MAO:321/20

Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy - yhtenäiskoulun pää- ja arkkitehtisuunnittelut, rakennuttajakonsulttipalvelut, sähkösuunnittelut, LVIJA-suunnittelut ja rakennesuunnittelut

Julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2020/3, 2020/4, 2020/5 ja 2020/6
Antopäivä: 26.6.2020

Asian tausta

Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.7.2019 ja 19.7.2019 julkaistuilla viidellä EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Nivavaara-Napapiirin yhtenäiskoulun pää- ja arkkitehtisuunnittelusta, rakennuttajakonsulttipalveluista, sähkösuunnittelusta, LVIJA-suunnittelusta ja rakennesuunnittelusta.

Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy on 2.10.2019 tekemillään hankintapäätöksillä valinnut Raami Arkkitehdit Oy:n tarjouksen pää- ja arkkitehtisuunnittelun osalta, Rakennuttajatoimisto Promen Oy:n tarjouksen rakennuttajakonsulttipalveluiden osalta, Sitowise Oy:n LVIJA-suunnittelun osalta ja Sweco Rakennetekniikka Oy:n tarjouksen rakennesuunnittelun osalta.

Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy on 20.12.2019 tekemillään päätöksillä keskeyttänyt pää- ja arkkitehtisuunnittelua, rakennuttajakonsulttipalveluita, LVIJA-suunnittelua ja rakennesuunnittelua koskevat hankinnat ja poistanut 2.10.2019 näistä hankinnoista tekemänsä hankintapäätökset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut yhteensä 1.000.000 euroa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Raami Arkkitehdit Oy, Rakennuttajatoimisto Promen Oy, Sitowise Oy ja Sweco Rakennetekniikka Oy ovat asioissa 2020/3-6 vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteina olevat päätökset hankintojen keskeyttämisestä, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä panemasta keskeytyspäätöksiä täytäntöön markkinaoikeuskäsittelyn aikana ja että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä ei ole ollut todellista syytä hankintojen keskeyttämiseen. Hankintojen keskeyttämistä on perusteltu muun ohella toteamalla, että alakoulussa on peruskorjaustarvetta, jota ei ollut huomioitu suunnittelu- ja rakennuttajakonsulttipalveluiden kilpailuttamisessa. Tarjouspyyntöjen liitteenä esitetyssä hankesuunnitelmassa on kuitenkin jo todettu tarvittavat Nivavaaran ala-asteen rakennustekniset peruskorjaustarpeet tehdyn kuntotutkimuksen perusteella. Myös mahdollinen laajemman peruskorjauksen edellyttämä lisäkonsultoinnin tarve jää todennäköisesti enintään 10-15 prosentin tasolle. Väitettyjä keskeytyspäätösten perusteena olleita muutoksia hankintojen kohteissa ei ole päätösten tekohetkellä ollut olemassa.

Keskeyttämispäätökset ovat syrjineet valittajia ja kohdelleet niitä epätasapuolisesti. Hankintojen keskeyttäminen on omiaan vaikuttamaan tarjousten hinnoitteluun uusissa tarjouskilpailuissa, koska tarjoushinnat ovat tulleet nyt kysymyksessä olevissa menettelyissä julkisiksi. Hankintayksikkö on aloittanut hankintamenettelyt ilman aikomusta tehdä niiden perusteella hankintasopimuksia ja keskeytyspäätösten tarkoituksena on ollut tarjousten tinkiminen seuraavassa tarjouskilpailussa, mistä on osoituksena se, että hankinnat on keskeytetty vasta tarjousvertailujen jälkeen ja hankintapäätösten saatua lainvoiman.

Keskeyttämispäätökset ovat olleet suhteettomia toimenpiteitä niillä tavoiteltuun päämäärään nähden, koska mahdolliset peruskorjaustarpeeseen liittyvät lisähankinnat on mahdollista toteuttaa myös muulla tavalla. Nyt kysymyksessä oleviin kilpailutuksiin kuulumattomat peruskorjaushankkeen vaatimat osat on mahdollista kilpailuttaa erillisenä hankintana tai hankkia peruskorjauksen vaatimat suunnittelu- ja rakennuttajakonsulttipalvelut jo kilpailutettujen hankintojen piiristä lisäpalveluhankintana.

Hankintamenettelyjen keskeyttämispäätöksiä ei ole perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tarkkuudella.

Vastine

Vaatimukset

Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset ja velvoittaa kunkin valittajista korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.532,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on ollut todelliset ja perustelut syyt keskeyttää hankinnat. Nivavaara-Napapiirin hankkeessa on tarkoitus suunnitella ja rakentaa uudisrakennus, joka liitetään olemassa olevaan Nivavaaran alakouluun yhdyskäytävin. Rakennushankkeen suunnitelmana on käytetty Rovaniemen koulutuslautakunnan hyväksymää, tarjouspyyntöjen liitteenä ollutta hankesuunnitelmaa, jonka perusteella on kilpailutettu hankkeen suunnittelu- ja rakennuttajakonsulttipalvelut. Hankesuunnitelma on sisältänyt Nivavaaran alakoulun muutostyöt. Kysymyksessä olevat suunnittelupalveluja koskevat hankinnat on keskeytetty, koska Nivavaaran alakoulussa on havaittu hankesuunnitelmaan sisältymättömiä peruskorjaustarpeita. Kilpailutusten perustana ollut hankesuunnitelma on siten osoittautunut puutteelliseksi.

Hankintayksikkö on havainnut hankintaorganisaatiossa tapahtuneiden muutosten yhteydessä, että alakoulun korjaustarpeiden tarkempi selvittäminen oli jäänyt tekemättä. Selvityksen jälkeen on todettu alakoulun vaativan rakenteellisia korjauksia, jotka tulisi sisällyttää hankkeeseen ja huomioida sen suunnittelupalveluissa. Hankintojen muutostarpeet ovat siten olleet todellisia ja hankintayksikön tiedossa hankintojen keskeyttämisen aikana. Nivavaaran alakoulun korjaustarpeet voivat johtaa siihen, ettei rakentamista voida toteuttaa lainkaan alkuperäisen hankesuunnitelman mukaisesti. Jos mainitut peruskorjaustarpeet aiheuttavat huomattavia kustannuksia, voidaan uudisrakennuksen rakentamisbudjettia joutua pienentämään. Päätökset hankesuunnitelman muuttamisesta voidaan tehdä vasta kun alakoulun peruskorjaustarpeista on saatu tarkemmat tiedot. Korjaustarpeiden laajuus ja niiden vaikutus toteutettavaan hankkeeseen ovat vastineen antamishetkellä edelleen selvitettävänä.

Alakoulun korjaustarpeet vaikuttavat koko hankkeen toteuttamistapaan, eikä niitä ole tarkoituksenmukaista toteuttaa kilpailutetuista suunnittelupalveluista erillisenä kokonaisuutena. Korjaustarpeiden muutos on vaikuttanut olennaisesti hankkeen suunnittelupalveluiden sisältöön, rahoitukseen, aikatauluihin ja resursseihin. Hankintayksikkö tulee ennen uuden kilpailutuksen aloittamista arvioimaan uudelleen hankkeen toteuttamistapaa ja hankkeen jatkamista ylipäätään.

Hankkeen kustannukset ovat nousseet noin 4,5 miljoonalla eurolla alakoulun korjaustarpeiden takia. Korjaustarpeiden suunnitteluun tai korjauksen toteuttamiseen ei ollut varattu lainkaan määrärahoja.

Hankintojen keskeyttäminen ei ole kohdellut valittajia epätasapuolisesti tai ollut valittajia syrjivää. Hankintamenettelyjä ei ole aloitettu ilman aikomusta tehdä hankintasopimus.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta päättää hankinnoistaan kannaltaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Peruskorjausten edellyttämien suunnittelupalvelujen hankkiminen jo kilpailutettujen hankintojen piiristä lisäpalveluhankintana ei olisi edes mahdollista ja se todennäköisesti nostaisi joka tapauksessa niiden hintaa. Lisäpalvelujen hankkiminen erillisenä kilpailutuksena olisi epätarkoituksenmukaista, koska eri suunnittelijoiden käyttäminen osassa rakennushanketta aiheuttaisi muun muassa epäselvyyksiä sopimuskumppanien vastuisiin.

Hankintojen muuttaminen ei olisi hankintasäännösten mukaan mahdollista tarvittavien suunnittelutöiden koon vuoksi. Muutos olisi saattanut vaikuttaa palveluntoimittajien halukkuuteen osallistua alkuperäiseen kilpailutukseen, ja se voi siten vaikuttaa kilpailutuksen lopputulokseen. Peruskorjausten edellyttämien suunnittelupalveluiden hankkiminen lisätilauksena myös todennäköisesti nostaisi niiden hintaa, sillä jo kilpailutettuun hankintaan annettujen tarjousten voimassaolovaatimus oli vain 2 kuukautta.

Hankinnan keskeyttämispäätösten perustelut ovat täyttäneet hankintasäännösten niille asettamat vaatimukset.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, että hankintayksikön vastineissaan esittämät perusteet eivät ole käyneet ilmi hankintamenettelyjen keskeyttämispäätöksistä.

Rovaniemen kaupunki on viime vuosina jo peruskorjannut alakoulun rakennusta monin osin esimerkiksi salaojien, perustuksien, vedeneristyksen ja vesikaton osalta. Hankintayksikön esittämä jäljellä oleva peruskorjaustarve on määrältään väärä ja liioiteltu.

Lisäksi Nivavaaran alakoulun muutostöitä koskevat suunnittelupalvelut, joilla on tässä asiassa asiallisesti ja sisällöllisesti tarkoitettu peruskorjausta koskevia suunnittelupalveluita, ovat olleet keskeytettyjen hankintamenettelyjen piirissä. Hankinta-asiakirjoissa, kuten hankesuunnitelmassa, on viitattu muutostöiden ohella rakennusteknisiin peruskorjaustarpeisiin, jotka tarkoittavat rakennuksen rakenteita koskevia peruskorjaustarpeita. Rakenteet, joiden osalta peruskorjausta oli jo päätetysti tarpeen tehdä, olivat LVIA-järjestelmät ja salaojat. Nivavaaran alakoulun alapohjan, ulko- ja sisäseinien osalta peruskorjaustarpeen määrittämiseksi täytyi hankesuunnitelmassa sanotun mukaisesti vielä tehdä lisätutkimuksia. Perustusten ja sokkeleiden osalta hankesuunnitelmassa ei ole viitattu tehtäviin peruskorjauksiin tai lisätutkimustarpeisiin. Sokkeli on ainut alakoulun rakenne, jonka osalta on tehty keskeytyspäätöksen jälkeen hankesuunnitelmasta poikkeavasti toimenpide-ehdotuksiin johtava lisätutkimus. Muutoin peruskorjaustarve ja siihen sisältyvä suunnittelupalvelu on yksilöity hankesuunnitelmassa joko tehtäväksi tai ilmoitettu tarkemmin selvitettäväksi.

Alueeltaan muutostyön kohteena olevat ja siten peruskorjattavat tilat ovat tarkoittaneet 33 prosenttia Nivavaaran ala-asteen pinta-alasta. Kilpailutettuihin muutostyösuunnitteluun eli peruskorjaussuunnitteluun on kuulunut LVIJA-suunnittelu ja siinä peruskorjaussuunnittelu kattaa 65 prosenttia Nivavaaran ala-asteen taloteknisistä laitteistoista. Näin ollen peruskorjaussuunnitteluun kohdistuva mahdollinen lisäostotarve lisätutkittavaksi mainittujen alapohjan ja sisä- ja ulkoseinien osalta ei tule koskemaan jo kilpailutettua LVIJA-suunnittelua. Peruskorjaussuunnittelun mahdollinen lisäostotarve rakennuttajakonsulttipalveluissa ja pää- ja arkkitehtisuunnittelupalveluissa tulee olemaan vähäinen, koska koulurakennuksen käyttötarkoitus ei muutu. Rakennesuunnittelupalveluiden lisäoston hinta tulee todennäköisesti olemaan jo hankittuun rakennesuunnittelupalveluiden määrään ja joka tapauksessa kilpailutettujen hankintasopimusten yhteenlaskettuun arvoon nähden vähäinen. Hankesuunnitelmassa lisätutkittavaksi mainittujen alapohjan, sisä- ja ulkoseinien peruskorjaussuunnittelun lisäostotarve tulee jäämään näin ollen häviävän pieneksi kilpailutettuja suunnittelupalveluita koskevien sopimusten yhteenlasketusta arvosta.

Päätökset hankintamenettelyn keskeyttämisestä ovat koskeneet tarjouspyyntöaineistoissa yksilöityjä suunnittelupalveluita, eikä peruskorjaus- tai uudisrakentamisurakoita. Hankintojen keskeyttämistä ei ole voitu siten perustella viittaamalla peruskorjaustarpeen nousuun 4,5 miljoonalla eurolla. Hankintojen kohteena olevat suunnittelupalvelut ovat pysyneet samoina.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineissaan 30.3.2020 esittänyt, että peruskorjaustöiden suunnittelupalvelut eivät ole sisältyneet kilpailutettuihin hankintoihin. Hankesuunnitelmassa on muutostöiden ohella viitattu Nivavaaran alakoulun peruskorjaustarpeisiin kohdissa, joissa peruskorjaustarpeet on rajattu hankkeen ulkopuolelle. Muutostyöt tehdään tilan käyttötarkoituksen muutoksen tai uuden rakennuksen liittymisestä aiheutuvien muutosten vuoksi. Peruskorjauksessa tila tehdään uutta vastaavalle tasolle. Valittajan esiin tuomat näkemykset osoittavat, että hankintojen kohteet ovat olleet tarjoajille epäselvät. Hankesuunnitelmassa on ollut myös sisäinen ristiriita perustusten ja sokkelin lisätutkimustarpeen osalta.

Yläpohjan ja vesikaton peruskorjaus on ollut rajattu hankkeen ulkopuolelle, eivätkä nämä peruskorjaukset ole sisältyneet arvioituihin 4,5 miljoonan euron korjaustarpeisiin. Myöskään se, että Nivavaaran alakoulua on aikaisemmin korjattu, ei ole vaikuttanut kilpailutukseen jälkeen ilmenneiden peruskorjaustarpeiden määrään.

Valittajat ovat lisävastaselityksessään esittäneet muun ohella, että Nivavaaran alakoulun muutostöitä eli peruskorjausta voi perustellusti pitää jopa tavanomaista peruskorjausta laajempana, koska vanhan koulurakennuksen tiloja ei ole ollut tarkoitus pelkästään korjata uutta vastaavalle tasolle, vaan kokonaan toiseen ja uudenlaiseen käyttöön.

Hankintayksikkö on lisävastineissaan 8.6.2020 esittänyt muun ohella, että Nivavaara-Napapiirin yhtenäiskoulun hanke on Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy:n päätöksellä palautettu takaisin Rovaniemen kaupungille uudelleen valmisteltavaksi.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Pykälän 2 momentin mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään mainitun lain 123 §:ssä.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 223) todetun mukaan lain 125 § on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainittua säännöstä koskevissa esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) on todettu, että hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22) mukaan hyväksyttävänä keskeyttämisperusteena oikeuskäytännössä on pidetty muun ohella hankinnan kohteen tai hankinnan tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana ja epäonnistunutta tarjouspyyntöä, jonka perusteella on ollut mahdotonta suorittaa vertailua. Hyväksyttävänä keskeyttämisperusteena on pidetty myös hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta.

Mainituissa esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on lisäksi todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Esitöissä (HE 182/2010 vp s. 23) on edelleen todettu, että hankinnan keskeyttämistä koskevasta ratkaisusta tulee aiemmin voimassa olleen hankintalain 73 §:n mukaisesti tehdä perusteltu päätös, jonka perusteluista tulee käydä ilmi keskeyttämisratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko keskeyttämisessä noudatettu lain velvoitteita.

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt neljällä eri tarjouspyynnöllä tarjouksia Nivavaara-Napapiirin yhtenäiskoulun pääsuunnittelijan tehtävistä ja arkkitehtisuunnittelusta, rakennuttajakonsulttipalveluista, LVIJA-suunnittelusta ja rakennesuunnittelusta.

Tarjouspyyntöjen liitteenä olleessa rakennuttamis- ja suunnitteluohjelmassa 12.7.2019 on kohdassa 1.4 "laajuus- ja kustannustavoitteet" todettu muun ohella seuraavaa:

"Nivavaaran alakoulun osalta hankkeeseen sisältyy hankesuunnitelman mukaiset tilamuutokset ja niistä aiheutuvat toimenpiteet ympäröivissä tiloissa ja tate-järjestelmissä. Suunnittelutehtäviin sisältyy rajaavien rakennusosien osalta rakennusosan kokonaislaajuus. TATE-järjestelmien osalta suunnittelutehtävään sisältyy muutostiloissa tapahtuvien toimenpiteiden vaikutus koko järjestelmään."

Hankesuunnitelman kohdassa 2.3 "kuntotutkimus" todettu muun ohella seuraavaa:

"Nivavaaran alakoululla on tehty kuntokartoituksia ja tutkimuksia, joiden raportit ovat liitteenä seuraavasti:

-kuntoarvio, PBM Oy, 28.3.2019, (liite 3.3)
-kuntotutkimusraportti, PBM Oy, 25.4.2019, (liite 3.4)
-muistio rakenneteknisistä peruskorjaustarpeista Nivavaaran ala-asteella, PRT Oy, 1.5.2019 (liite 3.5)

[- -]

Tässä hankesuunnitelmassa ei oteta kantaa Nivavaaran ala-asteen peruskorjaukseen muuten kuin liitteenä olevan muistion mukaan, jossa on tarkemmin käsitelty rakennetekniset peruskorjaustarpeet tehdyn kuntotutkimuksen perusteella.

Kuntotutkimuksen mukaan nykyisen koulurakennuksen LVIA-järjestelmille tulisi tehdä seuraavat korjaustoimenpiteet:

- kaukolämmön alajakokeskuksen uusiminen
- lämmitysjärjestelmän perussäätö ja kaikki lämmitysjärjestelmän venttiilit tulisi uusia
- uusitaan käyttövesiverkoston sulku- ja linjasäätöventtiilit ja säädetään lämminvesikierron virtaamat
- pinnoittamattomien putkieristeiden uusiminen tai pinnoitus"

Hankesuunnitelman kohdassa 3.3 "Nivavaaran alakoulun nykytilanne" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Nivavaaran alakoulun nykytilanteeseen ja peruskorjaustarpeeseen ei ole tässä hankesuunnitelmassa otettu kantaa muutoin kuin laatimalla kuntotutkimus Pohjois-Suomen Betoni- ja Maalaboratorion (PBM 25.4.2019) toimesta (liite 3.4)."

Hankesuunnitelman liitteenä 3.3 olleessa PBM Oy:n suorittamassa 28.3.2019 päivätyssä kuntoarviossa on kohdassa 2.1.2 "rakennuksen ulkopuoliset osat" todettu muun ohella seuraavaa:

"Rakennuksen vesikattoon ja yläpohjarakenteisiin liittyy laajoja saneeraustarpeita. Ulkoseinille sekä sokkeleille suositellaan kuntotutkimusta."

Saman asiakirjan kohdassa 2.1.3 "rakennusrunko" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Ulkoseinät ovat elementtirakenteisia ja niiden tuulettuminen on heikkoa. Ulkoseinille suositellaan kuntotutkimusta.

Sokkelista tehdyssä pistokoeluonteisessa rakennetutkimuksessa havaittiin betonissa karbonatisoitumista, joka voi aiheuttaa raudoitusten ruostumista. Tätä olisi myös syytä lisätutkia laajemmalla otannalla tilanteen selvittämiseksi.

Alapohjarakenteissa on väliseinien kohdalla laatanvahvennoksia, joiden kohdalta puuttuu alapuolinen eristys. Tämä aiheuttaa alapohjatäytön kosteuden nousua betonilaattaan. Tämä voi aiheuttaa vaurioita pinnoitemateriaaleihin. Suositellaan alapohjarakenteiden, kosteustilanteen ja pinnoitteiden tarkempia tutkimuksia."

Hankesuunnitelman liitteenä 3.4 olleessa PBM Oy:n suorittamassa 25.4.2019 päivätyssä kuntotutkimusraportissa on kohdassa 1 "johdanto ja tiivistelmä" todettu muun ohella seuraavaa:

"Kuntoarvion teon yhteydessä tehtiin kuntotutkimuksia. Tutkimuksissa otettiin sisäilmasta kuitunäytteitä, mitattiin sisäilman olosuhteita sekä paine-eroja ulkoilmaan nähden seurantamittauksella ja tehtiin lattian sekä sokkelin alustavaa pistokoeluonteista kuntotutkimusta.

Tutkimuksien perusteella voi tehdä seuraavia johtopäätöksiä ja todeta toimenpidetarpeita:

Kiinteistöön on syytä tehdä laaja kuitukartoitus, koska sisäilmassa todettiin yleisesti mineraalivillakuituja yli toimenpiderajojen.

Maanvaraisiin lattioihin liittyy riskirakenne-epäilyjä ja maanvaraisten lattioiden tyyppejä ja kosteustiloja on syytä tutkia porareikämittauksin. Laattavahvennokset voivat olla alta eristämättömiä maanvaraisia lattian alueita, joihin liittyy korostunut kosteuden kertymismahdollisuus laattaan.

Julkisivurakenteille esitetään julkisivukuntoarvion tekemistä ja ulkoseinien eristetasolle heikolta vaikuttavan tuulettuvuuden vuoksi lisätutkimuksia rakenneavauksin.

Sokkelihalkaisuna on mineraalivillaa maanpinnan yläpuolelta tehtyjen avausten perusteella. Villan kunto maanpinnan tasosta tai sen alapuolelta on selvitettävä, koska siellä on suurempi kosteusrasitus. Sokkelirakennetyyppi on villaeristeellä riskirakenne, vaikka todettaisiin nyt vauriottomaksikin. Vaurioiden esiintyminen vaikuttanee kuitenkin saneeraustapavaihtoehtoihin."

Samassa liitteessä on kohdassa 2.4 "sokkelirakenteen tutkimukset" todettu muun ohella seuraavaa:

"Sokkelin eristehalkaisun eristeiden kunto ja kosteustilanne suositellaan tutkimaan myös maanpinnan alapuolisilta osilta, jotta rakenteen kokonaistilanne voidaan hahmottaa."

Samassa liitteessä on kohdassa 3 "lisätutkimusehdotukset" todettu muun ohella seuraavaa:

- "Sokkelirakenteiden kuntoa voidaan lisätutkia lisäämällä näytteenottopisteitä. Tutkimusta tulisi tehdä myös maanpinnan alapuolelta kaivamalla rakennuksen vierelle koekuoppia. Rakenteesta tutkitaan betonin kuntoa sekä eristeen mikrobi ja kosteuspitoisuus."

Hankesuunnitelman liitteenä 3.5 olleessa rakennusteknisiä peruskorjaustarpeita koskevassa muistiossa on kohdassa 2 "perustukset ja sokkelit" todettu muun ohella seuraavaa:

"KORJAUSTOIMENPITEET

- Ei välittömiä korjaustoimenpiteitä tutkituilla alueilla,
- Maanvastaisesta sokkelista olisi hyvä ottaa materiaalinäyte tutkittavaksi ja kunnon selvittämiseksi."

Saman liitteen kohdassa 3 "alapohja" on todettu muun ohella seuraavaa:

"KORJAUSTOIMENPITEET

- alapohjien kosteuspitoisuudet tulisi mitata porareikämittauksella todellisen kosteustilanteen selvittämiseksi,
- mikäli 1. krs:n luokka- ja käytävätilojen lattioissa havaitaan kohonneita kosteuspitoisuuksia porareikämittauksella, tulisi lattiapinnoitteet uusia hengittäviksi esim. kuivapuristelaatoitus tai vesihöyryä läpäisevä epoksipinnoite (Mastertop 1700 -sarjan epoksipinnoite, Solmaster EP 10 tms.)"

Saman liitteen kohdassa 4 "ulkoseinät" on todettu seuraavaa:

"Ulkoseinien rakenne on altis ulkopuolisen kosteuden aiheuttamille vaurioille. Sateella huokoinen tiilimuuraus kastuu ja saumojen laastipurseet kastelevat myös siihen kosketuksissa olevan materiaalin (joko tuulensuojalevytys tai eristevilla). Muurauksen takana oleva ilmarako on tuulettumaton, joten materiaalien kuivuminen voi tapahtua vain osittain hormivaikutuksen ansiosta. Kuivuminen tapahtuu pääosin seinän läpi joko ulos- tai sisäänpäin riippuen kulloinkin vallitsevista sääolosuhteista. Seinien säärasitusta lisää ns. räystäätön kattorakenne, joka ei estä viistosateita kastelemasta seinää. Vaurioalttein rakenne tässä rakennuksessa on tiiliverhoiltu rankaseinä, joissa tiilimuurauksen ja tuulensuojalevytyksen välissä pitäisi olla tuuletusrako.

KORJAUSTOIMENPITEET

- tarkempi kuntotutkimus ja materiaalinäytteiden analysointi ulkoseinien osalta,
- ikkuna- ja oviaukkojen sekä ulkoseinän läpivientien tiivistys,
- tiili-villa-tiili -rakenteisten ulkoseinien sisäpuolisen muurauksen pinnoitteen höyrynsulkuominaisuuksien parantaminen pintakäsittelyllä (esim. tasoite + luja-maalaus).
- tiiliseinän ulkopuolisen kosteudenkestävyyden ja seinän rakennusfysikaalisen toimivuuden parantaminen esim. kolmikerrosrappauksella."

Saman liitteen kohdassa 5 "sisäseinät" on todettu seuraavaa:

"Väliseinät ovat 1. kerroksessa pääosin tiilimuurattuja, joiden perustuksena on alapohjalaatan vahvistus ilman alapuolista eristettä. Tiiliseiniä ei ole erikseen eristetty bitumihuopakaistalla alapohjalaatasta. Seinien alaosissa on havaittu pintakosteusmittauksissa kohonneita kosteuspitoisuuksia.

KORJAUSTOIMENPITEET

- tiiliseinien pinnoitteet uusitaan alareunasta n. metrin korkeudelle vesihöyryä läpäiseviksi (esim. silikaattimaali tai epoksipinnoite)."

Hankesuunnitelman liitteenä 6 olleessa 18.6.2019 päivätyssä laskentamuistiossa on kohdassa 3 "kustannusarvioiden yhteenvedot" todettu laskentaperusteista otsikon yleiset alla muun ohella seuraavaa:

"-Ei sisällä alakoulun peruskorjausta

[- -]

-Sisältää nykyiseen rakennukseen tehtävät muutokset rakennusten yhdistämisestä johtuen, muutostyöaste on 65,5 prosenttia."

Hankintayksikkö on 20.12.2019 tehnyt erilliset päätökset hankinnan keskeyttämisestä pää- ja arkkitehtisuunnittelun, rakennuttajakonsulttipalveluiden, LVIJA-suunnittelun, ja rakennesuunnittelun osalta. Hankintayksikkö on perustellut hankinnan keskeyttämistä kaikkien hankintojen osalta päätöksissään muun ohella seuraavasti:

"Koulutuslautakunnan hyväksymässä, 18.6.2019 päivätyssä hankesuunnitelmassa on esitetty lisätutkimustarpeita Nivavaaran alakoulun osalta, jotta mahdollinen korjaustarve saadaan määritetyksi. Jo tässä vaiheessa on selvää, että alakoulussa on peruskorjaustarvetta, jota ei ole huomioitu suunnittelu- ja rakennuttajakonsulttipalveluiden kilpailuttamisessa. On selvää, että alakoulun peruskorjaustarpeen arvioiminen johtaa lisäkustannuksiin ja todennäköisiin korjauksiin, joiden laajuus selviää lisätutkimuksien perusteella. Hankkeen kustannusarviota tulee tarkentaa tutkimustulosten perusteella.

Alustavissa laskelmissa alakoululle on arvioitu korjaustarvetta n. 4,5 miljoonaa euroa, mikä ei sisälly hankkeen budjettiin. Alustavat tutkimustulokset viittaavat siihen, että alakoulu vaatii jonkinasteista peruskorjausta, joka on tarkoituksenmukaista tehdä alakoulun muutostöiden ja uudisrakentamisen yhteydessä. Tarvittava työ edellyttää suunniteltua enemmän suunnittelu- ja rakennuttajakonsulttien työtä ja tällaista ei ole huomioitu tai tuotu esille, kun näitä palveluja on kilpailutettu.

Kaupunginvaltuuston hyväksymässä vuoden 2020 talousarviossa on todettu, että monitoimitalon uudisrakentamisen ja peruskorjauksen kustannusarvio sisältäen liikennealueet on 29,651 euroa, mutta peruskorjauksen kustannusarvio ei sisällä kokonaan alakoululle arvioitua korjaustarvetta n. 4,5 miljoonaa euroa.

[- -]

Suunnittelu- ja rakennuttajakonsulttipalvelujen hankinnat täytyy keskeyttää ja alakoulun rakenteita tutkia, jotta palveluhankinnassa voidaan huomioida mahdollinen alakoulun korjaustarve. Jo tässä vaiheessa on selvää, pää- ja arkkitehtisuunnittelu, rakennuttajakonsulttipalvelut, sähkösuunnittelu, LVIJA-suunnittelu ja rakennesuunnittelupalveluita kilpailutettaessa ei ole huomioitu alakoulun korjaustarpeen arvioinnista eikä korjauksen laajuudesta aiheutuvia töitä alakoulussa. Korjaustarpeen selvittyä on arvioitava hankkeelle suunnitellun budjetin riittävyyttä ja mahdollista lisärahoitustarvetta. Suunnittelu- ja rakennuttajakonsulttipalvelujen hankintoja ei siten tulla toteuttamaan sillä tavalla kuin se on kuvattu edellä mainittujen kilpailutusten yhteydessä.

Hankinnan keskeyttämiselle on olemassa hankintalain 125 §:ssä tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy.

Keskeyttämistä koskeva päätös voidaan tehdä missä tahansa hankintaprosessin vaiheessa aina siihen saakka, kunnes hankintasopimus on tehty."

Asian arviointi

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö esittänyt hankintalain 125 §:ssä tarkoitetun todellisen ja perustellun syyn hankintamenettelyjen keskeyttämiselle. Lisäksi asiassa on arvioitava, ovatko hankintamenettelyjen keskeyttämispäätökset perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Nyt kysymyksessä olevien suunnittelupalveluiden hankinnat ovat liittyneet laajempaan Nivavaara-Napapiirin yhtenäiskoulun rakennushankkeeseen, joka on tarjouspyynnön liitteenä olleiden rakennuttamis- ja suunnitteluohjelman ja hankesuunnitelman mukaan pitänyt sisällään sekä uudisrakennuksen rakentamisen sekä muutoksia jo olemassa olevan alakoulurakennuksen tiloihin. Rakennushankkeen kustannusarvio on ollut hankesuunnitelman mukaan yhteensä noin 30 miljoonaa euroa. Nivavaara alakoulun muutostöiden osuus tästä summasta on ollut noin 2 miljoonaa euroa.

Hankintayksikkö on perustellut hankintojen keskeyttämistä muutoksenhaun kohteina olevissa päätöksissään sillä, että Nivavaaran alakoulussa olevaa peruskorjaustarvetta ei ollut huomioitu nyt kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa. Peruskorjaustarpeen arvioiminen puolestaan johtaa lisäkustannuksiin ja todennäköisesti korjauksiin, joiden laajuus selviää vasta tutkimustulosten perusteella. Tarvittavat peruskorjaustyöt on tarkoituksenmukaista tehdä alakoulun muutostöiden ja uudisrakentamisen yhteydessä. Tarvittava työ johtaa muutoksiin myös suunnittelu- ja rakennuttajakonsulttien työssä. Hankintapäätöksissä esitetty kustannusarvio tarvittavista peruskorjaustöistä on ollut noin 4,5 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön esittämän perusteella kysymyksessä olevien kilpailutusten valmistelu on ollut puutteellista. Jo tarjouspyyntöjen liitteenä olleen hankesuunnitelman liitteissä on todettu alakoulun osalta useita rakennuksen kuntoa koskevia lisätutkimustarpeita, joita on hankintayksikön esittämän mukaan lähdetty selvittämään hankeorganisaatiossa tapahtuneiden henkilöstövaihdosten yhteydessä vasta kilpailutusten päättymisen jälkeen. Hankintayksikön ilmoitusta arvioidusta peruskorjaustarpeen laajuudesta ei ole asiassa esitetyn perusteella aihetta epäillä.

Asiassa esitetyn perusteella ei voida todeta, että hankinta-asiakirjoissa tarkoitetut Nivavaaran alakoulun muutostyöt olisivat pitäneet sisällään myös hankintojen keskeyttämispäätösten perusteena olleet alakoulun peruskorjaukset, jotka on havaittu vasta kilpailutusten jälkeen. Sanottujen peruskorjausten toteuttaminen alakoulussa on omiaan aiheuttamaan muutoksia myös nyt kysymyksessä olevien suunnittelu- ja konsultointipalveluiden sisältöön. Tästä syystä hankintayksikölle muodostuisi hankintasopimukset tekemällä vähintäänkin riski siitä, etteivät tämän kilpailutuksen yhteydessä saadut tarjoukset kata lopullista suunnittelu- ja konsultointipalveluiden tarvetta. Hankintayksikön saattaa olla lisäksi tarkoituksenmukaisempaa hankkia palvelut laajempana kokonaisuutena lopullista peruskorjaustöiden laajuutta vastaavasti.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevien päätösten perusteluissa esittänyt, ettei hankintoja tulla toteuttamaan nyt kysymyksessä olevissa kilpailutuksissa kuvatulla tavalla. Hankintayksikkö on lisäksi markkinaoikeudessa esittänyt, että se tulee ennen uuden kilpailutuksen aloittamista arvioimaan uudelleen hankkeen toteuttamistapaa, sekä hankkeen jatkamista ylipäätään.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyjen keskeyttämiselle. Hankintamenettelyjen keskeyttämistä ei voida pitää niille esitettyihin syihin nähden suhteellisuusperiaatteen vastaisina.

Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi hankinnat keskeyttäessään kohdellut valittajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Sen arvioiminen, aiheutuuko valittajille mahdollisissa uusissa hankintamenettelyissä perusteetonta haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen takia, kuuluu näiden hankintamenettelyjen yhteydessä arvioitavaksi.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan markkinaoikeus ei voi määrätä hankintayksikköä toteuttamaan hankintaa tietyllä tavalla. Asiassa ei siten ole tarpeen lausua siitä, olisiko hankintayksikön pitänyt toteuttaa lisähankinnat erillisillä kilpailutuksilla tai hankintalain 136 §:n 2 momentissa tarkoitettuina muutoksina.

Hankintojen keskeyttämiseen ovat johtaneet edellä todetuin tavoin etenkin alakoulussa havaitut peruskorjaustarpeet ja niiden aiheuttamat muutokset hankkeen kokonaiskustannuksiin ja hankinnan tarpeeseen, mitkä seikat ovat käyneet ilmi myös muutoksenhaun kohteena olevista päätöksistä. Markkinaoikeus katsoo, että muutoksenhaun kohteena olevat päätökset on perusteltu hankintasäännösten edellyttämässä laajuudessa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnoissaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valitukset.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumerolla 2020/3 Raami Arkkitehdit Oy:n korvaamaan Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumerolla 2020/4 Rakennuttajatoimisto Promen Oy:n korvaamaan Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumerolla 2020/5 Sitowise Oy:n korvaamaan Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumerolla 2020/6 Sweco Rakennetekniikka Oy:n korvaamaan Rovaniemen Kaupunkikiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen valittajien esittämästä vaatimuksesta muutoksenhaunalaisten päätösten täytäntöönpanon kieltämisestä markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi raukeaa.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta

 
Julkaistu 2.7.2020