MAO:323/20

Helsingin kaupunki - kauppapalvelujen käyttöoikeussopimukset

julkinen hankinta - uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi

Diaarinumero: 2019/96
Antopäivä: 29.6.2020


Asian tausta

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.10.2017 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla hankintailmoituksella puitejärjestelynä toteutettavasta kauppapalveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen kilpailuttamisesta ajalle 1.2.2018–31.1.2021 ja kolmen vuoden optiokaudelle.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan hallintojohtaja on 8.12.2017, asiakirjojen ja päätöksen mukaan oikeammin 18.12.2017 tekemällään päätöksellä § 30 sulkenut Milk life Oy:n tarjouskilpailusta ja 18.12.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 29 valinnut Hoiva Mehiläinen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 4.500.000 euroa.

Milk life Oy on 2.1.2018 valittanut Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan hallintojohtajan 18.12.2017 tekemistä päätöksistä markkinaoikeuteen (markkinaoikeuden asia diaarinumero 2018/6).

Helsingin kaupunki on 19.2.2018 tehnyt Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa kauppapalveluja koskevan puitesopimuksen.

Markkinaoikeus on 19.12.2018 antamallaan päätöksellä numero 634/18 muun ohella kumonnut Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan hallintojohtajan 18.12.2017 tekemän hankintapäätöksen § 29 ja päätöksen tarjoajan sulkemisesta tarjouskilpailusta § 30 ja kieltänyt Helsingin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön asettamansa 200.000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli Helsingin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kauppapalveluja koskevan hankinnan, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon päätöksessä mainitut seikat.

Milk life Oy:n hakemus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi on saapunut markkinaoikeuteen 26.3.2019 (markkinaoikeuden asia diaarinumero 2019/96).

Helsingin kaupunki on ilmoittanut 14.8.2019 ja 9.10.2019 julkaistuilla ennakkoilmoituksilla kauppapalveluja koskevan hankinnan kilpailuttamisesta ja 18.11.2019 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla hankintailmoituksella puitejärjestelynä toteutettavasta kauppapalveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen kilpailuttamisesta kolmen vuoden ajalle sekä kolmen vuoden optiokaudelle.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Hakemus

Vaatimukset

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus tuomitsee Helsingin kaupungille 19.12.2018 annetussa päätöksessä numero 634/18 asetetun 200.000 euron uhkasakon maksettavaksi. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.200 eurolla.

Perusteet

Markkinaoikeus on 19.12.2018 antamallaan päätöksellä numero 634/18 kumonnut päätökset Hoiva Mehiläinen Oy:n valitsemisesta palveluntarjoajaksi ja Milk life Oy:n sulkemisesta tarjouskilpailusta. Lisäksi Helsingin kaupunki on velvoitettu järjestämään uusi tarjouskilpailu, mikäli se aikoo toteuttaa kauppapalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana. Edelleen markkinaoikeuden päätöksessä on kielletty hankintayksikköä tekemästä edellä mainittujen päätösten perusteella hankintasopimusta tai panemasta niitä muutoin täytäntöön 200.000 euron sakon uhalla.

Hankintayksikkö ei ole järjestänyt markkinaoikeuden päätöksen jälkeen uutta tarjouskilpailua aiemman tarjouskilpailun mukaisen palvelun toteuttamiseksi. Sen sijaan se on tehnyt tarjouskilpailun mukaisen palvelun hankintaa koskevan hankintasopimuksen Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa.

Sopimuskausi on helmi- ja maaliskuuta lukuun ottamatta ollut sama kuin käyttöoikeussopimusta koskevan ilmoituksen mukainen sopimuskausi. Hoiva Mehiläinen Oy lienee tuottanut kauppapalvelut alun perin tarkoitetun sopimuskauden alusta lähtien. Uuden tarjouskilpailun järjestäminen 19.12.2018 ja 1.3.2019 välisenä aikana ei olisi ollut mahdollista.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.220 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole pannut täytäntöön markkinaoikeuden 19.12.2018 antamalla päätöksellä numero 634/18 kumottuja päätöksiä. Uhkasakkoa ei tule tuomita maksettavaksi.

Hankinnan kohteena olevaa kotipalveluun sisältyvää kauppapalvelua annetaan muun ohella sairauden tai muun vastaavanlaisen toimintakykyä alentavan syyn perusteella henkilöille, jotka tarvitsevat tukea selviytyäkseen asumiseen ja jokapäiväiseen elämään kuuluvista tehtävistä. Kauppapalvelujen keskeytyksetön järjestäminen niitä tarvitseville asiakkaille on ollut välttämätöntä.

Hankintayksikkö on järjestänyt kauppapalvelut väliaikaisella hankintasopimuksella Hoiva Mehiläinen Oy:n tuottamana 19.3.2018 lukien markkinaoikeuden ratkaisun antamiseen asti. Markkinaoikeuden annettua päätöksensä 19.12.2018, väliaikaisen hankintasopimuksen on sovittu olevan voimassa 19.3.2021 saakka, kuitenkin enintään siihen asti, kunnes markkinaoikeuden päätöksen antamisen jälkeen toteutettu uusi tarjouskilpailu saavuttaa lainvoiman.

Markkinaoikeuden päätös on annettu 19.12.2018 joululomakauden alettua, mikä on aiheuttanut usean viikon viiveen kilpailuttamisen valmistelutoimenpiteiden aloittamiselle. Kilpailuttamisen valmistelu palvelujen hankinnan järjestämiseksi on aloitettu viipymättä tammikuussa 2019. Valmistelun alussa on todettu, ettei hankintaa tulla kilpailuttamaan olemassa olevia tarjouspyyntöasiakirjoja hyödyntäen, vaan on ryhdytty selvittämään muita mahdollisia palvelujen järjestämistapoja esimerkiksi järjestämällä palvelut omana työnä tai hyödyntäen erilaisia käyttäjän valintaan liittyviä palveluvalintamalleja, kuten palvelusetelin käyttöä.

Markkinaoikeuden päätöksessä numero 634/18 määrätty kielto panna hankintasopimus täytäntöön ei ole koskenut aikaa ennen päätöksen antamista 19.12.2018. Väliaikaisen hankintasopimuksen sopimuskausi on poikennut hankintailmoituksessa mainitusta sopimuskaudesta, joka on ollut alustavasti 1.2.2018–31.1.2021 ja lisäksi enintään kolmen vuoden mittainen optiokausi.

Vastaselitys

Hankintayksiköllä ei ole ollut todellista pyrkimystä järjestää uutta kilpailutusta sen esittämässä aikataulussa.

Uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, joten edellytykset uhkasakon määräämiselle ovat olemassa.

Hankintayksikkö ei ole selvittänyt, mitä se on tarkoittanut hankinnan uudelleenkilpailutuksen valmistelun käynnistämiseen liittyvillä resurssiongelmilla eikä esittänyt selvitystä hankinnan kilpailutuksen viivästymisen syistä. On epäselvää, miksi uudelleenkilpailutus on edellyttänyt huolellista valmistelua ja markkinakartoitusta, koska asiakkaiden ja hankintalähteiden osalta tilanne ei ole olennaisesti muuttunut aiemman kilpailutuksen jälkeen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt lisävastineessaan selvitystä kilpailutuksen viivästymisen syistä ja lisälausumassaan selvityksen sosiaali- ja terveyslautakunnan pöytäkirjan 5.11.2019 § 252 sisällöstä.

Hakija on antanut lisävastaselityksen.

Hankintayksikkö on lisälausumassaan esittänyt selvitystä muun ohella uutta kilpailutusta koskevasta hankintailmoituksesta. Lisäksi hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle 19.2.2018 allekirjoitetun hankintasopimuksen ja sen liitteenä olleen palvelukuvauksen sekä 12.8.2019 Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa pidetystä neuvottelusta laaditun muistion.

Hakija on esittänyt lisälausumassaan, että hankintayksikkö on tehnyt Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa määräaikaisen sopimuksen sosiaali- ja terveystoimialan kauppapalveluista. Sopimuksen kohde on ollut sama kuin markkinaoikeuden kumoamassa hankintapäätöksessä. Kysymys ei ole väliaikaisesta järjestelystä. Mikäli hankintayksikön Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa 12.8.2019 pidetyssä neuvottelussa laaditulla muistiolla olisi ollut tarkoitus muuttaa hankintasopimuksen voimassaoloehtoa, siinä olisi tullut yksilöidä sopimus ja ehto, johon muutos kohdistuu. Koska vain hankintayksikkö on allekirjoittanut muistion, sillä ei ole voitu muuttaa sopimuksen voimassaoloaikaa.

Hankintayksikkö on esittänyt lisälausumassaan paljoksuvansa hakijan korvattaviksi vaadittujen oikeudenkäyntikulujen määrää 10 tunnin asianajotyöstä aiheutuneita kustannuksia ylittäviltä osin. Hakija on pitkittänyt oikeudenkäyntiä lukuisilla kirjelmillä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tarkastelun lähtökohdat

Hankintayksikkö on ilmoittanut 3.10.2017 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla hankintailmoituksella puitejärjestelynä toteutettavasta kauppapalveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen kilpailuttamisesta ajalle 1.2.2018–31.1.2021 ja kolmen vuoden optiokaudelle.

Hankintayksikkö on 18.12.2017 tekemällään päätöksellä § 30 sulkenut Milk life Oy:n tarjouskilpailusta ja hankintapäätöksellä § 29 valinnut Hoiva Mehiläinen Oy:n tarjouksen.

Milk life Oy on 2.1.2018 valittanut hankintayksikön 18.12.2017 tekemistä päätöksistä markkinaoikeuteen (markkinaoikeuden asia diaarinumero 2018/6).

Hankintayksikkö on 19.2.2018 tehnyt Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa kauppapalveluja koskevan puitesopimuksen sen jälkeen, kun asia on saatettu valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Markkinaoikeus on 19.12.2018 antamallaan päätöksellä numero 634/18 muun ohella kumonnut edellä mainitut hankintayksikön 18.12.2017 tekemät päätökset. Markkinaoikeus on lisäksi kieltänyt hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön asettamansa 200.000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kauppapalveluja koskevan hankinnan, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon päätöksessä mainitut seikat.

Milk life Oy:n hakemus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi on saapunut markkinaoikeuteen 26.3.2019 (markkinaoikeuden asia diaarinumero 2019/96).

Hankintayksikön laatimassa muistiossa 12.8.2019 pidetystä neuvottelusta Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa on todettu, että hankintayksikön ja Hoiva Mehiläinen Oy:n välinen hankintajärjestely on toteutettu väliaikaisena julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 153 §:n mukaisesti. Muistiossa on lisäksi todettu, että markkinaoikeuteen tehdyn valituksen johdosta hankintajärjestely on ollut voimassa enintään siihen asti, kunnes markkinaoikeus antoi 19.12.2018 valituksen johdosta päätöksensä. Edelleen muistiossa on todettu, että päätöksen antamisen jälkeen osapuolet ovat yhteisymmärryksessä sopineet väliaikaisen hankintajärjestelyn jatkamisesta enintään siihen asti, kunnes uutta kilpailutusta koskeva hankintapäätös saavuttaa lainvoiman.

Hankintayksikkö on ilmoittanut 14.8.2019 ja 9.10.2019 julkaistuilla ennakkoilmoituksilla kauppapalveluja koskevan hankinnan kilpailuttamisesta ja 18.11.2019 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla hankintailmoituksella puitejärjestelynä toteutettavasta kauppapalveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen kilpailuttamisesta kolmen vuoden ajalle sekä kolmen vuoden optiokaudelle.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 129 §:n 1 momentin mukaan EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa sekä kansallisen kynnysarvon ylittävässä liitteen E palveluhankinnassa tai käyttöoikeussopimuksessa voidaan tehdä sopimus aikaisintaan 14 päivän kuluttua siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tai hänen katsotaan saaneen päätöksen ja valitusosoituksen tiedoksi (odotusaika).

Hankintalain 150 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa, jossa on noudatettava odotusaikaa tai 131 §:n 1 momentissa tarkoitettua määräaikaa, hankintayksikkö ei saa tehdä hankintasopimusta, jos asia on saatettu valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan:
1) kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; tai
3) velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Säännöksen esitöissä (HE 63/1990 vp s. 14) on todettu, että uhkasakkoa ei voida tuomita maksettavaksi, jos päävelvoitteen noudattamatta jättämiseen on esitetty pätevä syy. Tällainen syy on esimerkiksi se, että velvoitetulta on puuttunut tosiasiallinen tai oikeudellinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta.

Asian arviointi

Asiassa on arvioitavana, onko hankintayksikkö rikkonut markkinaoikeuden 19.12.2018 antamalla päätöksellä numero 634/18 asetettua kieltoa tehdä hankintasopimus 18.12.2017 tehdyn hankintapäätöksen § 29 ja päätöksen tarjoajan sulkemisesta tarjouskilpailusta § 30 perusteella tai panna niitä muutoin täytäntöön. Mikäli markkinaoikeuden päätöksessä asetettua päävelvoitetta ei ole noudatettu, asiassa on vielä arvioitava, onko hankintayksiköllä ollut uhkasakkolain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu pätevä syy olla noudattamatta päävelvoitetta.

Helsingin kaupunki on 19.2.2018 tehnyt hankintamenettelyyn osallistuneen Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa kauppapalveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen. Mainittu hankintasopimus on tehty sen jälkeen, kun asia on saatettu valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Sopimuksen tekemisestä ei ole kuitenkaan ilmoitettu markkinaoikeudelle. Tähän nähden markkinaoikeus on 19.12.2018 antamallaan päätöksellä numero 634/18 kumonnut hankintayksikön 18.12.2017 tekemät päätökset ja kieltänyt hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön asettamansa 200.000 euron sakon uhalla.

Helsingin kaupungin ja Hoiva Mehiläinen Oy:n 19.2.2018 tekemän sopimuksen kohdassa "Sopimuskausi ja optio" on todettu, että sopimuskausi on kolme vuotta ja se alkaa 19.3.2018. Lisäksi edellä mainitussa kohdassa on todettu, että sopimus voidaan molemmin puolin irtisanoa päättymään kuuden kuukauden kuluttua kirjallisen irtisanomisilmoituksen päiväyksestä.

Hankintayksikön 12.8.2019 laatimassa muistiossa neuvottelusta hankintayksikön ja Hoiva Mehiläinen Oy:n välillä on todettu, että niiden välinen hankintajärjestely on toteutettu väliaikaisena hankintalain 153 §:n mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen perusteella Helsingin kaupunki on tehnyt määräaikaisen hankintasopimuksen jo 19.2.2018 valituksen ollessa markkinaoikeudessa vireillä noudattamatta hankintalain 150 §:n 1 momentissa tarkoitettua kieltoa. Sopimuksen voimassaoloa ei ole rajoitettu päättymään markkinaoikeuden ratkaisuun. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että mainitussa sopimuksessa ei ole ollut kysymys hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä markkinaoikeuskäsittelyn aikana. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön laatimalla muistiolla 12.8.2019 pidetystä neuvottelusta Hoiva Mehiläinen Oy:n kanssa ei ole merkitystä 19.2.2018 tehdyn määräaikaisen sopimuksen arvioinnissa.

Kun otetaan huomioon, että hankintayksikön 18.12.2017 tekemät päätökset § 29 ja § 30 on pantu täytäntöön 19.2.2018 tehdyllä määräaikaisella hankintasopimuksella jo ennen markkinaoikeuden päätöksen numero 634/18 antamista 19.12.2018, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole ollut tosiasiallista tai oikeudellista mahdollisuutta noudattaa markkinaoikeuden päätöksessä asetettua päävelvoitetta. Näin ollen hankintayksiköllä on ollut uhkasakkolain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu pätevä syy olla noudattamatta päävelvoitetta, eikä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi ole perusteita. Hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen hakija saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeuden päätöksellä hakijan hakemus hylätään. Pääsääntöisesti hakija olisi tällaisessa tilanteessa velvoitettava korvaamaan vastapuolen oikeudenkäyntikulut. Kun kuitenkin otetaan huomioon edellä hankintayksikön hankintasopimuksen tekemisestä noudattamatta hankintalain 150 §:n 1 momentissa tarkoitettua kieltoa lausuttu, esillä olevan oikeudenkäynnin on osaltaan katsottava aiheutuneen viranomaisen virheestä. Markkinaoikeus katsoo, että tässä tilanteessa ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari ja Riikka Innanen sekä asessori Anu Pitkänen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 13.7.2020