MAO: 283/20

Kuntien Tiera Oy - ICT-laitteet, palvelut ja -ohjelmistojen verkkokaupan tavarahankinnat

Julkinen hankinta - puitejärjestely - hankinnan kohteen määritteleminen - hankinnan laajuudesta ilmoittaminen - vähimmäisliikevaihdon määrä - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2019/202
Antopäivä: 18.6.2020

ASIAN TAUSTA

Kuntien Tiera Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 15.4.2019 julkaistulla ja 8.5.2019 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta ICT-laitteiden, palveluiden ja -ohjelmistojen verkkokaupan tavarahankinnasta 48 kuukauden sopimuskaudelle.

Kuntien Tiera Oy on 12.6.2019 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut Dustin Finland Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Atea Finland Oy:n puitejärjestelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 600.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Dustin Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.800 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittajalla ei ole ollut suoraa integraatiota Samsungin ja Applen laiterekisteröintiohjelmiin. Kyse on ollut vertailussa pisteytettävästä eikä pakollisesta vaatimuksesta.

Hankintayksikkö on myös menetellyt virheellisesti perustaessaan päätöksensä siihen, että valittajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia ympäristöohjelman kestosta ja auditoinnista. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että ympäristöohjelman kesto olisi tullut ilmoittaa tarjoukseen liitetyssä kuvauksessa. Valittaja on vakuuttanut tarjouksessaan, että sen ympäristöohjelma on ollut käytössä vähintään kolme vuotta. Lisäksi kuvauksessa on ollut linkki internetosoitteeseen, josta on käynyt ilmi, että ISO 14001 sertifikaatti on ollut käytössä vuodesta 2002 lukien. Kyseisen sertifioinnin saamisen edellytyksenä on ollut kolmannen osapuolen auditoima ympäristöohjelma.

Hankintayksikkö on lisäksi menetellyt virheellisesti perustaessaan päätöksensä siihen, että valittajan laite "Wlan-kontrolleri laitteisto" on jäänyt tarjouksessa yksilöimättä, eikä laitteen merkkiä, mallia ja mallikoodia ole annettu. Hankintayksikön laatima Excel-tiedosto, johon tarjoajien on tullut kyseisten tietojen osalta vastata kyllä tai ei, on ollut virheellinen ja ristiriitainen. Pyydetyt tiedot ovat ilmenneet tarjouksesta.

Hankintayksikkö on edelleen menetellyt virheellisesti perustaessaan päätöksensä siihen, että valittaja ei ole toimittanut suunnitelmaa verkkokaupan käyttöönotosta, vaan ainoastaan suunnitelman asiakaskohtaisesta käyttöönotosta. Valittaja on toimittanut tarjouksensa liitteenä asiakirjan, joka on sisältänyt sekä laajemman verkkokaupan käyttöönottosuunnitelman että suppeammassa muodossa toteutettavan asiakaskohtaisen käyttöönottosuunnitelman. Asiakaskohtainen käyttöönottosuunnitelma on luokiteltu tarjouspyynnössä pakolliseksi, mutta ei erikseen kuvattavaksi vaatimukseksi. Tästä huolimatta tarjouspyynnössä on edellytetty, että suunnitelmakuvaus sisältää tietyt tarjouspyynnössä nimetyt asiat. Tarjouspyyntö on ollut asiakaskohtaisen käyttöönottosuunnitelman osalta epäselvä.

Hankintayksikkö on vielä menetellyt virheellisesti perustaessaan päätöksensä siihen, että valittajan toimittama vapaan valinnan laitehankintamallin kuvaus ei ole ollut riittävän yksityiskohtainen. Kuvaus ei ole voinut olla syvällinen, koska asiakkaan tahtotila ei ole ollut selvillä, mutta kuvaus on ollut riittävä.

Hankintayksikkö on lopuksi menetellyt virheellisesti perustaessaan päätöksensä siihen, että valittajan toimittamasta verkkokaupan kuvauksesta ei ole löytynyt tarjouspyynnön liitteen 4.1 kohtia 171–179 ja 245–248. Tarjouspyynnössä kohdat 171–178 ja 245–248 on merkitty P-kirjaimella, joten erillistä selvitystä niistä ei ole tarvinnut antaa.

Valittaja olisi voinut täsmentää tarjoustaan edellä mainituilta osin. Osa epäselvyyksistä on johtunut hankintayksikön vastuulla olleesta tarjouspyynnöstä. Täsmentämisellä ei olisi asetettu tarjoajia eriarvoiseen asemaan, sillä valittajan tarjous ei olisi muuttunut miltään osin.

Hankintayksikkö on tulkinnut väljästi väliaikaisen järjestämisen edellytyksiä, viivytellyt korjatun kilpailutuksen järjestämisessä ja toistanut uusissa kilpailutuksissa aiempia virheitään. Hankintayksikön intressissä on ollut jatkaa voittaneen tarjoajan verkkokaupan käyttämistä mahdollisimman pitkään väliaikaisen sopimuksen perusteella, eikä se ole pyrkinyt toteuttamaan hankintaa varsinaisella hankintasopimuksella.

Tarjouspyyntöä ei ole laadittu syrjimättömästi ja hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Kysymyksessä on ollut ICT-markkinoiden kokoon nähden poikkeuksellisen laaja ja arvoltaan merkittävä kokonaisuus. Vastaavat ICT-hankinnat on perinteisesti kilpailutettu tuoteryhmittäin, jolloin kilpailuolosuhteiden käyttö on turvattu.

Tarjouspyynnössä luetelluista asiakkaista yksikään ei ole sitoutunut verkkokauppaan. Merkittävä osa potentiaalisista asiakkaista ei ole myöskään ilmoittanut arviota mahdollisesta hankinta-arvosta. Käytännössä hankintayksikkö on luetellut kaikki omistajansa eli tällä hetkellä mahdolliset asiakkaansa. Tarjoajien ei ole ollut mahdollista arvioida hankinnan tosiasiallista laajuutta. Voittaneella tarjoajalla on väliaikaisen sopimuksen toimittajana ollut parhaat edellytykset arvioida hankinnan tosiasiallinen laajuus.

Tarjouspyynnössä asetettu 130 miljoonan euron vähimmäisliikevaihtovaatimus kahdelta edeltävältä tilikaudelta on rajannut useat potentiaaliset tarjoajat kilpailutuksesta. Alan suurimpien toimijoiden liikevaihtoon suhteutettuna vaatimus on ollut kohtuuton.

Lisäksi hankintayksikkö on asettanut pakollisiksi ja pisteytettäviksi vaatimuksiksi sellaisia verkkokauppaan liittyviä ominaisuuksia, joiden käytännön merkitys verkkokaupalle tai sen asiakkaille on ollut vähäinen ja joita ei ole ollut ennestään muilla alan toimijoilla kuin voittaneella tarjoajalla. Tarjouspyynnössä on muun ohella edellytetty, että verkkokauppa tukee yleisesti käytössä olevaa loppukäyttäjän vapaan valinnan laitehankintamallia (BYOD, CYOD). Lisäksi tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja todentaa osaamisensa tablet-laitevalmistajien kumppanuustasolla. Kumppanuusohjelmien pisteytys ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen. Hankintayksikkö on edelleen pyytänyt videoneuvotteluratkaisuksi sellaista vanhan tekniikan laitteistoa, joka ei ole todellisuudessa missään käytössä. Lisäksi IT-laitteita koskevilla kokovaatimuksilla on rajattu mahdolliset valmistajat siten, että ainoastaan kolmen valmistajan laitteet ovat täyttäneet vaatimukset elinkaaresta ja takuusta. Lisäksi huomattavan määrän pisteitä on voinut saada Microsoft-osaamisesta, -kumppanuusohjelmista ja -sertifikaateista. Hankintayksikkö on vielä asettanut suhteettomia vaatimuksia opetustoimen palvelumallista. Tarjouspyynnön vaatimukset ovat olleet voittaneelle tarjoajalle eduksi. Muiden tarjoajien on täytynyt tehdä erilaisia järjestelyjä kyetäkseen jättämään tarjouksen.

Koska kysymyksessä on ollut vuosittain keskimäärin 150 miljoonan euron arvoinen hankinta, yrityksillä ei ole ollut tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun. Hankintayksikkö olisi voinut sallia osatarjoukset tai toteuttaa verkkokaupan osissa. Hankintayksikkö ei ole esittänyt perusteita sille, miksi hankintasopimusta ei ole jaettu osiin. Jakamatta jättäminen on rajoittanut kilpailua.

Vastine

Vaatimukset

Kuntien Tiera Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.162,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

ICT-laitteiden, -palveluiden ja -ohjelmistojen verkkokauppa on päätetty toteuttaa yhden toimittajan mallilla siten, että toimittaja käyttää useita kymmeniä eri laitevalmistajia. Useisiin kilpailutuksiin pilkotut ICT-laitehankinnat ovat aiheuttaneet kunnissa haasteita muun ohella omaisuuden hallinnassa, eri tuoteryhmien laitteiden yhteensopivuudessa sekä kokonaisratkaisujen suunnittelussa ja toimittajien koordinoinnissa. Tästä syystä verkkokaupan hankinnan kokonaisuuteen on sisällytetty useita ICT-laitteiden tuoteryhmiä. Kunnissa ICT-laitteiden hankintoja ja tilauksia tehdään useilla toimialoilla ja vaatimukset erilaisille laitteille ja kokonaisratkaisuille ovat suuret. Verkkokaupassa on hyödynnetty kilpailuolosuhteet. Kilpailu laitevalmistajien, tukkureiden ja muiden alihankkijoiden kesken on jatkuvaa.

Hankintayksikkö ei ole toteuttanut verkkokauppaa yhtäjaksoisesti yhdellä väliaikaisella sopimuksella, vaan väliaikaiset sopimukset ovat aina päättyneet viimeistään markkinaoikeuden ratkaisuun. Hankintayksikkö on markkinaoikeuden päätösten mukaisesti kilpailuttanut palvelun uudelleen ja samalla muuttanut kilpailutusta markkinaoikeuden vaatimusten ja asiakastarpeiden sekä uuden teknologian mukaiseksi.

Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea valittajan tarjouspyyntöä vastaamaton tarjous tarjouskilpailusta. Valmistajaintegraatiota koskeva vaatimus ei ole ollut pakollinen, vaan pisteytettävä vaatimus. Hankintapäätös on ollut tältä osin virheellinen, mutta virheen korjaaminen ei olisi muuttanut hankintapäätöksen lopputulosta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut esittää erillisellä liitteellä ympäristöohjelmansa ja sen tavoitteet sekä viimeisin ulkoisen auditoinnin auditointiraportti ja kuvaus mahdollisista toimenpiteistä. Valittajan tarjoukseen on sisältynyt linkki koontisivulle. Valittajan tarjoukseen ei ollut liitetty ISO 14001 -sertifikaattia tai esitetty suoraa linkkiä siihen. Koontisivulla ollut linkki sertifikaattiin ei ole toiminut tarjouksia käsiteltäessä. Koontisivun perusteella hankintayksikkö ei ole kyennyt päättelemään ympäristöohjelman voimassaoloa tai sitä, että se olisi ollut ulkopuolisen auditoima. Valittajan tarjouksessa on viitattu vuosikertomukseen, jonka osana on ollut tilintarkastukseen liittyvän auditoinnin raportti, mutta ei ympäristöohjelman auditointiraporttia.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan laitteen merkkiä, mallia ja mallikoodia koskevien yksilöintitietojen sijaan "kyllä". Valittaja on ilmoittanut hintaliitteessä laitteen valmistajan ja hinnan yksilöimättä kuitenkaan tarjottua laitetta. Valittaja on osannut antaa merkkiä, mallia ja mallikoodia koskevat yksilöintitiedot oikein samalla välilehdellä seitsemään kohtaan kahdeksasta, joten on epätodennäköistä, että valittaja olisi tässä kohdassa erehtynyt tarjouspyynnön väitetyn epäselvyyden takia. Asiasta ei ole myöskään esitetty kysymyksiä tarjousaikana.

Tarjouspyynnössä on ollut asiakaskohtaisen käyttöönottosuunnitelman kohdalla epäloogisesti PL-kirjainyhdistelmän sijasta P-kirjain. Sekä verkkokaupan käyttöönottosuunnitelman että asiakaskohtaisen käyttöönottosuunnitelman osalta tarjouspyynnössä on vaadittu, että suunnitelma on tarjouksen liitteenä. Kyseisestä kohdasta ei ole esitetty tarjousaikana kysymyksiä. Tarjouspyynnössä on kuvattu yksiselitteisesti, mitä tarjouksessa on tullut esittää. Valittajan toimittamassa liitteessä on todettu, että kysymyksessä on ollut suppeampi versio verkkokaupan käyttöönottosuunnitelmasta. Mainitun liitteen perusteella samaa suunnitelmaa ei ole siten tarkoitettu käytettäväksi sekä koko verkkokaupan käyttöönotossa että asiakaskohtaisissa käyttöönotoissa. Vaikka saman liitteen katsottaisiinkin soveltuvan molempiin käyttötarkoituksiin, se ei ole ollut sisällöltään riittävän kattava.

Vapaan valinnan laitehankintamallin kuvaamisen osalta valittaja on toistanut vaatimuksen sisällön toimintamallin kuvaamisen asemesta. Vaatimus ei ole ollut syrjivä, eikä sen merkitys ole ollut vähäinen asiakkaille. Hankintayksikön asiakkaat ovat halunneet kyseistä toimintamallia, ja siksi se on ollut osa tarjouspyyntöä.

Tarjoukseen liitettävän verkkokaupan kuvauksen osalta kaikki tarjouspyynnössä luetellut vaatimukset on tullut kuvata. Suurin osa vaatimuksista on merkitty P-kirjaimella. Ottaen huomioon, että valittaja on osannut vastata useaan P-kirjaimella merkittyyn kohtaan tarjouksessaan, tarjouspyyntö ei ole voinut olla tältä osin epäselvä.

Vapaan valinnan laitehankintamalli (BYOD, CYOD) on ollut asiakkaiden toivoma ja useat toimijat tarjoavat tai tukevat sitä. Kumppanuustasolla on ollut merkitystä ostohintoihin ja erilaisiin alennusprosentteihin. Kumppanuustaso on myös osoitus toimittajan pätevyydestä toimittaa kyseisen laitevalmistajan laitteita, palveluita ja niihin liittyviä teknologioita sekä konsultoida asiakkaita. Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan neljä korkeimman kumppanuustason tablet valmistajaa. Vaatimus ei ole voinut olla syrjivä tai voittanutta tarjoajaa suosiva. Videoneuvotteluratkaisun osalta tarjouspyynnössä on pyydetty hinnoittelemaan integroitu yhden henkilön videoneuvottelulaite. Valittaja on tarjonnut tarjouspyynnön mukaista laitetta.

IT-laitteita koskevien vaatimusten osalta valittaja on pystynyt tarjoamaan tarjouspyynnön mukaisia laitteita ja hinnoittelemaan ne tarjouksessaan. Hankintayksikkö on varmistanut markkinavuoropuheluvaiheessa usealta merkittävältä laitevalmistajalta vaatimusten soveltuvuuden. Microsoft on merkittävä toimija kuntasektorilla ja erityisesti opetustoimessa. Mikäli puitejärjestelyyn valittu toimittaja ei kykenisi sopimuskaudella laajasti toimittamaan ja tukemaan Microsoftin tuotteita ja ohjelmistoja, iso osuus kuntien tarpeista jäisi täyttämättä.

Vähimmäisliikevaihtovaatimus ei ole rajoittanut kilpailua. Valittaja on täyttänyt kyseisen vaatimuksen, eikä sillä ole vaatimuksen osalta oikeussuojan tarvetta.

Useiden eri sopimusten hyödyntäminen ICT-laitteiden ja palveluiden hankinnoissa on tuottanut kunnille huomattavia kustannuksia, joita nyt kilpailutetulla verkkokaupparatkaisulla on voitu pienentää. Hankintayksikön tavoitetta modernista ja kustannustehokkaasta verkkokauppapalvelusta ei olisi voitu toteuttaa jakamalla hankinta osiin.

Hankintayksikkö on tiedustellut ja koonnut asiakkaidensa kiinnostuksenilmaisut ja esittänyt tämän koonnin tarjouspyynnön liitteenä. Hankinnan laajuus on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteenä olleessa taulukossa asiakkaittain ja tuoteryhmittäin jaoteltuna. Taulukon tyhjät rivit eivät ole tarkoittaneet, että tietoja ei ole ollut, vaan liitteessä todetulla tavalla tiedot on summattu ilmoituksen tehneen yksikön hankintavolyymiin. Kaikilla tarjouskilpailuun osallistuvilla ja osallistumista harkitsevilla on ollut sama luettelo hankintaan osallistuvista asiakkaista ja tuoteryhmäkohtaisista hankintavolyymeista.

Kuultavan lausunto

Atea Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.864,20 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ympäristöohjelman ja sen auditoinnin, erään laitteen yksilöintitietojen, verkkokaupan käyttöönottosuunnitelman sekä vapaan valinnan laitehankintamallin ja verkkokaupan kuvauksen osalta.

Aikaisempien hankintamenettelyjen mahdolliset virheet eivät ole merkityksellisiä tässä asiassa. Hankintasopimuksen tekemisen viivästymisestä aiheutuu haittaa. Tarjouskilpailu on järjestetty hankintasäännösten mukaisesti.

Tarjoajille on annettu tiedot hankintayksikön asiakkaiden kiinnostuksesta sekä asiakkaiden arvioimista vuosittaisista hankintavolyymeista. Voittaneella tarjoajalla ei ole ollut tästä hankinnasta mitään sellaisia tietoja, joita muilla tarjoajilla ei olisi ollut käytettävissään. Voittaneella tarjoajalla on väliaikaisen sopimuksen toimittajana tietoja väliaikaisen sopimuksen kautta toteutuneista hankintayksikön joidenkin asiakkaiden hankintavolyymeista. Historiatietojen perusteella ei voida arvioida asiakkaiden tulevaisuuden hankintavolyymeja. Voittanut tarjoaja ei ole voinut hyödyntää omassa tarjouslaskennassaan väliaikaisen sopimuksen perusteella hallussaan olevia tietoja.

Markkinaoikeuden käsiteltäväksi ei voida saattaa hankintasäännösten nojalla hankintayksikön päätöstä tai ratkaisua siitä, että hankintaa ei ole jaettu osiin. Hankinnan kilpailuttaminen nykyisessä muodossaan ja laajuudessaan on ollut hankintayksikön ja sen asiakkaiden kannalta tarkoituksenmukaista ja perusteltua.

Liikevaihtovaatimus on ollut hankintasäännösten mukainen. Liikevaihtoraja on ollut oikeasuhtainen, kun otetaan huomioon hankinnan ennakoitu arvo sekä hankinnan luonne ja hankintayksikön tarve varmistaa, että tarjoajalla on hankinnan toteuttamiseen taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat. Potentiaalisilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus käyttää muiden yksiköiden, kuten omien konserniyhtiöiden, voimavaroja taloudellista ja rahoituksellista tilannetta koskevien vaatimusten täyttämiseksi.

Voittanut tarjoaja on kyennyt täyttämään osan tarjouspyynnössä asetetuista vaatimuksista ongelmitta, kun taas eräät vaatimukset ovat olleet haastavia. Se seikka, että jonkun tarjoajan tarjous on menestynyt tarjousvertailussa muiden tarjouksia paremmin, ei ole osoitus tarjoajan suosimisesta tai tarjouspyynnön tarkoitushakuisuudesta.

Vapaan valinnan laitehankintamallin merkitys verkkokaupalle ja sen asiakkaille ei ole ollut vähäinen. Kyseinen vaatimus on palvellut hankintayksikön ja sen asiakkaiden tavoitteita. Kumppanuustasoilla on ollut todellista merkitystä asiakkaille. Voittanut tarjoaja on panostanut kumppanuustasoihin nimenomaan palvelunsa laadun parantamiseksi ja tuottaakseen lisäarvoa asiakkailleen. Videoneuvotteluratkaisujen osalta voittaneella tarjoajalla ei ole ollut valittajaa parempia mahdollisuuksia kartoittaa asiakkaiden nykyisiä ratkaisuja ja uudistustarpeita. IT-laitteiden kokovaatimukset, Microsoft-osaamista koskevat vaatimukset ja toimialavaatimukset eivät ole suosineet voittanutta tarjoajaa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että mikäli ympäristöohjelmaa koskeva linkki ei ole toiminut, kyseessä on ollut hankintayksiköstä johtuva tekninen vika. Hankintayksikön olisi tullut suhteellisuusperiaatteen vuoksi huomauttaa linkin väitetystä toimimattomuudesta ja pyytää valittajalta lisäselvitystä. Hankintayksikön olisi tullut myös varmistaa, onko liite nimeltä "Asiakaskohtainen käyttöönottosuunnitelma" tosiasiassa koskenut verkkokaupan käyttöönottosuunnitelmaa. Hankintapäätöksessä ei ole mainittu, että suunnitelman sisältö olisi ollut puutteellinen tai riittämätön. Vapaan valinnan laitehankintamallia koskevan kuvauksen osalta valittaja on vastannut kaikkiin vaatimuskohtiin "kyllä" ja kuvannut ominaisuuksia. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty mitään tiettyä laajuutta kuvauksilta. Verkkokaupan kuvauksen osalta valittaja on tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että P-kirjaimella merkittyjä kohtia ei ole tarvinnut kuvata. Näin on tehty myös hankintayksikön aikaisemmissa kilpailutuksissa.

Tarjousvaiheessa esitettyjen kysymysten puuttuminen ei merkitse sitä, että tarjouspyynnössä ei olisi epäselvyyttä. Mikäli hankintayksikkö on halunnut tietyn laajuisen kuvauksen, sen olisi tullut yksilöidä tarjouspyynnössä esimerkiksi sivu- tai merkkimäärän laajuus sekä antaa tieto siitä, mitä objektiivisessa arvioinnissa painotetaan.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pyytää valittajaa korjaamaan virheellistä tarjoustaan. Valittajan tarjouksen useiden puutteiden ja virheiden täydentäminen ja korjaaminen olisi johtanut tarjouksen parantamiseen ja tarjoajien eriarvoiseen kohteluun.

Mikäli hankinta olisi jaettu osiin, hankintayksikkö tai asiakkaat olisivat joutuneet koordinoimaan eri toimittajien toimittamista osista koostuvia kokonaisuuksia. Tässä hankinnassa yksi toimittaja ottaa kokonaisvastuun asiakkaalle toimitettavasta kokonaisuudesta niin laitteiden ja palvelujen teknisestä yhteensopivuudesta kuin hallinnollisesta työstä, jolloin asiakkaat voivat käyttää taloudelliset ja henkilöresurssit järkevästi. Asiakkaiden ICT-hankkeet ovat painottuneet kokonaisratkaisuihin.

Hankintayksikkö on toiminut oikeuskäytännön mukaisesti ilmoittaessaan puitejärjestelyssä mukana olevat tahot ja heidän arvioidut ostovolyyminsa tuoteryhmittäin. Vahva kiinnostuksenilmaisu ei käytännössä eroa muissa yhteishankintayksiköissä käytetystä liittymissitoumuksesta. Hankintayksikkö ei voi velvoittaa asiakkaita liittymään puitesopimuksen käyttäjiksi minään tiettynä ajankohtana, eikä niille voida asettaa vähimmäisostovelvollisuutta. Tästä huolimatta lähes kaikki kiinnostuksen ilmaisseet asiakkaat ovat tähän mennessä liittyneet väliaikaisen sopimuksen käyttäjiksi. Tarjouspyynnöllä ilmoitettu laajuus on siten vastannut todellisuutta. Hankintayksikkö ei ole pystynyt tekemään enempää hankinnan laajuuden ja käyttäjien kuvaamiseksi.

Kuultava on antanut lisälausunnon.

Valittaja on toimittanut lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankinnan kohteen määritteleminen ja vertailuperusteiden asettaminen

Valituksen mukaan vastaavat ICT-hankinnat on perinteisesti kilpailutettu tuoteryhmittäin, jolloin kilpailuolosuhteiden käyttö on turvattu. Yrityksillä ei ole ollut nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun. Hankinnan osiin jakamatta jättäminen on rajoittanut kilpailua, eikä jakamatta jättämistä ole perusteltu. Hankintayksikkö on myös asettanut vaatimuksiksi sellaisia verkkokauppaan liittyviä ominaisuuksia, joiden käytännön merkitys verkkokaupalle tai sen asiakkaille on ollut vähäinen ja joita ei ole ollut ennestään muilla alan toimijoilla kuin voittaneella tarjoajalla. Lisäksi kumppanuusohjelmien pisteytys ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen mukaista.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 93 §:n 1 momentissa säädetään muun ohella, että tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Pykälän 5 momentissa säädetään muun ohessa, että vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Hankintailmoituksen kohdan II "Hankinnan kohde" alakohdassa II.2.4 "Kuvaus hankinnasta" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tämän hankinnan tavoitteena on tarjota kuntatoimijoille kustannustehokas ja vaivaton tapa hankkia ICT-laitteita, -palveluita ja -ohjelmistoja. Tavoitteenamme on palveluketju, joka sekä säästää rahaa asiakkaiden ICT-hankinnoissa että tuo asiakkaille konkreettisen ja mittavan mahdollisuuden heidän organisaatioidensa toiminnan tehostamiseen ja kehittämiseen. Asiakkaan tilauskanavana on tässä kilpailutettava verkkokauppa. Kilpailutuksella haetaan kumppania, joka sitoutuu olemassa olevan verkkokauppajärjestelmänsä ja laajan toimittajaverkostonsa avulla toimittamaan laajan valikoiman eri tuotetoimittajien laitteita, palveluita ja ohjelmistoja. Tuoteryhmien tuotevalikoimalta edellytetään jatkuvaa kehitystä ja uusiutuvuutta teknologiakehityksen ja loppuasiakastarpeiden mukaisesti. Toimittajan on pystyttävä tarjoamaan myös räätälöityjä kokonaisratkaisuja asiakkaiden eri toimialojen tarpeisiin. Kumppanin on sitouduttava kilpailuttamaan jatkuvasti omia alihankkijoitaan ja takaamaan tuotteiden hyvä saatavuus. Tieran tavoitteena on saada kaikille sopimusasiakkailleen erittäin kilpailukykyiset hinnat suurelle tuotevalikoimalle ja koko sopimuskaudelle. Tavoitteena on myös, että asiakkaat saisivat kaikki tarvitsemansa IT-laitteet ja palvelut yhdellä (1) sopimuksella, mikä helpottaisi toimittaja- ja sopimushallintaa sekä kokonaisratkaisujen suunnittelua ja koordinointia, esim. digikoulut."

Tarjouspyynnön liitteen 1.1 "Verkkokaupan yleiskuvaus" kohdassa 3.4 "Verkkokaupan tuotevalikoima" on todettu seitsemän verkkokaupan tuoteryhmää, muun ohella työasemat, mobiililaitteet, tulostimet, audiovisuaaliset laitteet, palvelimet, ohjelmistot ja elinkaaripalvelut. Tarjouspyynnön muissa liitteissä on lisäksi kuvattu tarkemmin verkkokaupasta hankittavia tuotteita.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen ESPD-lomakkeen II osan kohdassa A "Tarjoajaa koskevat tiedot" on pyydetty muun ohella ilmoittamaan, osallistuuko tarjoaja hankintamenettelyyn yhdessä muiden kanssa.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Yleiset hankintaa koskevat vaatimukset" on asetettu muun ohella tablet-laitevalmistajien kumppanuustasoja koskevat vaatimukset ja todettu, että tarjoajan tulee todentaa osaamisensa tarjoamiensa laitevalmistajien kumppanuustasolla ja että hankintayksikkö varmistaa kumppanuustasojen oikeellisuuden tarjoajan ilmoittamilta valmistajilta. Mainitussa kohdassa on lisäksi todettu, että ilmoitetuilla laitevalmistajilla tulee olla virallinen kumppanuusohjelma. Kumppanuustasoa koskeva vaatimus on ollut pisteytettävä vaatimus. Korkeimmasta tasosta on voinut saada viisi pistettä, toiseksi korkeimmasta tasosta kaksi, kolmanneksi korkeimmasta tasosta yhden ja muusta tasosta nolla pistettä.

Mainitun välilehden kohdassa "Ohjelmistot ja lisenssit" on todettu, että tarjoajan tulee kyetä toimittamaan laajasti eri ohjelmistovalmistajien tuotteita, jotta asiakkaat voivat hankkia keskitetysti tarvitsemansa käyttöoikeudet, ja että tarjoajalla tulee olla vähintään Microsoftin ja F Securen myyntioikeudet. Lisäpisteitä on voinut saada kumppanuustason laajuudesta. Microsoftin volyymilisenssien osalta on lueteltu yhteensä seitsemän myyntioikeutta tai kumppanuustasoa, joista jokaisesta on voinut saada yhden pisteen. Lisäksi on lueteltu kolme Microsoftin eri tasoista kumppanuustasoa, joista on voinut saada yksi, kolme tai viisi pistettä. Myös F-Securen kumppanuustasosta ja kahdesta muusta tarjoajan ilmoittamasta ohjelmistovalmistajan kumppanuustasosta on voinut saada pisteitä.

Mainitulla välilehdellä on lisäksi todettu, että verkkokaupan on tuettava yleisesti käytössä olevaa (BYOD, CYOD) loppukäyttäjän vapaan valinnan laitehankintamallia.

Tarjouspyynnön liitteen 4.3 "Tekniset vaatimukset" välilehdellä 4 "AV-laitteet ja tarvikkeet" on asetettu AV-laitteita ja tarvikkeita koskevia teknisiä vaatimuksia. Integroidun yhden hengen videoneuvottelulaitteen osalta mainitussa liitteessä on muun ohella edellytetty, että laite tukee H323- ja SIP-protokollia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee vertailuperusteet sekä hankinnan kohteen ja millaisia ominaisuuksia se hankinnan kohteelta edellyttää. Hankintayksikön on kuitenkin tältä osin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta.

Hankinnan kohteena on ollut arvoltaan ja laajuudeltaan merkittävä ICT-laitteiden, palveluiden ja ohjelmistojen verkkokauppa kuntatoimijoiden tarpeisiin. Hankinnan tavoitteena on ollut saada kilpailukykyiset hinnat suurelle tuotevalikoimalle yhdellä sopimuksella, jonka tarkoituksena on ollut helpottaa toimittaja- ja sopimushallintaa sekä kokonaisratkaisujen suunnittelua ja koordinointia. Markkinaoikeus toteaa, ettei asiassa ole käynyt ilmi, että hankinnan kohteen ja sen laajuuden määrittely eivät olisi perustuneet hankintayksikön ja sen asiakkaiden todellisiin tarpeisiin. Asiassa ei ole myöskään esitetty sellaista selvitystä, josta olisi pääteltävissä, että edellä mainittuihin seitsemään tuoteryhmään kuuluvat tuotteet ja palvelut eivät luontevasti liittyisi toisiinsa.

Hankintayksikkö on saanut hankintamenettelyssä kaksi tarjousta. Asiassa ei ole ilmennyt, etteivät myös muut potentiaaliset tarjoajat olisi voineet jättää tarjousta tarvittaessa esimerkiksi yhteistyöjärjestelyihin turvautumalla. Yksinomaan sitä, että yhteistyöjärjestelyt saattavat tehdä hankintaan tarjoamisesta hankalampaa, ei ole pidettävä osoituksena siitä, että tarjouspyyntö olisi ollut syrjivä ja voittanutta tarjoajaa suosiva. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä esitetyt hankinnan tavoitteet ja asiakkaille koituvat hyödyt sekä tarjoajien mahdollisuus hyödyntää yhteistyöjärjestelyjä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa ja menetellyt epätasapuolisesti tai syrjivästi päättäessään toteuttaa verkkokaupan yhtenä kokonaisuutena.

Asiassa esitetyn perusteella ei ole myöskään todettavissa, että valittajan viittaamat tietyt pakolliset ja pisteytettävät vaatimukset eivät olisi perustuneet hankintayksikön ja sen asiakkaiden tarpeisiin ja että ne olisivat olleet syrjiviä.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohteen määrittelyllä ja tarjouspyynnössä asetetuilla vaatimuksilla on perustellusti pyritty hankintayksikön ja sen asiakkaiden tarpeita palvelevaan lopputulokseen ja että ne ovat olleet hankinnan kannalta perusteltuja. Tarjouspyyntö ei ole ollut valittajan esittämällä tavalla syrjivä tai yhtä tarjoajaa suosiva.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen erillisinä osina ja määritellä kyseisten osien koon ja kohteen. Jos hankintayksikkö ei jaa hankintasopimusta osiin, sen on esitettävä jakamatta jättämisen syyt hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä tai hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa.

Hankintailmoituksen kohdan II "Hankinnan kohde" alakohdassa II.1.6 "Osia koskevat tiedot" on todettu, että sopimusta ei ole jaettu osiin. Hankintapäätöksessä on todettu, että kohteen jakaminen osiin ei ole ollut toiminnallistaloudellisesti tarkoituksenmukaista.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti myöskään hankinnan osiin jakamattomuuden syiden ilmoittamisessa.

Hankinnan laajuudesta annetut tiedot

Valituksen mukaan tarjoajien ei ole ollut tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella mahdollista arvioida, mikä tulee olemaan hankinnan tosiasiallinen laajuus.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 138 ja 139) on todettu, että on hyväksyttävää, että puitejärjestelyn hankinta-asiakirjoissa yksilöidään ne hankintayksiköt, jotka voivat harkintansa mukaan tehdä hankintoja puitejärjestelyllä sen voimassaolon aikana. Puitejärjestelyn kaupallisen onnistumisen kannalta keskeistä kuitenkin on, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä hankinnan volyymeistä.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2019:84 katsonut ensinnäkin, että Hansel Oy ei ollut menetellyt hankintasäännösten mukaisesti ilmoittaessaan puitejärjestelyn osapuolina oleviksi hankintayksiköiksi merkittävän määrän sellaisia hankintayksiköitä, jotka eivät etukäteen arvioiden ja Hansel Oy:n aikaisemman kokemuksen perusteella käytä puitejärjestelyä. Edelleen korkein hallinto-oikeus katsoi, että tarjouspyynnössä ei myöskään ollut ilmoitettu tarjoushintaan vaikuttavien kuljetuskustannusten arvioimiseksi polttonesteiden toimituspaikkatietoja sellaisella tarkkuudella, että puitejärjestelyyn osallistumista harkinneet tarjoajat olisivat puitejärjestelyn osapuolina olevien hankintayksiköiden puutteellinen yksilöinti huomioon ottaen saaneet riittävät tiedot puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta).

Hankintailmoituksen kohdan II "Hankinnan kohde" alakohdassa II.2.6 "Arvioitu arvo" on todettu, että hankinnan arvonlisäveroton arvo on ollut 600 miljoonaa euroa. Tarjouspyynnön vastaavassa kohdassa on todettu, että hankinnan arvonlisäveroton arvioitu kokonaisarvon enimmäismäärä puitesopimuksen kestoajalta on 600 miljoonaa euroa. Lisäksi hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön alakohdassa II.2.4 "Kuvaus hankinnasta" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Lista yhteishankintaan kiinnostuksen ilmoittaneista asiakkaista ja heidän arvionsa hankintavolyymeistään tuoteryhmittäin on hankintailmoituksen liitteenä 9. Kiinnostuksen ilmoittaneet asiakkaat voivat milloin tahansa sopimuskauden aikana liittyä verkkokauppapalvelun käyttäjiksi ja myös lopettaa hankintojen tekemisen verkkokauppapalvelusta."

Tarjouspyynnön liitteessä 9 "Kiinnostuneet asiakkaat 2019" on lueteltu 373 hankinnasta kiinnostunutta asiakasta. Mainitussa liitteessä on ilmoitettu, onko asiakas kiinnostunut koko sopimuksesta vai sen osa-alueista. Liitteestä on käynyt ilmi, että 302 asiakasta on ollut kiinnostunut koko sopimuksesta ja 69 sopimuksen osa-alueista. Kahden asiakkaan osalta ei ole ilmoitettu tietoja. Lisäksi liitteessä on ilmoitettu 228 asiakkaan osalta tuoteryhmäkohtaiset hankintavolyymit yhden tai useamman edellä mainitun tuoteryhmän osalta. Hankintavolyymien osalta on lisäksi todettu seuraavaa:

"Asiakkaille, jotka eivät ole ilmoittaneet tuoteryhmäkohtaisia hankintavolyymejään, on arvioitu hankintavolyymi perustuen vastaavan kokoisten asiakkaiden ilmoittamiin hankintavolyymeihin ja aikaisempiin hankintavolyymeihin. Hankintarenkaiden jäsenien tai konserniyhtiöiden, jotka on listattu ilmoituksen tehneen hankintayksikön alle, hankintavolyymit sisältyvät ilmoituksen tehneen hankintayksikön hankintavolyymeihin."

Hankintayksikkö on 21.5.2019 lähettänyt tarjoajille päivitetyn liitteen ja todennut viestissään seuraavaa:

"Ohessa vielä päivitetty versio puitejärjestelyyn kiinnostuksensa ilmoittaneista Tieran asiakkaista. Asiakkaiden yhteenlaskettu ennakoitu hankintavolyymi on noussut n. 11 M€ verrattuna liitteen aiempaan versioon. Nyt vuosittainen hankintavolyymi on yhteensä n. 145 M€."

Päivitetyssä liitteessä on lueteltu 385 hankinnasta kiinnostunutta asiakasta. Liitteestä on käynyt ilmi, että 311 asiakasta on ollut kiinnostunut koko sopimuksesta ja 74 sopimuksen osa-alueista. Volyymitiedot on ilmoitettu vastaavalla tavalla kuin alkuperäisessä liitteessä. Kiinnostuneeksi asiakkaaksi on vielä 24.5.2019 lähetetyllä viestillä ilmoitettu yksi asiakas.

Tarjouspyynnön liitteenä 8.1 olleen puitesopimusluonnoksen kohdassa 1 "Sopimuksen kohde ja tavoitteet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tässä sopimuksessa ei aseteta mitään minimiostovelvoitetta eikä tällä Sopimuksella estetä tai rajoiteta Tilaajaa tai Asiakkaita hankkimasta Verkkokauppapalvelua, Tuotteita ja/tai Palveluita vastaavia tai muita tuotteita ja/tai palveluita muilta toimittajilta. Tilaajalla ja Asiakkailla on mahdollisuus kasvattaa tai vähentää Tuotteiden ja Palveluiden hankintaa Toimittajalta kulloistenkin tarpeidensa mukaan."

Markkinaoikeus toteaa, että puitejärjestelyn perustamisessa on edellä todetun mukaisesti noudatettava hankintalain mukaisia käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä. Hankintalain 68 §:n 12 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Puitejärjestelystä kiinnostuneet asiakkaat on lueteltu tarjouspyynnön liitteessä 9. Asiassa ei ole ilmennyt, että puitejärjestelyyn voisi liittyä muita kuin mainitussa liitteessä ja sen päivityksissä yksilöityjä asiakkaita tai että liitteessä olisi lueteltu myös sellaisia asiakkaita, jotka eivät tosiasiassa ole olleet kiinnostuneita puitejärjestelystä. Näin ollen hankintayksikön on katsottava antaneen tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävät tiedot puitejärjestelyssä mukana olevista tahoista.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankinnan arvo ja sen liitteessä 9 on yksilöity puitejärjestelystä kiinnostuneiden asiakkaiden vuosittaiset hankintavolyymit tuoteryhmittäin. Hankintasäännösten vastaista ei ole se, että puitejärjestelyyn liittyneet tahot eivät ole velvoitettuja tekemään kaikkia tai tiettyä määrää hankinnoistaan kyseistä puitejärjestelyä käyttäen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella siltä osin kuin esimerkiksi kuntien konserniyhtiöiden hankintamääriä ei ole ilmoitettu erikseen, tiedot ovat sisältyneet kuntien ilmoittamiin hankintamääriin, mistä on ilmoitettu myös tarjouspyyntöasiakirjoissa. Näin ollen tarjouspyynnön liitteessä 9 ja sen päivityksissä mainittuja tietoja on pidettävä riittävinä, jotta tarjoajat ovat saaneet realistisen käsityksen puitejärjestelyä käyttävien asiakkaiden hankintavolyymeista.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on annettu avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittävät tiedot puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista.

Vähimmäisliikevaihto

Valituksen mukaan tarjouspyynnön vaatimus vähintään 130 miljoonan euron liikevaihdosta on ollut kohtuuton ja rajoittanut kilpailua.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat. Tätä varten hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia vähimmäisliikevaihdosta tai varojen ja velkojen välisestä suhteesta. Hankintayksikkö voi myös vaatia riittävää vastuuvakuutusta.

Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkailta ja tarjoajilta vaadittava vuotuinen vähimmäisliikevaihto saa olla enintään kaksi kertaa hankintasopimuksen ennakoidun arvon suuruinen. Perustellusta syystä vähimmäisliikevaihtoa koskeva vaatimus voi olla korkeampi. Hankintayksikön on mainittava tällaista vaatimusta koskevat perustelut tarjouspyynnössä tai hankintapäätöksessä.

Hankinnan arvonlisäverottomaksi ennakoiduksi kokonaisarvoksi neljän vuoden aikana on ilmoitettu 600 miljoonaa euroa. ESPD-lomakkeen IV osan "Valintaperusteet" kohdassa B "Taloudellinen tilanne ja rahoitusasema" on todettu muun ohella, että tarjoajaorganisaation vuotuisen liikevaihdon liittyen tarjottujen kaltaiseen liiketoimintaan on tullut olla molempien viimeisen kahden tilikauden osalta vähintään 130 miljoonaa euroa.

Tarjoajilta vaadittu liikevaihdon vähimmäismäärä on ollut noin vuosittaisen hankinnan ennakoidun arvon suuruinen ja siten hankintalain 85 §:n 2 momentin mukainen. Kun lisäksi otetaan huomioon hankinnan laajuus ja sille asetetut tavoitteet sekä se, että myös valittajan liikevaihto on täyttänyt kyseisen vaatimuksen, markkinaoikeus katsoo, ettei vaatimus ole muutoinkaan ollut hankintalain 3 §:n 1 momentin vastainen.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valituksen mukaan hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta valmistajaintegraation, ympäristöohjelman ja sen auditoinnin, erään laitteen yksilöinnin, käyttöönottosuunnitelman sekä vapaan valinnan laitehankintamallin ja verkkokaupan kuvausten perusteella.

Hankintapäätöksen liitteessä on todettu ulkopuolisen auditoiman ympäristöohjelman osalta muun ohella, että valittajan tarjouksen liitteessä on kerrottu, että yrityksen vuosikertomus ja yritysvastuuraportti on tarkastettu kolmannen osapuolen toimesta, ja viitattu vuosikertomukseen, jossa on ollut kolmannen osapuolen antamat tarkastuslausunnot. Päätöksen mukaan tämä ei kuitenkaan ole täyttänyt asetettua pakollista vaatimusta ympäristöohjelman ulkopuolisesta auditoinnista.

Markkinaoikeudessa hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että valittajan tarjoukseen on sisältynyt linkki koontisivulle ja että valittajan tarjoukseen ei ollut liitetty ISO 14001 -sertifikaattia tai esitetty suoraa linkkiä siihen. Koontisivulla ollut linkki sertifikaattiin ei hankintayksikön mukaan ole toiminut tarjouksia käsiteltäessä. Koontisivun perusteella hankintayksikkö ei ole kyennyt päättelemään ympäristöohjelman voimassaoloa tai sitä, että se olisi ollut ulkopuolisen auditoima. Valittajan tarjouksessa on viitattu vuosikertomukseen, jonka osana on ollut tilintarkastukseen liittyvän auditoinnin raportti, mutta ei ympäristöohjelman auditointiraporttia.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 välilehdellä "Kestävä kehitys" on asetettu seuraavat vaatimukset ympäristöohjelmasta ja sen auditoinnista:

"Koska ekologisuus ja ympäristöohjelmat ovat Asiakkaille tärkeät ja heidän strategioidensa olennaisia osia, Tarjoajalla pitää olla ollut todennettavissa oleva ympäristöohjelma käytössä vähintään 3 vuotta.

Tarjoajan on esitettävä erillisellä liitteellä ympäristöohjelmansa ja sen tavoitteet.

Tarjoajan ympäristöohjelman tulee olla ulkopuolisen auditoima.

Tarjoajan on esitettävä erillisellä liitteellä viimeisin ulkopuolisen auditoinnin auditointiraportti ja kuvaus mahdollisista toimenpiteistä."

Molemmat vaatimukset ovat olleet pakollisia erillisellä liitteellä lisäselvitettäviä vaatimuksia. Lisäksi tarjoajan on tullut ilmoittaa vaatimuksen täyttyminen merkitsemällä rasti ruutuun "kyllä" tai "ei".

Valittaja on tarjouksessaan vakuuttanut täyttävänsä molemmat vaatimukset ja toimittanut tarjouksensa liitteenä asiakirjan, jossa se on kuvannut lyhyesti ympäristöohjelmaansa ja sen tavoitteita. Asiakirjassa on lisäksi viitattu internetlinkillä vuosikertomukseen ja yritysvastuuraporttiin. Asiakirjassa on myös kerrottu, että ympäristöasioiden hallintajärjestelmä on ollut ISO 14001 -sertifioitu useita vuosia, ja todettu, että viimeisin varmenne löytyy valittajan internetsivuille vievän linkin takaa.

Mainitussa valittajan tarjousasiakirjassa on auditointiraporttia koskevan vaatimuksen osalta tuotu esiin, että valittajan vuosikertomuksessa ja yritysvastuuraportissa on kuvattu ympäristönsuojelutyötä ja että valittajan vuosikertomus ja yritysvastuuraportti on tarkistettu kolmannen osapuolen toimesta. Lisäksi asiakirjassa on viitattu linkillä vuosikertomuksen ja yritysvastuuraportin kahdelle sivulle. Asiassa saadun selvityksen perusteella kyseisen linkitetyn asiakirjan mainitut sivut ovat sisältäneet tilintarkastajien yleisluontoisen ja rajoitettuun arviointiin perustuvan lausunnon vuosikertomuksen yhteyteen liitetystä kestävän kehityksen raportista (Auditor’s Limited Assurance Report on Dustin Group AB’s Sustainability Report and statement regarding the Statutory Sustainability Report).

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja että tarjouksia arvioidaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että tarjouksessa on annettu kaikki tarjouspyynnön edellyttämät tiedot. Lähtökohtaisesti tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö perustaa hankintapäätöksensä tarjousaikana hankintamenettelyssä saamiinsa tietoihin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössään yksiselitteisellä tavalla vaatimuksen, että tarjoajalla on todennettavissa oleva ja ulkopuolisen auditoima ympäristöohjelma. Sekä ympäristöohjelma että auditointiraportti on tullut liittää tarjoukseen. Valittajan tarjous ei ole sisältänyt näitä vaadittuja asiakirjoja. Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on tullut käsittää, että tilintarkastajan yrityksen kestävän kehityksen raportin perusteella suorittama rajoitettu arviointi ja suppea lausunto ei ole vastannut edellytettyä todennettavissa olevan ympäristöohjelman auditointiraporttia. Hankintayksikkö on siten voinut katsoa, että valittajan tarjous ei ole täyttänyt ympäristöohjelman auditointia koskevaa vaatimusta.

Valituksen mukaan hankintayksikkö on myös menetellyt virheellisesti perustaessaan päätöksensä siihen, että valittajan toimittama vapaan valinnan laitehankintamallin kuvaus ei ole ollut riittävän yksityiskohtainen.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Yleiset hankintaa koskevat vaatimukset" on esitetty seuraava vaatimus:

"Verkkokaupan on tuettava yleisesti käytössä olevaa (BYOD, CYOD) loppukäyttäjän vapaan valinnan laitehankintamallia. Palveluportaalin kautta käyttäjät voivat valita ja tilata haluamansa päätelaitteet määritellystä valikoimasta. Tuote ja hintatietojen lisäksi portaalissa on laskuri, jonka avulla käyttäjä voi tarkistaa valitsemiensa päätelaitteiden kustannusvaikutuksen palkkaan. Portaali tukee sähköistä allekirjoitusta."

Tarjoajan on tullut liittää erillinen kuvaus hankintamallista tarjoukseensa ja ilmoittaa, täyttyykö kyseinen vaatimus.

Hankintapäätöksen liitteen mukaan valittajan toimittama kuvaus ei ole ollut riittävän yksityiskohtainen, jotta hankintayksikkö olisi voinut kuvauksen perusteella todentaa hankintamallin toimivuuden. Valittajan toimittamassa liitteessä ei hankintayksikön mukaan ole kuvattu hankintamallia käytännössä ollenkaan eikä vaatimus hankintamallin kuvauksesta ole siten täyttynyt.

Valittaja on vakuuttanut tarjouksessaan täyttävänsä mainitun vaatimuksen ja toimittanut tarjouksensa liitteenä tätä koskevan verkkokaupparatkaisun ominaisuuksien kuvauksen. Kuvauksen ensimmäisessä kappaleessa on tuotu esiin, että verkkokaupan vakiopohja räätälöidään asiakaskohtaisesti, ja asiakkaan kanssa määritellään yhdessä loppukäyttäjille valittavaksi tarjottavat CYOD/BYOD-päätelaitteet. Kuvauksen toisessa kappaleessa on tuotu esiin, että käyttäjä näkee tuotetiedot ja hinnan ja että portaalissa on laskuri, johon käyttäjä voi helpolla tavalla syöttää palkkatietonsa ja nähdä hankittavan laitteen kustannusvaikutuksen palkassaan, sekä että portaali tukee sähköistä allekirjoitusta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole asetettu erityisiä vaatimuksia kuvauksen sisällölle. Tarjoajien on kuitenkin tullut käsittää, että selvityksessä on tullut konkreettisesti kuvata vapaan valinnan laitehankintamallia. Valittajan toimittama kuvaus on ollut hyvin suppea, eikä tarjouksessa ole kuvattu kyseistä laitehankintamallia vaatimuksessa esitettyä enemmälti. Hankintayksikkö on siten voinut katsoa, että valittajan tarjous ei ole sisältänyt tarjouspyynnössä edellytettyä laitehankintamallin kuvausta.

Valituksen mukaan hankintayksikön olisi myös tullut varata valittajalle tilaisuus täsmentää tarjoustaan tarjouspyynnön vastaisilta osin.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 173) mukaan tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys on epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Esitöiden mukaan tarjoajaa voidaan pyytää täsmentämään tarjoustaan sellaisten tarjouspyynnön vastaisuuksien vuoksi, jotka eivät ole olennaisia. Tällainen voi olla esimerkiksi tarjouspyynnöstä poikkeava maksuehto. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa myös toimittamaan tarjouksesta puuttuvan liitteen, jota ei käytetä tarjousten vertailussa ja jolla ei ole olennaista merkitystä, mutta joka on tarpeen esimerkiksi hankintasopimuksen tekemistä varten.

Mainituista esitöistä (HE 108/2016 vp s. 173 ja 174) ilmenee myös, että hankintayksikön ei tule kuitenkaan sallia osallistumishakemusten taikka tarjousten olennaista muuttamista. Siten hankintayksikön ei ole sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon. Hankintayksikkö ei voi myöskään pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa siitä, pyytääkö se ehdokkaita tai tarjoajia täsmentämään tai täydentämään asiakirjoja. Hankintayksiköllä ei sitä vastoin ole velvollisuutta antaa ehdokkaille tai tarjoajille oikeutta täsmentää tai täydentää tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on hankintalain 3 §:ssä säädettyjä periaatteita noudattaen oikeus pyytää tarjoajaa toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja. Pyytäminen on kuitenkin hankintayksikön harkintavallassa, eikä sillä ole tähän velvollisuutta. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole varannut valittajalle tilaisuutta täsmentää tai täydentää tarjoustaan.

Koska hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ympäristöohjelman auditointiraporttia ja vapaan valinnan laitehankintamallin kuvausta koskevilla perusteilla, asiassa ei ole hankintalain 154 §:n 1 ja 4 momentti huomioon ottaen tarpeen arvioida muita perusteita valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemiselle.

Hankinnan väliaikainen järjestäminen

Valittajan on katsottava valituksessaan vielä esittäneen, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti järjestäessään tämän hankinnan väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan muun ohella kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan.

Hankintayksikkö on 10.7.2019 tehnyt voittaneen tarjoajan kanssa väliaikaisen hankintasopimuksen verkkokauppapalvelun toimittamisesta.

Väliaikaisessa hankintasopimuksessa on todettu, että puitesopimus solmitaan väliaikaisesti siihen asti, kunnes markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisunsa, jolloin sopimus päättyy siihen päivään, kun markkinaoikeus on antanut ratkaisunsa.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä ovat olleet sellaiset hankinnat, joita yhteishankintayksikön asiakkaat tarvitsevat koko ajan toiminnassaan ja joiden hankkiminen väliaikaisesti on ollut välttämätöntä asiakkaiden palvelujen keskeytymättömäksi järjestämiseksi. Edellä todetuilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti järjestäessään hankinnan väliaikaisesti markkinaoikeuden tämän asian käsittelyn ajaksi 10.7.2019 tehdyllä väliaikaisella sopimuksella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin siten julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalain 154 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Markkinaoikeus on oikeudenkäyntikulujen kohtuullisuutta harkitessaan ottanut huomioon sen, että hankintayksikkö on menetellyt valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sulkiessaan joiltakin osin virheellisesti ja että hankintayksikkö ja kuultava ovat toimittaneet markkinaoikeudelle kirjelmiä, joita markkinaoikeus ei ole pyytänyt ja jotka eivät ole olleet tarpeellisia asian jo selvitettyyn tilaan nähden.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Dustin Finland Oy:n korvaamaan Kuntien Tiera Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla ja Atea Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pasi Yli Ikkelä ja Pekka Savola sekä asessori Anu Pitkänen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta

 
Julkaistu 29.6.2020