MAO:280/20

Tampereen kaupunki - ikäihmisten tehostetut palveluasumiset

Julkinen hankinta - liitteen E mukainen palvelu - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2019/101
Antopäivä: 17.6.2020

Asian tausta

Tuomi Logistiikka Oy on ilmoittanut Tampereen kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) toimeksiannosta 30.1.2019 julkaistulla ja 19.2.2019 korjatulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ikäihmisten tehostettua palveluasumista koskevasta liitteen E kohdan 1 mukaisesta palveluhankinnasta ajalle 15.4.2019–31.12.2021 ja mahdolliselle toistaiseksi voimassa olevalle optiokaudelle.

Tampereen kaupungin ikäihmisten palvelujen palvelulinjapäällikkö on 13.3.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 56 valinnut kaksi.nolla oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 18.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Tutoris Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.161,60 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö ja pisteytysperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaisia.

Tarjouspyynnön mukaan laatupisteet kokonaisuudessaan eli puolet kokonaispisteistä on voinut saada innovatiivisuudesta (omaperäinen tuote, edistysmielinen), asukkaiden osallisuudesta ja aikataulusta. Tarjouspyynnön mukaan innovatiivisuus on määritelty sen mukaan, mitä arviointiryhmä on pitänyt uutena. Hankinnassa käytetyt kriteerit ovat olleet liian abstrakteja ja epämääräisiä.

Omaperäisyyden arviointi on aina subjektiivista riippuen arvioijan kokemuksesta ja taustasta. Niin ikään edistysmielinen on moniulotteinen termi. Lisäksi asukkaiden osallisuus voidaan toteuttaa monella eri tavalla, eikä tarjouspyynnössä ole kerrottu riittävän täsmällisesti, miten eri tavat painottuvat pisteytyksessä. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään täsmennetty aikataulun merkitystä.

Lisäksi hankintapäätös on ollut hankintasäännösten vastainen. Hankintapäätöksestä ei ole käynyt tarkemmin ilmi, millä perusteella laatupisteet on myönnetty. Tarjoajat eivät ole myöskään voineet arvioida päätöksen laillisuutta tai oikeellisuutta, sillä tarjouksissa käytetyt videot eivät ole olleet saatavilla päätöksen arvioimiseksi. Hankintapäätöksestä ei ole myöskään käynyt ilmi, ketkä ovat osallistuneet subjektiivisten arvioiden tekemiseen.

Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja on kaupparekisteritietojen mukaan Sabana consulting -aputoiminimen haltija. Sabana consulting ilmoittaa verkkosivuillaan yhteistyökumppanikseen Tampereen kaupungin. Voittaneen tarjoajan hallituksen puheenjohtaja toimii pääasiallisena konsulttina Sabana consultingissa.

Tarjoajat ovat voineet saada 10 prosenttia laatupisteistä kertomalla, mitkä ovat tarjoajan arvot ja miten ne näkyvät Satamakadun palvelutalon päivittäisessä toiminnassa. Kun vertaa Sabana consultingin toimintaesittelyä ja tarjouskilpailussa asetettuja ja sovellettuja kriteerejä, niistä on löydettävissä yhtäläisyyksiä, kuten arvot, organisaation kyky muuttua ja kehittyä sekä asukkaiden osallistuminen ulkopuolisiin tapahtumiin ja ympäröivään yhteiskuntaan.

Tampereen kaupunki on Sabana consultingin mukaan sen asiakas, ja yhtiö toimii johdon ja organisaation konsulttina. Aiheettomien epäilysten välttämiseksi hankintapäätöksessä tulisi julkaista tarjousvertailussa tehdyn arvion tekijät ja täsmälliset pisteytysperusteet. Hankintapäätöksen perusteluissa tulee voida sulkea pois se mahdollisuus, että tarjouskilpailun voittanut tarjoaja olisi jossain vaiheessa ollut vaikuttamassa konsulttitoiminnassa antamillaan opeilla hankintapäätöksen tekijöihin tai arvioijiin suoraan tai välillisesti.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.440 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kysymyksessä oleva hankinta on ollut liitteen E mukainen hankinta, johon sovelletaan normaaleja hankintasäännöksiä kevyempää sääntelyä. Vertailuperusteet on kuvattu tarjouspyynnössä selkeästi, ja ne ovat olleet keskeisiä hankinnan kohde huomioon ottaen.

Innovaation määritelmä on selitetty tarjouspyynnössä, ja alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut ymmärtää mitä innovaatiot alan kontekstissa ovat. Aikataulu arviointikriteerinä on ollut yksiselitteinen ja täsmällinen. Mitä yksityiskohtaisemmin tarjoaja on esittänyt toimenpiteiden aikataulun, sitä paremmat pisteet tarjoaja on voinut saada. Asiakkaiden osallisuus arviointikriteerinä on avattu ja perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Tarjouksista on valittu kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Hankintayksikkö on ilmoittanut käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteen sekä mahdolliset vertailuperusteet tarjouspyynnössä.

Laadun arviointi on tehty hankintasäännösten mukaisesti. Hankintapäätöksen liitteenä olevasta laadun arviointia koskevasta vertailutaulukosta on käynyt ilmi hankintasäännösten edellyttämällä tarkkuudella hankinnan laadun arvioinnissa käytetyt kriteerit, niistä saatavat pisteet ja pisteiden jakautuminen. Laadun arvioinnin on suorittanut eri ammattiryhmistä koostunut moniammatillinen asiantuntijaryhmä. Hankintapäätöksessä on kerrottu, ketkä ovat toimineet hankkeessa asiantuntijoina. Arviointiryhmän jäsenet ovat toimineet riippumattomasti ja itsenäisesti. Arviointien pohjalta on laadittu yhteenveto, jossa voittaneen tarjoajan palvelukonsepti on saanut paremmat laatupisteet kuin valittajan palvelukonsepti. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kuvaukset pisteytetään nimettöminä ja että arvioitavassa selostuksessa tai sen sähköisessä tallenteessa ei saa olla tekijän yksilöllisyyttä paljastavia tietoja. Nimettömällä arvioinnilla hankintayksikkö on nimenomaisesti varmistanut tarjousten puolueettoman arvioinnin.

Sabana consulting ei ole ollut miltään osin vaikuttamassa hankinnan valmisteluun tai tarjousten arviointiin. Pisteytys on tehty hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ottaen huomioon, että liitteen E mukaisten hankintojen menettelyvaatimukset eivät ole yhtä tiukkarajaisia kuin EU-kynnysarvon ylittävien hankintojen menettelyvaatimukset.

Kuultavan lausunto

Kaksi.nolla oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten mukainen ja hankintamenettely tasapuolinen sekä neutraali. Hankinta on ollut liitteen E mukainen hankinta, johon ei sovelleta kaikkia hankintasäännöksiä.

Innovaatio ei ole abstrakti ja epämääräinen arviointikriteeri. Hankintayksikkö on käynyt muun ohella syksyllä 2018 kattavan markkinavuoropuhelun hankinnan valmisteluvaiheessa ja tutustunut toimialan uusimpiin innovaatioihin sekä muodostanut kattavan kuvan toimialan tilanteesta ja palvelua hankkivan tahon palvelulle asettamien tavoitteiden toteutumista tukevista innovaatioista.

Vastaavia laatukriteerejä ja innovaatiomääritelmää on käytetty toimialan kilpailutuksissa myös aikaisemmin, ja alan toimijat ovat kyenneet tekemään tarjouksen niiden perusteella. Palveluntuottajat eivät ole myöskään esittäneet tarkentavia kysymyksiä innovatiivisuudesta tai laadunarvioinnista hankintamenettelyn aikana. Tämä on osoittanut, että tarjouspyyntö on ollut selkeä ja ymmärrettävä.

Sabana consulting on kaksi.nolla oy:n aputoiminimi, ja yrityksen hallituksen puheenjohtaja tekee aputoiminimellä muun ohella johdon konsultointia, valmennusta ja työnohjausta. Tampereen kaupunki on Sabana consultingin asiakas, ja aputoiminimellä työskentelevä hallituksen puheenjohtaja on tehnyt työnohjausta Tampereen kaupungin vastaanottokeskuksissa. Hallituksen puheenjohtajalla ei ole minkäänlaista yhteyttä tarjoukset arvioineeseen asiantuntijaryhmään.

Sabana consultingin verkkosivujen esittelyteksteissä on nostettu esille yritysstrategian ja johtamisen ajankohtaisia suuntauksia, jotka löytyvät lähes jokaisen menestyvän yrityksen toimintamallista ja niitä tukevien konsultointiyritysten palvelutarjonnasta.

Tarjouspyynnön valmistelu on ollut asiakastyytyväisyyskyselyineen ja markkinavuoropuheluineen erittäin kattava, tarjouspyyntö on ollut ymmärrettävä sekä selkeä ja hankintapäätös liitteineen on täyttänyt hyvän hallinnon avoimuudelta vaadittavat kriteerit.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintasäännösten keskeisiä periaatteita ei voida sivuuttaa pelkästään sen vuoksi, että kysymyksessä olevaan hankintaan sovelletaan joitain muita hankintoja kevyempää menettelyä.

Tarjouspyyntö on antanut yksiselitteisesti käsityksen, että vain omaperäisillä ja edistysmielisillä palveluilla voi menestyä tarjouskilpailussa. Tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi, että kokemuksen kautta erinomaiseksi todetusta menetelmästä, palvelusta tai prosessista ei voi saada pisteitä, jos arviointiryhmä ei ole pitänyt menetelmää uutena.

Hankintayksikkö on sivuuttanut hankintasäännösten edellyttämät laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien tarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen liittyvät tekijät.

Uutuus sinänsä ei ole tae parhaasta mahdollisesta palvelukonseptista. Hankintayksikkö ei ole esittänyt mitään näyttöä siitä, että omintakeiset ja edistysmieliset palvelukonseptit ovat tehostetun palveluasumisen asukkaille paras ja kustannustehokkain tae heidän hyvinvoinnistaan.

Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että aikataulusta on voinut saada sitä paremmat pisteet, mitä yksityiskohtaisemman aikataulun tarjoaja on esittänyt. Tarjouspyynnön perusteella kysymyksessä oleva arviointiperuste on tulkittavissa usealla eri tavalla. Tarjouspyynnön perusteella on jäänyt epäselväksi, millä perusteella aikataulusta on voinut saada täydet 10 pistettä ja millä perusteella 0 pistettä tai jotain siltä väliltä.

Voittanut tarjoaja on hankintayksikön tuella perustettu yritys. Hankintayksikkö ei ole selvittänyt, mikä on sen ja voittaneen tarjoajan välinen suhde. Hankintayksikkö on kuitenkin voittaneen yrityksen asiakas, ja yrityksen konsultti on toiminut johdon ja organisaation konsulttina.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että Tampereen kaupunki ja Suomen itsenäisyyden juhlarahasto ovat käynnistäneet vuonna 2013 Koukkuniemen alueella yhteisen kehittämishankkeen. Osana hanketta on perustettu kaksi.nolla oy, jonka kanssa on tehty sopimus ensimmäiseksi sopimuskaudeksi. Sopimuskauden loppumiseen 30.4.2018 on päättynyt myös Tampereen kaupungin ja yrityksen yhteistyö sekä yritykselle maksettu tuki.

Vuonna 2018 Koukkuniemen alueen ikäihmisten ympärivuorokautisen palveluasumisen hankinta on kilpailutettu uudelleen hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Palveluntuottajaksi on 31.1.2018 tehdyllä hankintapäätöksellä valittu osa-alueelle 1 Yrjö & Hanna Oy ja osa-alueelle 2 kaksi.nolla oy. Jo vuoden 2018 hankintamenettelyssä laadun arviointi on suoritettu nimettömänä siten, ettei arviointiryhmällä laatuarviointia tehdessään ole ollut tiedossa kysymyksessä olevien tarjoajien nimiä.

Hankintayksikön organisaatiossa toimiva hankintaryhmä ei käytä lainkaan konsulttien palveluja hankintojen substanssiin liittyen, eikä tästä syystä ole käyttänyt tarjouskilpailun voittajan konsulttipalveluja. Myöskään ikäihmisten palvelulinja ei ole osallistunut tarjouskilpailun voittajan tai sen aputoiminimen järjestämiin konsulttipalveluihin. Nyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun voittanut yhtiö ei ole miltään osin ollut vaikuttamassa hankinnan valmisteluun tai tarjousten arviointiin. Arvojen yhteneväisyys vuonna 2019 on voinut olla tulosta siitä, että palveluntarjoajat ovat olleet tietoisia hankintayksikön arvoista jo vuosia.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella ensinnäkin kysymys siitä, onko tarjouspyyntö ollut laadun vertailuperusteiden asettamisen osalta epäselvä. Asiassa on lisäksi tarvittaessa arvioitava, onko hankintamenettely ollut syrjivä ja onko hankintapäätös perusteltu hankintasäännösten mukaisesti.

Hankinnan kohteena on ollut julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) liitteen E mukaisten palvelujen 1 kohdan mukainen ikäihmisten tehostettua palveluasumista koskeva palvelu. Hankintayksikön ilmoittama hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun kansallisen kynnysarvon. Näin ollen hankintalain 107 §:ssä säädetyn mukaisesti sovellettavaksi tulee, mitä hankintalain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista sekä hankintalain 12 luku (107–115 §) sosiaali- ja terveyspalveluista sekä muista erityisistä palveluhankinnoista.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 217) mukaan pykälän 1 momentti vastaa ehdotetun lain 106 §:n 1 momentissa kuvattua. Hankintalain 106 §:n 1 momenttia koskien lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 213 ja 214) on puolestaan todettu, että kyseinen säännös vastaa pääosin mainitun lain 93 §:ssä ja kyseisen pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyä. Kansallisissa hankinnoissa vertailuperusteiden asettamista väljennetään siten, että vertailuperusteiden alakriteerien painoarvoja ei tarvitse yksilöidä. Lisäksi hankintayksikkö voi asettaa vertailuperusteet teemoittain siten, että se kuvailee yleisemmällä tasolla sen, mitä se tulee vertailemaan.

EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevan hankintalain 93 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevan hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Tarjouspyyntö ja hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia ikäihmisten tehostetusta palveluasumisesta osoitteeseen Satamakatu 17. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteeksi paras hinta-laatusuhde siten, että hinnan painoarvo on ollut

50 prosenttia ja laadun 50 prosenttia. Laadun vertailuperusteiksi on ilmoitettu "Palvelukonseptin videointi" 40 prosentin ja "Avokysymys" 10 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on todettu palvelukonseptin videoinnista seuraavaa:

"Tarjoajan tulee tarjouksensa liitteenä palauttaa videotallenne, jossa esittelee Satamakadun palvelukotiin suunnitteleman palvelukonseptinsa. Video saa olla maksimissaan 2 minuuttia pitkä, tiedoston maksimikoko on 50 Mt.

Palvelukonseptin tulee pitää sisällään seuraavat asiat:

a. Miten palveluntuottaja tukee asukkaita sekä ryhmäkodin että Pyynikin kaupunginosan osallistuvina kansalaisia?
b. Millä toimenpiteillä palveluntuottaja hyödyntää uudiskohteen antamia mahdollisuuksia asukkaiden hyvinvoinnin näkökulmasta?

Kohtien a ja b vastauksia arvioidaan seuraavien kriteerien pohjalta:

1. Innovatiivisuus (omaperäinen tuore, edistysmielinen), enintään 20 pistettä:

innovatiivisuudella tarkoitetaan ominaisuutta, joka on kykyä ja halua luoda ja ottaa käyttöön innovaatiota. Innovaatioilla tarkoitetaan tässä yrityksen kehittämää uutta tai olennaisesti parannettua ratkaisua tai palvelun tuottamiseen liittyvää menetelmää. Innovaatioilla tarkoitetaan myös muualla innovoitua mutta yrityksessä käyttöön otettua hyödyllistä tuotetta, prosessia, palvelua, keksintöä, käytäntöä tai esinettä, jota arviointiryhmä pitää uutena ja joka merkittävästi edistää palvelulle asetettujen tavoitteiden toteutumista tai vaikuttaa kustannuksia alentavasti.

2. Asukkaiden osallisuus, enintään 10 pistettä:

Osallisuutta arvioidaan seuraavista näkökulmista:
- Yksilöllisyyden huomiointi
- Millä tavoin vanhusten osallistumista talon sisäisiin ja ulkopuolisiin tapahtumiin edistetään?

3. Millä aikataululla esitetyt toimenpiteet ja toimet ovat toteutettavissa sekä kohdan a että b osalta, enintään 10 pistettä?"

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on todettu arvoja koskevan avokysymyksen osalta seuraavaa:

"B. Avokysymys (yhteensä maksimi 10 pistettä)

Mitkä ovat tarjoajan arvot ja miten ne näkyvät Satamakadun palvelutalon päivittäisessä toiminnassa?

Vastauksia arvioidaan seuraavien kriteerien pohjalta:

a) Miten arvojen toteutuminen konkreettisesti näkyy tosiasiallisesti päivittäisessä toiminnassa? Arvioidaan pelkästään arvojen toteutumista, ei arvon sisältöä. Enintään 10 pistettä.

[– –]

Arviointi suoritetaan nimettömyyden suojaamana (asiantuntijaraati pisteyttää kuvaukset nimettöminä), joten arvioitavassa selostuksessa tai sen sähköisessä tallenteessa ei saa olla tekijän yksilöllisyyttä paljastavia tietoja, vastauksessa/tiedoston nimessä tulee olla ehdottomasti vain ehdokkaan käyttämä nimimerkki."

Hankintayksikkö on vastaanottanut tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä 11 tarjousta. Hankintayksikkö on 13.3.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut kaksi.nolla oy:n tarjouksen.

Hankintapäätöksessä on todettu laadun arvioinnin suorittaneesta ammattiryhmästä seuraavaa:

"Laadun arviointi on kokonaisuudessaan suoritettu nimettömyyden suojaamana. Laadun arvioinnin on suorittanut eri ammattiryhmistä koostunut moniammatillinen ryhmä."

Lisäksi hankintapäätöksessä on ilmoitettu, ketkä ovat toimineet hankinnassa asiantuntijoina.

Hankintapäätöksen liitteessä 1 "Vertailutaulukko" on ilmoitettu tarjoajien saamat hinta- ja laatupisteet sekä kokonaispisteet. Hankintayksikkö on 14.3.2019 lähettänyt tarjoajille korjatun liitteen 2 "Laadun arviointi", joka on sisältänyt laadun arvioinnin sanalliset perustelut. Laadun arviointia koskevassa liitteessä on ensin kuvattu tarjoajien saamat pisteet ja pisteiden perustelut palvelukonseptin videoinnin osalta. Mainitussa liitteessä on kuvattu tarjoajien saamat pisteet ja pisteiden perustelut innovatiivisuudesta, asukkaiden osallisuudesta ja aikataulusta kohdan a "Asukkaiden tukeminen osallistuvina kansalaisina" osalta. Mainitusta liitteestä on käynyt ilmi, että tarjoajat ovat saaneet innovatiivisuuden osalta pisteitä muun ohella digitaalisista työkaluista, yhteisten tilojen innovatiivisesta käyttämisestä, kummikouluista, kummipäiväkodeista, tietokoneiden ja mobiilisovellusten käyttämisestä sekä teknologiasta ja teknologisista arjen ratkaisuista. Voittanut tarjoaja on saanut täydet 10 pistettä seuraavilla perusteilla:

"Sukupolvien yhteisön talo. Teknologia tukee arkea monipuolisesti, asiakkaan unelmia toteutetaan digitaalisuuden avulla. Yhteisiä tiloja käytetään innovatiivisesti ja ne ovat koko kodin ja asiakkaiden käytössä, ryhmäkodin asukkaat ja ympäristö nivoutuu hyvällä tavalla kokonaisuudeksi. Kokonaisuus tukee toimijuutta ja aktiivista elämää."

Asukkaiden osallisuuden osalta tarjoajat ovat saaneet pisteitä muun ohella asukasraadista, opintopiireistä, vanhustoimikunnasta ja ympäristön palvelujen hyödyntämisestä asukkaiden arjessa. Voittanut tarjoaja on saanut täydet viisi pistettä seuraavilla perusteilla:

"Ryhmäkodit näyttäytyivät hyvin aktiivisina Pyynikin kaupunginosan toimijoina. Yksilöllisyys korostui. Aktiivista ja asukaslähtöistä toimintaa."

Aikataulun osalta laadun arviointia koskevasta liitteestä on käynyt ilmi, että tarjoajat ovat saaneet sitä enemmän pisteitä, mitä yksityiskohtaisemman kuvauksen aikataulusta ne ovat esittäneet. Voittanut tarjoaja on saanut kolme pistettä seuraavilla perusteilla:

"Aikataulu oli laadittu kahdelle seuraavalle vuodelle."

Tarjouskilpailussa toiseksi tullut tarjoaja on saanut aikataulusta täydet viisi pistettä seuraavilla perusteilla:

"Videolla esitettiin kuukausikohtainen vuosisuunnitelma."

Tämän jälkeen laadun arviointia koskevassa liitteessä on kuvattu tarjoajien saamat pisteet ja pisteiden perustelut innovatiivisuudesta, asukkaiden osallisuudesta ja aikataulusta kohdan b "Toimenpiteet uudiskohteen hyödyntämiseksi" osalta. Mainitusta liitteestä on käynyt ilmi, että tarjoajat ovat saaneet innovatiivisuuden osalta pisteitä muun ohella Satamakadun palvelutalon hyödyntämisestä ryhmätoimintaan, luonnon monipuolisista hyödyntämistavoista, tilojen monipuolisesta käytöstä ja kyläilykulttuurin edistämisestä talon sisällä. Voittanut tarjoaja on saanut täydet kymmenen pistettä seuraavilla perusteilla:

"Talon tilojen monipuolinen käyttö toiminnallisuuden ja yhteisöllisyyden näkökulmasta. Videosta tuli hyvin ilmi, että talon palveluja käytetään laajasti asukkaan toimintakyvyn ja elämänlaadun ylläpitämiseen ja lisäämiseen. Tuotiin esiin ryhmäkotien yhteinen tekeminen."

Asukkaiden osallisuuden osalta tarjoajat ovat saaneet pisteitä muun ohella ympäristön mahdollisuuksien hyödyntämisestä, teknologiasta, yhteisestä päätöksenteosta, arjen askareisiin osallistumisesta sekä palautteen antamisesta ja palvelujen hankkimisesta mobiilisovelluksen kautta. Voittanut tarjoaja on saanut täydet viisi pistettä seuraavilla perusteilla:

"Teknologia mahdollisti yksilöllisyyden huomioimisen. Päätökset tehtiin yhdessä, joiden toteutumista seurattiin. Asukkaat osallistuivat arjen askareisiin monipuolisesti."

Aikataulun osalta laadun arviointia koskevasta liitteestä on käynyt ilmi, että tarjoajat ovat saaneet sitä enemmän pisteitä, mitä yksityiskohtaisemman kuvauksen aikataulusta ne ovat esittäneet. Voittanut tarjoaja on saanut kolme pistettä seuraavilla perusteilla:

"Teknologia-alusta tehdään omaan käyttöön vuonna 2020 ja laajennetaan myöhemmin kaikille tamperelaisille."

Tarjouskilpailussa toiseksi tullut tarjoaja on saanut aikataulusta täydet viisi pistettä seuraavilla perusteilla:

"Vuosisuunnitelma otti uudiskohteen mahdollisuudet huomioon."

Lopuksi laadun arviointia koskevassa liitteessä on kuvattu tarjoajien saamat pisteet ja pisteiden perustelut arvoja koskevan avokysymyksen osalta. Liitteestä on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on antanut pisteitä seuraavista kohdista: "arvot on esitetty", "arvojen päivittäinen näkyminen toiminnassa" ja "arvojen konkretia toiminnassa". Kaikki tarjoajat ovat saaneet yhden pisteen kohdasta "arvot on esitetty", ja hankintayksikkö on perustellut pisteitä jokaisen tarjoajan osalta toteamalla, että arvot on esitetty. Kohdan "arvojen päivittäinen näkyminen toiminnassa" osalta laadun arviointia koskevasta liitteestä on käynyt ilmi, että tarjoajat ovat saaneet sitä enemmän pisteitä, mitä paremmin arvot ovat näkyneet päivittäisessä toiminnassa. Kohdan "arvojen konkretia toiminnassa" osalta mainitusta liitteestä on käynyt ilmi, että tarjoajat ovat saaneet sitä enemmän pisteitä, mitä selvemmin arvojen konkretia on tullut esille.

Vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö ja pisteytysperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaisia. Valittajan mukaan hankinnassa käytetyt kriteerit ovat olleet liian abstrakteja ja epämääräisiä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että vertailuperusteet on kuvattu tarjouspyynnössä selkeästi, ja ne ovat olleet keskeisiä hankinnan kohde huomioon ottaen.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten mukainen.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla ilmoitettu laadun vertailuperusteiksi "Palvelukonseptin videointi" 40 prosentin painoarvolla ja "Avokysymys" 10 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön mukaan palvelukonseptin videoinnissa on tullut kuvata, miten palveluntuottaja tukee asiakkaita sekä ryhmäkodin että Pyynikin kaupunginosan osallistuvina kansalaisina ja millä toimenpiteillä palveluntuottaja hyödyntää uudiskohteen antamia mahdollisuuksia asukkaiden hyvinvoinnin näkökulmasta. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että näitä asioita arvioidaan innovatiivisuuden, asukkaiden osallisuuden ja aikataulun perusteella, sekä esitetty niistä saatavat enimmäispisteet. Tarjouspyynnössä on myös kuvattu, mitä innovatiivisuudella käsitteenä tarkoitetaan ja mistä näkökulmista asiakkaiden osallisuutta arvioidaan. Avokysymyksen osalta tarjoajia on pyydetty kuvaamaan, miten tarjoajan arvot näkyvät palvelutalon päivittäisessä toiminnassa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on myös nyt kysymyksessä olevan hankinnan kaltaisissa liitteen E palveluhankinnoissa selkeästi ilmoitettava, millä konkreettisilla seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa ja miten pisteytys tullaan suorittamaan siitä huolimatta, että hankintalain 115 §:n esitöissä on esitetty, että vertailuperusteiden asettamista väljennetään siten, että vertailuperusteiden alakriteerien painoarvoja ei tarvitse yksilöidä. Lisäksi vertailuperusteiden tulee mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Markkinaoikeus voi vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta arvioidessaan ottaa huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen lisäksi myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat siitä, miten tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita on käytännössä sovellettu.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajat ovat toimittaneet tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti videon, jossa ne ovat esittäneet oman tarjouksensa palvelukonseptin osalta. Kyseiset videot on tehty hyvin erilaisilla toteutustavoilla. Toiset ovat sisällyttäneet videoihin hyvin paljon tekstimuodossa olevaa informaatiota toisten keskittyessä kuvalliseen viestintään. Videolle ei ole tarjouspyynnössä asetettu enimmäiskeston ja tiedoston enimmäiskoon lisäksi muita rajoituksia.

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta laadun arviointia koskevasta asiakirjasta on käynyt ilmi, että tarjoajat ovat saaneet innovatiivisuuden osalta pisteitä moninaisista seikoista, jotka ovat liittyneet muun ohella erilaisiin teknologisiin ratkaisuihin, digitaalisten työkalujen hyödyntämiseen, tilojen monipuoliseen käyttämiseen ja luonnon monipuoliseen hyödyntämiseen. Laadun arviointia koskevasta asiakirjasta on käynyt lisäksi ilmi, että innovatiivisuudesta täydet pisteet saanut voittanut tarjoaja on esittänyt useita erilaisia ratkaisuja. Vastaavasti asukkaiden osallisuuden osalta tarjoajat ovat saaneet pisteitä moninaisista seikoista, jotka ovat liittyneet muun ohella ympäristön mahdollisuuksien hyödyntämiseen, teknologiaan sekä erilaisiin toimikuntiin ja ryhmiin. Aikataulun osalta tarjoajat ovat saaneet sitä paremmat pisteet, mitä yksityiskohtaisemman suunnitelman ne ovat esittäneet. Avokysymykseen annetun vastauksen osalta tarjoajat ovat saaneet pisteitä arvojen esittämisestä, niiden näkymisestä päivittäisessä toiminnassa ja arvojen konkretiasta toiminnassa.

Nyt kysymyksessä olevan hankinnan kohteena olevat asumispalvelut ovat luonteeltaan sellaisia, että niitä koskevien täsmällisten ja samalla palvelun laatua asianmukaisesti mittaavien tarjousvertailussa huomioon otettavien seikkojen kuvaaminen on etukäteen haastavaa. Myös hankintayksikön innovaatio- ja vaikuttavuustavoitteiden voidaan katsoa olevan vaikeasti muutettavissa etukäteen kuvatuiksi täsmällisiksi ja täsmällisesti mitattavissa oleviksi vertailutekijöiksi. Tästä huolimatta, ja vaikka tarjousvertailun on toteuttanut erillinen arviointiryhmä, markkinaoikeus katsoo, että nyt tarkasteltavana olevassa tarjouspyynnössä ei ole riittävällä tavalla yksilöity sitä, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee arvioimaan tarjousten vertailussa palvelukonseptin videoinnin ja arvoja koskevan avokysymyksen osalta. Tarjouspyynnön innovaatiokäsitteen määrittelystä, asukkaiden osallisuuden arvioinnin näkökulmia koskevasta kuvauksesta ja aikataulun sekä arvojen konkreettisen toteutumisen arvioimisen maininnasta ei ole voinut päätellä laadun arviointia koskevassa asiakirjassa arvostettuja edellä kuvattuja konkreettisia tekijöitä. Tarjoajat eivät ole voineet kysymyksessä olevien vertailuperusteiden osalta riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja miten tarjouksia pisteytetään. Tarjouspyynnössä asetetut laadun vertailuperusteet ovat siten hankintalain 115 §:n esitöissä esitetyt joustomahdollisuudetkin huomioon ottaen olleet liian yleisiä ja epätäsmällisiä, mikä on mahdollistanut hankintayksikölle rajattoman valinnanvapauden vertailuperusteiden tulkinnassa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut laadun vertailuperusteiden osalta epäselvä, eikä se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa. Hankintayksikön menettely on siten ollut hankintasäännösten vastaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Tampereen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa ikäihmisten tehostetun palveluasumisen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on esittämänsä selvityksen perusteella liiketoiminnastaan osittain arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero vain osittain omassa verotuksessaan. Valittaja on vaatinut arvonlisäveron osuutta siltä osin kuin sillä ei ole oikeutta vähentää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi vaadittua arvonlisäveron osuutta ei ole vähennettävä vaadituista oikeudenkäyntikuluista.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupungin ikäihmisten palvelujen palvelulinjapäällikön 13.3.2019 tekemän hankintapäätöksen § 56. Markkinaoikeus kieltää Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan Tutoris Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.161,60 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta

 
Julkaistu 29.6.2020