MAO:417/20

Joensuun kaupunki, Pohjois-Karjalan hankintatoimi - puhdistus- ja kiillotustuotteet

julkinen hankinta - hankinnan kohteen määritteleminen - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2019/328
Antopäivä: 23.9.2020



Asian tausta

Joensuun kaupungin alainen Pohjois-Karjalan hankintatoimi (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.6.2019 julkaistulla ja 20.6.2019 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta puhdistus- ja kiillotustuotteiden hankinnasta tilaajina hankinnassa oleville Joensuun kaupungille, Outokummun kaupungille, Tohmajärven kunnalle, Kontiolahden kunnalle, Lieksan kaupungille, Liperin kunnalle, Nurmeksen kaupungille, Polvijärven kunnalle, Valtimon kunnalle, Heinäveden kunnalle, Kiteen kaupungille, Rääkkylän kunnalle, Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymälle, Polkka – Pohjois-Karjalan tukipalvelut oy:lle, Ilomantsin kunnalle, Pohjois-Karjalan Koulutuskuntayhtymälle ja Juuan kunnalle ajalle 1.11.2019–31.10.2021 sekä kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Pohjois-Karjalan hankintatoimen hankintojen kehittämispäällikkö on 1.10.2019 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella sulkenut VeliMark Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Systeema Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 345.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

VeliMark Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Karjalan hankintatoimen korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä.

Perusteet

Tarjouspyynnön vaatimukset siivouspyyhkeille ovat olleet epäselvät. Siivouspyyhkeiden koekäyttöä koskevat arvioinnin kriteerit ovat olleet niin yleisiä ja yksilöimättömiä, ettei tarjoaja ole voinut tietää, mihin konkreettisiin seikkoihin koekäytön arviointi perustuu. Ammattimainen tarjoajakaan ei ole kyennyt niiden perusteella tietämään, millainen tuote hyväksytään lopulliseen vertailuun. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Vastine

Vaatimukset

Joensuun kaupungin alainen Pohjois-Karjalan hankintatoimi on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu selkeästi, mitä asioita koekäytön aikana arvioidaan. Arvioitavat asiat on jaettu kahteen kategoriaan ja kategorioiden alla olevat tarkasteltavat asiat on avattu selvästi. Alalla ammattimaisesti toimivan on tullut ymmärtää, mitä kyseisillä tarjouspyynnön kohdilla on tarkoitettu. Arvioinnin kriteerit on pyritty kuvaamaan mahdollisimman yksinkertaisesti, eikä niissä ole käytetty erikoistermistöä. Mikrokuitupyyhkeiden arviointiin ei ole olemassa puolueettomia standardeja tai testejä, joiden avulla tuotteiden arviointi olisi voitu suorittaa. Mikrokuitupyyhkeiden arviointi on perustunut koekäytön subjektiiviseen arviointiin.

Tarjousaikana tarjoajat ovat voineet esittää tarjouspyyntöä koskevia kysymyksiä, mutta yksikään tarjoaja ei ole esittänyt kysymyksiä koekäytöstä tai sen arvioinnin kriteereistä.

Valittajalla ei olisi ollut tosiasiallista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, vaikka sen tarjous olisi tullut hyväksytyksi tarjouskilpailuun.

Kuultavan lausunto

Systeema Oy on pitänyt valitusta perusteettomana muun ohessa sillä perusteella, että tarjoajille on annettu mahdollisuus esittää kysymyksiä tarjouspyyntöön liittyen, mutta yhtään kysymystä esimerkiksi pyyhkeiden arvioinnin kriteereistä ei ole esitetty.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tuotteen subjektiivinen arviointi ei saa antaa rajatonta harkintavaltaa hankintayksikölle. Tarjouspyynnössä kohdan 4.2 kuvaus tuotteelle on ollut ”mikrokuitu tasopyyhe, ohut kudottu tai neulottu, käsin pyyhintään”. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että koekäytössä mikrokuitupyyhkeitä arvioidaan sellaisten ominaisuuksien, kuten ”kestää laskoksellaan”, ”pysyy muodossaan”, ”taipuu tiiviisti nurkkiin ja kulmiin” sekä ”pyyhkeen läpi säilyy tuntuma pyyhittävään pintaan” perusteella. Sen sijaan merkittäviä edellä mainittuihin ominaisuuksiin vaikuttavia tietoja tuotteesta, kuten liinan grammapaino tai paksuus, ei ole yksilöity tarjouspyynnössä lainkaan. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä kyseisen tuotteen teknisten ominaisuuksien määrittämisen osalta. Tämä on korostunut erityisesti siitä syystä, että tuote, jonka osuus tarjouksen kokonaisarvosta on ollut alle neljä prosenttia, on arvosteltu koekäytössä hylätty / hyväksytty
-periaatteella, ja kyseisen tuotteen hylkääminen on johtanut koko tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että mikrokuituliinan grammapaino tai paksuus eivät osoita millään tavalla tarjottavan mikrokuituliinan toimivuutta käytännössä.

Valittaja on toimittanut lisäselvitystä tarjoamistaan mikrokuituliinoista.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valittajan esittämän perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoissa annettujen oikeusohjeiden vastaisesti määrittäessään tarjouspyynnössä hankinnan kohteen vähimmäisvaatimukset.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 164) mukaan tarjouspyynnön ja neuvottelukutsun tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä koskevien tai toiminnallisten vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä, jotta tarjoajat pystyvät määrittämään hankinnan kohteen ja hankintayksiköt pystyvät tekemään hankintasopimuksen.

Hankintalain 71 §:n 2 momentin 1 kohdan esitöiden (HE 108/2016 vp s. 168) mukaan tarjousten vertailukelpoisuus ja tarjoajien syrjimätön kohtelu edellyttävät, että suorituskykyyn ja toiminnallisiin ominaisuuksiin liittyvät vaatimukset ovat riittävän täsmällisiä.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavasta siivousvälineiden hankinnasta.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa 4.2 ”Mikrokuitu tasopyyhe, ohut kudottu tai neulottu, käsin pyyhintään” on kohdassa ”Pyyhkeen ominaisuudet” ilmoitettu seuraavaa ja pyydetty tarjoajaa täyttämään tarjoamansa pyyhkeen ominaisuudet:

”Pyyhkeen koko cm x cm Syötettävä

Pyyhe luovuttaa lian pesussa Kyllä
ja pesun jälkeen pyyhe on
nukaton

Hygieniapesun kestävä (+ 95 C) Kyllä

Kestää vähintään 250 Kyllä
pesukertaa menettämättä
ominaisuuksiaan

Lataa tähän pesutestien tulokset Ladattava

Suomenkielinen tuotekortti Ladattava
tarjotusta tuotteesta (tulee käydä
ilmi kaikki mainitut tiedot)

Näytteet (2 kpl/tuote) toimitettava Kyllä
koekäyttöön tarjousajan loppuun
mennessä”.

Tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohdassa 3.2 ”Laatu ja koekäyttö” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouspyynnössä pyydettävät tuotteet ovat käytössä laajasti ja niissä on entisen käyttökokemuksen mukaan riittävä laatutaso. Kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti yhteistyötahot haluavat hankkia käytössä kestävää laatua, joka on menetelmiin soveltuvaa. Hyvä työergonomia lisää työssä jaksamista ja on tuotteiden hankinnassa sovellettava valintaperuste.

[ – – ]

Siivouspyyhkeiden (mikrokuitupyyhkeet tasoille ja lattioille sekä kertakäyttöpyyhkeet ja steriilit kertakäyttöpyyhkeet) laadun varmistamiseksi tarjotuista tuotteista pyydetään koekäyttöön kaksi kappaletta (2 kpl/tuote). Koekäyttö kestää kaksi viikkoa, jonka aikana erityisesti merkitty näytepyyhe on valitussa toimipaikassa käytössä ja pesuissa, käyttökostutus tehdään toimittajan ohjeen mukaisesti.

Käytön aikana tarkkaillaan:

A) kuinka pyyhe säilyttää toimintakuntonsa;

  • on siistin ja puhtaan näköinen
  • säilyttää värinsä
  • pysyy muodossaan
  • ei rullaannu reunoiltaan (ei koske kertakäyttöpyyhkeitä, eikä steriileja kertakäyttöpyyhkeitä)
  • ei takerru toisiin pyyhkeisiin (ei koske kertakäyttöpyyhkeitä, eikä steriileja kertakäyttöpyyhkeitä)
  • ei jätä pisarajälkiä lasipinnoille ja on imukykyinen
  • liankantokyky

B) käyttöergonomia;

  • pyyhe on sopivan kokoinen
  • kestää laskoksellaan
  • pysyy käden ja pinnan välissä
  • liukuu hyvin
  • taipuu tiiviisti nurkkiin ja kulmiin
  • pyyhkeen läpi säilyy tuntuma pyyhittävään pintaan.

Arviointi suoritetaan A ja B kohtien kriteereillä hyväksytty / hylätty periaatteella.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön vaatimukset siivouspyyhkeille ovat olleet epäselvät. Valittajan mukaan siivouspyyhkeiden koekäyttöä koskevat arvioinnin kriteerit ovat olleet niin yleisiä ja yksilöimättömiä, ettei tarjoaja ole voinut tietää, mihin konkreettisiin seikkoihin koekäytön arviointi perustuu.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja sitä koskevat vaatimukset. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä. Hankinnan kohdetta koskevien vaatimusten on oltava riittävän täsmällisiä ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten arvioinnissa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Sille, ovatko tarjoajat esittäneet hankintamenettelyn kuluessa tarjouspyyntöä koskevia kysymyksiä, ei ole lähtökohtaisesti annettava merkitystä arvioitaessa tarjouspyynnön hankintasäännösten mukaisuutta.

Tarjouspyynnössä on edellä todetusti ilmoitettu, että siivouspyyhkeiden laadun varmistamiseksi tarjotuista tuotteista tulee toimittaa koekäyttöön näytekappaleet. Edelleen tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että koekäytön aikana arvioidaan pyyhkeiden käyttöergonomiaa sekä sitä, kuinka pyyhe säilyttää toimintakuntonsa koekäytön aikana. Markkinaoikeus toteaa, että julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet eivät ole lähtökohtaisesti esteenä sille, että hankinnan kohteen laadun varmistamiseksi tavara otetaan hankintayksikön koekäyttöön, mikäli tämä on tarpeen esimerkiksi tavaran ominaisuuksien arvioimiseksi, ja mikäli menettely on muutoin hankintasäännösten mukaista.

Tarjouspyynnön kohdassa 3.2 on ilmoitettu useita erilaisia siivouspyyhkeiden koekäyttöä koskevia arvioinnin kriteerejä, joiden arviointi on ilmoitettu suoritettavan hyväksytty / hylätty -periaatteella. Mainitut kriteerit ovat siis olleet tuotteen vähimmäisvaatimuksia. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön selvyys edellyttää, että sekä hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät että sitä koskevat vähimmäisvaatimukset ovat riittävän täsmällisiä.

Markkinaoikeus toteaa edellä mainittujen koekäyttöä koskevien arvioinnin kriteerien osalta, että niissä on toisaalta ilmoitettu sinänsä varsin täsmällisesti hankinnan kohteen suorituskykyä koskevia tai toiminnallisia vaatimuksia, kuten ”säilyttää värinsä”, ”pysyy muodossaan”, ”on siistin ja puhtaan näköinen”, ”ei rullaannu reunoiltaan”, ”ei takerru toisiin pyyhkeisiin” ja ”ei jätä pisarajälkiä lasipinnoille”.

Toisaalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu arvioitavan siivouspyyhkeitä myös muun ohella sellaisten kriteerien kuin ”pyyhe on sopivankokoinen” ja ”liankantokyky” perusteella. Erityisesti määritelmän ”pyyhe on sopivan kokoinen” osalta markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole määritelty, minkä kokoinen pyyhe tarjouspyynnön kohdassa 4.2 on hankinnan kohteena, tai on hankintayksikön mukaan sopiva kooltaan. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kuitenkin muiden koekäyttöön pyydettyjen siivouspyyhkeiden osalta hankittavan pyyhkeen koko.

Markkinaoikeus katsoo, että siltä osin kuin hankintayksikkö on jättänyt määrittelemättä tarkemmin edellä mainitut kriteerit, ne ovat olleet siinä määrin yleisiä, etteivät tarjoajat ole niiden osalta pystyneet riittävällä tavalla määrittämään tuotteiden vähimmäisvaatimuksia. Lisäksi kyseiset kriteerit ovat antaneet hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten arvioinnissa.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen vähimmäisvaatimusten osalta epäselvä, eikä se kokonaisuutena arvioiden ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on jo tarjouspyynnön laadinnassa menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen kyseessä oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Pohjois-Karjalan hankintatoimi aikoo edelleen toteuttaa siivousvälineiden hankinnan tilaajille julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Joensuun kaupungin alainen Pohjois-Karjalan hankintatoimi on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Karjalan hankintatoimen hankintojen kehittämispäällikön 1.10.2019 tekemän siivousvälineitä koskevan hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Pohjois-Karjalan hankintatoimea tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Joensuun kaupungin alaisen Pohjois-Karjalan hankintatoimen korvaamaan VeliMark Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.550 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Karjalan hankintatoimen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Jari Tiainen ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 6.10.2020