MAO: 282/20

Joensuun kaupunki, Pohjois-Karjalan hankintatoimi - potilaiden lämpötaloutta ylläpitävät laitteet ja kertakäyttötarvikkeet

Julkinen hankinta - hankinnan kohteen määritteleminen - avoimuusperiaate - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2019/305
Antopäivä: 18.6.2020

ASIAN TAUSTA

Joensuun kaupungin alainen Pohjois-Karjalan hankintatoimi (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.6.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta potilaan lämpötaloutta ylläpitävien laitteiden ja kertakäyttötarvikkeiden hankinnasta tilaaja Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymälle ajalle 1.9.2019–31.8.2022 sekä sen jälkeen mahdolliselle toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Pohjois-Karjalan hankintatoimen hankintajohtaja on 23.8.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Suomen 3M Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 300.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Steripolar Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Karjalan hankintatoimen korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.443,75 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjouksen leasing-hinta ilmalämpöpuhaltimien osalta on ollut poikkeuksellisen alhainen. Voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut kyseisille laitteille lainkaan hintaa leasing-vaihtoehtoon, vaikka niille on ilmoitettu hinta vaihtoehdossa, jossa hankintayksikkö ostaisi laitteet omakseen. Koska hintaa ei ole ilmoitettu, ei kyse ole leasing-sopimuksesta, vaan laitteiden vastikkeettomasta luovutuksesta tilaajan käyttöön. Tarjouspyynnössä laitteita ei kuitenkaan ole pyydetty veloituksetta tilaajan käyttöön. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia puuttuvan leasing-hinnan vuoksi.

Vastine

Vaatimukset

Joensuun kaupungin alainen Pohjois-Karjalan hankintatoimi on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.150 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole kielletty nollahintaisen rivikohtaisen hinnan tarjoamista, eikä hankintayksiköllä ole tällöin ollut velvollisuutta sulkea tarjousta tarjouskilpailusta nollahinnan syöttämisen vuoksi.

Hankintayksikkö on tarkistanut voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnoittelun, ja tarjoaja on sitoutunut tekemäänsä tarjoukseen.

Hankintayksiköllä ei ole voittaneen tarjoajan tarjouksessaan antamien tietojen ja siltä saadun selvityksen perusteella ollut perusteltua syytä epäillä, etteikö voittanut tarjoaja voisi tarjoamillaan tarjoushinnoilla suoriutua hankinnan toteuttamisesta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksikkö on toiminut hankinnassa hankintasäännösten mukaisesti ja kohdellut tarjoajia avoimesti, tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Kuultavan lausunto

Suomen 3M Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Voittanut tarjoaja on esittänyt, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja hankintayksikön suorittama pisteytys on noudattanut tarjouspyynnössä ilmoitettua laskutapaa.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Tarjouspyyntö on sisältänyt lukuisia tuotteita. Voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaishinta on ollut 87.805 euroa ja valittajan tarjouksen kokonaishinta puolestaan 96.101 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut ainoastaan 8,63 prosenttia valittajan tarjousta halvempi ja myös kokonaistaloudellisesti edullisin. Voittaneelle tarjoajalle on mahdollista toteuttaa hankinta tarjotulla hinnalla yhtiön liikevaihto huomioon ottaen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnöstä eivät ole käyneet ilmi ne tarpeet ja perusteet, joilla tilaaja valitsee ilmalämpöpuhaltimien hankintavaihtoehdoista joko leasing-vuokraamisen tai ostamisen, vaan hankintayksikkö on varannut valintavapauden hankkia tilaajan tarpeiden mukaisen vaihtoehdon. Tarjoajat eivät ole voineet etukäteen tietää laitteita hinnoitellessaan, millä perusteilla valinta tehdään leasing-vuokraamisen ja ostamisen välillä.

Muut kirjelmät

Kuultava on antanut lisälausunnon.

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu ilmalämpöpuhaltimien leasing- ja ostovaihtoehtojen osalta, että tilaaja valitsee näistä tarpeidensa mukaan sopivimman ja kustannustehokkaimman vaihtoehdon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 12 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 68 §:n 12 kohtaa koskevissa esitöissä (HE 108/2016 vp s. 165) on todettu, että tarjouspyynnössä ilmoitettavat tiedot riippuvat hankinnan sisällöstä, koosta ja luonteesta. Lähtökohtana on 67 §:n 1 momentin mukaisesti, että tarjoajilla on riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen. Tarjouspyynnössä ilmoitettavia muita tietoja ovat muun muassa tieto vaihtoehtoisten tarjousten esittämisen sallittavuudesta, osatarjousten sallittavuudesta sekä hankinnan vaihtoehtoisiin toteutustapoihin liittyvät vähimmäisvaatimukset, jos vaihtoehtoja halutaan sallia.

Hankintamenettelyn kulku

Pohjois-Karjalan hankintatoimi on pyytänyt 14.6.2019 päivätyn tarjouspyynnön kohdan II.2.4) "Kuvaus hankinnasta" mukaan tarjouksia potilaan lämpötaloutta ylläpitävistä ilmalämpöpuhallinlaitteista ja kertakäyttöisistä lämpöpeitteistä sekä -patjoista tilaaja Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymälle. Tarjoukset ilmalämpöpuhallinlaitteista on pyydetty sekä leasing-hankintana että ostohankintana. Sopimuskaudeksi on ilmoitettu 1.9.2019–31.8.2022 ja sopimusta on ollut mahdollista jatkaa toistaiseksi voimassa olevana. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitetyn perusteella sopimusosapuoli on Pohjois-Karjalan hankintatoimi.

Tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on todettu seuraavaa:

"Hankintasopimus tehdään yhden tarjoajan kanssa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ja tarjouksen valintaperusteena on paras hinta-laatusuhde. Hinnan painoarvo on 69 % ja laadun 31 %."

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdissa "Laite1 Ilmalämpöpuhallin leasing" ja "Laite2 Ilmalämpöpuhallin leasing" on ilmoitettu muun ohella kummankin laitteen osalta hankittava määrä ja todettu lisäksi, että "kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan". Tarjoajan on tullut ilmoittaa kohdissa muun ohella ilmalämpöpuhallinlaitteiden leasing-hinta yhdeltä laitteelta kuukausihintana.

Tämän jälkeen tarjouspyynnössä on alakohdissa "Laite1 Ilmalämpöpuhallin osto" ja "Laite2 Ilmalämpöpuhallin osto" ilmoitettu muun ohella kummankin laitteen osalta hankittava määrä ja todettu lisäksi, että "kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan". Tarjoajan on tullut ilmoittaa kohdissa muun ohella ilmalämpöpuhallinlaitteiden ostohinta kappalehintana.

Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdassa "Ilmalämpöpuhaltimet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoaja antaa tarjouksen sekä leasing että osto-vaihtoehdoista ja sekä laitteesta 1 että 2. (kaikkiin neljään (4) kohteeseen). Tilaaja valitsee näistä tarpeidensa mukaan sopivimman ja kustannustehokkaimman vaihtoehdon."

Hankintayksikkö on saanut tarjoukset neljältä tarjoajalta. Hankintayksikkö on 23.8.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Suomen 3M Oy:n tarjouksen. Hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailutaulukosta käy ilmi, että tarjousten vertailuhintaan on sisällytetty muiden hankinnan kohteena olleiden tavaroiden lisäksi kummankin ilmalämpöpuhallinlaitteen (laite 1 ja laite 2) osalta sekä leasing- että ostohinnat.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnöstä eivät ole käyneet ilmi ne tarpeet ja perusteet, joilla tilaaja valitsee ilmalämpöpuhaltimien osalta joko osto- tai leasing-vaihtoehdon. Tarjoajilla ei ole etukäteen laitteita hinnoitellessaan ollut tietoa valintaperusteesta.

Hankintayksikkö on esittänyt tarjouspyynnössä ilmoitetun, että tilaaja valitsee tarpeisiinsa sopivimman ja kustannustehokkaimman vaihtoehdon ilmalämpöpuhallinlaitteiden osto- ja leasing-vaihtoehdon osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön on noudatettava hankintamenettelyssä hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaista avoimuusperiaatetta, mikä merkitsee muun ohella hankintamenettelyn riittävää läpinäkyvyyttä, hankintayksikön toimenpiteiden ennakoitavuutta sekä riittävän informaation tarjoamista tarjoajille. Lisäksi hankintayksikön on hankintalain 68 §:n 12 kohdan mukaisesti ilmoitettava tarjouspyyntöasiakirjoissa sellaiset tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintayksikkö on tässä asiassa sinänsä ilmoittanut tarjouspyynnössä valintaperusteet ilmalämpöpuhallinlaitteiden leasing- ja ostovaihtoehdon välillä. Valintaperusteet ovat kuitenkin olleet sanamuotonsa "sopivin" ja "kustannustehokkain" johdosta niin väljät, etteivät tarjoajat ole voineet tietää, mihin perustuen valinta tullaan tekemään.

Toiseksi tarjouspyynnössä ilmoitetuista valintaperusteista ei ole ilmennyt, missä hankintamenettelyn vaiheessa valinta leasing- ja ostovaihtoehdon välillä tehdään, eikä hankintapäätöksessäkään ole todettu, minkä vaihtoehdon pohjalta hankinta on tarkoitus toteuttaa. Tarjoajat eivät ole siis tarjouspyynnön perusteella voineet tietää, tehdäänkö valinta eri vaihtoehtojen välillä ennen hankintapäätöksen tekemistä vai sen jälkeen. Hankintayksiköllä on ollut tosiasiassa rajoittamaton harkintavalta päättää ilmalämpöpuhallinlaitteiden osalta hankinnan toteuttamisesta joko leasing- tai ostovaihtoehtona, eivätkä tarjoajat ole tarjouksia hinnoitellessaan ja jättäessään voineet tietää, mihin seikkoihin valinta tulee perustumaan. Hankintayksikön menettely on tältä osin ollut tarjoajien asemaan vaikuttavalla tavalla avoimuusperiaatteen vastaista.

Lisäksi tarjousten vertailuhintaan on sisältynyt ilmalämpöpuhallinlaitteiden osalta sekä leasing- että ostovaihtoehtojen hankintamäärien mukaiset kokonaishinnat. Tarjousvertailussa huomioon otettavien seikkojen tulee liittyä hankinnan kohteeseen. Suoritettu tarjousvertailu on ollut virheellinen, mikäli hankintaan eivät lopulta sisälly kaikki neljä vaihtoehtoa, jotka ovat sisältyneet tarjousvertailuun. Mikäli taas hankintaan sisältyvät mainitut kaikki neljä vaihtoehtoa, tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen kyseessä oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli potilaan lämpötaloutta ylläpitävien laitteiden ja kertakäyttötarvikkeiden hankinta Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveysalojen kuntayhtymälle aiotaan edelleen toteuttaa julkisena hankintana, on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Joensuun kaupungin alainen Pohjois-Karjalan hankintatoimi on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Karjalan hankintatoimen hankintajohtajan 23.8.2019 tekemän päätöksen. Markkinaoikeus kieltää Pohjois-Karjalan hankintatoimea tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Joensuun kaupungin alaisen Pohjois-Karjalan hankintatoimen korvaamaan Steripolar Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.493,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Karjalan hankintatoimen ja Suomen 3M Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit

Sami Myöhänen, Markus Mattila ja Jari Tiainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta

 
Julkaistu 29.6.2020