MAO:298/20

Keravan kaupunki - palvelusetelien asiointi- ja hallinnointipalvelun tietojärjestelmä

julkinen hankinta - tarjouspyynnön epäselvyys - poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus - elinkaarikustannukset

Diaarinumero: 2019/335
Antopäivä: 25.6.2020


Asian tausta

Keravan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) sekä Helsingin kaupunki, Askolan kunta, Eteva kuntayhtymä, Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Perusturvakuntayhtymä Karviainen, Kauniaisten kaupunki, Keski-uudenmaan sote-kuntayhtymä, Kirkkonummen kunta, Lapinjärven kunta, Loviisan kaupunki, Porvoon kaupunki, Sipoon kunta, Vantaan kaupunki ja Seinäjoen kaupunki ovat ilmoittaneet 19.4.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta palvelusetelien asiointi- ja hallinnointipalvelun tietojärjestelmän hankinnasta 1.10.2019 alkavalle kaksivuotiselle sopimuskaudelle, minkä jälkeen sopimuksen voimassaolo jatkuu toistaiseksi voimassa olevana. Kilpailutus on lisäksi sisältänyt optiona ostopalveluiden hallinnoinnin sekä henkilökohtaisen budjetin asioinnin ja hallinnoinnin tietojärjestelmän hankinnan.

Keravan kaupungin sosiaali- ja terveyspalveluiden toimialan toimialajohtaja on 8.10.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 40/2019 valinnut Polycon Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt EU-kynnysarvon.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu, eikä hankintapäätöstä ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Vaana Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti, mikäli hankintasopimus on allekirjoitettu, valittaja on lisäksi vaatinut hyvitysmaksua, tehottomuusseuraamuksen määräämistä, sopimuskauden lyhentämistä ja seuraamusmaksun määräämistä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.081,10 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Voittaneen tarjoajan käyttöönottoprojektia koskevalle hintaelementille A1 tarjoama kaikkien hankintayksikköjen käyttöönottoprojektien yhteishinta on ollut 15 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjouksen kohdissa A1.1–A1.15 ilmoittamien yksittäisten hankintayksikkökohtaisten hintojen on siten tullut olla keskimäärin yksi euro kutakin käyttöönottoprojektia kohden. Valittaja on ilmoittanut omassa tarjouksessaan hintaelementin A1 yhteishinnaksi 222.000 euroa.

Käyttöönottoprojektin keskimääräinen yhden euron hinta ei voi täyttää tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla ja myöhemmin lisätietokysymysten vastauksissa vahvistetulla tavalla tarjouspyynnön hinnoittelua koskevaa vaatimusta. Tarjouspyynnön mukaan A1-kohdassa ilmoitettavan käyttöönottoprojektin hinnan on tullut sisältää ’’vaatimusluettelon mukaiset pakolliset vaatimukset ja tarjoajan toteutuvaksi ilmoittamat ei-pakolliset vaatimukset täyttävän järjestelmän käyttöönotto kokonaisuudessaan, sisältäen myös mahdolliset Tilaajan ympäristöön tarvittavat ohjelmistoasennukset. Käyttöönottoprojektin tulee sisältää viiden (5) palvelusetelituotteen (tai vastaava) käyttöönotto järjestelmässä, käyttöönottoon liittyvät työ- ja materiaalikustannukset sekä Tilaajalle järjestettävä käyttöönottokoulutus’’.

Voittaneen tarjoajan hintaelementin A1 tarjouspyynnön vaatimusten vastaisuutta havainnollistaa myös vertailu hintaelementin A1 ja A3 sisällön ja voittaneen tarjoajan tarjoamien hintojen välillä. Hintaelementti A1:n on tullut sisältää lisäksi hinta viiden palvelusetelituotteen tai vastaava käyttöönotolle järjestelmässä. Hintaelementti A3:n on puolestaan tullut sisältää hinta uuden palveluseteli- tai muun vastaavan tuotteen käyttöönotolle, kiinteänä hintana. Voittanut tarjoaja on tarjonnut hintaelementille A3 kappalehintana uuden palveluseteli- tai muun vastaavan tuotteen käyttöönotolle 1.781 euroa.

Voittanut tarjoaja ei ole hinnoitellut hintaelementtiä A1 tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla. Tarjottu hintaelementti A1 ei sisällä niitä palveluita tai töitä, jotka tarjouspyynnössä on vaadittu kyseiseen hintaelementtiin hinnoiteltavan. Voittaneen tarjoajan antamat hinnat hintaelementille A1 ovat tarjouspyynnön vastaisia.

Voittaneen tarjoajan palvelusetelijärjestelmä on mahdollisesti ollut käytössä aiemmin ainoastaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymässä. Tarjouspyynnössä on vaatimuksena esitetty, että ’’Tarjoajan ei tule huomioida sitä, jos jollain Tilaajalla on jo käytössä tarjoajan järjestelmä, vaan käyttöönottoprojektin hinta tulee antaa joka tapauksessa’’. Tämä on vahvistettu myös lisätietokysymysten vastauksissa.

Tarjouspyynnössä on esitetty yksiselitteisiä vaatimuksia kunkin hintaelementin sisällöstä. Tarjouspyynnössä ei ole annettu mahdollisuutta hinnoitella hintaelementtiin A1 sisältyviä hinnan osia muihin hintaelementteihin sisältyvinä, vaan siinä on nimenomaisesti vaadittu hinnoiteltavan kyseiset palvelut ja työt hintaelementtiin A1 sisältyvinä.

Tarjouspyyntö on kuitenkin ollut käyttöönottoprojektin hinnoittelun osalta epäselvä. Tarjouspyynnössä on selkeästi ja yksiselitteisesti kuvattu suuri määrä palveluja ja töitä, jotka tarjoajan tulee hinnoitella hintaelementtiin A1 sisältyväksi. Toisaalta tarjouspyynnössä on rajoitettu tarjoajan hinnoittelun vapautta kuvaamalla, että hinta ei voi olla nolla euroa. Lisäksi tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimusluonnoksessa on todettu kohdassa 13.2 että ’’Mikäli jollain Tilaajalla on tämän Sopimuksen voimaantullessa jo tuotantokäytössä Toimittajan järjestelmä, ei kyseistä Tilaajaa voida veloittaa käyttöönottoprojektista’’. Koska tarjoaja ei tarjouspyynnön mukaan ole saanut veloittaa hintaerää, joka kaikesta huolimatta huomioidaan sen vahingoksi vertailuhintaa laskettaessa, on valittaja kysynyt hankintayksiköltä, mikä on alin hinta, jonka tarjoaja voi tässä tilanteessa hintavertailua varten antaa. Vastauksissaan hankintayksikkö on viitannut tarjouspyynnössä kuvattuihin vaatimuksiin.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Tarjoajan velvoittaminen hinnoittelemaan sen vertailuhintaa keinotekoisesti nostavia hintaeriä, joita tarjoaja ei kuitenkaan sopimuskauden aikana ole oikeutettu hankintayksiköltä veloittamaan, syrjii sellaista tarjoajaa, jonka järjestelmä on jo hankintayksikössä käytössä. Edellä todettu tarjouspyynnön vaatimus on tehnyt tarjouksista vertailukelvottomia. Lisäksi tarjouskilpailu ei ole johtanut aidosti kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

Vastine

Vaatimukset

Keravan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö on julkaissut hankintamenettelyssä lopullisen tarjouspyynnön mukana oleville tarjoajille 28.6.2019. Hankintayksikkö on lopullisessa tarjouspyynnössä ilmoittanut tarjousten valintaperusteeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden ja tarjousten vertailuperusteet. Lisäksi Tarjouspalvelu-toimittajaportaalin kohdassa Hankinnan kohteen kriteerit on annettu selkeät ohjeet tarjoushintojen ilmoittamisesta.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet on tarjouspyynnössä ilmoitettu selkeästi. Hankintayksikkö on lisäksi selkeästi kertonut, miten hinnat tulee tarjouksessa ilmoittaa ja mitä kunkin hintakomponentin tulee pitää sisällään. Kun vielä otetaan huomioon, että tarjoajien tarjoamissa muissa hintaelementeissä (A2–A6) eivät tarjottujen hintojen erot ole muodostuneet yhtä suuriksi kuin A1-hintojen osalta, voidaan pitää selvänä, että tarjoajat ovat ymmärtäneet kaikkien pyydettyjen hintojen osalta, mitä kuhunkin hintaelementtiin tulee sisältyä.

Alalla toimivalle ammattimaiselle tarjoajalle ei ole voinut jäädä epäselväksi se, mitä kunkin tarjotun hinnan tulee sisältää. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi hankintayksikkö ei missään olosuhteissa voi, eikä sen tule, ottaa kantaa siihen, mikä on alin hinta taikka ylipäätään hinta, minkä tarjoaja voi tarjouksessaan antaa. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ainoastaan sulkenut pois sen, että tarjottu hinta ei voi olla nolla euroa, koska tällöin on epäselvää, tarjoaako kyseinen tarjoaja ylipäätänsä vaadittua suoritusta. Jokainen tarjoaja on yksin vastuussa tarjouksensa sisällöstä ja tarjoamistaan hinnoista.

Käyttöönottoprojektin hinta (A1) on tullut ilmoittaa tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti hankintayksikkökohtaisesti. Tällä tavoin hankintayksikkö on varmistanut sen, että A1-tarjoushinnat on annettu saman sisältöisinä ja siten toisiinsa nähden vertailukelpoisina ja että niistä muodostuva vertailuhinta on vertailukelpoinen. Koska käyttöönottoprojektien hinnat on kaikkien tarjoajien tullut ilmoittaa samalla tavalla tarjouksessaan, eivät kyseessä ole valittajan kertomalla tavalla teoreettiset ja olemattomat hintaerät, vaan konkreettiset hankintayksikkökohtaiset käyttöönottoprojektihinnat, jotka ovat sisältäneet kaikki ne työ-, ja materiaali- ja muut kustannukset, jotka hankintayksikkö on pyytänyt hintoihin sisällyttämään.

Hankintayksikkö on katsonut tarpeelliseksi ottaa selvyyden vuoksi hankintasopimusluonnokseen sopimusmääräyksen koskien sellaista tilannetta, jossa jollakin hankintaan osallistuvalla hankintayksiköllä olisi hankintasopimuksen voimaan tullessa jo tuotantokäytössä kilpailutuksella valitun tarjoajan järjestelmä. Tällaisessa tapauksessa on selvää, että mainittu hankintayksikkö ei maksa käyttöönottoprojektista eikä tarjoaja voi sitä kyseisestä projektista myöskään veloittaa. Hankintayksikkö ei luonnollisesti voi tietää ennalta sitä, mikä tarjoaja tullaan palveluntuottajaksi valitsemaan. Ottaen huomioon sen, että hankintaan osallistuvilla yksiköillä on nykytilanteessa käytössään erilaisia palvelusetelijärjestelmiä joko tähän hankintamenettelyyn osallistuvilta tarjoajilta tai muilta, kolmansilta osapuolilta, on hankintayksikkö valinnut tarjouspyynnössä kuvatun hinnoittelumallin. Edellä mainittu sopimusehto kohtelee kaikkia tarjoajia samalla tavoin, eikä tarjouspyynnössä tai sen liitteissä asetettuja ehtoja näin ollen voida pitää tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastaisina.

Hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta hankintasäännösten mukaisen selvityksen koskien sen tarjoamia hankintayksikkökohtaisia käyttöönottoprojektien hintoja tarjouspyynnön kohdissa A1.1–A1.15. Hankintayksikkö on arvioinut, että kyseiset hinnat voivat olla poikkeuksellisen alhaisia verrattuna muihin tarjouskilpailuissa jätettyihin tarjouksiin. Hankintayksikkö on pyytänyt voittanutta tarjoajaa kirjallisesti selvittämään, mihin seikkoihin tarjotut hinnat ovat perustuneet. Voittaneen tarjoajan selvityspyyntöön antaman vastauksen perusteella hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä hintojen olevan poikkeuksellisen alhaisia.

Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjouksia arvioidaan ainoastaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Koska tarjoaja sitoutuu tarjouksen tekemisellä hankinnan kohteena olevan tavaran toimittamiseen tai palvelun tuottamiseen tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti, hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta vaatia tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten täyttymisen osoittamista hankintamenettelyn aikana muulla tavalla kuin tarjouksessa esitetyllä ilmoituksella, jos tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tarjoajia esittämään hankintamenettelyssä muuta näyttöä vaatimusten täyttymisestä. Lisäksi, mikäli tarjoaja ei syystä tai toisesta kykenisi tarjouksensa mukaiseen suoritukseen, olisi kyseessä sopimusrikkomus, joka ei tule arvioitavaksi hankintamenettelyn yhteydessä.

Tarjoajien on tullut liittää tarjouksiinsa käyttöönottosuunnitelma. Muun ohella näiden käyttöönottosuunnitelmien sisällöstä hankintayksikkö on voinut todentaa sen, että tarjoajan tarjous on sisältänyt kaiken mitä käyttöönottoprojektilta on tarjouspyynnössä edellytetty. Näin ollen hankintayksikkö on voinut varmistua myös siitä, että tarjoaja on hinnoitellut pyydetyn käyttöönottoprojektien sisällön tarjouspyynnön kohtiin A1.1–A1.15.

Tarjouspyynnön kohdassa ’’Soveltuvuusvaatimukset, D1 Hankinnan kohteelle asetetut pakolliset vaatimukset’’ tarjoajan on tullut vastata ’’Kyllä’’ kysymykseen: ’’Tarjoaja on tutustunut tarjouspyynnön liitteenä olevaan vaatimusluetteloon ja siinä määriteltyihin hankinnan kohdetta koskeviin pakollisiin vaatimuksiin. Tarjoaja vakuuttaa, että sen tarjoama tietojärjestelmä täyttää mainitut pakolliset vaatimukset’’. Voittanut tarjoaja on vastannut ’’kyllä’’ mainittuun kysymykseen. Myös tältä osin hankintayksikkö on voinut katsoa voittaneen tarjoajan tarjouksen olleen tarjouspyynnön mukainen.

Hankintayksikkö on saadun selvityksen perusteella katsonut, että voittaneen tarjoajan tarjoushinnat sisältävät kaiken, mitä tarjouspyynnössä on edellytetty. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä, että voittanut tarjoaja ei pystyisi hankintasopimuksen toteuttamiseen tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön mukainen.

Kuultavan lausunto

Polycon Oy on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa asiassa.

Vastaselitys

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa ei ole kysymys siitä, mikä on tarjoajan kyky hankintasopimuksen toteuttamiseen sen ehtojen mukaisesti. Arvioinnin tulee kohdistua tarjouksen tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukaisuuteen. Näitä vaatimuksia voittanut tarjoaja ei ole kaikilta osin täyttänyt. Hankintayksikkö on asettanut tarjousten hinnoittelulle lisävaatimuksia. On ilmeistä, että voittaneen tarjoajan hintaelementille A1 antamat hinnat eivät ole täyttäneet näitä hankintayksikön hinnoittelulle asettamia lisävaatimuksia.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valittajan esittämän perusteella ensin arvioitava, onko tarjouspyyntö laadittu hinnan ilmoittamisen osalta ja tarjoushinnan ilmoittaminen tarjoajaportaalin kautta toteutettu epäselvällä ja tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaarantavalla tavalla. Asiassa on vielä tarvittaessa arvioitava, onko voittaneen tarjoajan tarjous ollut hinnoittelun ja tarjouksen sisällön osalta tarjouspyynnön vastainen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Pykälän 9 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteessä on oltava kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 12 kohdan mukaan mainituissa asiakirjoissa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Mainitun pykälän esitöissä (HE 108/2016 vp s. 165) todetun mukaan tarjouspyynnössä ilmoitettavat tiedot riippuvat hankinnan sisällöstä, koosta ja luonteesta. Lähtökohtana on 67 §:n 1 momentin mukaisesti, että tarjoajilla on riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa.

Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Pykälän esitöissä (HE 108/2016 vp s. 201) on todettu, että kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteeksi on mahdollista valita joko halvin hinta, kokonaiskustannuksiltaan edullisin ratkaisun tai paras hinta-laatusuhde. Valinta näiden välillä olisi aina hankintayksikön harkinnassa.

Kustannuksiltaan edullisimmalla ratkaisulla tarkoitetaan myös muuta kuin varsinaista hankintahintaa, esimerkiksi 95 §:n mukaisia elinkaarikustannuksia.

Elinkaarikustannusten huomioimisesta hankinnan kustannusten arvioimisessa on säädetty hankintalain 95 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi käyttää hankinnan kustannusten arvioimisen perusteena elinkaarikustannuksia. Elinkaarikustannuksia ovat hankintayksikölle tai muille hankinnan kohteen käyttäjille aiheutuneet hankintakustannukset, käyttökustannukset, huoltokustannukset sekä kierrätys- ja jätevaiheen kustannukset ja muut rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen elinkaaren aikaiset kustannukset.

Pykälän 3 momentin mukaan jos hankintayksikkö arvioi kustannukset elinkaarikustannusmallilla, sen on ilmoitettava hankinta-asiakirjoissa, mitkä tiedot tarjoajien ja ehdokkaiden on toimitettava kustannusten laskemista varten ja mitä menetelmää se käyttää elinkaarikustannusten laskennassa.

Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 204) mukaan hankintayksikkö voi myös itse selvittää, mitkä ovat hankinnan elinkaaressa tärkeimmät kustannuksia aiheuttavat tekijät ja itse määritellä, mitkä seikat otetaan huomioon elinkaarikustannuksia vertailtaessa.

Poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista on säädetty hankintalain 96 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Tarjouspyynnön epäselvyys ja syrjivyys

Hankintailmoituksessa on hankintasopimuksen tekoperusteen osalta todettu, ettei hinta ole ainoa myöntämisperuste ja kilpailutuksen lopullisessa 28.6.2019 päivätyssä tarjouspyynnössä on tarjouksen valintaperusteeksi ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että tarjousten vertailuperusteet ovat hinta 80 prosentin painoarvolla ja laatu 20 prosentin painoarvolla.

Hintavertailun osalta tarjouksessa on tullut ilmoittaa erikseen hinta käyttöönottoprojektille (A1), palvelun jatkuvalle tilaajakohtaiselle kuukausiveloitukselle (A2), uuden palvelusetelin tai muun vastaavan tuotteen käyttöönotoille (A3), integraatiotyön tuntihinnalle (A4), jatkokehittämistyön ja muun konsultointityön tuntihinnalle (A5) ja muun koulutuksen tuntihinnalle (A6). A1 ja A2 -hinnat on tullut ilmoittaa tilaaja- eli hankintayksikkökohtaisesti.

Hintojen ilmoittamisesta on tarjouspyynnössä todettu yleisesti seuraavaa:

"Tarjoaja ilmoittaa alla hinnat hankittaville palveluille. Hinnat annetaan ilman arvonlisäveroa (alv 0 %). Taulukossa voidaan antaa kuhunkin sarakkeeseen ainoastaan yksi hinta. Hintojen antaminen esim. hintahaarukkana on kiellettyä. Tarjoajan on annettava kaikki pyydetyt hinnat. Pyydettyjen hintojen ilmoittamatta jättäminen johtaa tarjouksen hylkäämiseen. Tarjoushintojen on sisällettävä kaikki tarjouspyynnössä ja sen liitteissä määritellyt tarjoajalle kuuluvat velvoitteet, jonka lisäksi tarjoajalle ei makseta mitään ylimääräisiä kustannuksia, lisiä tms., vaan kaiken palveluntuottamiseen liittyvän on sisällyttävä annettuihin tarjoushintoihin."

A1-hintojen osalta tarjouspyynnössä on todettu seuraavaa:

"A1-hinta: Käyttöönottoprojekti, Tilaajakohtainen kiinteä hinta (A1 vertailuhinta=Tilaajien käyttöönottoprojektien hinta yhteensä) Kiinteän käyttöönottoprojektin hinnan tulee sisältää vaatimusluettelon mukaiset pakolliset vaatimukset ja tarjoajan toteutuvaksi ilmoittamat ei-pakolliset vaatimukset täyttävän järjestelmän käyttöönotto kokonaisuudessaan, sisältäen myös mahdolliset Tilaajan ympäristöön tarvittavat ohjelmistoasennukset. Käyttöönottoprojektin tulee sisältää viiden (5) palvelusetelituotteen (tai vastaava) käyttöönotto järjestelmässä, käyttöönottoon liittyvät työ- ja materiaalikustannukset sekä Tilaajalle järjestettävä käyttöönottokoulutus. (euroa yhteensä/käyttöönottoprojekti). Tarjoajan ei tule huomioida sitä, jos jollain Tilaajalla on jo käytössä tarjoajan järjestelmä, vaan käyttöönottoprojektin hinta tulee antaa joka tapauksessa. Hinta ei voi olla nolla."

Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu hintavertailusta, että "Tarjoajan kokonaisvertailuhinta muodostuu, kun A1-A6 vertailuhinnat edellä mainituin painotuksin lasketaan yhteen. Halvimman kokonaisvertailuhinnan tarjonnut saa 80 hintavertailupistettä. Muiden tarjoajien hintavertailupisteet lasketaan kaavalla: halvin kokonaisvertailuhinta / tarjoajan kokonaisvertailuhinta x 80."

A1-hinnan osalta hinta on tullut ilmoittaa hankintayksikkökohtaisena yhden käyttöönottoprojektin kokonaishintana, joka on tarjousten vertailussa otettu huomioon laskemalla hankintayksikkökohtaiset hinnat A1.1–A1.15 yhteen. A2-hinta on tullut ilmoittaa hankintayksikkökohtaisena kuukausiveloituksen hintana, joka on hintavertailussa otettu huomioon laskemalla hankintayksiköiden osalta ilmoitetut A2-hinnat yhteen ja kertomalla näin saatu summa 48:lla. A3-hinta on tullut ilmoittaa uuden palveluseteli- tai muun vastaavan tuotteen käyttöönoton kiinteänä hintana, jonka osalta vertailuhintana on käytetty mainittua kiinteää hintaa kerrottuna 150:llä. A4-hinnan osalta on tullut ilmoittaa kiinteä tuntihinta, joka on vertailussa kerrottu 4:llä ja 150:llä. A5-hinnan osalta konsulttityön tuntihinta on vertailussa kerrottu 100:lla ja 4:llä. Muun koulutuksen tuntihinta on kohdassa A6 kerrottu vertailuhintaa laskettaessa 50:llä ja 4:llä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimusluonnoksen, jonka on ilmoitettu olevan osa lopullista tarjouspyyntöä, kohdan 13.2 mukaan ’’Mikäli jollain Tilaajalla on tämän Sopimuksen voimaantullessa jo tuotantokäytössä Toimittajan järjestelmä, ei kyseistä Tilaajaa voida veloittaa käyttöönottoprojektista’’.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja tarjoajan velvoittaminen hinnoittelemaan sen vertailuhintaan vaikuttavana käyttöönottoprojektin hinta, joita tarjoaja ei kuitenkaan sopimuskauden aikana ole oikeutettu hankintayksiköltä veloittamaan, on syrjinyt sellaista tarjoajaa, jonka järjestelmä on jo hankintayksikössä käytössä. Tarjouskilpailu ei ole valittajan mukaan johtanut aidosti kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on ja sen liitteenä ollessa vaatimusluettelossa sekä sopimusluonnoksessa on kuvattu riittävällä tarkkuudella hankinnan kohteena olevalle tietojärjestelmälle asetetut tekniset ja toiminnalliset vaatimukset ja tarjoajan velvoitteet järjestelmän ylläpidon ja kehittämisen osalta hankintakaudella. Hankinnan kohteen kuvaamisen osalta tarjouspyyntö on siten ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hinnan ja hintavertailun perusteiden ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön kohdassa "A. Hinta" on yksityiskohtaisesti ja selkeästi kuvattu se, miten hinnat tulee ilmoittaa erikseen käyttöönottoprojektille (A1), palvelun jatkuvalle tilaajakohtaiselle kuukausiveloitukselle (A2), uuden palvelusetelin tai muun vastaavan tuotteen käyttöönotoille (A3), integraatiotyön tuntihinnalle (A4), jatkokehittämistyön ja muun konsultointityön tuntihinnalle (A5) ja muun koulutuksen tuntihinnalle (A6). Lisäksi on ilmoitettu, että kohdissa A1 ja A2 hinnat tulee ilmoittaa hankintayksikkökohtaisesti.

Kohdan A1 osalta on ilmoitettu, mitä käyttöönottoprojektin tulee sisältää ja missä laajuudessa. Lisäksi on yksiselitteisesti ilmoitettu, että mainitun kohdan hinnoittelussa ei tule huomioida sitä, että jollain hankintayksiköllä on jo käytössä tarjoajan järjestelmä, vaan käyttöönottoprojektin hinta tulee antaa joka tapauksessa ja että hinta ei voi olla nolla. Kaikkien hintakohtien A1–A6 osalta on lisäksi edellä todetulla tavalla ilmoitettu miten ne laskennallisesti tullaan ottamaan hintavertailussa huomioon.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöaineiston ja tarjouspyynnön hintoja koskevien tietojen perusteella tarjoajat ovat tulleet tietoiseksi siitä, miten hinnat tulee ilmoittaa, mitä palveluita ja järjestelmiä kunkin hinnan on tullut sisältää ja miten hintojen vertailu tullaan suorittamaan.

Käyttöönottoprojektin hinnan osalta markkinaoikeus toteaa, että tietojärjestelmän hankintaan liittyvät käyttöönottokustannukset muodostavat osan järjestelmän käytön elinkaarikustannuksista. Hankintalain 95 §:ssä todetulla tavalla hankintayksikkö voi ottaa hankinnan kustannusten arvioimisen perusteeksi myös elinkaarikustannukset. Hankintayksikön harkintavallassa on määritellä, mitkä seikat otetaan huomioon elinkaarikustannuksia vertailtaessa. Hankintayksikön on hankinta-asiakirjoissa ilmoitettava, mitkä tiedot tarjoajien ja ehdokkaiden on toimitettava kustannusten laskemista varten ja mitä menetelmää käytetään elinkaarikustannusten laskennassa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on kuvannut elinkaarikustannusten eli tässä tapauksessa käyttöönottoprojektin huomioon ottamisen hintavertailussa sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat ovat tienneet, mikä on sen vaikutus tarjousten vertailussa. Käyttöönottoprojektin kustannusten, jotka vaikuttavat hankinnan kokonaiskustannuksiin, huomioiminen hintavertailussa ei ole ollut ristiriidassa kilpailuttamismahdollisuuksien hyväksikäytön ja julkisten varojen käytön tehostamisen tavoitteen kanssa.

Käyttöönottoprojektin hinnoittelu ja vaikutus tarjousten vertailussa on ollut ennalta tarjoajien tiedossa. Ottaen vielä huomioon, että tarjoajilla on ollut harkintansa mukaan mahdollisuus hinnoitella käyttöönottoprojekti haluamallaan tavalla lukuun ottamatta sitä, että hinta ei ole voinut olla nolla markkinaoikeus katsoo, ettei se, että käyttöönottoprojektin hinta on tullut ilmoittaa, vaikka tarjoaja olisikin jo hankintayksikön aiempi toimittaja, jolla ei ole mahdollisuutta veloittaa käyttöönottoprojektista, ole merkinnyt mainittujen tarjoajien syrjivää ja epätasapuolista kohtelua.

Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti kuvatessaan hankinnan kohteen ja tarjouksen hinnoittelun sekä asettaessaan hinnan vertailuperusteet.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus ja poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Siltä osin kun valittaja on esittänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen olleen tarjoukseen sisälletyn käyttöönottoprojektina hinnoitellun palvelun osalta tarjouspyynnön vastainen, markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Kuten edellä on jo todettu, tarjouspyynnön hinnoittelua koskevan kohdan A1 mukaan kiinteän käyttöönottoprojektin hinnan on tullut sisältää vaatimusluettelon mukaiset pakolliset vaatimukset ja tarjoajan toteutuvaksi ilmoittamat ei-pakolliset vaatimukset täyttävän järjestelmän käyttöönotto kokonaisuudessaan, sisältäen myös mahdolliset hankintayksikön ympäristöön tarvittavat ohjelmistoasennukset.

Voittanut tarjoaja on vastannut "kyllä" tarjouspyynnön kohdassa ’’Soveltuvuusvaatimukset, D1 Hankinnan kohteelle asetetut pakolliset vaatimukset’’ esitettyyn kysymykseen ’’Tarjoaja on tutustunut tarjouspyynnön liitteenä olevaan vaatimusluetteloon ja siinä määriteltyihin hankinnan kohdetta koskeviin pakollisiin vaatimuksiin. Tarjoaja vakuuttaa, että sen tarjoama tietojärjestelmä täyttää mainitut pakolliset vaatimukset’’.

Lisäksi voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla käyttöönottosuunnitelman, jossa on kuvattu projektin toimintatapaa, käyttöönottoprojektin työvaiheita 13 eri osaan jaettuna ja projektin vaiheistusta ja käyttöönottoaikataulua.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekemistä pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvityksen tuoterivien A1.1–A1.15 eli käyttöönottoprojektien hinnoittelusta. Voittanut tarjoaja on antanut hankintayksikölle selvityksen, jota hankintayksikkö on pitänyt riittävänä.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajan ilmoituksen siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintasäännöksissä ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintasäännöksissä ei ole myöskään asetettu ehdottomia vaatimuksia tarjouksen hintoja koskevan selvityksen sisällölle.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole voittaneen tarjoajan tarjouksessa annettujen tietojen ja voittaneelta tarjoajalta saadun selvityksen perusteella ollut perusteltua syytä epäillä, ettei tarjous käyttöönottoprojektin osalta olisi sisältänyt sitä, mitä tarjouspyynnössä on edellytetty tai että voittanut tarjoaja ei voisi tarjoamillaan hinnoilla suoriutua kysymyksessä olevan hankinnan toteuttamisesta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen virheellisesti tai valittajaa kohtaan syrjivästi, kun se on katsonut voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi eikä ole hylännyt tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 29.6.2020  Päivitetty 13.7.2020