. Yhteishankintayksikön vastauksen mukaan puitejärjestelyyn liittynyt asiakas voi liittymisensä perusteella ostaa myös muilla tuotealueilla kuin ne, joihin se on ilmoittanut ostovolyymiarvion, ja toimittaja on velvollinen toimittamaan nämä ostot. Tarjoajalle on jätetty sen arvaaminen, minkä arvoisiksi puitejärjestelyn sitoumuksetonta laajuutta kuvaavan taulukon lukuiset tyhjät solut muodostuvat. Yhteishankintayksikkö ei ole vastauksessaan ilmaissut, että asiakkaat eivät todennäköisesti osta tyhjiltä tuotealueilta tai ovat jo sidottuja johonkin muuhun hankintasopimukseen.

Noin parinkymmenen hankintayksikön kohdalla on liitteessä 1a mainittu, että volyymiarvio tiettyyn tuoteryhmään alkaa puitejärjestelyn myöhäisemmässä vaiheessa. Tästä huolimatta näiden hankintayksiköiden vuosivolyymit on laskettu mukaan kaikkien neljän puitejärjestelyvuoden volyymiarvioon, mikä on antanut ilmeisen väärää tietoa puitejärjestelyn laajuudesta ja lisäten epämääräisyyttä.

Jotta puitejärjestelyn laajuus olisi ollut hankintasääntelyn mukaisesti selkeästi ilmoitettu, yhteishankintayksikön olisi pitänyt edellyttää asiakkailtaan ilmoitusta siitä, onko niillä päällekkäisiä sitoumuksia, miltä osin ja mihin asti sekä mikä on niiden vaikutus ostovolyymiin käsillä olevassa puitejärjestelyssä. Voittaneen tarjoajan väitteellä siitä, että valittaja tietäisi osan puitejärjestelyyn liittyneiden asiakkaiden aiemmista sitoumuksista, ei ole merkitystä asiassa. Yhteishankintayksikön vastuulla on ollut ottaa huomioon asiakkaiden aiemmat sitoumukset hankinnan laajuudesta ilmoitettaessa.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on myös ristiriitaisesti yhtäältä ilmoitettu puitejärjestelyn laajuudeksi liitteellä 1a asiakkaiden itsensä arvioimat hankintavolyymit karkealla kolmijaolla ja toisaalta vedottu siihen, että yhteishankintayksikkö on rivikohtaisesti arvioinut kunkin tuotteen vuosivolyymin viiden kappaleen tarkkuudella hintalomakkeella 4 määrittämättä samalla, mihin arvio perustuu ja miten kappalemäärät jakautuvat asiakkaiden kesken. Lomakkeella 4 lukeekin nimenomaisesti, että kyseessä on yhteishankintayksikön laskennassaan käyttämä painoarvo, eikä varsinainen ostovolyymiarvio.

Puitejärjestelyyn liittyneet noin 250 hankintayksikköä sijoittuvat lisäksi ympäri Suomea, joten tuotteiden toimituspisteitä on ympäri Suomea. Toimistotarvikkeiden kuljetusten järjestäminen näin laajalle alueelle on otettava huomioon tuotteiden hinnoittelussa, mikä käsillä olevan hankinnan epämääräisyyksistä johtuen on ollut vaikeaa.

Yhteishankintayksiköllä on katsottava olleen tieto ainakin KL-Kuntahankinnat Oy:n voimassa olevista puitejärjestelyistä ja niihin sitoutuneista. Tämä tieto olisi tullut välittää myös tarjoajille.

Lisävastine

Yhteishankintayksikköon esittänyt, että sen asiakkaat ovat puitejärjestelyyn liittyessään arvioineet tulevia puitejärjestelyn voimassaolon aikaisia hankintavolyymejään ja ilmoittaneet, missä laajuudessa ne tulevat hyödyntämään puitejärjestelyä. Tulevien hankintojen arvioinnin tukena on käytetty asiakkaan hankinnoista kertynyttä historiatietoa.

Valittajan esittämä näkemys siitä, että yhteishankintayksikön olisi tullut edellyttää asiakkailta tietoa näiden mahdollisista rinnakkaisista sopimuksista, ei perustu hankintasääntelyyn. Puitejärjestelyyn liittyneet hankintayksiköt vastaavat itse sopimuksistaan ja niihin liittyvistä velvoitteista tehdessään uusia sitoumuksia. Yhteishankintayksiköllä ei myöskään ole valittajan väittämän mukaisesti ollut pääsyä olemassa olevien puitejärjestelyjen tietoihin.

Hankinta-asiakirjoissa on esitetty puitejärjestelyyn liittyneiden hankintayksiköiden maantieteellinen sijoittautuminen. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa puitesopimusmallissa on myös määritelty, että toimittajalla on oikeus periä asiakkaalta tuotteiden kuljetuksesta 10 euroa toimitusta kohden. Potentiaalisten tarjoajien, muun muassa valittajan kanssa käydyn teknisen vuoropuhelun perusteella yhteishankintayksikölle on muodostunut käsitys, että tämä kuljetusmaksu vähentäisi painetta ottaa huomioon tuotteiden kuljetuksesta aiheutuvia kustannuksia tuotteiden hinnoittelussa.

Kaikki tarjousten vertailussa mukana olleet tarjoukset ovat olleet hintatasoltaan huomattavan alhaisia, erityisesti tuotteiden yksikköhintojen osalta. Hankintapäätöksen perustelumuistion liitteessä esitetyistä kokonaisvertailuhinnan välisummista ilmenee tarjoajien käyttämät erilaiset hinnoittelustrategiat. Hinnoittelun erojen taustalla on luultavasti vaikuttanut myös tarjoajien erilaiset sopimukset toimittajien kanssa. Tarjousten merkittävät hinnanerot eivät ole johtuneet valittajan esittämällä tavalla tarjouspyynnön epätarkkuuksista, vaan voittaneen tarjoajan aggressiivisesta hinnoittelusta värikasettien osalta. Yhteishankintayksikkö on pyytänyt asiasta tarjoajalta selvitystä ja todennut hinnoittelun olevan asianmukaista.

Valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus on asian laatu ja laajuus sekä vastaselityksessä esitetty laaja toisto huomioon ottaen määrällisesti ylimitoitettu.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Nyt kysymyksessä olevan yhteishankintayksikkönä toimivan Hansel Oy:n puitejärjestelynä toteutettavan hankinnan kohteena ovat olleet toimistotarvikkeet. Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole riittävästi käynyt ilmi, miten hankinnan ennakoitu kokonaisarvo jakautuu eri tuotteisiin ja missä määrin mitkäkin puitejärjestelyyn liittyneet hankintayksiköt tulevat hankkimaan eri tuotealueilta. Lisäksi valittajan mukaan tarjouspyyntöasiakirjojen epäselvyyden vuoksi ei ole ollut mahdollista ottaa huomioon hinnoittelussa kuljetusten järjestämistä laajalle alueelle sijoittuville asiakkaille.

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattu puitejärjestelyn laajuutta hankintasäännösten mukaisella tavalla riittävästi siten, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn hankintalain mukaisella hankintamenettelyllä noudattaen, mitä hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä ja kilpailutuksen menettelyvelvoitteista säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Mainitun pykälän esitöissä (HE 108/2016 vp s. 137) on todettu, että mainitussa pykälässä säädetään puitejärjestelyihin liittyvistä ehdoista sekä puitejärjestelyn perustamisesta ja että kyseinen pykälä perustuu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) 33 artiklan 1 ja 2 kohtiin.

Hankintalain 42 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 137 ja 138) on todettu muun ohella, että puitejärjestelyjen perustamisessa on noudatettava hankintalain normaaleja käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten muun ohella hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä. Hankinnan kohteen määrittelyssä noudatetaan hankinnan kohteen kuvauksesta sekä tarjouspyynnön sisällöstä säädettyä. Tarjouspyynnössä on lisäksi oltava muun ohella tiedot puitejärjestelyn käyttöön oikeutetuista hankintayksiköistä.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 138 ja 139) mukaan puitejärjestelyn osapuolina olevat hankintaviranomaiset on ilmoitettava selkeästi joko nimeltä tai muulla keinoin, esimerkiksi viittaamalla tiettyyn hankintaviranomaisten ryhmään selkeästi rajatulla maantieteellisellä alueella, jotta asianomaiset hankintaviranomaiset voidaan tunnistaa helposti ja yksiselitteisesti. Edelleen esitöiden mukaan puitejärjestelyssä ilmoitetut hankintaviranomaiset, jotka ovat oikeutettuja puitejärjestelyn käyttöön, eivät ole kuitenkaan velvoitettuja tekemään hankintojaan kyseistä puitejärjestelyä käyttäen. Siten on hyväksyttävää, että puitejärjestelyn hankinta-asiakirjoissa yksilöidään ne hankintayksiköt, jotka voivat harkintansa mukaan tehdä hankintoja puitejärjestelyllä sen voimassaolon aikana. Puitejärjestelyn kaupallisen onnistumisen kannalta keskeistä kuitenkin on, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä hankinnan volyymeistä.

Hankintadirektiivin puitejärjestelyjä koskevan 33 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintaviranomaiset voivat tehdä puitejärjestelyjä edellyttäen, että ne soveltavat mainitussa direktiivissä säädettyjä menettelyjä. Edelleen mainitun artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintaviranomaisen ja yhden tai useamman talouden toimijan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, erityisesti hinnat ja tarvittaessa suunnitellut määrät.

Hankintadirektiivin 33 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä mainitussa kohdassa sekä 3 ja 4 kohdassa säädettyjä menettelyjä noudattaen. Mainitun artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan kyseisiä menettelyjä voidaan soveltaa ainoastaan sellaisten hankintaviranomaisten, jotka on selvästi yksilöity tätä varten tarjouskilpailukutsussa tai kiinnostuksen vahvistamispyynnössä, ja sellaisten talouden toimijoiden välillä, jotka olivat puitejärjestelyn osapuolia sitä tehtäessä.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta).

Tarjousmenettely

Tarjouspyynnön kohdassa VI.3) "Lisätiedot" on todettu puitejärjestelyn laajuudesta seuraavasti:

"Puitejärjestelyn arvioitu kokonaisarvo (2+2 vuotta) on 44 M€ – 48 M€ (ilman arvonlisäveroa). Luku on sitoumukseton arvio. Katso lisäksi tarjouspyynnön kohta "Kokonaismäärä tai laajuus".

Tarjouspyynnön kohdassa "Kokonaismäärä tai laajuus" on todettu puitejärjestelyn laajuudesta yllä todetun ohella seuraavaa:

"Toimistotarvikkeisiin liittyviä tulevia hankintoja ja liittyneitä asiakkaita on kuvattu liitteissä 1a Asiakkaat ja hankintavolyymit sekä 1b Karttanäkymä toimipisteistä."

Tarjouspyynnön liitteessä 1a "Asiakkaat ja hankintavolyymit" on listattu asiakkaat ja kunkin asiakkaan kohdalla ostovolyymiarviot "(€/sopimuskausi mukaan lukien mahdolliset optiovuodet)" erikseen kunkin tuotealueen "Toimistotarvikkeet, "Tulostustarvikkeet" sekä "Kopio- ja tulostuspaperit" osalta. Tarjousaikana korjatulla listalla on ollut 249 asiakasta.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 "Hankinnan kohde ja vaatimukset" on otsikon 3 "Hankinnan kohteena olevat tuotteet" alla ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Hankinnan kohteena on yleisemmin toimistoissa käytettävät toimistotarvikkeet, jotka sisältyvät seuraaviin tuoteryhmiin:

Toimistotarvikkeet
-työpistetarvikkeet, kalenterit, ergonomiatuotteet
-paperituotteet pl. kopio- ja tulostuspaperit, välilehdet ja hakemistot
-laitteet, varaosat ja taulutuotteet
-it-tarvikkeet
-palvelutuotteet (hygieniatuotteet, keittiötuotteet, ensiaputuotteet, liikelahjat ja Asiakkaille räätälöitävät tuotteet)

Kopio- ja tulostuspaperit
-eri laatuiset, kokoiset ja väriset kopio- ja tulostuspaperit

Tulostustarvikkeet
-alkuperäiset värikasetit
-tarvikevärikasetit
-muut tulostamiseen liittyvät tarvikkeet

Tuoteryhmien sisältö on määritelty tarkemmin liitteessä 4 Hintalomake, välilehdellä Tuoteryhmien sisältö.

Vertailutuotteille asetetut vaatimukset on liitteessä 4 Hintalomake."

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleen hinnoittelulomakkeen välilehdellä "Hankinnan kohteena olevien tuoteryhmien sisältö" on ilmaistu tarkemmin, minkälaisia tuotteita tuoteryhmiin kuuluu. Esimerkiksi työpistetarvikkeiden alla on mainittu muun ohella kalvot, kansiot, mapit, arkistokotelot ja -laatikot, kirjoitusalustat, korjaustarvikkeet, kumilenkit, kynäpurkit, kynät, pyyhekumit, teroittimet, viivoittimet, liimat ja harpit.

Samalla liitteellä olevissa ohjeissa on todettu muun ohella, että tarjouksen kokonaisvertailuhinta saadaan laskemalla tuoterivikohtaiset vertailuhinnat yhteen ja että rivikohtainen vertailuhinta lasketaan kertomalla laskennallinen yksikköhinta arvioidulla vuosivolyymillä, joka on hankintayksikön sitoumukseton arvio yhden vuoden aikana toteutuvista hankinnoista. Laskennallinen yksikköhinta puolestaan saadaan jakamalla tarjoajan ilmoittama myyntierän hinta tarjoajan myyntierän koolla.

Mainitulla liitteellä on myös ilmoitettu arvioitu vuosivolyymi yksiköissä kunkin yksittäisen tuotteen kuvauksen ohessa.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen puitesopimusluonnoksen kohdassa 3 "Puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut asiakkaat" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut Asiakkaat on esitetty hankinnan tarjouspyynnön liitteessä 1a Asiakkaat ja hankintavolyymit. Puitejärjestelyn käyttöön oikeutettuun asiakaspiiriin voi puitejärjestelyn voimassaoloaikana tulla vähäisiä muutoksia esimerkiksi Asiakkaiden nimenmuutosten, organisaatiomuutosten, tehtävien uudelleenjärjestelyjen ja vastaavien järjestelyjen johdosta. Ajantasainen asiakasluettelo löytyy Hanselin verkkopalvelusta."

Puitesopimusluonnoksen kohdassa 13 "Hinnat ja hinnanmuutokset" on todettu muun ohella, että toimittajalla on hinnaston mukaisten hintojen lisäksi oikeus periä asiakkaalta "tuotteiden kuljetusmaksu 10 eur/toimitus (alv 0 %)".

Tarjouspyynnöstä on esitetty yhteishankintayksikölle ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä seuraava kysymys:

"Liite 3 Puitesopimus kohta 3.2 "Toimittajalla on oikeus toimittaa tuotteita ja palveluita tämän puitesopimuksen perusteella vain edellä tarkoitetuille puitejärjestelyn käyttöön oikeutetuille asiakkaille". Jos asiakas on esimerkiksi liitteessä 1a ilmoittanut hankintavolyymin tuoteryhmään toimistotarvikkeet E-sarakkeessa, niin onko toimittajalla siitä huolimatta oikeus toimittaa tuotteita ja palveluita myös tuoteryhmissä tulostustarvikkeet sekä kopio- ja tulostuspaperit?"

Yhteishankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

"Liitteessä 1a. Asiakkaat ja hankintavolyymit on esitetty luettelo Toimistotarvikkeet 2020–2022 (2024) – puitejärjestelyyn liittyneistä asiakkaista, joilla on oikeus tehdä hankintoja ko. puitejärjestelyn sisällä ja joille Toimittajalla on oikeus toimittaa tuotteita puitesopimuksen perusteella. Liittyminen koskee koko puitejärjestelyä. Tuotealuekohtaiset ostovolyymiarviot ovat sitoumuksettomia arvioita asiakkaiden puitesopimuskauden aikaisista hankinnoista."

Tarjouspyynnöstä on esitetty yhteishankintayksikölle ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä lisäksi seuraava kysymys:

"Liite 1a Asiakkaat ja hankintavolyymit: tarjouspyynnön sivulla 11 on kerrottu, että liitteessä 1a Asiakkaat ja volyymit on luettelo mukaan liittyneistä asiakkaista. Ovatko asiakkaat sitoutuneet mukaan liitteessä 1a E, F- ja G-sarakkeissa oleviin tuoteryhmiin, joihin he ovat ilmoittaneet hankintavolyymin (eli toimistotarvikkeet, tulostustarvikkeet sekä kopio- ja tulostuspaperit). Toisin sanoen, jos asiakas on merkinnyt volyymitiedon ryhmiin tulostustarvikkeet sekä kopio- ja tulostuspaperit, niin silloin tämä asiakkuus ei saa tehdä ostoja toimistotarvike ryhmästä ja päinvastoin?"

Yhteishankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

"Liitteessä 1a. Asiakkaat ja hankintavolyymit on esitetty luettelo Toimistotarvikkeet 2020-2022 (2024) – puitejärjestelyyn liittyneistä asiakkaista ja asiakkaiden tuotealuekohtaiset (toimistotarvikkeet, tulostustarvikkeet sekä kopio- ja tulostuspaperit) ostovolyymiarviot koko puitesopimuskaudelle. Liittyminen koskee koko puitejärjestelyä. Ostovolyymiarviot ovat sitoumuksettomia arvioita asiakkaiden puitesopimuskauden aikaisista hankinnoista."

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja ja hyödyntää yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintamenettelyissä on kuitenkin aina noudatettava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia.

Kuten korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2019:84 on todettu, tarjouspyyntöasiakirjoissa on annettava perustettavan puitejärjestelyn tosiasiallisen laajuuden arvioimiseksi riittävät tiedot puitejärjestelyn osapuolina olevista hankintayksiköistä sekä hankittavien tuotteiden tai palvelujen määristä, jotta tarjoajat voivat harkita tarjouskilpailuun osallistumista ja annettavan tarjouksen sisältöä ja jotta tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu turvataan tarjouskilpailun perusteella tehtävässä tarjousten vertailussa.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin on liitetty asiakasluettelo, jossa on lueteltu nimeltä puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut hankintayksiköt. Lisäksi on todettu, että asiakaspiiriin voi tulla vähäisiä muutoksia esimerkiksi nimenmuutosten, organisaatiomuutosten, tehtävien uudelleenjärjestelyjen ja vastaavien järjestelyjen johdosta. Edellä tarjouspyyntöasiakirjojen sisällöstä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että puitejärjestely ei ole ollut avoin sellaisille hankintayksiköille, joita ei ole mainittu tarjouspyynnön liitteessä 1a. Lisäksi markkinaoikeus katsoo, että hankinta-asiakirjoissa on riittävästi yksilöity puitejärjestelyn käyttämiseen oikeutetut hankintayksiköt.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on hankittavien tuotteiden määristä ensinnäkin ilmoitettu hankinnan ennakoitu kokonaisarvo. Tämän kokonaisarvon jakautuminen eri hankintayksiköille ja tuotealueille on lisäksi esitetty tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittamalla kunkin hankintaan osallistuvan asiakkaan osalta arvio siitä, miten suurella euromääräisellä volyymillä se hankkii kunkin tuotealueen tuotteita. Arvioiden on ilmoitettu olevan sitoumuksettomia arvioita puitesopimuskauden hankinnoista. Yhteishankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että ilmoitetut volyymit perustuvat asiakkaiden puitejärjestelyyn liittyessään ilmoittamiin ostovolyymiarvioihin.

Kaikille hankintayksiköille on ilmoitettu ostovolyymiarvio vähintään yhden tuotealueen osalta. Markkinaoikeus katsoo, että luettelosta on ollut ymmärrettävissä, että tyhjäksi jätetty kohta tietyn hankintayksikön ja tietyn osa-alueen osalta on merkinnyt, että arvio kyseisen osa-alueen ostovolyymistä on nolla.

Hankinta-asiakirjoissa on lisäksi yksilöity ne tuotteet, joiden osalta tarjoajien on tullut ilmoittaa hinta. Eri tuoteryhmien alle kuuluvien tuotteiden ominaisuudet on kuvattu hyvin yksityiskohtaisesti ja niille on esitetty sekä puitesopimuskauden arvioitu vuosivolyymi hankintayksiköissä että tuotteille sallittavan pakkauskoon maksimisuuruus. Vaikka tuotekohtaiset arvioidut vuosivolyymit ovat liittyneet tuoterivikohtaisen vertailuhinnan laskentaan, tiedoilla voi katsoa olleen tarjoajille merkitystä arvioitaessa hankinnan laajuutta ja erilaisten tuotteiden osuutta hankinnassa.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on myös yksilöity hankintayksiköiden sijoittuminen siten, että tarjoajan on ollut mahdollista arvioida tulevien toimituspaikkojen sijoittumista eri puolille Suomea. Lisäksi toimittajille on sallittu 10 euron kuljetuskohtaisen toimitusmaksun periminen, minkä on ollut tarkoitus poistaa tarve saada tarkempia tietoja kuljetusten määristä ja suuntautumisista tarjousten tekemistä varten.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on tarkasti kuvattu hankinnan kohteena olevat tuotteet, tuotevolyymit ja hankintayksiköt. Markkinaoikeus katsoo, että kun otetaan huomioon puitejärjestelynä toteutetun hankinnan luonne, yhteishankintayksikön asiakkaiden suuri määrä ja puitejärjestelyn kohteena olevat tuotteet, tarjouspyyntö on antanut riittävän kuvan puitejärjestelyn laajuudesta. Puitejärjestelyn laajuus ei siten ole jäänyt avoimuusperiaatteen vastaisella tavalla epävarmaksi. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että tarjouskilpailussa on annettu keskenään selkeästi erihintaisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla yhteishankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos yhteishankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan yhteishankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Ottaen huomioon kuultavan toimittaman kirjelmän laajuus, markkinaoikeus katsoo, että valittaja on velvoitettava korvaamaan kuultavan oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkitulla 2.000 eurolla.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Lyreco Finland Oy:n korvaamaan
Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.571,52 eurolla viivästyskorkoineen ja Staples Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus liiteenä

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit
Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Markus Mattila.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta

 
Julkaistu 18.12.2020