MAO:480/20

Metsähallitus - polttopuut

julkinen hankinta - hankintaoikaisu - tutkimatta jättäminen

Diaarinumero: 2020/302
Antopäivä: 30.10.2020


Asian tausta

Metsähallituksen (jäljempänä myös hankintayksikkö) luontopalvelut on ilmoittanut 21.2.2020 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Pohjois-Lapin puistoalueen polttopuun hankinnasta ajalle 1.6.2020–31.5.2023. Hankinta on jaettu 13 osaan.

Metsähallituksen luontopalvelut on 17.4.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut hankinnan osiin 2, 3, 6, 7 ja 12 Puumoto Ky:n tarjouksen.

Metsähallituksen luontopalvelut on 23.6.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä ottanut hankintapäätöksen 17.4.2020 uudelleen käsiteltäväksi omasta aloitteestaan ja vertaillut tarjoukset uudelleen hankinnan osien 2, 3, 6, 7 ja 12 osalta valiten niiden osalta Puumoto Ky:n asemesta Kuljetus Raimo Karjalainen Oy:n tarjouksen. Päätöksen mukaan hankintayksikkö on ottanut hankintapäätöksen 17.4.2020 uudelleen käsiteltäväksi omasta aloitteestaan, koska Puumoto Ky ei ole toimittanut hankintayksikölle sopimuksen solmimisen edellytyksenä ollutta soveltuvuutta koskevaa selvitystä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 520.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan allekirjoitettu hankinnan osien 2, 3, 6, 7 ja 12 osalta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Powerplay Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.438,40 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön asettamat kuljetusten päästöihin liittyvät vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaiset. Vertailuperusteet eivät ole mahdollistaneet todellisten päästöjen vertailua, eivätkä ne siten ole olleet tarjoajia tasapuolisesti kohtelevia.

Vastine

Vaatimukset

Metsähallitus on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 660 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on tehnyt valituksen kohteena olevan hankintapäätöksen 17.4.2020. Valittaja on saanut 17.4.2020 tehdyn hankintapäätöksen liitteineen ja valitusosoituksineen sähköisesti tiedoksi 17.4.2020. Päätös on lainvoimainen ja siltä osin kuin valitus mahdollisesti koskee sitä, on valitus jätettävä myöhässä saapuneena tutkimatta.

Hankintayksikkö on 23.6.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä muuttanut itseoikaisuna 17.4.2020 tekemäänsä hankintapäätöstä, koska yksi valituista toimittajista ei ole toimittanut hankintayksikölle sopimuksen solmimisen edellytyksenä ollutta selvitystä. Tämän vuoksi tarjoukset on vertailtu uudelleen hankintapäätöksen 17.4.2020 vertailuperusteita muuttamatta hankinnan osien 2, 3, 6, 7 ja 12 osalta. Kyseisiin osiin on valittu Puumoto Ky:n asemesta tarjousvertailussa toiseksi sijoittunut Kuljetus Raimo Karjalainen Oy.

Valittaja on sijoittunut tarjousvertailussa Kuljetus Raimo Karjalainen Oy:tä huonommalle sijalle oikaisupäätöksessä tarkoitetuissa hankinnan osa-alueissa. Koska hankintayksikön 23.6.2020 tekemä hankintaoikaisupäätös ei ole muuttanut valittajan oikeusasemaa 17.4.2020 tehtyyn hankintapäätökseen verrattuna, ei valittajalla ole oikeutta valittaa päätöksestä. Valituksessa esitetyt perustelut eivät kohdistu oikaisupäätöksessä päätettyihin tai sen perusteena oleviin seikkoihin eli Puumoto Ky:n toimittamatta jääneeseen selvitykseen.

Kuultavan lausunto

Kuljetus Raimo Karjalainen Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että valitus tulee tutkia. Metsähallitus on päätöksellään 23.6.2020 suorittanut sen kohteena olleiden osa-alueiden osalta tarjousvertailun kokonaan uudestaan ja näiden osa-alueiden osalta 23.6.2020 tehty päätös on kumonnut kokonaan 17.4.2020 tehdyn päätöksen. Metsähallitus on tehnyt uuden hankintapäätöksen osien 2, 3, 6, 7 ja 12 osalta ja tarjoajalla pitää olla oikeus valittaa näitä osia koskevasta uudesta päätöksestä uuden valitusajan puitteissa, vaikka alkuperäisen samaa hankintaa koskevan hankintapäätöksen valitusaika on jo päättynyt.

Päätöksessä 23.6.2020 on annettu valitusosoitus markkinaoikeuteen, mikä osoittaa, että myös Metsähallitus on mieltänyt, että päätökseen saa hakea muutosta.

Päätös 23.6.2020 on vaikuttanut valittajan asemaan. Päätöksessä 17.4.2020 valittaja oli sijoittunut vertailussa osien 2, 3, 6, 7 ja 12 osalta kolmanneksi. Tällöin Puumoto Ky:n tarjous on ollut hinnaltaan huomattavasti halvempi kuin Powerplay Oy:n tarjous. Koska hinnan painoarvo on ollut 60 prosenttia ja päästöjen painoarvo 40 prosenttia, on valittaja todennut hankintapäätöksestä 17.4.2020 valittamisen hyödyttömäksi, koska valitus ei olisi todennäköisesti johtanut valittajan tarjouksen valintaan.

Sen jälkeen, kun Puumoto Ky on päätöksellä 23.6.2020 suljettu tarjouskilpailusta, valittaja on sijoittunut tarjousvertailussa osien 2, 3, 6, 7 ja 12 osalta toiseksi. Tässä tilanteessa valittajalla olisi ollut virheettömässä hankintamenettelyssä mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska Metsähallitus ei ole ilmoittanut laatupisteytyksen perusteena käytetyn raakapuun laskennallisen hiilidioksidipäästön osalta laskentaperusteita siten, että tarjoajat olisivat tarjouksia laatiessaan tienneet millä seikoilla on merkitystä hiilidioksidipäästöjä laskettaessa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan 1.10.2020 esittänyt muun ohella, että hankintayksikön 23.6.2020 tekemä yhden tarjoajan poissuljentaa koskenut hankintaoikaisupäätös ei ole muuttanut valittajan oikeusasemaa 17.4.2020 tehtyyn hankintapäätökseen verrattuna. Hankintayksikkö ei ole tosiasiassa kumonnut 17.4.2020 tehtyä päätöstä muutoin kuin Puumoto Ky:n valinnan osalta. Siltä osin kuin valitus koskee hankintapäätöksen 17.4.2020 mukaista päästölaskentaa, päätöksen taustalla olevaa tarjouspyyntöä tai päätöksen perusteita muutoin, valitus on tehty myöhässä. Jos valittaja olisi halunnut tehdä valituksen näiden seikkojen perusteella, olisi valitus tullut tehdä hankintapäätöksen 17.4.2020 valitusaikana, mihin valittajalla on ollut myös mahdollisuus.

Hankintayksiköllä on velvollisuus sulkea tarjoaja tarjouskilpailusta missä tahansa hankintamenettelyn vaiheessa, jos käy ilmi, että ehdokasta tai tarjoajaa rasittaa pakollinen poissulkemisperuste. Tämä ei avaa muille tarjoajille uutta mahdollisuutta valittaa alkuperäisestä lainvoimaisesta hankintapäätöksestä. Päätökseen liitetyllä valitusosoituksella ei ole ollut merkitystä valittajan oikeusaseman kannalta.

Valittaja on lisävastaselityksessään esittänyt muun ohella, että 23.6.2020 tehty päätös on muuttanut valittajan oikeusasemaa siten, ettei valitusta tule jättää tutkimatta. Hankintapäätös 23.6.2020 on muuttanut tilannetta olennaisesti, koska sillä valittaja on noussut kokonaisvertailussa toiseksi Kuljetus Raimo Karjalainen Oy:n jälkeen. 23.6.2020 tehdyllä päätöksellä tarjousten pisteytys on tosiasiallisesti muuttunut valittajalle edullisemmaksi. Valittajalla ei olisi ollut sen ja voittaneen tarjoajan välisen piste-eron takia realistista mahdollisuutta päästä toimittajaksi, jos se olisi valittanut 17.4.2020 tehdystä päätöksestä.

Käsillä oleva tilanne olisi ollut vältettävissä sillä, että hankintayksikkö olisi vaatinut soveltuvuusvaatimusten täyttymistä koskevan selvityksen kunkin osa-alueen osalta jo ennen hankintapäätöksen tekemistä. Tällöin valittaja olisi valittanut jo alkuperäisestä 17.4.2020 tehdystä päätöksestä. Valittaja ei ole voinut vaikuttaa siihen, miten hankintayksikkö on tältä osin päättänyt menetellä. Valituksen tutkimatta jättäminen olisi tähän nähden kohtuutonta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos valittajalla ei ole valitusoikeutta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Hankintalain 133 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi ottaa hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Pykälän 2 momentin mukaan muun ohella hankintayksikkö voi itse ottaa hankintapäätöksen tai ratkaisun korjattavakseen 90 päivän kuluessa siitä, kun hankintaoikaisun kohteena oleva päätös tai ratkaisu on tehty. Pykälän 3 momentin mukaan muutoksenhaku markkinaoikeuteen ei estä hankintaoikaisun tekemistä tai hankintaoikaisun käsittelyä. Hankintaoikaisu voi koskea myös lainvoimaiseksi tullutta hankintayksikön päätöstä, jos asiaa ei ole saatettu markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hankintalain 134 §:n 1 momentin mukaan hankintaoikaisun vireilletulo ja käsittely eivät vaikuta siihen määräaikaan, jonka kuluessa asianosaisella on tämän lain nojalla oikeus hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Hankintalain 134 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 226) mukaan pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, vanha hankintalaki) 82 §:ssä säädettyä. Vanhan hankintalain 82 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 56) mukaan, jos päätös hankintaoikaisun seurauksena muuttuu, uuteen päätökseen liittyy mahdollisuus saattaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi tuossa vaiheessa. Valittajakohtaisesti tarkasteltuna ratkaiseva määräaika muutoksenhaun käytölle alkaa siitä ensimmäisestä päätöksestä, jolla on valittajan oikeusasemaan tässä laissa tarkoitettu vaikutus.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa kyseisessä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 147 §:n 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on 17.4.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut toimittajat hankinnan osiin 1–13. Valituksenalaisella hankintaoikaisupäätöksellä 23.6.2020 on muutettu hankintayksikön 17.4.2020 tekemää hankintapäätöstä siten, että osien 2, 3, 6, 7 ja 12 osalta on alun perin valitun Puumoto Ky:n tarjouksen sijaan valittu Kuljetus Raimo Karjalainen Oy:n tarjous. Hankintaoikaisupäätöksen 23.6.2020 perusteluina on esitetty, ettei Puumoto Ky ollut toimittanut hankintayksikölle pakolliseen poissulkemisperusteeseen liittyvää selvitystä.

Valittaja on hakenut muutosta 23.6.2020 tehtyyn hankintaoikaisupäätökseen. Hankintapäätöksestä 17.4.2020 ei ole haettu markkinaoikeudelta muutosta valittamalla.

Markkinaoikeus toteaa, että jos hankintapäätös muuttuu hankintaoikaisun seurauksena, uuteen päätökseen liittyy lähtökohtaisesti mahdollisuus saattaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Edellä hankintalain 134 §:n esitöissä lausuttu huomioon ottaen tätä oikeutta on tarkasteltava kuitenkin valittajakohtaisesti. Määräaika muutoksenhaun käytölle alkaa siitä ensimmäisestä päätöksestä, jolla on valittajan oikeusasemaan hankintalaissa tarkoitettu vaikutus.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2016:47 arvioinut tilannetta, jossa hankintaoikaisupäätöksellä oli valittu puitejärjestelyyn kahden jo aiemmin valitun tarjoajan lisäksi yksi uusi tarjoaja. Markkinaoikeuteen toimitetussa valituksessa esitetyt valitusperusteet kohdistuivat hankintaoikaisupäätöksen sijasta siihen, että alkuperäisessä hankintapäätöksessä jo valitun tarjoajan tarjousta ei olisi tullut pitää tarjouspyynnön mukaisena. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan valittajan olisi tullut hakea valittamalla muutosta alkuperäiseen hankintapäätökseen. Hankintaoikaisupäätös ei ollut, kun otettiin huomioon esitetyt valitusperusteet, vaikuttanut valittajan oikeusasemaan sillä tavoin, että sillä olisi ollut oikeus valittaa vasta hankintaoikaisupäätöksestä.

Nyt käsillä olevassa asiassa valittajan valitusperusteet liittyvät siihen, että tarjouskilpailun perusteena ollut tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen. Sen sijaan muutoksenhaun kohteena olevalla hankintaoikaisupäätöksellä on suljettu hankintapäätöksen 17.4.2020 mukainen voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta ja suoritettu tarjousten vertailu uudelleen tarjouspyyntöä tai vertailuperusteita muuttamatta.

Markkinaoikeus toteaa, että tilanteessa, jossa jo tarjouspyynnön todetaan olevan hankintasäännösten vastainen esimerkiksi tarjousten vertailuperusteiden osalta, vakiintuneen oikeuskäytännön mukainen seuraamus on hankintayksikön velvoittaminen järjestämään kokonaan uusi tarjouskilpailu. Hankintayksikkö ei tällöin ole uudessa tarjouskilpailussa sidottu aikaisemmassa hankintamenettelyssä käyttämiinsä vertailuperusteisiin, vaan se voi asettaa esimerkiksi kokonaan uudet vertailuperusteet. Siten 23.6.2020 tehdyn hankintaoikaisupäätöksen seurauksena tapahtuneet muutokset tarjousten pisteytyksessä eivät ole olleet sellainen seikka, jolla voitaisiin objektiivisesti tarkasteltuna perustella sitä, että valittaja on esittämillään valitusperusteilla valittanut vasta 23.6.2020 tehdystä hankintaoikaisupäätöksestä.

Markkinaoikeus katsoo, ottaen huomioon valittajan esittämät valitusperusteet, että ensimmäinen päätös, jolla on ollut sen oikeusasemaan hankintalaissa tarkoitettu vaikutus, on ollut edellä mainittuun tarjouspyyntöön perustunut 17.4.2020 tehty hankintapäätös. Siten valittajan olisi tullut hakea valittamalla muutosta jo hankintapäätökseen 17.4.2020.

Siten hankintayksikön 23.6.2020 tekemä hankintaoikaisupäätös ei ole vaikuttanut valittajan oikeusasemaa hankintalain 146 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Valitus on siten jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Powerplay Oy:n valituksen pääasian osalta tutkimatta ja hylkää sen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Powerplay Oy:n korvaamaan Metsähallituksen oikeudenkäyntikulut 660 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari ja Esko Pakka sekä asessori Anu Pitkänen.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 10.11.2020