MAO:451/20

Salon kaupunki - koululaiskuljetukset

julkinen hankinta - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2020/58
Antopäivä: 12.10.2020


Asian tausta

Salon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.12.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koululaiskuljetusten palveluhankinnasta sopimuskaudelle 11.8.2020–3.6.2023 ja optiokaudelle 4.6.2023–31.5.2025. Hankinta on jaettu kahdeksaan osa-alueeseen.

Salon kaupungin kaupunkikehityslautakunta on 28.1.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 8 muun ohella valinnut Dreamtransport Oy:n tarjouksen valituksenalaiseen osa-alueeseen 7.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.000.000 euroa vuodessa, josta valituksenalaisen osa-alueen 7 arvo on ollut 75.000 euroa vuodessa.

Hankintasopimusta osa-alueen 7 osalta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Ryhmittymänä tarjouksen jättäneet A, B ja C ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen osa-alueen 7 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tältä osin.

Perustelut

Hankinnan valituksenalaisessa osa-alueessa on edellytetty kahden auton käyttöä, mutta tarjousten vertailuperusteena on ilmoitettu vain viisi autopäivää eli yhden auton ajosuorite. Hankintayksikkö on asiasta kysyttäessä ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä ilmoittanut, että vertailuperusteessa on puutteellisesti otettu huomioon vain yhden auton autopäivät. Vertailun perusteena käytetyt tunti- ja kilometrimäärät ovat olleet osa-alueen kahden auton yhteenlaskettu arvioitu suorite. Hankintayksikön mukaan puute ei ole vaikuttanut tarjousten keskinäiseen vertailuun, joten hankintayksikkö on todennut, että vertailu suoritetaan tarjouspyynnön mukaisesti.

Hankintayksikön menettely on johtanut siihen, että tosiasiallisesti halvimman tarjouksen tehneet valittajat ovat jääneet tarjousvertailussa toiseksi, koska kahden auton käyttäminen yhtäaikaisesti vaatisi autoon kaksi mobiililaitetta, kaksi Waltti-kortin lukijalaitetta ja kaksi rahastuslaitetta, joiden arvo on laskettu yhden auton käytön autopäivien mukaisesti. Kyseisten laitteiden kustannukset olisi tullut ottaa huomioon kaksinkertaisesti, jolloin voittaneen tarjoajan hinta olisi todellisuudessa ollut kalliimpi kuin valittajalla. Tarjouspyyntö ja kysymykseen annettu hankintayksikön vastaus eivät ole tuottaneet keskenään vertailukelpoisia tarjouksia laitteiden hinnoittelun vertailussa olleiden epäselvyyksien vuoksi.

Vastine

Vaatimukset

Salon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankinnan valituksenalaisen osa-alueen kuljetukset ovat erityisoppilaiden kuljetuksia Länsi-Salosta keskustaan. Kunkin lukuvuoden kuljetustarpeet ja reitit selviävät vasta lukujärjestysten ja kuljetuspäätösten tekemisen jälkeen. Sopimuskauden kalustotarpeeseen vaikuttaa esimerkiksi se, pitääkö kaikkia oppilaita kuljettaa samaan aikaan vai voidaanko oppilaiden kuljetuksia hoitaa samalla autolla. Tarjouspyynnön kalustomäärä on arvioitu suurimman hetkittäisen tarpeen mukaan, ja sopimuskaudella voi olla viikonpäiviä tai jaksoja, jolloin tosiasiallisesti ajetaan vain yhdellä autolla.

Sopimuskaudella laskutettavat kustannukset määräytyvät tosiasiallisten kuljetusten, eivät vertailussa käytettyjen ajosuoritteiden, perusteella. Vertailuperusteissa on otettu huomioon ajokilometrien ja tuntien osalta arvioitu kokonaissuorite, jonka suuruusluokka toteutuu riippumatta siitä, jakaantuvatko ajot yhdelle vai kahdelle autolle. Lippu- ja maksujärjestelmän edellyttämät laitteet ovat olleet optioita, joten niistä aiheutuvista kustannuksista ei ole ollut varmuutta. Hankintayksikön on ollut perusteltua todeta, että vertailu suoritetaan tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Voittaneen tarjoajan ja valittajien sijajärjestys pysyy samana riippumatta siitä, otetaanko autopäivähinta huomioon yhden vai kahden auton osalta. Tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa ja tarjousten vertailussa hankintasäännösten mukaisesti.

Kuultavan lausunto

Dreamtransport Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet, että lippu- ja maksujärjestelmät ovat olleet osa vertailua. Voittaneen tarjoajan ja valittajien tarjousten vertailussa hintaero on ollut kahdeksan euroa, ja niiden välinen sijajärjestys olisi muuttunut, jos autopäiviä olisi ollut enemmän kuin viisi.

Hankintayksikön vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on joka tapauksessa hylättävä, koska asia on ollut tulkinnanvarainen ja valittajilla on tullut olla oikeus hakea oikeusturvaa ilman kuluriskiä. Hankintayksikön hankintaoikaisuvaatimukseen antama päätös on myös ollut samansisältöinen kuin vastine, eivätkä hankintaoikaisumenettelystä aiheutuvat kulut ole korvattavia oikeudenkäyntikuluja.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on muun ohella oltava kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys (9 kohta).

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa.

Tarjouspyyntöasiakirjat

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia koululaiskuljetuksista, valituksenalaisilta osin Suomusjärjen, Muurlan ja Kiikalan suunnasta Salon keskustan ja Halikon erityiskouluihin. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on valituksenalaisen osa-alueen 7 osalta määritelty autopäivän hinta, ajotunnin hinta ja ajokilometrin hinta sekä optioina mobiililaite ja Walttikortin lukijalaite sekä rahastuslaite. Kunkin osalta on todettu, että hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan. Hankittavaksi määräksi on ilmoitettu viisi autopäivää, 15 ajotuntia, 570 ajokilometriä sekä kaikkien mainittujen laitteiden osalta viisi päivää. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan alakohdassa "Vertailuhinnan laskeminen" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Vertailuhinta saadaan laskemalla yhteen tarjottu autopäivän hinta, ajotunnin hinta ja ajokilometrin hinta, mobiili- ja Waltti-kortin lukijalaitteen hinta ja rahastuslaitteen hinta kerrottuna arvioiduilla viikkosuoritteilla.

Tarjoajan tulee ottaa huomioon, että tässä kohteessa ja liitteessä 2 ilmoitetut kohteiden suoritetiedot ovat arvioita ja kohteiden ajopäivät keskimääräisiä laskennallisia ajopäiviä. Vertailusuorite on arvio kohteen keskimääräisestä yhden (1) viikon suoritteesta. Tilaaja ei sitoudu arvioitujen määrien hankkimiseen, vaan hankittava määrä perustuu todelliseen kuljetustarpeeseen."

Tarjouspyynnön liitteessä 2 "Kohdekuvaus" on todettu osaalueen 7 osalta, että kohde sisältää kuljetuksia kuuteen kouluun ja kuljetettavien oppilaiden määrä on noin kymmenen. Liitteessä on myös todettu, että kohdetta liikennöidään kahdella ajoneuvolla ja esitetty niiden osalta vaatimuksia paikkamääristä sekä esitetty ajokilometrien ja ajotuntien määrät ja lisäksi työajat.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleiden hankinnan yleisten vaatimusten kohdan 8 "Kuljetustarpeen muutokset" mukaan kuljetustarve muuttuu sopimuskauden aikana esimerkiksi lukujärjestysten, kouluverkon ja joukkoliikennetarjonnan muuttuessa sekä oppilaiden vaihtaessa koulua. Kohdan mukaan lisäksi tilaajalla on oikeus tehdä myös muita tarpeelliseksi katsomiaan tilapäisiä tai pysyviä muutoksia kuljetusjärjestelyihin. Liitteen kyseisessä kohdassa on myös kuvattu tarkemmin tilapäisiä ja pysyviä muutoksia.

Hankintamenettelyn kuluessa nyt kyseessä olevasta osa-alueesta on esitetty muun ohella seuraava kysymys:

"Kohdekuvauksessa vaaditaan 2 ajoneuvoa mutta autopäivän osuus laskurissa ja hankinnan syötössä on vain 5 autopäivää niin onko niin että vain toinen autoista on kullakin päivällä?"

Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

"Kohteen 7:n osalta vertailusuoritteen laskennassa on tarjouspalvelussa ja tarjouspyynnön liitteessä 10 puutteellisesti huomioitu autopäivät vain yhden auton osalta. Vertailun perusteena käytetyt tunti- ja kilometrimäärät ovat kohteen kahden auton yhteenlaskettu arvioitu suorite. Puute ei vaikuta tarjousten keskinäiseen vertailuun, joten vertailu suoritetaan, kuten tarjouspyynnössä on ilmoitettu. Sopimuskaudella kohteessa ilmoitettu, arvioitu viikkosuorite jakaantuu kahdelle autolle. Kohdekuvauksessa (liite 2) ilmoitetusti joinain viikonpäivinä yksittäisillä ajoneuvoilla saattaa olla vähäisempi tarve tai ei ollenkaan tarvetta ilmoitettujen työaikojen puitteissa aamu- tai iltapäivisin."

Asian arviointi

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä on edellytetty kahden auton käyttöä, mutta tarjousten vertailuperusteena on ilmoitettu vain viisi autopäivää eli yhden auton ajosuorite. Valittajat ovat myös esittäneet, että he olisivat voittaneet tarjouskilpailun, jos autopäivien ja kussakin autossa edellytettyjen laitteiden päivien määrä olisi ilmoitettu oikein. Valittajien mukaan tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole tuottaneet keskenään vertailukelpoisia tarjouksia laitteiden hinnoittelun vertailussa olleiden epäselvyyksien vuoksi.

Hankintayksikkö on esittänyt menetelleensä hankinnassa ja tarjousten vertailussa hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö on esittänyt, että kuljetustarpeet ja reitit tulevat selviämään vasta lukujärjestysten ja kuljetuspäätösten tekemisen jälkeen ja että sopimuskaudella laskutettavat kustannukset määräytyvät tosiasiallisten kuljetusten, eivät vertailussa käytettyjen ajosuoritteiden, perusteella. Hankintayksikkö on myös esittänyt, että sen on ollut perusteltua todeta, että vertailu suoritetaan tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti, ja tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa niin hankinnan kohteen määrittelyn kuin kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteiden asettamisessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä selostetusti hankintayksikölle hankintamenettelyn kuluessa esitetyn kysymyksen ja hankintayksikön siihen antaman vastauksen mukaan vertailuperusteissa on nyt kyseessä olevan hankinnan osa-alueen osalta puutteellisesti otettu huomioon vain yhden auton autopäivät, vaikka hankinnan kohdekuvauksessa on kyseisen osa-alueen osalta edellytetty kahta autoa. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetetut vertailuperusteet on kuitenkin kuvattu yksiselitteisesti ja tarjoajille on tullut olla selvää, että tarjouksia vertaillaan kyseisten vertailuperusteiden perusteella. Näin ollen tarjouspyynnöllä on voitu saada vertailukelpoisia tarjouksia.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella vertailuperusteet olisivat tarjouspyynnössä asetettua paremmin vastanneet tosiasiallisesti toteutuvia kustannuksia, jos autopäivien lukumäärä ja niiden myötä autoissa käytettävien laitteiden päiväkohtaisesti määräytyvä hinta olisi tarkemmin vastannut hankintayksikönkin myöntämällä tavalla ennakoitua todellista tarvetta. Hankintayksiköllä on kuitenkin edellä selostetusti harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteiden asettamisessa, eivätkä vertailuperusteet ole esillä olevassa koululaiskuljetusten hankinnassa, jossa voi hankintayksikön esittämällä tavalla tapahtua muutoksia sopimuskauden aikana, välttämättä edes voineet täysin vastata sopimuskaudella tosiasiassa tapahtuvia kuljetuksia. Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa vertailuperusteet asettaessaan. Hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen virheellisesti myöskään, kun se ei ole hankintamenettelyn kuluessa vertailuperusteiden asettamisessa havaitsemansa puutteen huomattuaan muuttanut kyseisiä vertailuperusteita.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajien esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia. Kyseisen 3 momentin mukaan yksityinen asianosainen voidaan 1 ja 2 momentista poiketen velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja vain, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja viimeksi mainitun lain 95 §:n 2 momentissa mainitut seikat huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asiassa esitetyn Salon kaupungin kaupunkikehityslautakunnan 14.4.2020 päivätyn pöytäkirjanotteen mukaan hankintayksikkö on samassa käsittelyssä päättänyt hankintaoikaisuvaatimukseen annettavan vastauksen ja markkinaoikeudelle toimitettavan vastineen sisällöstä sekä päättänyt esittää vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta 500 eurolla viivästyskorkoineen. Hankintaoikaisuvaatimuksen hylkäämisen ja vastineen perustelut ovat olleet samat.

Hankintayksikön vaatimien oikeudenkäyntikulujen määrää on sinänsä pidettävä kohtuullisena. Asiassa esitetyn perusteella oikeudenkäyntikuluvaatimuksen on kuitenkin katsottava kohdistuneen osittain oikaisuvaatimuksen käsittelemiseen. Hallintolain 64 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan. Hankintayksikön vaatimus on hylättävä osittain sen vuoksi, että oikaisuvaatimuksen käsittelyyn ja hylkäämiseen liittyvät hallinnollisen käsittelyn kulut eivät ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa tarkoitettuja oikeudenkäyntikuluja.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa A:n, B:n ja C:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Salon kaupungin oikeudenkäyntikulut 350 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Pekka Savola ja Mirva Näsi.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 22.10.2020