MAO:293/20

Varsinais-Suomen Erityishuoltopiirin kuntayhtymä - kuljetuspalvelut

Julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2020/38
Antopäivä: 22.6.2020

Asian tausta

Varsinais-Suomen Erityishuoltopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.10.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta asiakkaiden kuljetuspalveluiden hankinnasta ajalle 1.1.2020–31.12.2021 sekä kahdelle kahden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu viiteen osaan.

Varsinais-Suomen Erityishuoltopiirin kuntayhtymän hallitus on 12.12.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 93 muun ohella valinnut tarjoukset hankinnan osiin.

Varsinais-Suomen Erityishuoltopiirin kuntayhtymän hallitus on 16.1.2020 tekemällään päätöksellä poistanut edellä mainitun hankintapäätöksensä ja ratkaissut asian uudelleen keskeyttämällä hankintamenettelyn sekä päättänyt hankinnan kilpailuttamisesta kokonaan uudelleen.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 800.000 euroa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Linjaliikenne Muurinen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen hankintamenettelyn keskeyttämisestä, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla oikeudenkäyntimaksun määrällä lisättynä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole ollut hankintasäännösten edellyttämiä todellisia ja perusteltuja syitä. Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn mahdollistaakseen tarjoushintojen jälkitinkimisen ja alkuperäistä hankintapäätöstä koskevan valituksen käsittelyn keskeyttämisen.

Hankintayksikkö on lähettänyt valittajalle ennen keskeyttämispäätöksen tekemistä neuvottelupyynnön, jonka perusteella 23.2.2020 käydyissä neuvotteluissa hankintayksikkö on esittänyt sillä olleen mahdollisuus pitää voimassa alkuperäinen hankintapäätös sekä tiedustellut valittajan korkeina pidettyjen tarjoushintojen perusteita. Hankintayksikön tosiasiallisena tarkoituksena on ollut hankinnan kustannusten laskeminen. Lisäksi tarjoushinnat ja niiden muodostuksen perusteet ovat tulleet kaikkien tarjoajien tietoon, joten uuteen hankintamenettelyyn osallistuvilla tarjoajilla olisi käytössään kyseiset tiedot.

Keskeytettyyn hankintamenettelyyn on osallistunut useita yhteenliittymiä. Vain yksi niistä on tulkinnut väärin tarjouspyynnössä esitettyä soveltuvuusvaatimusta liikevaihdon määrästä. Tarjouspyyntö ei ole ollut keskeyttämispäätöksessä esitetyllä tavalla tulkinnanvarainen. Hankintamenettelyssä on lisäksi annettu jokaiselle tarjoajalle mahdollisuus esittää kysymyksiä ja saada niihin selventäviä vastauksia.

Vastine

Vaatimukset

Varsinais-Suomen Erityishuoltopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintamenettely on keskeytetty, koska hankintayksikkö on havainnut tarjouspyynnön olleen epäselvä ja tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnön mukaan kaikkien yhteistarjoukseen osallistuvien on tullut täyttää hankintayksikön asettamat soveltuvuusvaatimukset. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan tarkoittanut vaatia tätä, vaan tarkoituksena on päinvastoin ollut mahdollistaa pienten toimittajien osallistuminen tarjouskilpailuun ryhmittymänä liikevaihtoa koskevasta soveltuvuusvaatimuksesta huolimatta. Hankintasäännösten vastaista on myös ollut edellyttää, että kukin yhteistarjoukseen osallistuva toimittaja täyttää yksin liikevaihtovaatimuksen, koska tämä edellytys ei ole ollut hankintaan nähden oikeasuhtainen ja objektiivisesti perusteltavissa.

Tarjouspyynnössä ollut virhe on havaittu vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Sekä hankintapäätöksestä tehdyssä valituksessa että hankintaoikaisuvaatimuksessa on kiinnitetty huomiota tarjouspyynnössä olleeseen yhteistarjousta koskevaan sanamuotoon. Hankintayksikkö on päättänyt keskeyttää hankintamenettelyn, koska tarjouspyynnön sanamuoto on ollut epäselvä ja koska objektiivisesti arvioiden on ollut mahdollista, että myös joku potentiaalinen tarjoaja on jättänyt tarjouksen sen vuoksi antamatta. Tarjouspyynnössä ollutta epäselvyyttä ei ole ollut mahdollista korjata hankintamenettelyä keskeyttämättä tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Kyse ei ole ollut kielletystä jälkitinkimisestä. Hankinta on koskenut kuljetuksia, jotka hankintayksikkö on lakisääteisesti velvollinen järjestämään. Hankintayksikkö on hankkinut kuljetuspalvelut väliaikaisesti tekemällä muun ohella valittajan kanssa väliaikaiset sopimukset. Hankintayksikön neuvottelupyyntö ja keskustelut palvelun hinnasta ovat koskeneet väliaikaista sopimusta ja siinä sovittujen koulukuljetusten yksittäisten reittien hinnanmääräytymisperusteita. Vaikka tarjouskilpailuun osallistuneilla tarjoajilla on ollut mahdollista saada tieto toistensa esittämistä tarjouksista, hankinnan keskeyttäminen ei ole ollut epätasapuolista tai syrjivää.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on neuvottelukutsussaan 14.1.2020 todennut kustannusten nousevan merkittävästi, ellei mitään tehdä, ja pyytänyt neuvotteluja jo seuraavaksi päiväksi, mikä ei kuitenkaan onnistunut valittajan edustajan esteen vuoksi. Neuvotteluissa 23.2.2020 on käsitelty yksinomaan hankintamenettelyssä annettujen tarjousten mukaisten kuljetuskustannusten nousemisen perusteita ja yritetty selventää hankintayksikön omien reititysten vaikutusta kustannuksiin. Neuvotteluihin osallistuneille valittajan edustajille on jäänyt neuvotteluista selvä käsitys, että hankintamenettelyssä saadut tarjoukset ovat johtaneet hankintayksikön kannalta odottamattoman korkeisiin kustannuksiin ja että kustannuksia on tullut saada laskettua.

Hankintamenettelyssä ei ole saatu yhtään tarjousta yhteenliittymänä, eikä liikevaihtoa koskevan soveltuvuusehdon tarkoituksesta tai tulkinnasta ole kysytty hankintamenettelyn kuluessa. Siten on epätodennäköistä, että tarjouspyyntö olisi estänyt jonkin taloudellisen yhteenliittymän muodostumisen ja tarjouksen jättämisen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että koska vakioreitti- ja linja-autokuljetuksissa reittien pituudet pysyvät suhteellisen vakiintuneina, hankintayksiköllä on ollut mahdollisuus jo tarjoukset saadessaan arvioida toteutuvien kuljetusten kustannuksia. Jos hankintamenettelyn keskeyttämisen syy olisi ollut liian korkeat kustannukset, hankinta olisi keskeytetty jo ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Hankintayksikön ja palveluntarjoajien välisen väliaikaisen sopimuksen mukaan tilaaja ensisijaisesti sopii palveluntuottajan kanssa yhdessä säännöllisesti ajettavat kuljetusten ajoreitit, vaikka tilaajalla on viime kädessä oikeus yksin päättää kuljetusten ajoreitit. Hankintayksikön neuvottelupyyntö on koskenut väliaikaisen sopimuksen mukaisia reittejä ja niiden matkoja sekä tulkintaa niistä maksettavista hinnoista.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainittua säännöstä koskevien esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22) mukaan hyväksyttävänä keskeyttämisperusteena oikeuskäytännössä on pidetty muun ohella hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta, hankinnan kohteen tai hankinnan tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana ja epäonnistunutta tarjouspyyntöä, jonka perusteella on ollut mahdotonta suorittaa vertailua.

Mainituissa esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on lisäksi todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Edellä mainituissa esitöissä (HE 182/2010 vp s. 23) on vielä todettu, että hankinnan keskeyttämistilanteessa hankintayksikön tulee usein ottaa kantaa myös keskeytettyä menettelyä koskevien asiakirjojen julkisuuteen. Esitöissä on myös tuotu esiin, että hankinnan keskeyttämistilanteessa asianosaisen tiedonsaanti-intressi ei koske kilpailevia tarjouksia, vaan hankintayksikön keskeyttämispäätöstä ja sen perusteluita ja että tarjousasiakirjat voidaan pitää salassa, kunnes hankintayksikkö on tehnyt ratkaisunsa uudessa hankintamenettelyssä tai päättänyt luopua hankinnasta.

Tarjouspyyntö ja keskeiset tosiseikat

Tarjouspyynnön kohdassa "Yhteistarjous" on todettu muun ohella, että kaikkien yhteistarjoukseen osallisten tulee täyttää tarjouskilpailuasiakirjoissa asetetut vaatimukset.

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset" on todettu muun ohella, että vaadittu keskimääräinen vuosittainen liikevaihtosumma on 150.000 euroa viideltä viimeisimmältä tilikaudelta ja että liikevaihdon on kokonaan muodostuttava matkustajien kuljetusta koskevalta toimialalta.

Hankintayksikön 16.1.2020 tekemässä päätöksessä hankintamenettelyn keskeyttämisestä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hankintapäätöksestä tehdyissä [‒ ‒] valituksessa sekä

[‒ ‒] oikaisuvaatimuksessa on viitattu tarjouspyynnön yhteistarjousta koskevaan tekstiin, jossa edellytetään, että ’kaikkien yhteistarjoukseen osallisten’ tulee täyttää hankintayksikön asettamat soveltuvuusvaatimukset. Valituksen ja oikaisuvaatimuksen perusteella tarjoajat ovat käsittäneet, että kunkin yhteistarjoukseen antamiseen osallistuneiden tarjoajien tulee yksin täyttää hankintayksikön asettamat soveltuvuusvaatimukset. KTO ei ole tarjouksessa olleella sanamuodolla tarkoittanut sitä.

[‒ ‒]

Oikaisuvaatimuksen ja valituksen perusteella tarjouspyyntö on ollut yhteistarjousta koskevassa tekstissä tulkinnanvaraisuuden johdosta epäselvä. Koska epäselvyys on johtanut siihen, miten tarjoajat ovat arvioineet mahdollisuuksiaan antaa yhteistarjous, KTO:n olisi hyvä keskeyttää hankinta ja kilpailuttaa hankinta uudelleen samalla poistaen epäselvyydet."

Hankintayksikkö on lähettänyt valittajalle 14.1.2020 viestin, jossa on muun ohella ilmoitettu koulukuljetusreittien kustannusten yhteenveto vuodelle 2020, todettu hankintayksikön kustannusten nousevan yli 50 prosenttia, jollei mitään tehdä. Viestissä on myös pyydetty valittajan edustajaa neuvotteluihin 15.1.2020 tai muuna valittajan esittämänä ajankohtana. Asiassa saadun selvityksen perusteella neuvottelut on käyty 23.2.2020.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä keskeyttää hankintamenettely, vaan hankintayksikön tarkoituksena on ollut tarjoushintojen jälkikäteinen alentaminen ja alkuperäisestä hankintapäätöksestä tehdyn valituksen käsittelyn keskeyttäminen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut tarjouspyynnön epäselvyyteen liittyvä todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle ja että hankintayksikön tarkoituksena ei ole ollut vaatia, että jokaisen yhteistarjoukseen osallistuvan on tullut täyttää tietty liikevaihtoa koskeva soveltuvuusvaatimus.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla edellytetty, että yhteistarjoukseen osallistuneiden toimittajien on tullut täyttää tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset, joihin on kuulunut vaatimus toimittajien vähimmäisliikevaihdosta. Hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksessä on todettu tarjouspyynnön olleen epäselvä, koska hankintayksikkö ei ollut tarkoittanut edellä mainitulla vaatimuksella sitä, että kunkin yhteistarjoukseen antamiseen osallistuneiden tarjoajien tulee yksin täyttää hankintayksikön asettamat soveltuvuusvaatimukset. Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syynä on näin ollen ollut se, että hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössä soveltuvuusvaatimuksen, jota se ei ole tarkoittanut asettaa.

Hyväksyttävänä syynä hankintamenettelyn keskeyttämiselle on edellä kuvattujen hankintalain esitöiden mukaan pidetty muun ohella hankinnan kohteen tai hankinnan tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana. Markkinaoikeus toteaa, että nyt kyseessä olevassa asiassa kyseinen soveltuvuusvaatimus ei ole alun perinkään vastannut hankintayksikön tarkoitusta ja tarvetta hyödyntää kilpailuolosuhteet. Kun otetaan huomioon, että tarjouspyynnön yhteistarjouksia ja soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla vaikutetaan potentiaalisten tarjoajien mahdollisuuksiin jättää tarjous, hankintayksikön todellista tarkoitusta vastaamaton soveltuvuusvaatimus on ollut omiaan vaikuttamaan hankintamenettelyyn ja sen lopputulokseen.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut keskeyttämispäätöksestä ilmenevällä tavalla todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että hankintayksikkö on ennen keskeyttämispäätöksen tekemistä pyytänyt valittajan neuvotteluihin viestissä, jossa on mainittu hankintayksikön kustannusten kasvavan saapuneiden tarjousten perusteella. Asiassa esitetyn selvityksen, joka on koskenut osaltaan myös tarjoushintojen julkistamista hankintayksikön päätöspöytäkirjan yhteydessä, perusteella ei ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti tai suhteellisuuden vaatimuksen vastaisesti.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että valittajan esittämien tarjoushintojen julkistamisen ja hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen jälkeisten neuvottelujen vaikutukset ilmenevät vasta mahdollisen uuden hankintamenettelyn yhteydessä ja seuraamukset hankintayksikön mahdollisesti virheellisestä menettelystä kohdistuisivat kyseiseen uuteen hankintamenettelyyn. Näin ollen hankintayksikön menettely tarjoushintojen julkistamisessa ja hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen jälkeisten neuvottelujen käymisessä ei tule tämän keskeytetyn hankintamenettelyn yhteydessä enemmälti arvioitavaksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja viimeksi mainitun lain 95 §:n 2 momentissa mainitut seikat huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Linjaliikenne Muurinen Oy:n korvaamaan Varsinais-Suomen Erityishuoltopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Pekka Savola ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta

 
Julkaistu 29.6.2020