MAO:437/20

Helsingin kaupunki - ajoneuvojen siirtokeskuksen ylläpito

julkinen hankinta - tarjoajan soveltuvuus - soveltuvuusvaatimusten hyväksyttävyys - referenssit - vähimmäisliikevaihdon määrä - hankintayksikön oman yksikön tarjous

Diaarinumero: 2019/434
Antopäivä: 7.10.2020


Asian tausta

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.10.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ajoneuvojen siirtokeskuksen ylläpidon hankinnasta kolmen vuoden ajalle ja yhdelle optiovuodelle.

Helsingin kaupungin kaupunkiympäristölautakunnan rakennusten ja yleisten alueiden jaosto on 12.12.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 121 valinnut Palmia Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1.200.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Digipiha Oy ja Ykkös Infra Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksuna 136.800 euroa. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.540 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä.

Perusteet

Valittajien ryhmittymänä jättämä tarjous on hylätty virheellisesti sillä perusteella, että valittajat eivät ole täyttäneet tarjouspyynnössä ilmoitettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö on asettanut yhden miljoonan euron suuruisen liikevaihtovaatimuksen, joka hankinnan kohde huomioiden on ollut kyseenalainen. Valittajat ovat esittäneet tarjouksessaan, että niiden yhteenlaskettu liikevaihto on ollut edellisenä vuonna 693.000 euroa. Hankinnan toteuttamisessa on kyse muutaman henkilön palkkakustannuksista, joten valittajien esittämän liikevaihdon perusteella kyseinen vaatimus on tullut täytetyksi.

Hankintayksikön asettama referenssivaatimus vastaavan palvelun toteuttamisesta on rajoittanut kilpailua. Kyseessä olevaa hankintaa vastaavat toiminnot ovat lailla säädeltyjä ja viranomaistoimijoiden hoitamia, joten markkinatoimijoilla ei voi olla vastaavaa referenssiä. Kyseinen kilpailutus on ollut ensimmäinen laatuaan Suomessa. Hankintayksikön olisi tullut joka tapauksessa varata valittajille tilaisuus selvityksen antamiseen, mikäli se on katsonut, että valittajien tarjouksessaan antama vakuutus ei ole ollut referenssivaatimuksen osalta riittävä.

Valittajat ovat jättäneet tarjouksessaan ilmoittamatta palveluesimiehen referenssit, koska työntekijöiden palkkaaminen on mahdollista vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Valittajat olisivat voineet neuvotella kohteen nykyisten työntekijöiden kanssa, jotka ovat käytännössä ainoita, joilla on vaadittua kokemusta. Valittajien tarjouksessaan antama vakuutus palveluesimiehen referensseistä on katsottava riittäväksi ja tarjouspyynnön mukaiseksi. Perustetta tarjouksen hylkäämiselle palveluesimiehen referenssien puuttumisen vuoksi ei ole ollut olemassa.

Tarjouskilpailun voittaja Palmia Oy on Helsingin kaupungin omistama yhtiö. Se on julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (jäljempänä hankintalaki) tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos eli myös itse hankintayksikkö. Se toimii verovaroin tuottaen yleishyödyllisiä palveluja. Lisäksi Palmia Oy:n johdon ja hallituksen valitsee osakkeenomistaja eli Helsingin kaupunki. Tarjoajien kannalta ei ole tasapuolista, että Palmia Oy itsenäisenä hankintayksikkönä on osallistunut hankintamenettelyyn, kun kyseessä olevassa menettelyssä on ollut pyrkimys ulkoistaa palvelun tuottaminen. Palmia Oy on toteuttanut kyseessä olevan hankinnan kohteena olevaa palvelua kahdeksan vuoden ajan. Se on ollut käytännössä ainoa toimija, joka on voinut täyttää hankintayksikön asettamat soveltuvuusvaatimukset. Hankintayksikön olisi tullut sulkea Palmia Oy tarjouskilpailusta tai hylätä sen tarjous.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.520 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön asettama yhden miljoonan euron liikevaihtovaatimus on ollut kohtuullinen suhteutettuna hankinnan ennakoituun kokonaisarvoon, joka on ollut 1.200.000 euroa. Hankinnan kohteena olevassa palvelutoiminnassa varastoitavien ajoneuvojen arvo voi olla korkea, joten hankintayksikön on ollut perusteltua asettaa tarjoajalle yhden miljoonan euron liikevaihtovaatimus. Liikevaihtovaatimuksen asettaminen on ollut perusteltua sen varmistamiseksi, että tarjoaja on kykenevä suoriutumaan palvelun tuottamisesta sopimuksen mukaisesti luotettavasti ja asianmukaisesti.

Valittajien tarjous on hylätty tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouksessa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytettyjä tarjoajan soveltuvuuden varmistamiseksi vaadittuja tietoja. Valittajien tarjouksesta ei ole ilmennyt, että niillä olisi vähimmäisvaatimuksen mukaista kokemusta vastaavan palvelun tuottamisesta. Hankintayksikkö ei ole voinut myöskään pyytää valittajia toimittamaan niiden tarjouksesta kokonaan puuttunutta olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen. Hankintayksiköllä ei ole ollut myöskään velvollisuutta antaa valittajille oikeutta täsmentää tai täydentää tarjousta. Koska valittajien tarjouksen puutteellisuudessa ei ole ollut kysymys tarjouksen epäselvyydestä tai tulkinnanvaraisuudesta, ei hankintayksikkö ole käyttänyt virheellisesti sille tarjousten täydennyttämisessä kuuluvaa harkintavaltaa.

Tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ovat olleet kohtuulliset hankinnan kohde huomioiden. Tarjoajilta on edellytetty teknisen ja ammatillisen pätevyyden osalta yhtä hankinnan kohdetta vastaavaa vähintään kahden vuoden pituista referenssiä hankinnan kohdetta vastaavista toiminnoista. Vastaavina toimintoina on pidetty moottoriajoneuvovaraston ylläpitoa ja siihen liittyvän asiakaspalvelun järjestämistä. Vaaditun kokemuksen kesto on alittanut hankintalaissa sallitun enimmäiskeston eli kolme vuotta.

Palvelun tuottaminen edellyttää toimintaan liittyvän lainsäädännön tuntemista. Palvelutoiminnassa tulee kyetä hoitamaan vaativat asiakastilanteet esimerkiksi pakkosiirrettyjen ajoneuvojen noutotilanteissa. Palvelutoimintaan kuuluu myös erittäin arvokkaan yksityisen omaisuuden säilyttäminen asianmukaisesti. Ilman minkäänlaista kokemusta kyseisestä palvelutoiminnasta ajoneuvojen siirtokeskuksen ylläpitopalvelujen asianmukainen ja laadukas toiminta ei ole mahdollista. Palvelutoiminnan luonne ja erityispiirteet huomioiden hankintayksikön on ollut perusteltua asettaa soveltuvuusvaatimukset, joilla on varmistettu, että valittava sopimuskumppani kykenee suoriutumaan palvelun tuottamisesta asianmukaisesti.

Referenssivaatimus ei ole ollut syrjivä. Hankintayksikkö on referenssivaatimusta asettaessaan pyrkinyt siihen, että vaatimuksen täyttäviä potentiaalisia tarjoajia olisi ollut useampia. Referenssivaatimusta vastaavaa toimintaa harjoittavia yrityksiä on Suomessa useampia ja vaatimuksen olisi voinut täyttää useampikin toimija.

Kyseinen kilpailutus ei ole ollut ensimmäinen Suomessa. Ainakin Oulun kaupunki on kilpailuttanut Oulun kaupungin alueen hylättyjen ja romuajoneuvojen siirto-, varastointi- ja romutuspalvelut.

Valittajien tarjousta ei ole hylätty palveluesimiehen referenssien puuttumisen johdosta. Selvitys henkilökunnan pätevyydestä olisi voitu toimittaa ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista, mikäli valittajien tarjousta ei olisi suljettu tarjouskilpailusta.

Voittanut tarjoaja Palmia Oy toimii markkinoilla samoilla ehdoilla kuin muut talouden toimijat, joten perusteita sen sulkemiselle tarjouskilpailusta ei ole ollut olemassa.

Kuultavan lausunto

Palmia Oy on esittänyt, että se ei ole julkisoikeudellinen laitos, vaan osakeyhtiölaissa tarkoitettu osakeyhtiö, jonka tehtävänä on tuottaa voittoa omistajalleen. Palmia Oy ei myöskään tuota verovaroin yleishyödyllisiä palveluja, vaan toimii julkisilla ja yksityisillä palvelumarkkinoilla täysin markkinaehtoisesti ja puhtaasti liiketaloudellisin perustein. Se, että Palmia Oy on aiemmin tuottanut hankintayksikölle vastaavaa palvelua, ei ole voinut olla esteenä hankintamenettelyyn osallistumiselle. Palvelun aikaisempi tuottaminen ei ole myöskään hankintalain mukainen poissulkemisperuste.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, että hankintayksikön esittämä perustelu liikevaihtovaatimukselle ei ole tosiasiallisesti liittynyt hankinnan kohteen toteuttamiseen.

Valittajat ovat vakuuttaneet tarjouksessaan täyttävänsä tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö ei ole kuullut valittajia ennen tarjouksen hylkäämistä eikä edes noudattanut tarjouspyynnössä ilmoitettua prosessia. Hankintayksikön olisi tullut kuulla valittajia, mikäli se on epäillyt tarjouksessa annetun vakuutuksen paikkansapitävyyttä.

Palmia Oy:n osallistuminen hankintaan on vääristänyt kilpailutuksen. Palmia Oy on tässä asiassa Helsingin kaupungin omistamana hankintayksikköön rinnastuva toimija.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on valituksen perusteella kysymys tarjoajille asetettujen soveltuvuusvaatimusten eli vähimmäisliikevaihdon määrää koskevan vaatimuksen ja referenssivaatimuksen hankintasäännösten mukaisuudesta sekä siitä, onko hankintayksiköllä ollut oikeus sulkea valittajat tarjouskilpailusta muutoksenhaun kohteena olevasta hankintapäätöksestä ilmenevin perustein. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko Palmia Oy:n osallistuminen tarjouskilpailuun ollut hankintasäännösten vastaista.

Tarjouspyynnön ja valittajien tarjouksen keskeinen sisältö sekä hankintapäätös

Hankintayksikkö on pyytänyt 25.10.2019 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Helsingin Tattarisuolla sijaitsevan ajoneuvojen siirtokeskuksen ylläpidosta. Tarjouspyynnön kohdan "Muut ehdot" alakohdassa II "Muut tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"II.2 Tarjoajan viimeksi päättyneen tilikauden liikevaihto on vähintään 1 000 000 euroa. Vastaamalla "Kyllä" tarjoaja vakuuttaa, että kyseinen vaatimus täyttyy.

Tarjoajan on pyydettäessä toimitettava hankintayksikölle päättyneen tilikauden tilinpäätöstiedot, joista liikevaihtovaatimuksen täyttyminen selviää.

[– –]

II.4 Tarjoajalla on oltava riittävästi kokemusta hankinnan kohteena olevan palvelun toteuttamisesta. Kokemuksen osoittamiseksi tarjoajan on voitava esittää referenssi vähintään kahden (2) vuoden palveluntuottamisesta hankinnan kohdetta vastaavissa toiminnoissa. Vastaavina toimintoina pidetään moottoriajoneuvovaraston ylläpitoa ja siihen liittyvän asiakaspalvelun järjestämistä. Referenssit hyväksytään viimeisen kolmen vuoden ajalta. Tarjoaja lataa tähän kohtaan selvityksen tuotetuista palveluista, niiden tarkasta sisällöstä ja ajankohdasta. Ladattava liite nimetään ’Tarjoajan referenssit’."

Valittajat ovat tarjouksessaan vastanneet edellä mainitun tarjouspyynnön liikevaihtovaatimusta koskevaan kohtaan II.2 "Kyllä" ja ladanneet referenssivaatimuskohtaan II.4 liitteen "Tarjoajan referenssit.pdf".

Valittajien liitteessä "Tarjoajan referenssit.pdf" on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Tarjoaja sitoutuu ja vakuuttaa osoittamaan hankinnan kohteeseen ja ryhmittymän käyttöön suunnatun asiantuntijan, jolla on vaadittu referenssitausta ja osaaminen hankinnan kohteen suorittamisen kannalta.

Henkilö ja osaaminen esitetään sopimuksen solmimisen yhteydessä."

Helsingin kaupungin kaupunkiympäristölautakunnan rakennusten ja yleisten alueiden jaoston 12.12.2019 tekemässä hankintapäätöksessä § 121 on todettu muun ohella seuraavaa:

"Kaupunkiympäristölautakunnan rakennusten ja yleisten alueiden jaosto hylkäsi ryhmittymänä tarjouksen jättäneen Ykkös Infra Oy:n ja Digipiha Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouksessa ei ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytettyjä tarjoajan soveltuvuuden tarkastamiseksi vaadittuja tietoja."

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa esittelytekstissä on kohdassa "Soveltuvuusvaatimusten täyttyminen ja tarjousten tarkastus" todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouspyynnössä asetettujen soveltuvuusehtojen täyttymisen ja tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkastuksen yhteydessä todettiin, että ryhmittymä Ykkös Infra Oy ja Digipiha Oy:n tarjousdokumentista puuttui tarjoajan soveltuvuuden tarkastamista varten vaaditut selvitykset tarjoajan tuottamista palveluista, niiden sisällöstä ja ajankohdasta.

Koska tarjouksessa ei ilmoitettu em. tietoja tarjouspyynnön mukaisesti, on ryhmittymä Ykkös Infra Oy ja Digipiha Oy:n tarjous hylättävä tarjouspyynnön vastaisena.

[– –]

Tarjouspyynnössä edellytettiin lisäksi, että tarjoajan viimeksi päättyneen tilikauden liikevaihdon on oltava vähintään 1 000 000 euroa. Tarjoajalta vaadittava vuotuinen vähimmäisliikevaihto saa hankintalain mukaan olla enintään kaksi kertaa hankintasopimuksen ennakoidun arvon suuruinen, ellei korkeamman vähimmäisliikevaihdon edellyttämiselle ole perusteltua syytä. Ryhmittymä Ykkös Infra Oy ja Digipiha Oy:n tarjouksessaan ilmoittama liikevaihto ei täytä tarjouspyynnön vaatimusta."

Vähimmäisliikevaihtoa koskeva vaatimus

Asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti asettaessaan vähimmäisliikevaihtoa koskevan soveltuvuusvaatimuksen.

Hankintayksikön 25.10.2019 päivätyssä tarjouspyynnössä tarjoajille on asetettu yhden miljoonan euron suuruista liikevaihtoa koskeva vähimmäisvaatimus viimeksi päättyneeltä tilikaudelta. Hankintayksikön mukaan liikevaihtovaatimuksen asettaminen on ollut perusteltua sen varmistamiseksi, että tarjoaja on kykenevä suoriutumaan palvelun tuottamisesta sopimuksen mukaisesti luotettavasti ja asianmukaisesti. Hankintayksikön mukaan liikevaihtovaatimus on ollut myös kohtuullinen suhteutettuna hankinnan ennakoituun kokonaisarvoon, joka on ollut 1.200.000 euroa.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 83 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 191) on todettu, että ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymiseen, taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen sekä tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten on liityttävä hankinnan kohteeseen siten, että ne osoittavat ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuudet toteuttaa hankinta. Niiden on lisäksi oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua ja estää erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten ja yhteisöjen osallistumisen tarjouskilpailuun.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat. Tätä varten hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia vähimmäisliikevaihdosta tai varojen ja velkojen välisestä suhteesta. Hankintayksikkö voi myös vaatia riittävää vastuuvakuutusta. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkailta ja tarjoajilta vaadittava vuotuinen vähimmäisliikevaihto saa olla enintään kaksi kertaa hankintasopimuksen ennakoidun arvon suuruinen. Perustellusta syystä vähimmäisliikevaihtoa koskeva vaatimus voi olla korkeampi. Hankintayksikön on mainittava tällaista vaatimusta koskevat perustelut tarjouspyynnössä tai hankintapäätöksessä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että tarjoajilla on hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat. Tätä varten hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia esimerkiksi vähimmäisliikevaihdosta. Vaatimusten tulee liittyä tarjoajan mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta ja niiden tulee olla avoimia, syrjimättömiä ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia, eivätkä ne saa tarpeettomasti estää osallistumista tarjouskilpailuun tai rajoittaa kilpailua.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön asettama liikevaihtoa koskeva vähimmäisvaatimus on alittanut hankintalain 85 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaisen hankinnan ennakoituun arvoon suhteutettavan ylärajan. Hankintayksikön asettama liikevaihtoa koskeva vähimmäisvaatimus on liittynyt tarjoajien taloudellisiin edellytyksiin toteuttaa hankinta. Tarjouspyynnössä on lisäksi sallittu tarjouksen tekeminen ryhmittymänä, jolloin liikevaihtovaatimus on ollut ryhmittymään kuuluville yhteinen, kuten valittajien kohdalla on ollut. Tämä on edesauttanut myös pienten yritysten osallistumista tarjouskilpailuun.

Edellä esitetty huomioon ottaen asetettu vähimmäisliikevaihtoa koskeva soveltuvuusvaatimus ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen eikä kilpailua tarpeettomasti rajoittava. Vaatimus on ollut myös hankinnan kohteen kannalta perusteltu.

Valittajat ovat esittäneet, että niiden yhteenlaskettu liikevaihto on ollut edellisenä vuonna 693.000 euroa. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on hankintapäätöksen perustelumuistiossa todennut, että Ykkös Infra Oy:n ja Digipiha Oy:n tarjouksessaan ilmoittama liikevaihto ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vähimmäisliikevaihtoa koskevaa vaatimusta.

Tarjoajan soveltuvuutta koskeva referenssivaatimus ja valittajien tarjous

Asiassa on seuraavaksi arvioitava sitä, onko tarjoajille kyseessä olevassa hankinnassa asetettu tarjoajan kokemusta osoittava referenssivaatimus ollut hankintasäännösten vastainen ja onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajien tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että ne eivät ole toimittaneet tarjouksessaan vaadittua selvitystä referenssistään.

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikön asettama referenssivaatimus vastaavan palvelun tuottamisesta on rajoittanut kilpailua. Hankintayksikön olisi joka tapauksessa tullut varata valittajille tilaisuus selvityksen antamiseen, mikäli hankintayksikkö ei ole pitänyt valittajien tarjouksessaan antamaa vakuutusta riittävänä referenssivaatimuksen täyttymisen osalta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 173 ja 174) on todettu, että hankintayksikön ei tule sallia osallistumishakemusten taikka tarjousten olennaista muuttamista. Sallittua ei ole pyytää täsmennyksiä, korjauksia ja täydennyksiä siten, että menettelyllä on olennainen vaikutus ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Siten hankintayksikön ei ole sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen taikka toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon. Hankintayksikkö ei voi myöskään pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen eli myös esimerkiksi palveluja hankittaessa tarjoajalta edellytettävän kokemuksen. Hankintayksikön on kuitenkin aina kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan kohteena on edellä todetusti ollut ajoneuvojen siirtokeskuksen ylläpitopalvelu. Tarjoajan soveltuvuusvaatimuksena olleen referenssivaatimuksen osalta on edellytetty, että tarjoajalla on kokemusta hankinnan kohdetta vastaavista toiminnoista. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti todettu, että vastaavina toimintoina pidetään moottoriajoneuvovaraston ylläpitoa ja siihen liittyvän asiakaspalvelun järjestämistä. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt selvästi ilmi se, minkälaisen kokemuksen hankintayksikkö on asettanut tarjoajille vähimmäisvaatimukseksi.

Tarjoaja on voinut täyttää hankintayksikön asettaman referenssivaatimuksen nimeämällä referenssiksi yhden vastaavan kohteen viimeisen kolmen vuoden ajalta. Kokemuksen osoittamiseksi tarjoajan on tullut suorittaa referenssiksi nimettyä palvelua kahden vuoden ajalta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohteen vuoksi hankintayksikkö on voinut perustellusti edellyttää, että tarjoajalla on kokemusta vastaavan palvelun tuottamisesta. Hankintayksikkö on esittänyt, että Suomessa on järjestetty aiemminkin vastaavaa palvelua koskeva kilpailutus. Kun otetaan huomioon lisäksi se, että vähimmäisvaatimuksen on voinut täyttää myös esittämällä referenssinä hankinnan kohdetta vastaavan kohteen eli ajoneuvovaraston ylläpidon ja siihen liittyvän asiakaspalvelun, hankintayksikön asettama referenssivaatimus ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen tai kilpailua rajoittava.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa. Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen alun perin antanut tarjoaja ei saa tarjousajan päättymisen jälkeen parantaa tai täydentää tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi.

Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti edellytetty, että tarjoajan on ilmoitettava referenssikohteen osalta tiedot tuotetuista palveluista, niiden tarkasta sisällöstä ja ajankohdasta. Valittajat eivät ole nimenneet tarjouksessaan yhtään referenssikohdetta, vaan antaneet ainoastaan yllä kuvatun vakuutuksen referenssikohteen ilmoittamisesta myöhemmin. Tästä johtuen hankintayksikkö on sulkenut valittajat tarjouskilpailusta. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta varata valittajille tilaisuutta täydentää tarjoustaan, vaan valittajat on tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi sulkea tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajat tarjouskilpailusta.

Valittajien muut väitteet hankintamenettelyn virheellisyyksistä

Valittajat ovat esittäneet lisäksi, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun niiden tarjous on tullut hylätyksi palveluesimiehen referenssien puuttumisen vuoksi.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksen kohteena olevassa hankintapäätöksessä ei ole todettu, että valittajien tarjous olisi hylätty palveluesimiehen referenssien puuttumisen johdosta.

Valittajat ovat vielä esittäneet, että hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta sen ollessa julkisoikeudellisena laitoksena itsekin hankintayksikkö. Voittanut tarjoaja on toteuttanut hankinnan kohteena olevaa palvelua kahdeksan vuoden ajan ja se on esteellinen osallistumaan kilpailutukseen.

Voittanut tarjoaja on esittänyt, että se ei ole julkisoikeudellinen laitos, vaan osakeyhtiö, joka toimii markkinaehtoisesti ja liiketaloudellisin perustein.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouskilpailussa ehdokkaana tai tarjoajana on hankintayksikön organisaatioon kuuluva yksikkö, hankintayksikön omistama yhteisö tai laitos taikka toinen hankintayksikkö, sitä on kohdeltava samalla tavoin kuin muita ehdokkaita ja tarjoajia.

Hankintalain 3 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 74) on todettu, että ehdotettu laki ei voimassa olevan hankintalain tavoin estä viranomaisten ja muiden hankintayksiköiden osallistumista toisten hankintayksiköiden järjestämiin tarjouskilpailuihin. Tällaista yksikköä tulee kuitenkin kohdella samalla tavoin kuin muita tarjouskilpailuun osallistuvia.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat:

  1. valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset;
  2. evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset;
  3. valtion liikelaitokset;
  4. julkisoikeudelliset laitokset;
  5. mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta 1–4 kohdassa tarkoitetulta hankintayksiköltä.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 4 kohdassa julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja:

  1. jota rahoittaa pääasiallisesti 1 momentin 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö;
  2. jonka johto on 1 momentin 1–4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön valvonnan alainen; taikka
  3. jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä 1 momentin 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö nimeää yli puolet.

Markkinaoikeus toteaa, että erillisen hankintayksikön osallistumista toisen hankintayksikön järjestämään tarjouskilpailuun ei ole rajoitettu hankintalaissa eikä kyseisellä seikalla sinänsä ole merkitystä asian arvioinnin kannalta.

Palmia Oy on esittänyt, että se toimii markkinaehtoisesti ja liiketaloudellisin perustein. Ottaen huomioon hankintalain 5 §:n 1 ja 2 momentin säännökset, markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, ettei Palmia Oy:tä ole tässä asiassa pidettävä hankintalaissa tarkoitettuna hankintayksikkönä.

Palmia Oy on kuitenkin asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikön eli Helsingin kaupungin omistama osakeyhtiö, joten hankintayksikön on tässä asiassa tullut kiinnittää erityistä huomiota hankintalain edellä todettuun 3 §:n 2 momentin säännökseen ja siihen, että Palmia Oy:tä kohdellaan tarjouskilpailussa samalla tavoin kuin muitakin tarjouskilpailuun osallistuvia.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, millä tavoin Helsingin kaupungin omistamaa Palmia Oy:tä olisi kohdeltu tarjouskilpailussa eri tavoin kuin muita tarjoajia. Edellä todetun perusteella asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella hankintayksikkö ei olisi voittaneen tarjoajan osalta noudattanut hankintalain 3 §:n 2 momentissa säädettyjä velvollisuuksia. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti valitessaan Palmia Oy:n tarjouksen tarjouskilpailun voittajaksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Digipiha Oy:n ja Ykkös Infra Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.520 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari ja Jari Tiainen sekä asessori Anu Pitkänen.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 21.10.2020