MAO:243/20

Kuntien Tiera Oy - APH järjestelmäkokonaisuus

julkinen hankinta - tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2020/12
Antopäivä: 1.6.2020



Asian tausta

Kuntien Tiera Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 5.11.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta asiakkuuksien ja palvelujen hallinnan (APH) järjestelmäkokonaisuuden hankinnasta Kuntien Tiera Oy:n omistajille 120 kuukauden ajalle, minkä jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.

Kuntien Tiera Oy:n toimitusjohtaja on 23.12.2019 tekemällään päätöksellä sulkenut CGI Suomi Oy:n tarjouskilpailusta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut enintään 10.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole tehty.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.249,18 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on täyttänyt hankintayksikön asettamat soveltuvuusvaatimukset. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittaja ei olisi osallistumishakemuksessaan tai vastatessaan hankintayksikön lisäselvityspyyntöön täyttänyt hankintayksikön asettamia referenssivaatimuksia.

Valittaja on osallistumishakemuksessaan asianmukaisesti täyttänyt vaaditun liitteen 2 ”Referenssit” sekä riittävällä tavalla kuvannut referenssitoimituksia ja niissä käytettyjä tuotteita sekä niiden versioita. Lisäksi valittaja on osallistumishakemuksessaan vakuuttanut täyttävänsä referenssitoimitusten minimivaatimukset.

Hankintayksikkö on 16.12.2019 esittämässään lisäselvityspyynnössä ilmoittanut haluavansa keskustella valittajan kanssa erään valittajan ilmoittaman referenssitoimituksen toiminnallisesta laajuudesta ja IT-ratkaisusta tarkemmin. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut, miltä osin se on katsonut valittajan referenssitoimituksen tiedot puutteellisiksi tai virheellisiksi. Tämä osoittaa, että valittajan ilmoittamat referenssitiedot ovat olleet asianmukaiset ja riittävät osallistumispyynnössä edellytetyllä tavalla.

Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankinnan kohde ja sen toteuttamisen keinot määritellään tarkemmin vasta neuvotteluvaiheessa. Osallistumispyyntövaiheessa osallistumishakemuksille asettavat vaatimukset eivät siten voi olla kovin tiukat ja tarkkarajaiset. Osallistumishakemuksia ei myöskään näin ollen voida arvioida liian tiukasti, sillä hankinnan kohde määritellään vasta neuvotteluvaiheessa.

Mikäli katsottaisiin, että hankintayksikkö on voinut pyytää valittajalta lisäselvitystä sen esittämistä referenssitoimituksista, on valittaja vastannut

riittävällä laajuudella ja tarkkuudella esitettyyn lisäselvityspyyntöön.

Vastine

Vaatimukset

Kuntien Tiera Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee soveltuvuudelle asetettavat vähimmäisvaatimukset. Osallistumispyynnössä ollut referenssivaatimus on ollut yksiselitteinen. Sillä, minkä menettelyn hankintayksikkö on valinnut, ei ole merkitystä ehdokkaalle asetettavien vähimmäisvaatimusten täsmällisyyden osalta.

Valittajan ilmoittaman referenssin kuvauksesta ei ole käynyt nimenomaisesti ilmi, että referenssiratkaisussa olisi osallistumispyynnössä vaaditussa laajuudessa tuotetiedonhallinnan (PLM) ominaisuuksia. Kuvauksessa viitatussa videossa tai lomakkeen kohdassa ”Referenssissä käytetyt tuotteet ja niiden versiot” ei ole viitattu PLM-ratkaisuun. Jos kyseisessä referenssissä olisi ollut käytössä PLM-ominaisuudet, tämän olisi tullut käydä yksiselitteisesti ilmi sekä referenssin kuvauksesta että käytetyistä tuotteista.

Koska valittajan osallistumishakemuksesta ei ole käynyt ilmi vaadittuja PLM-ominaisuuksia, hankintayksiköllä on ollut perusteltu epäilys vaatimusten täyttymisestä. Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy pyytää valittajaa täsmentämään osallistumishakemustaan. Hankintayksikkö on lähestynyt täsmentämispyynnöllä sekä valittajaa että tämän ilmoittamaa referenssiasiakasta. Valittajan on tullut täsmennyspyynnön saadessaan ymmärtää, että kyse on osallistumishakemusten käsittelyyn liittyvästä täsmennyspyynnöstä ja että mikäli tietoja ei toimiteta, valittaja voidaan sulkea tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö olisi voinut sulkea valittajan tarjouskilpailusta jo suoraan osallistumishakemuksen tietojen perusteella. Hankintayksikkö on parhaansa mukaan pyrkinyt saamaan valittajalta täsmennyksiä referenssikuvaukseen kuitenkaan vaarantamatta ehdokkaiden tasapuolista kohtelua.

Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä valittajalta täsmennetyn referenssikuvauksen, mutta ei ole saanut valittajan referenssiasiakkaan yhteyshenkilöltä vastausta tälle esitettyihin kysymyksiin. Valittajan toimittama kuvaus on täsmentänyt hankintayksiön käsitystä siitä, ettei valittajan referenssinään kuvaamassaan ratkaisussa ollut toteutettu vaadittuja PLM-ominaisuuksia. Hankintayksiköllä on siten ollut velvollisuus sulkea valittaja tarjouskilpailusta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että se on rastittanut molempien esittämiensä pakollisten referenssien osalta vaihtoehdon ”Kyllä” kyseessä olevan liitteen kohtaan, jossa on todettu muun ohella, että referenssi on ollut kattavuudeltaan hankinnan kohdetta vastaava kokonaistoimitus, jossa on erityisesti ollut mukana sekä asiakkuuden hallinnan (CRM) että tuotetiedonhallinnan (PLM) ominaisuudet.

Viimeistään valittajan 20.12.2019 antama lisäselvitys on vastannut riittävästi hankintayksikön tekemään lisäselvityspyyntöön. Valittaja on lisäselvityksessään kuvannut tekemäänsä referenssitoimitusta kattavasti neljän sivun verran. Sitä, että valittajan referenssiasiakas ei ole vastannut hankintayksikön lisäselvityspyyntöön, ei voida asettaa valittajan vahingoksi tai vastuulle.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman.

Valittaja on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 173) on todettu, että vaikka lähtökohtana hankintamenettelyissä on pykälän 1 momentin mukaisesti osallistumishakemusten ja tarjousten lopullisuus, tarjousmenettelyn joustavuuden ja sujuvuuden kannalta on tarkoituksenmukaista mahdollistaa ehdokkaiden ja tarjoajien antamissa asiakirjoissa olevien epäolennaisten puutteiden, ristiriitojen ja virheiden korjaaminen. Säännös mahdollistaa myös sen, ettei hankintayksiköllä olisi velvollisuutta hylätä tarjouksia kokonaisuuden kannalta vähämerkityksellisten virheiden tai puutteiden takia.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 174) on lisäksi todettu, että soveltuvuuteen liittyvien asiakirjojen täydentämiseen ja täsmentämiseen sovelletaan samoja periaatteita kuin tarjouksiin. Siten tarjoajien ei ole sallittua tehdä olennaisia muutoksia toimittamiinsa tietoihin ja asiakirjoihin. Esimerkiksi ehdokkaan tai tarjoajan ei tule sallia vaihtaa sellaista referenssiä, joka ei täytä hankintayksikön esittämiä vaatimuksia, mutta hankintayksikkö voi pyytää ehdokkailta tai tarjoajalta lisäselvitystä referenssin sisällöstä.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Osallistumispyyntö, valittajan osallistumishakemus ja osallistumishakemuksen täsmentäminen

Osallistumispyynnön kohdan ”Tarjouspyynnön muut ehdot” alakohdassa 4.1 ”Referenssivaatimus” on todettu, että ehdokkaan tulee liittää osallistumishakemukseensa osallistumispyynnön liite 2 ”Referenssit” sen ohjeiden mukaisesti täytettynä.

Osallistumispyynnön liitteessä 2 ”Referenssit” on todettu ohjeena muun ohella, että referenssit on tullut kuvata käyttäen liitteessä olevia taulukoita siten, että kunkin referenssin osalta ilmenee vähintään taulukossa pyydetyt tiedot. Ohjeissa on lisäksi todettu, että hankintayksikkö varaa oikeuden tarkastaa ilmoitetun referenssin paikkansapitävyyden referenssissä ilmoitetulta yhteyshenkilöltä osana ehdokkaan soveltuvuuden arviointia tai ehdokkaiden karsintaa. Ohjeissa on edelleen todettu, että ehdokas vastaa lomakkeella oleviin kaikkiin kohtiin ja että ”Kyllä” ja ”Ei” -kohtiin vastataan listaamalla yksi vaihtoehto siten, että jos kohta täyttyy, vastataan ”Kyllä”, ja jos kohta ei täyty, vastataan ”Ei”. Pakollisen vaatimuksen ”Ei”-vastaus johtaa referenssin hylkäämiseen ja mahdollisesti ehdokkaan hylkäämiseen.

Saman liitteen kohdassa 1. ”Pakolliset referenssivaatimukset” on todettu muun ohella, että ehdokkaalla on oltava kaksi hankinnan kohdetta vastaavaa referenssiä eli aiempaa toimitusta. Tältä osin lisäedellytykseksi on muun ohella asetettu seuraava vaatimus:

”Vähintään toinen pakollisista referensseistä on kattavuudeltaan ollut hankintaa vastaava kokonaistoimitus, jossa on erityisesti ollut mukana sekä asiakkuudenhallinnan (CRM) että tuotetiedonhallinnan (PLM) ratkaisu. [– –] Tuotetiedon hallinnalla tarkoitetaan tässä valmisohjelmistoa, joka täyttää pakolliset tuotetiedon hallinnan toiminnalliset vaatimukset (liite 3) ja jolla voidaan toteuttaa hankinnan kohteen kuvauksessa kerrotut prosessit (Liite 1. Palveluportfolion hallinta).”

Samassa liitteessä on ollut pakollisia referenssejä koskevat taulukot, joissa on tullut ilmoittaa tilaajan nimi, referenssin ajankohta, referenssin yhteyshenkilö, referenssissä käytetyt tuotteet ja niiden versiot, referenssikohteen minimivaatimukset, referenssikohteen pääasiallinen sisältö lyhyesti kuvattuna ja kuvaus, josta on käynyt ilmi minimivaatimusten täyttyminen. Viimeksi mainitussa kohdassa on lisäksi todettu, että kuvauksesta on tullut käydä ilmi kaikkien pakollisten vaatimusten täyttyminen. Yhtenä referenssikohteen minimivaatimuksena, jonka osalta ehdokkaiden on tullut ilmoittaa vastaukseksi joko ”Kyllä” tai ”Ei”, on ollut seuraava vaatimus:

”Referenssi on ollut kattavuudeltaan hankinnan kohdetta vastaava kokonaistoimitus, jossa on erityisesti ollut mukana sekä asiakkuudenhallinnan (CRM) että tuotetiedonhallinnan (PLM) ominaisuudet. Ominaisuuksien tulee perustua ehdotettuun teknologiaan (valmisohjelmisto), eikä niitä ole konfigurointia laajemmin räätälöity asiakkaalle. Käyttötuen tai ylläpidon ei ole kuitenkaan tarpeen sisältyä referenssitoimitukseen.”

Valittaja on toimittanut osallistumishakemuksensa liitteenä täyttämänsä referenssitaulukon, jossa on pakollisen referenssikohteen 1 osalta ilmoitettu jokaiseen referenssikohteen minimivaatimukseen vastaukseksi ”Kyllä”. Taulukon kohdassa ”Referenssikohteen pääasiallinen sisältö (lyhyesti) sekä kuvaus, josta käy ilmi alla esitettyjen vaatimusten täyttyminen” on ilmoitettu kyseessä olleen CRM-ratkaisu kaupungin Smart City -hankkeessa ja että ratkaisulla hallinnoidaan kaupunkilaisten kontaktitietoja sekä asukkaiden kaupungille lähettämiä työ- sekä palvelupyyntöjä. Kohdassa on lisäksi ollut linkki Youtube-palveluun.

Hankintayksikkö on lähettänyt valittajalle 16.12.2019 sähköpostiviestin, jossa on ilmoitettu hankintayksikön haluavan valittajan järjestävän hankintayksikön ja valittajan referenssiasiakkaan kanssa kokouksen mahdollisimman pian. Viestin mukaan hankintayksikkö on halunnut keskustella mainitun referenssin toiminnallisesta laajuudesta ja IT-ratkaisusta tarkemmin. Hankintayksikkö on lähettänyt valittajalle 17.12.2019 sähköpostiviestin, jossa on todettu, että valittajan pidemmästä mainittua referenssiä koskevasta kirjallisesta kuvauksesta olisi lisäapua.

Valittaja on toimittanut hankintayksikölle sen yhteydenottojen jälkeen 20.12.2019 edellä mainittua referenssiä koskevan englanninkielisen asiakirjan ”Fact Sheet”, jossa on kuvattu referenssitoimitusta muun ohella asiakasmäärien, palvelun toteuttamistapojen, työn lopputuloksen sekä käytettyjen teknologioiden osalta. Markkinaoikeus toteaa, että asiakirjassa ei mainita suoraan, onko kyseiseen referenssisuoritukseen sisältynyt tuotetiedonhallinnan ominaisuutta.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka valittajan osallistumishakemuksen liitteessä 2 ”Referenssit” on esitetty vastauksena ”Kyllä” vähimmäisvaatimukseen siitä, että referenssissä on ollut mukana tuotetiedonhallinnan (PLM) ominaisuudet, liitteessä ei kuitenkaan ole ollut referenssilomakkeen ohjeistuksen ja vaatimusten mukaisesti annettua kuvausta, josta olisi käynyt ilmi tapoja, joilla edellä mainittu vähimmäisvaatimus on täyttynyt esimerkiksi tuotetiedonhallintaa koskien. Tätä tietoa ei ole käynyt ilmi muustakaan osallistumishakemusaineistosta. Referenssilomakkeen mainittuja vaatimuksia ja ohjeistusta ei voida pitää tältä osin epäselvinä. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan osallistumishakemus ei ole vastannut osallistumispyynnössä ja sen liitteissä esitettyjä vaatimuksia sellaisena kuin se on toimitettu määräajan päättymiseen mennessä. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sen vuoksi, että hankintamenettelynä on ollut kilpailullinen neuvottelumenettely, sillä myös kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä soveltuvuusvaatimusten on täytyttävä, jotta ehdokas voidaan valita neuvotteluihin.

Kun otetaan huomioon hankintalain 74 §:n 2 momentissa ja sen esitöissä todettu, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä oikeus pyytää valittajaa täydentämään vähimmäisvaatimusten täyttymisen kuvauksen osalta puutteellista osallistumishakemustaan. Vaikka hankintayksikön valittajalle 16.12.2019 ja 17.12.2019 osoittamat täydennyspyynnöt ovat olleet jossain määrin epäselviä täydennyksen kohteena olevien tietojen osalta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön täydennyspyynnöistä on yhdessä osallistumispyyntöasiakirjojen perusteella käynyt riittävästi ilmi se, että osallistumishakemuksen täydennyksessä on tullut kuvata alkuperäistä osallistumishakemusaineistoa tarkemmin referenssien vähimmäisvaatimusten täyttymistä ja vähimmäisvaatimuksissa nimenomaisesti mainitun tuotetiedonhallinnan sisältymisestä referenssityöhön. Kun valittajan hankintayksikölle toimittamassa lisäselvityksessäkään ei ole kuvattu tuotetiedonhallinnan sisältymistä referenssityöhön, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta esittämillään perusteilla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa CGI Suomi Oy:n korvaamaan Kuntien Tiera Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Pasi Yli-Ikkelä ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 10.6.2020