MAO:173/20

Eurajoen kunta - rakennuttajakonsulttipalvelut

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2019/103
Antopäivä: 17.4.2020



Asian tausta

Eurajoen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.1.2019 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta maankäytön infrahankkeiden rakennuttajakonsulttipalveluiden hankinnasta puitejärjestelynä ajalle 15.4.2019–14.4.2021 ja kahden vuoden optiokaudelle.

Eurajoen kunnan tekninen lautakunta on 13.3.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 34 valinnut Welado Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 100.000–200.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole Eurajoen kunnan antama sitoumus huomioon ottaen pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

AL Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.075 eurolla.

Perusteet

Laadullinen vertailuperuste "Toimintakuvaus" on ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty tarkasti vertailuperusteen konkreettista sisältöä eikä alakriteereitä. Tarjoajat eivät ole voineet riittävällä tavalla ennakoida, mitä seikkoja vertailuperusteen osalta otetaan huomioon tarjousvertailussa. Kun tämän vertailuperusteen painoarvo on ollut 60 prosenttia, vertailuperusteen asettamisessa olisi tullut olla erityisen huolellinen ja objektiivinen.

Myös hankintapäätöksen perustelut ovat puutteelliset. Tarjousvertailun osalta on ilmoitettu pelkästään pisteytys ja sanalliset perustelut ovat puuttuneet.

Vastine

Vaatimukset

Eurajoen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.481,73 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä eikä tarjoajia ole kohdeltu syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouspyynnössä on yksilöity vertailuperusteiden suhteellinen painotus, josta hinnan osuus on ollut 40 prosenttia ja toimintakuvauksen 60 prosenttia. Tarjouspyynnössä on todettu, että laadullisena vertailuperusteena olevan toimintakuvauksen arviointikriteerit ovat tarjoajan toimintatavan vastaavuus hankintayksikön tarpeeseen, laadunvarmistuksen toteuttaminen ja työturvallisuuskoordinoinnin toteuttaminen. Toimintakuvausta on koskenut tarjouspyynnön kohta 3.4. Tarjoajien on tullut esittää enintään kolmella A4-kokoisella sivulla toimintakuvaus siitä, miten tarjoaja toteuttaa kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa mainitut seikat.

Lisäksi hankintayksikkö on vastannut tarjoajien kysymyksiin, jotka ovat muun ohella koskeneet laadullisen vertailuperusteen arviointia ja pisteytystä sekä sitä, miten vertailuperusteen osana oleva laadunvarmistuksen toteuttaminen tulee ymmärtää. Kysymykset ja niihin annetut vastaukset ovat olleet kaikkien tarjoajien tiedossa, eivätkä ne ole esittäneet laadullista vertailuperustetta koskevia lisäkysymyksiä.

Tarjouksista on laadittu arviointiyhteenveto, joka on sisältänyt sanallisen arvioinnin jokaisesta tarjouksesta ja toimintakuvauksesta. Tämä asiakirja on erehdyksessä jäänyt toimittamatta tarjoajille hankintapäätöksen ohessa. Valittaja on kuitenkin saanut asiakirjan ennen valitusajan päättymistä.

Voittaneen tarjoajan Welado Oy:n tarjouksen sisältämä toimintakuvaus on ollut merkittävästi parempi kuin AL Infra Oy:n toimintakuvaus. Welado Oy:n toimintakuvaus on jäsennelty hyvin ja se on sisällöltään erittäin selkeä sekä helppolukuinen. Welado Oy:n toimintakuvaus vastaa siten hyvin hankintayksikön asettamia tavoitteita. Tämän vuoksi on arviointiyhteenvetoa lopputulokseltaan pidettävä täysin oikeana.

Kuultavan lausunto

Welado Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sille on esitetty hankintapäätöksen sanalliset perustelut vasta valitusajan päättymisen jälkeen.

Sanalliset perustelut ovat olleet suppeat. Welado Oy:n osalta perusteluissa on todettu, että henkilöstöresurssit ovat kattavat, vaikka hankintayksikkö on tarjoajien esittämiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa ilmoittanut, että pätevyydet, referenssit ja nimetyt henkilöt liittyvät tarjoajien soveltuvuusvaatimuksiin eivätkä vaikuta laadullisen vertailuperusteen arviointiin.

Valittajan tarjouksen osalta perusteluissa ei ole mainittu henkilöstöresursseja. Lisäksi perusteluiden mukaan valittajan tarjouksessa toimintakuvaus on laaja ja sisältää yksityiskohtaisia määritelmiä muun muassa kokous- ja työmenetelmistä, mutta laadunvarmistusmenetelmä on esitetty suppeasti. Tarjouksessa ei kuitenkaan ole kuvattu työmenetelmiä, vaan kysymys on ollut laadunvarmistusmenetelmistä eli siitä, millä tavoin valittaja toimii valvontakohteessa.

Pisteytystaulukosta eivät käy erikseen ilmi eri osa-alueiden pisteet ja niiden jakautuminen, vaan kullekin tarjoukselle on annettu laadun osalta ainoastaan yksi pistemäärä. Tarjouspyynnössä on todettu, että laadullisten arviointikriteerien painoarvot arvioidaan kokonaisuutena tarjousten arviointiryhmässä käyttäen asteikkoa 4–10, mutta kyseistä arviointia ei ole esitetty hankintapäätöksessä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 212) mukaan tarjouspyynnössä olisi ilmoitettava ne tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä ja tarjouspyyntö olisi laadittava niin selkeäksi, että tarjoajat voivat antaa sen perusteella vertailukelpoisia tarjouksia.

Asian arviointi

Asiassa on ensiksi arvioitava, onko tarjouspyyntö laadittu hankintalain 104 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla siten, että sen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia maankäytön infrahankkeiden rakennuttajakonsulttipalveluiden hankinnasta puitejärjestelynä.

Tarjouksen valinnassa käytettävä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste on ollut paras hinta-laatusuhde. Tarjouspyynnön kohdan 5.1. "Arvioinnin toteutus" mukaan hinnan painoarvo on ollut 40 prosenttia ja laadun painoarvo 60 prosenttia. Laadullinen vertailuperuste on ollut "Toimintakuvaus", johon ovat sisältyneet "tarjoajan toimintatavan vastaavuus hankintayksikön tarpeeseen ja tarjouspyynnön tavoitteisiin", "laadunvarmistuksen toteuttaminen" ja "työturvallisuuskoordinoinnin toteuttaminen".

Tarjouspyynnön kohdassa 3.4. "Toimintakuvaus" on todettu seuraavaa: "Tarjottavan palvelun laadullinen toiminta tulee esittää vapaamuotoisella, tarjoukseen liitettävällä toimintakuvauksella (max 3 A4 sivua). Toimintakuvauksessa tarjoaja määrittelee toteutuneen ja vastuullisen toimintansa sekä toimintatapansa tarjouspyynnön mukaisten rakennuttajakonsulttipalvelujen toteuttamisessa. Koska rakennuttajakonsultin tehtäviin kuuluu keskeisesti myös työturvallisuuskoordinaattorin tehtävät, sen toiminta ja toteutuminen tulee toimintakuvauksessa määrittää. Hankintayksikkö arvostaa lisäksi hankintayksikön ja rakennuttajakonsultin välisen yhteistyön joustavuutta. Tarjoajan toteuttama toimintakuvaus on perusta tarjouksen laadulliseen arviointiin. Tarjoajan tulee toimintakuvauksessaan kuvata myös laadunvarmistusmenetelmänsä. Tarjoukseen ei sisällytetä yrityksen markkinointi- tai yleisesitteitä."

Tarjoajat ovat voineet esittää hankintayksikölle lisätietokysymyksiä. Tarjousvertailuun liittyvät kysymykset ja niihin annetut vastaukset ovat olleet seuraavat:

"Kysymys

Tarjouspyynnössä ei ole esitetty, että kuinka tilaaja arvostelee ja pisteyttää laatupisteet. (Toimintasuunnitelma, pätevyydet, referenssit, nimetyt henkilöt) Kuinka rakennuttajakonsultin laatu käytännössä tässä tarjouspyynnössä tullaan arvioimaan?

Vastaus

Tarjouspyynnön mukaisesti hankintapäätös tehdään kokonaistaloudellisin edullisuusperustein alla mainittujen arviointikriteerien mukaisesti painotettuna ja pisteytettynä. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arviointikriteerinä on hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen valinta. Arviointikriteerinä tarjoushinnan lisäksi on tarjoukseen annettu toimintakuvaus.

Laatupisteytys perustuu tarjoajan laatimaan toimintakuvaukseen, ja toimintakuvauksen arvioinnissa huomioidaan seuraavat perusteet:
- tarjoajan toimintatavan vastaavuus hankintayksikön tarpeeseen ja tarjouspyynnön tavoitteisiin
- laadunvarmistuksen toteuttaminen
- työturvallisuuskoordinoinnin toteuttaminen

Toimintakuvauksen laadullisen osuuden maksimimäärä on 60 pistettä. Laadullisten arviointikriteerien painoarvot arvioidaan kokonaisuutena tarjousten arviointityöryhmässä käyttäen asteikkoa 4–10. Painoarvot muuttuvat pisteiksi, kun arviointityöryhmän antama keskiarvo kokonaislukuina kerrotaan ilmoitetulla painoarvoprosentilla kaavalla ((keskiarvo x 60)/10).

Kysymyksessä mainitut pätevyydet, referenssit ja nimetyt henkilöt ovat hankinnassa soveltuvuusvaatimuksia eivätkä vaikuta palvelun laadullisuuden arviointiin.

[ – – ]

Kysymys

Edellisen kysymyksen vastauksessa tilaajan laatupisteytys perustuu mm. ’laadunvarmistuksen toteuttamiseen’. Tarkoitetaanko tällä konsultin omaa laadunvarmistusta vai urakoitsijan työn laadun valvontaa?

Vastaus

Laadunvarmistuksen toteuttamisella tarkoitetaan rakennuttajakonsultin omaa laadunvarmistusta."

Hankintayksikkö sai tarjoukset kuudelta tarjoajalta. Hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa hankintayksikkö on arvioinut voittaneen tarjoajan Welado Oy:n tarjousta toimintakuvauksen osalta seuraavasti: "Toimintakuvaus vastaa parhaiten tarjouspyynnön tavoitteita ja toimintakuvaus on kuvattu kattavasti ja monipuolisesti. Laadunvarmistusmenetelmät on kuvattu yksityiskohtaisesti ja riittävällä tarkkuudella. Esitetyt henkilöresurssit ovat kattavat. Laadunvarmistusta tukee myös esitetty toiminnanohjausjärjestelmä. Yhteistyö hankintayksikön kanssa on kuvattu hyvin."

AL Infra Oy:n tarjoukseen sisältynyt toimintakuvaus on puolestaan arvioitu seuraavasti: "Toimintakuvaus on laaja ja sisältää yksityiskohtaisia määritelmiä mm. kokous- ja työmenetelmistä, mutta laadunvarmistusmenetelmä on esitetty suppeasti. Työturvallisuuskoordinaattoritoiminta on kuvattu vaatimattomasti. "

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla asetettu kohdassa 5.1. laadun osalta vertailuperusteeksi toimintakuvaus, jonka osalta on ilmoitettu arvioitavan "tarjoajan toimintatavan vastaavuus hankintayksikön tarpeeseen ja tarjouspyynnön tavoitteisiin", "laadunvarmistuksen toteuttaminen" ja "työturvallisuuskoordinoinnin toteuttaminen". Tarjoajien on tullut liittää tarjouksiinsa vapaamuotoinen toimintakuvaus tarjouspyynnön kohdassa 3.4. todetuin tavoin. Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainituissa tarjouspyynnön kohdissa tai tarjoajien kysymyksiin annetuissa vastauksissa ei ole määritelty, mitä seikkoja laadunvarmistuksen ja työturvallisuuskoordinoinnin osalta on ollut tarkoitus ottaa pisteytyksessä huomioon. Tarkemmin on myös jäänyt määrittelemättä, mitä seikkoja pisteytyksessä otetaan huomioon arvioitaessa tarjoajan toimintatavan vastaavuutta hankintayksikön tarpeeseen ja tarjouspyynnön tavoitteisiin, lukuun ottamatta tarjouspyynnön kohdan 3.4. mainintaa siitä, että hankintayksikkö arvostaa yhteistyön joustavuutta.

Markkinaoikeus katsoo, että toimintakuvausta koskeva vertailuperuste ja sen arvioinnissa huomioon otettaviksi ilmoitetut perusteet ovat olleet niin avoimet ja yleisluontoiset, että tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä nimenomaisilla seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousten laadun vertailussa. Kyseinen vertailuperuste on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten laadun vertailun toteuttamisessa.

Tästä on osoituksena myös se, että hankintapäätöksen sanalliset perustelut ovat olleet suppeat ja yleisluontoiset kaikkien kuuden tarjoajan tarjouksen osalta. Hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa on joidenkin tarjousten osalta todettu, että laadunvarmistuksessa hyödynnetään toiminnanohjausjärjestelmää tai muuta vastaavaa järjestelmää ja muiden tarjousten osalta vain todettu, millä laajuudella tai tarkkuudella laadunvarmistus on kuvattu. Myös työturvallisuuskoordinoinnin osalta hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa tarjouksia on arvioitu lähinnä sillä perusteella, kuinka laajasti tai suppeasti asiaa on tarjouksessa kuvattu. Yhdenkään tarjouksen osalta perusteluissa ei ole ainakaan suoranaisesti lainkaan arvioitu tarjoajan toimintatavan vastaavuutta hankintayksikön tarpeeseen ja tarjouspyynnön tavoitteisiin.

Tarjouspyyntö on ollut laadun vertailuperusteen osalta epäselvä eikä ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten laadun vertailussa. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjouspyyntöä laatiessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Eurajoen kunta aikoo edelleen toteuttaa maankäytön infrahankkeiden rakennuttajakonsulttipalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Eurajoen kunnan teknisen lautakunnan 13.3.2019 tekemän hankintapäätöksen § 34. Markkinaoikeus kieltää Eurajoen kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Eurajoen kunnan korvaamaan AL Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.075 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Eurajoen kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Sami Myöhänen ja Markus Mattila.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 27.4.2020