MAO:431/20

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä - päihdehuollon laitospalvelut

julkinen hankinta - tarjoajan soveltuvuus - julkisyhteisön tarjous

Diaarinumero: 2019/391
Antopäivä: 2.10.2020




Asian tausta

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 2.10.2019 julkaistulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta päihdehuollon laitospalveluja koskevasta liitteen E kohdan 1 mukaisesta palveluhankinnasta ajalle 1.1.2020–31.12.2021 ja mahdolliselle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle. Hankinta on jaettu neljään osa-alueeseen.

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän hallitus on 8.11.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 232 valinnut palveluntuottajat puitejärjestelyyn. Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä on valittu palveluntuottajaksi osa-alueiden 2–4 osalta ja Vehkoonranta Oy osa-alueiden 3 sekä 4 osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 7.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

A-klinikka Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osa-alueiden 2–4 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 10.118,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön olisi tullut sulkea Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä tarjouskilpailusta, koska Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymällä ei ole ollut kuntalain perusteella oikeutta osallistua tarjouskilpailuun. Sillä ei ole ollut tällaista oikeutta myöskään erityislainsäädännön perusteella. Hankintayksikkö on menetellyt muita tarjoajia kohtaan syrjivästi hyväksyessään tarjoajan, jolla ei ole ollut oikeutta osallistua tarjouskilpailuun. Tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, koska Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymällä on ollut asemansa perustella kilpailuetuja, jotka ovat vaikuttaneet muun ohella sen tarjoaman palvelun hintaan. Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän osallistumisella hankintamenettelyyn on ollut kilpailua vääristävä vaikutus.

Vaikka hankintasäännökset eivät rajoita hankintayksiköiden osallistumista tarjouskilpailuihin, hankintayksikön olisi kuitenkin tullut ottaa huomioon, mitä kuntalaissa on säädetty kuntayhtymän osallistumisesta tarjouskilpailuun.

Hankintayksikön olisi lisäksi tullut sulkea Vehkoonranta Oy tarjouskilpailusta. Vehkoonranta Oy ei ole täyttänyt tarjoajille asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Vehkoonranta Oy:llä ei ole ollut vaadittuja referenssejä, eikä Vehkoonranta Oy ole toimittanut konkreettista selvitystä tarjouspyynnön mukaisten palvelujen eli laitospalvelujen tarjoamisesta. Vehkoonranta Oy:n tarjouksesta ei ole käynyt ilmi, että sen tarjoamassa palvelussa olisi ollut kyse tarjouspyynnössä määritellystä hankinnan kohteena olevasta palvelusta.

Vastine

Vaatimukset

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 10.676,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta eikä velvollisuutta sulkea Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymää tarjouskilpailusta. Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo kuntien toimintaa markkinoilla, eikä tällainen arviointi kuulu hankintayksikölle hankintasäännösten nojalla. Kuntien markkinoilla toimimiseen liittyvät säännökset on annettu kuntalaissa ja kilpailulaissa. Hankintasäännöksissä on sen sijaan säädetty menettelysäännöistä, joilla pyritään varmistamaan tarjoajien mahdollisuudet osallistua hankintayksiköiden kilpailuttamiin hankintoihin ja näihin kilpailutuksiin osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu hankintoja toteutettaessa. Hankintasäännöksissä ei ole vaatimuksia sille, missä muodossa tarjoajan on toimittava voidakseen osallistua tarjouskilpailuun. Tarjouskilpailuun osallistuvia tarjoajia ei saa kohdella eri tavoin sen perusteella, ovatko ne yksityisen vai julkisen sektorin toimijoita.

Hankintasäännöksissä ei käsitellä kuntalakiin perustuvaa yhtiöittämisvelvoitetta. Hankintasäännöksiin ei sisälly muutakaan perustetta, jolla hankintayksikkö velvoitettaisiin tai oikeutettaisiin arvioimaan, onko tarjoaja noudattanut sen valitsemaan toimintamuotoon soveltuvaa aineellista lainsäädäntöä, kuten esimerkiksi osakeyhtiölakia osakeyhtiön tapauksessa, kuntalakia kunnan tai kuntayhtymän tapauksessa tai yhdistyslakia yhdistyksen tapauksessa. Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymää ei ole rasittanut mikään hankintasäännösten mukainen pakollinen tai harkinnanvarainen poissulkemisperuste ja sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti hyväksyessään Vehkoonranta Oy:n tarjouksen ja sen liitteenä olevan selvityksen koskien tarjoajille asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Vehkoonranta Oy:n tarjouksesta on käynyt ilmi sen osaaminen ja kokemus, kuten muun ohella asumispalveluyksikön ylläpitäminen ja yli 30 vuoden kokemus mielenterveys- ja päihdeasiakkaiden tehostetun asumispalvelun tuottamisesta. Vehkoonranta Oy on antanut tarjouspyynnössä vaaditun konkreettisen esityksen siitä, miten tarjouspyynnön kohteena olevaa palvelua tultaisiin tuottamaan ja siitä, että sillä on kyky tuottaa tarjouspyynnön mukaista palvelua. Tarjousvertailuun osallistuneet hankintayksikön päihdehuollon parissa työskentelevät päihdepalvelujen asiantuntijat ovat arvioineet esityksen perusteella, että Vehkoonranta Oy kykenee tuottamaan tarjouspyynnön mukaista palvelua.

Kuultavien lausunnot

Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.905 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikön tekemä hankintapäätös ja sen taustalla oleva hankintamenettely ei ole ollut virheellistä Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän osalta. Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä on hankintasäännösten mukainen hankintayksikkö, jolle on taattava yhtäläiset mahdollisuudet osallistua julkisiin tarjouskilpailuihin. Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä on eri hankintayksikkö kuin Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä, eikä Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymää voida katsoa Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän organisaatioon kuuluvaksi yksiköksi, vaikka Kouvolan kaupunki on yhtenä jäsenkuntana molemmissa kuntayhtymissä. Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän tarjouksessa tarjouksentekijänä ja tarjoushintojen määrittelijänä on ollut Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä, eivät sen jäsenkunnat. Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä ei ole saanut tai ole saamassa Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymältä tarjoushintaan vaikuttavaa taloudellista tukea. Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän tarjoamat yksikköhinnat eivät ole poikenneet muista tarjoushinnoista.

Vehkoonranta Oy on esittänyt, että se on täyttänyt tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset. Vehkoonranta Oy on uusi toimija, jolla ei ole tarvinnut olla tarjouspyynnön mukaisia referenssejä. Vehkoonranta Oy on esittänyt yhden referenssin, joka on osoittanut sillä olevan tarvittava osaaminen kyseisen palvelun tuottamiseen.

Vehkoonranta Oy on tarjonnut hankinnan kohteena olevaa palvelua, ja sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjoajana voi olla toimittaja, joka tarjoaa palveluitaan markkinoilla. Kunnan tai kuntayhtymän tarkoituksena ei ole markkinoilla toimiminen, vaan palvelujen tarjoaminen asukkailleen. Kuntalain 15 luvun säännösten perusteella kunnan tai kuntayhtymän toimiminen markkinoilla ei ole mahdollista, ellei toimintaa yhtiöitetä. Hankintasäännösten mukaan tarjoajaa ei saa hylätä tarjouskilpailusta, jos se täyttää sijoittumismaansa lainsäädännön vaatimuksen palvelujen tarjoamisesta luonnollisena henkilönä tai oikeushenkilönä. Nyt näin ei ole ollut.

Vaikka Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän tarjous olisikin täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset, Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymältä on puuttunut soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun. Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän menettely on ollut Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymää suosivaa ja muita tarjoajia syrjivää.

Vehkoonranta Oy:n toimittama referenssi ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia. Vaikka vaatimus vapaamuotoisesta konkreettisesta selvityksestä liittyen palvelun tuottamiseen on antanut hankintayksikölle mahdollisuuden arvioida tarjoajan osaamista ennalta rajoittamattomien kriteerien mukaisesti, tässä tapauksessa kyseinen selvitys on puuttunut kokonaan. Hankintayksikön tulee arvioida tarjouksia ennalta ilmoittamiensa kriteerien mukaisesti. Koska Vehkoonranta Oy ei ole toimittanut kahta referenssiä tai vaihtoehtoisesti konkreettista selvitystä tarjouspyynnön mukaisen palvelun tuottamisesta, tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Valituksessa esitetyn johdosta asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan väittämällä tavalla virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymää tarjouskilpailusta. Tämän jälkeen asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut Vehkoonranta Oy:tä tai sen tarjousta tarjouskilpailusta.

Kuntayhtymän osallistuminen tarjouskilpailuun

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön on tullut sulkea Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä tarjouskilpailusta, koska Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymällä ei ole ollut kuntalain perusteella oikeutta osallistua tarjouskilpailuun. Valittajan mukaan kuntayhtymällä ei ole ollut tällaista oikeutta myöskään erityislainsäädännön perusteella. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt muita tarjoajia kohtaan syrjivästi hyväksyessään tarjoajan, jolla ei ole ollut oikeutta osallistua tarjouskilpailuun. Valittajan mukaan tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, koska Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymällä on ollut asemansa perustella kilpailuetuja, jotka ovat vaikuttaneet muun ohella sen tarjoaman palvelun hintaan, ja johtaneet kilpailua vääristäneeseen tilanteeseen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä momentin 1–7 kohdissa todetun seuraamuksen. Markkinaoikeus toteaa hankintalain 154 §:n 1 momentista seuraavan, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu ensisijaisesti tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai pykälässä mainittujen muiden säännösten tai oikeusohjeiden vastaisesti. Hankintalain 154 §:n 4 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintalain 163 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 242) mukaan se vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 102 §:ää (321/2010). Kyseisen aiemman pykälän esitöistä (HE 190/2009 vp s. 76) ilmenee, että pykälän rajoitus ei supista mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssä tapahtuneisiin muihin kuin hankintalakiin perustuviin päätöksenteon virheellisyyksiin. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen. Esikysymyksen käsittelymahdollisuuden vuoksi saman asian jakaminen kahteen eri oikeusturvamenettelyyn ei myöskään ole tarpeen.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2018:124 katsonut muun ohella, että hankintalain 163 §:ssä säädettyä muutoksenhakukieltoa on tulkittava sanamuotonsa mukaisesti niin, ettei markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Muutoksenhakukieltoa koskeva hankintalain 163 § on siten katsottu samansisältöiseksi kuin aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 102 § (321/2010).

Edellä esitettyjen oikeusohjeiden perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan voi hankinta-asiassa kuulua kannanotto väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin kuin hankintasäännösten perusteella lainvastainen.

Kuntalain 126 §:n 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa lain 7 §:ssä tarkoitettua tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Pykälän 3 momentin mukaan kunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla, jos se osallistuu tarjouskilpailuun.

Kuntalain 127 §:ssä on säädetty yhtiöittämisvelvollisuutta koskevista poikkeuksista.

Kuntalain 132 §:n mukaan kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta puuttua kunnan, kuntayhtymän tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yhteisön harjoittamaan kilpailulain vastaiseen menettelyyn tai toiminnan rakenteeseen säädetään kilpailulaissa. Pykälän esitöissä (HE 268/2014 vp s.236) on viitattu kilpailulain 30 a §:ään, jonka 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan kunnan, kuntayhtymän, valtion taikka niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamassa taloudellisessa toiminnassa sovellettu menettely tai toiminnan rakenne, joka tavaroiden tai palveluiden tarjonnassa vääristää tai on omiaan vääristämään terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä markkinoilla (1 kohta), estää tai on omiaan estämään terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun syntymistä tai kehittymistä (2 kohta), tai on ristiriidassa kuntalain 128 §:ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa (3 kohta). Kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston mainitun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

Markkinaoikeus toteaa, että kunnan toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla valvoo tältä osin Kilpailu- ja kuluttajavirasto, jonka antamaan päätökseen voidaan hakea edellä kuvatuin tavoin muutosta markkinaoikeudelta. Tällöin kyse ei kuitenkaan ole kunnan toiminnasta hankintayksikkönä hankintamenettelyssä.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintalaissa ole estetty viranomaisia kuten kuntia tai niiden yksiköitä osallistumasta hankintamenettelyyn. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että hankintalaissa ei myöskään ole asetettu hankintayksiköille velvollisuutta sulkea tarjouskilpailusta ehdokkaita tai tarjoajia sillä perusteella, että ehdokkaat tai tarjoajat ovat menetelleet kilpailulain tai kuntalain vastaisesti.

Hankintalain 81 §:n 1 momentissa on kuitenkin annettu hankintayksiköille mahdollisuus sulkea tarjouskilpailusta muun ohella ehdokas tai tarjoaja, joka on ammattitoiminnassaan syyllistynyt sen luotettavuuden kyseenalaistavaan vakavaan virheeseen, jonka hankintayksikkö voi näyttää toteen (4 kohta) tai joka on tehnyt muiden toimittajien kanssa sopimuksia, joilla pyritään vääristämään kilpailua, ja hankintayksikkö voi näyttää tämän toteen (6 kohta).

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

Hankintalain 96 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä tarjouksen, joka on hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhainen tarjoajan saaman lainvastaisen valtiontuen vuoksi vain, jos tarjoaja ei pysty hankintayksikön asettamassa riittävässä määräajassa näyttämään toteen, että valtiontuki on myönnetty laillisesti.

Hankintalain 97 §:n mukaan, jos tarjoajana on hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluva yksikkö taikka, jos tarjoaja on saanut tai on saamassa hankintayksiköltä tarjoushintaan vaikuttavaa taloudellista tukea, hankintayksikön tulee tarjousten vertailussa ottaa huomioon edellä mainittu taloudellinen tuki ja muut sille aiheutuvat todelliset tarjoushintaan vaikuttavat seikat.

Unionin tuomioistuin on 7.12.2000 antamassaan tuomiossa ARGE Gewässerschutz vastaan Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft (C-94/99, EU:C:2000:677) tulkinnut muun ohella direktiivissä 92/50/ETY säädettyä tarjoajien yhdenvertaista kohtelua koskevaa vaatimusta. Unionin tuomioistuin on mainitussa asiassa lausunut ennakkoratkaisunaan muun ohella, että direktiivissä tarkoitettua tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei ole loukattu pelkästään sillä perusteella, että hankintaviranomainen päättää, että julkiseen palveluhankintamenettelyyn saavat osallistua yksiköt, jotka saavat tältä hankintaviranomaiselta tai muilta hankintaviranomaisilta jossain muodossa tukea, joka mahdollistaa sen, että tällaiset yksiköt voivat tehdä tarjouksia hinnoilla, jotka ovat olennaisesti alempia kuin tällaista tukea saamattomien, kilpailevien tarjoajien hinnat (tuomion kohdat 25–32).

Unionin tuomioistuin on 23.12.2009 antamassaan hankintadirektiivin soveltamista koskevassa tuomiossaan Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare vastaan Regione Marche (C-305/08, EU:C:2009:807) vahvistanut saman kannan. Kyseisen ratkaisun mukaan sekä unionin säännöstöstä että oikeuskäytännöstä ilmenee, että kaikilla henkilöillä tai yksiköillä, jotka hankintamenettelyä koskevassa ilmoituksessa asetetut edellytykset huomioon ottaen katsovat kykenevänsä toteuttamaan tämän hankintasopimuksen välittömästi tai alihankintaa käyttäen, on oikeus jättää tarjous tai ilmoittautua ehdokkaaksi riippumatta kyseisen henkilön tai yksikön yksityis- tai julkisoikeudellisesta asemasta sekä siitä, toimiiko se järjestelmällisesti vai vain satunnaisesti markkinoilla, tai siitä, tuetaanko sitä julkisilla varoilla (tuomion 42 kohta).

Edellä esikysymysten tarkastelusta sekä kuntalaista, kilpailulaista ja niiden oikeussuojajärjestelmästä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että nyt kyseessä olevassa hankinta-asiassa arvioitavana on se, onko hankintayksikkö menetellyt markkinaoikeuden seuraamusharkintaan vaikuttavalla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymää tarjouskilpailusta. Valittaja on tältä osin esittänyt, että kuntayhtymän toimiminen kilpailutilanteessa markkinoilla julkisyhteisön muodossa on muodostanut esteen kuntayhtymän tarjouskilpailuun osallistumiselle ja että hankintayksikkö on menetellyt muita tarjoajia kohtaan syrjivästi hyväksyessään tarjoajan, jolla ei ole ollut oikeutta osallistua tarjouskilpailuun. Tältä osin markkinaoikeus toteaa edellä kuvatun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, että myös julkisoikeudellisella yhteisöllä on lähtökohtaisesti oikeus osallistua tarjouskilpailuihin riippumatta siitä, tuetaanko sitä julkisilla varoilla. Hankintayksikön ei näin ollen voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut kuntayhtymää tarjouskilpailusta oikeudellisen muotonsa vuoksi.

Valittaja on esittänyt vielä, että tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, koska Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymällä on ollut asemansa perustella kilpailuetuja, jotka ovat vaikuttaneet muun ohella sen tarjoaman palvelun hintaan, ja johtaneet kilpailua vääristäneeseen tilanteeseen. Tältä osin markkinaoikeus katsoo, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi, että Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän tarjous olisi saapuneiden tarjousten yleiseen hintatasoon huomioon ottaen ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän osallistuminen tarjouskilpailuun olisi muutoin vaikuttanut tarjouskilpailun syrjimättömyyteen tai kilpailun vääristymiseen siten, että hankintayksiköllä olisi hankintasäännösten nojalla ollut velvollisuus sulkea kuntayhtymä tai sen tarjous tarjouskilpailusta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään käynyt ilmi, että Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden johdosta.

Valitun tarjoajan soveltuvuus ja sen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Oikeusohjeet

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan luvun 12 (107–115 §) säännöksiä.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta määräajassa toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja ja asiakirjoja.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö voi vaatia, että tarjoajat antavat tarjouksensa osana vakuutuksen, että ne täyttävät hankintayksikön asettamat soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Vakuutuksessa annettujen tietojen paikkansapitävyys tulee tarkastaa tarjouskilpailun voittajan osalta ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista.

Hankintalain 114 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikön tulee soveltaa 80 §:ssä ja se voi soveltaa 81 §:ssä säädettyjä poissulkemisperusteita. Ehdokkaiden ja tarjoajien korjaaviin toimenpiteisiin ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä 82–86 §:ssä säädetään.

EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevan hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että Vehkoonranta Oy ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä soveltuvuudelle asetettuja edellytyksiä, koska sillä ei ole ollut vaadittuja referenssejä sen tarjoamien osa-alueiden 3 ja 4 osalta, eikä Vehkoonranta Oy ollut toimittanut konkreettista selvitystä tarjouspyynnön mukaisten palvelujen eli laitospalvelujen tarjoamisesta. Lisäksi valittajan mukaan Vehkoonranta Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, sillä tarjouksesta ei ole käynyt ilmi, että sen tarjoamassa palvelussa olisi ollut kyse tarjouspyynnössä määritellystä hankinnan kohteena olevasta palvelusta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että Vehkoonranta Oy:n tarjouksesta on käynyt ilmi sen osaaminen ja kokemus. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että hankintayksikön päihdehuollon parissa työskentelevät päihdepalvelujen asiantuntijat ovat voineet arvioida esityksen perusteella, että Vehkoonranta Oy kykenee tuottamaan tarjouspyynnön mukaista palvelua.

Vehkoonranta Oy on esittänyt, että se on täyttänyt tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset.

Hankinta on jaettu neljään osa-alueeseen, joista osa-alue 3 on koskenut laitosmuotoista päihdekuntoutusta (alkoholi, kesto kahdesta viikosta kolmeen kuukauteen) ja osa-alue 4 laitosmuotoista päihdekuntoutusta (huume, kesto kahdesta viikosta kolmeen kuukauteen).

Osa-aluetta 3 on kuvattu tarjouspyynnön kohdassa II.2.4 "Kuvaus hankinnasta" muun ohella seuraavasti:

"Lyhytaikainen laitosmuotoinen päihdekuntoutus on tarkoitettu alkoholiongelmaisille täysi-ikäisille asiakkaille, jotka tarvitsevat pidempiaikaista (kahdesta viikosta kolmeen kuukauteen) laitosmuotoista päihdekuntoutusta.

Palvelu on ympärivuorokautista hoitoa. Hoidon pituus määräytyy yksilöllisesti arvioidun hoidontarpeen perusteella."

Osa-aluetta 4 on kuvattu tarjouspyynnön kohdassa II.2.4 "Kuvaus hankinnasta" muun ohella seuraavasti:

"Laitosmuotoinen päihdekuntoutus on huumeongelmaisille tarkoitettua kuntoutusta silloin, kun he tarvitsevat pidempiaikaista (kahdesta viikosta kolmeen kuukauteen) laitosmuotoista päihdekuntoutusta. Palvelu on ympärivuorokautista hoitoa."

Tarjouspyynnön kohdan "Soveltuvuusvaatimukset" alakohdassa "Ammatillinen osaaminen" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoajalla on riittävä osaaminen ja kokemus hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamisesta. Tarjoajalla on vähintään kaksi (2) hankinnan kohdetta vastaavaa referenssiä. Referenssit eivät saa olla kolmea (3) vuotta vanhempia.

Mikäli tarjoaja on uusi palveluntuottaja, jolla ei vielä ole referenssejä, tarjoajan tulee toimittaa tarjouksen liitteenä selvitys, joka sisältää tiedot tarjoajan osaamisesta ja kokemuksesta palvelun tuottamiseksi sekä konkreettisen esityksen tarjouspyynnön mukaisen palvelun tuottamisesta.

Lataa tarjouksen liitteeksi liite 3. Referenssit-lomake täytettynä."

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Palvelukuvaus" kohdan 1 "Päihdelaitoshoito" alakohdissa 1.4 "Laitosmuotoinen päihdekuntoutus, alkoholi (osa-alue 3)" ja 1.5 "Laitosmuotoinen päihdekuntoutus, huume (osa-alue 4)" on todettu osa-alueista 3 ja 4 edellä mainitun lisäksi muun ohella seuraavaa:

"Tavoitteena on tukea ja kuntouttaa asiakasta päihteettömyyteen niin, että hänen vointi ja toimintakyky parantuvat. Hoitoon kuuluu jatkohoidon suunnittelu yhdessä asiakkaan ja tilaajan edustajien kanssa hoitojakson aikana. Asiakasta tuetaan hänen arjessa tarvitsemiensa toipumista tukevien selviytymiskeinojen löytämiseen ja vahvistamiseen."

Edellä mainitun liitteen kohdan 3 "Henkilöstö" alakohdassa 3.2 "Kelpoisuusvaatimukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Yksikön henkilöstöllä tulee olla tehtävien hoitamisen kannalta riittävä sosiaali- ja terveydenhuollon koulutus, ammattitaito ja osaaminen sekä erityisosaamista mielenterveys- ja päihdekuntoutujien ohjaamisesta ja hoidosta. Henkilöstöllä on asiakaskunnan tarpeista riippuen tietoa psyykkisistä ongelmista, erilaisten päihteiden käytöstä tai näistä molemmista sekä kykyä tukea asiakkaita psyykkisissä vaikeuksissa tai/ja päihteettömyydessä."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa, ja sen menettelyyn voidaan lähtökohtaisesti puuttua vain tilanteissa, joissa asetetut vaatimukset eivät liity tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun toteutuminen. Asetettavien soveltuvuusvaatimusten tulee olla suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on asettanut tarjoajan soveltuvuuden vähimmäisvaatimukseksi riittävän osaamisen ja kokemuksen hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamisesta. Tämän todentamiseksi tarjoajien on tullut edellä kuvatun mukaisesti liittää tarjoukseensa joko kaksi hankinnan kohdetta vastaavaa referenssiä tai, mikäli tarjoaja on uusi palveluntuottaja, selvitys tarjoajan osaamisesta ja kokemuksesta palvelun tuottamiseksi sekä konkreettinen esitys tarjouspyynnön mukaisen palvelun tuottamisesta.

Edellä todetulla tavalla hankinnan osa-alueen 3 kohteena on ollut lyhytaikainen laitosmuotoinen päihdekuntoutus alkoholiongelmaisille ja osa-alueen 4 kohteena laitosmuotoinen päihdekuntoutus huumeongelmaisille. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa tarjouspyynnön mukaiset soveltuvuusvaatimukset sen varmistamiseksi, että tarjoajalla on riittävät ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva palvelu.

Tarjouspyynnössä ei ole annettu tarkempia ohjeita selvityksen ja esityksen laatimiseksi. Vaikka tarjouspyyntö on mahdollistanut sisällöltään erilaisten selvitysten toimittamisen, markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin siten epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu saada keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Vehkoonranta Oy on jättänyt tarjouksen osa-alueisiin 3 ja 4. Vehkoonranta Oy on todennut tarjouksessaan, että se on uusi palveluntuottaja, eikä sillä ole vielä vaadittua referenssiä. Vehkoonranta Oy on toimittanut tarjouksensa liitteenä liitteen 3 "Tarjoajan osaaminen", jossa on kuvattu muun ohella Vehkoonranta Oy:n toiminnan historiaa ja todettu, että Vehkoonranta Oy:llä on yli 30 vuoden kokemus mielenterveys- ja päihdeasiakkaiden tehostetun asumispalvelun tuottamisesta. Selvityksessä on edelleen esitelty Vehkoonranta Oy:n 12 viikkoa kestävä päihdeohjelma "Päihdy elämästä" ja todettu, että Vehkoonranta Oy on sen innoittamana kehittänyt neljän viikon päihdekuntoutusjakson. Selvityksessä on viitattu siihen, että päihdekuntoutuksen sisältö on esitetty toisessa liitteessä. Tuota liitettä ei kuitenkaan ole liitetty selvitykseen.

Markkinaoikeus toteaa hankintayksiköllä olevan tarjouspyynnön sallimissa puitteissa harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että riittävät edellytykset täyttyvät ja minkälaisen riskin se ottaa hankinnan toteutumatta jäämisestä, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuus- tai avoimuusperiaatteen vastaista. Nyt kyseessä olevan hankinnan tarjouspyyntöasiakirjoissa tältä osin asetetut suhteellisen väljät edellytykset ja soveltuvuuden esittämistapa huomioon ottaen hankintayksikön on katsottava jättäneen itselleen harkintavaltaa arvioida milloin tarjoajan toimittama selvitys on riittävä soveltuvuutta koskevan vaatimuksen täyttymiseksi.

Vehkoonranta Oy:n selvityksestä on käynyt ilmi sen kehittämän "Päihdy elämästä" -ohjelman kesto, toteuttamismuodot ja ohjelmassa käsiteltävät teemat. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida, että Vehkoonranta Oy:n toimittama selvitys on ollut riittävän konkreettinen ja täyttänyt tältä osin asetetut soveltuvuusvaatimukset. Ottaen lisäksi huomioon sen, että hankintayksikkö ei ole pitänyt tarjouspyynnön vastaisena muidenkaan vastaavassa asemassa olleiden tarjoajien samalla konkreettisuusasteella olleita selvityksiä, hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti Vehkoonranta Oy:n selvityksen hyväksyttävyyttä arvioidessaan. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että selvityksen liitteenä ei ole ollut esiteluonnosta päihdekuntoutuksen sisällöstä, sillä tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole nimenomaisesti edellytetty esiteluonnoksen tai sitä vastaavan selvityksen toimittamista, eikä esiteluonnosta voida pitää luonteeltaan tässä tapauksessa sellaisena, että se olisi antanut hankintayksikölle soveltuvuuden täyttymisen arvioinnissa merkityksellistä lisätietoa.

Vehkoonranta Oy:n toimittaman selvityksen perusteella markkinaoikeus myös katsoo, että hankintayksikkö on voinut arvioida, että Vehkoonranta Oy:n tarjoama palvelu on vastannut tarjouspyynnössä kuvattua hankinnan kohteena olevaa palvelua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymä joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa A-klinikka Oy:n korvaamaan Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 10.676,40 eurolla viivästyskorkoineen ja Uudenmaan Päihdehuollon kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 4.905 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Reima Jussila ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 9.10.2020