MAO:52/20

Espoon kaupunki - hankinnan hallinnan järjestelmä

julkinen hankinta - vertailuperusteet - vertailuperusteiden asettaminen - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2018/500
Antopäivä: 18.2.2020


Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Cloudia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.680 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä esitetyt vertailuperusteet ovat osin epäselvät ja ristiriitaiset. Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen vaatimuslomakkeen kohdassa 2 "Toiminnalliset vaatimukset" on todettu pakollisena V1-vaatimuksena kohdassa 2.6.1, että järjestelmä on päälaite- ja selainriippumaton ja tukee yleisimpien käytössä olevien selainten kahta uusinta versiota. Tarjouspyynnön mainitun liitteen kohdassa 3 "Tekniset vaatimukset" on puolestaan todettu V2-vaatimuksena kohdassa 3.2.4, että järjestelmä tukee yleisimpiä selaimia.

Kyseessä oleva pakollinen vaatimus 2.6.1 on ollut tarjouspyynnön ehdoton niin sanottu V1-vaatimus, joka on pitänyt sisällään myös V2- vaatimuksen siitä, että järjestelmä tukee yleisimpiä selaimia. Esitettyjä vaatimuksia on pidettävä keskenään ristiriitaisina.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut useiden kohtien osalta tarjouspyynnön vastainen. Se on ilmoittanut sovelluksen toimintaa koskevan rajauksen tarjouksessaan. Rajaus on kohdistunut tiettyihin yleisesti käytössä oleviin selaimiin. Järjestelmän ehdottomaksi vaatimukseksi on asetettu selainriippumattomuus. Koska voittaneen tarjoajan mukaan sen sovelluksen toiminta on ollut rajattu, voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön pakollisen vaatimuksen vastainen.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen vaatimuslomakkeen kohdassa 2.5.13 on ehdottomaksi (V1) vaatimukseksi asetettu se, että järjestelmän tulee mahdollistaa vähintään pääkäyttäjän, asiantuntijan, tietohallinnon asiantuntijan, tietohallinnon johdon, hankinnan valmistelijan, toimialan hankintapäällikön, tiimipäällikön, hankintalakimiehen, hankintajohtajan, toimialajohdon, kaupungin johdon ja lukijaoikeuden roolikohtaiset näkymät.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen alustavan projektisuunnitelman kohdan 3.4.2 mukaan toimitukseen sisältyy yhteensä kuusi työpöytää erityyppisille rooleille. Kun tarjouspyynnön mukaan roolikohtaisia näkymiä on tullut olla 12–13, on voittaneen tarjoajan tarjouksessa näkymiä vain puolet vaaditusta määrästä. Näin ollen kyseinen tarjous on tältäkin osin ollut tarjouspyynnön ehdottoman vaatimuksen vastainen.

Tarjouspyyntöön liitteen "SOP Pääsopimus järjestelmän toimittamisesta ja ylläpidosta" kohdan 11.8 mukaan toimittajalla ei ole oikeutta veloittaa auditoinnista aiheutuvia suoria tai välillisiä kustannuksia asiakkaalta. Mikäli auditoinnissa havaitaan korjattavaa, toimittajan on suunniteltava korjaavat toimenpiteet ja toteutettava ne ilman erillisveloitusta. Voittanut tarjoaja on esittänyt tätä kohtaa koskevan varauman ja ilmoittanut, etteivät tietyt auditointiin liittyvät palvelut sisälly kiinteään hintaan. Koska tarjouspyynnön mukaan auditoinnin suorat ja välilliset kustannukset ovat kuuluneet toimittajalle, on voittaneen tarjoajan edellä todettu rajaus ollut tarjouspyynnön vastainen.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen myös siltä osin kuin se ei ole oheistanut tarjoukseensa ilmoittamansa alahankkijan osalta ESPD-asiakirjaa, joka on tarjouspyynnön kohdan 5 "Tarjouspyynnön muut ehdot" mukaan tullut esittää jokaisesta yksiköstä, jonka voimavaroja tarjoaja käyttää. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia epätasapuolisesta hyväksyessään hankintasäännösten vastaisesti tarjousten vertailuun voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Myös tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti. Hankintayksikkö on vertailussa kiinnittänyt huomiota seikkoihin, joita ei ole ilmoitettu tarjousten vertailuperusteiksi.

Käytettävyysarvioinnin osalta valittaja on saanut vähemmän pisteitä kuin voittanut tarjoaja. Valittajan osalta on tarjousvertailun perusteluissa kiinnitetty huomiota puutteisiin käyttöliittymän visuaalisuudessa. Tarjouspyynnön liitteessä 7 "Käytettävyysarviointi" itse käyttöliittymän visuaalisuutta ei kuitenkaan ole määritelty vertailuperusteeksi. Valittajan käyttöliittymän ulkoasun osalta hankintapäätöksessä on lisäksi todettu, että layout on hieman vanhahtava eikä kovin käyttäjälähtöinen. Tarjouspyynnössä tai sen liitteissä ei kuitenkaan ole ilmoitettu, että käyttöliittymän ulkoasu olisi vertailuperuste.

Teknisten vaatimusten osalta valittaja ja voittanut tarjoaja ovat saaneet tarjousten vertailussa saman pistemäärän. Voittanut tarjoaja ei kuitenkaan ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua selainriippumattomuuden vaatimusta, joka on ollut ehdoton. Näin ollen sille olisi tullut antaa kyseisen osa-alueen osalta nolla pistettä tai sen saamaa pistemäärää olisi pitänyt ainakin alentaa merkittävästi.

Käyttöönoton ja asiantuntijoiden osalta hankintapäätöksessä on todettu, että "projektimenetelmistä ja erityisesti työvälineistä olisimme odottaneet tarkempia kuvauksia". Tarjouspyynnöstä ei ilmene sellaista vaatimusta, johon mainittu perustelu viittaa. Näin ollen edellä todetulla seikalla ei olisi tullut olla vaikutusta tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö ei ole perustellut hankintapäätöstä hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankintapäätöksen sanallisten perustelujen perusteella ei ole mahdollista arvioida, mihin käytettävyysarvioinnin osalta annetut pisteet ovat perustuneet suhteessa tarjouspyynnössä ilmoitettuun, eikä hankintapäätöksen oikeellisuuden arviointi ole ollut mahdollista. Käytettävyysarviointi vertailuperusteena yhdistettynä käytettyyn perustelumalliin on ollut myös omiaan antamaan hankintayksikölle mahdollisuuden arvioida tarjouksia siten, ettei tarjoajalla ole ollut mahdollisuutta tarkistaa omaa pistemääräänsä suhteutettuna muihin tarjouksiin.

Hankintapäätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset myös siltä osin kuin päätöksen liitteessä 1 "Tarjousvertailun perustelumuistio" kohdassa 5.5 on todettu voittaneen tarjoajan tarjoamien teknisten ratkaisujen tukevan "melko vapaata selainvalintaa". Perustelujen osalta ei siten ole selvää, miten kyseinen tarjottu järjestelmä tosiasiassa on täyttänyt tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.457,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö, jonka kokonaislaajuus on ollut 260 sivua ja joka on sisältänyt 30-sivuisen hankinnan kohteen kuvauksen sekä satoja konkreettisia vaatimuksia kaikilta palvelutoimituksen viideltä osa-alueelta loogisesti kategorisoituna, on ollut täsmällinen ja kattava sekä tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistava.

Tarjouspyynnön vaatimusten väitetyn ristiriitaisuuden osalta päätelaite- ja selainriippumattomuutta koskevat V1-vaatimus 2.6.1 ja V2-vaatimus 3.2.4 eivät ole olleet keskenään ristiriitaisia. V1-vaatimus on kuvannut sitä, että järjestelmän on tullut yleisesti olla selainkäyttöinen ja toimia yleisten selainten kahdella uusimmalla versiolla. Tältä osin ei ole asetettu pakollisia selaimia koskevia vaatimuksia. V2-vaatimuksessa on puolestaan kuvattu tarkemmin, mitä selaimia järjestelmän on toivottu tukevan.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnön liitteessä 15 "Tarjousohjeet" on kuvattu tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten jakautuminen luokkiin V1 eli pakollisiin vaatimuksiin ja V2 eli tärkeisiin vaatimuksiin. Viimeksi mainittuja tarjouksen ei kuitenkaan ole ollut pakollista täyttää, vaan niitä on pidetty tavoitteina. Tarjousohjeiden mukaan vaatimusten täyttymiseen on tullut vastata "kyllä", "osittain" tai "ei". Kyllä-vastauksen antamisen edellytysten osalta on ilmoitettu, että tarjoajan tulee toteuttaa ja täyttää vaatimus yksiselitteisesti kokonaisuudessaan ja vastata tarjouksestaan ehdoitta. Lisäksi kyllä-vastauksen osalta on todettu, että "mikäli toimittaja vastaa tarjouksessaan vaatimukseen kyllä, sen mahdollisesti tämän jälkeen esittämiä asiakkaan asemaa tai palvelua heikentäviä reunaehtoja ei huomioida missään muodossa [ – – ]".

Voittanut tarjoa on tarjouksensa vaatimuslomakkeessa vastannut "kyllä" kaikkiin hankintayksikön esittämiin vaatimuksiin. Voittanut tarjoaja on näin ollen sitoutunut tarjouksessaan vaatimusten täyttämiseen.

Selainriippumattomuuden osalta voittanut tarjoaja on edellä todetulla tavalla vastannut tarjouksessaan kyseisen vaatimuksen osalta "kyllä". Näin ollen hankintayksikkö ei ole ottanut vastauksen tulkinnassa huomioon mahdollisia muualla tarjouksessa olevia lisäehtoja. Lisäksi projektisuunnitelma, johon valittaja on viitannut, on esitetty sopimuksen mukaisessa pätemisjärjestyksessä vaatimuslomakkeen jälkeen, eli vaatimuslomakkeella annetut vastaukset ovat tulkintatilanteessa ensisijaisia siihen nähden, mitä tarjoaja on projektisuunnitelmassa esittänyt.

Roolikohtaisten näkymien osalta voittanut tarjoaja ei ole tarjouksessaan rajannut niiden määrää. Sen tarjouksessa on todettu, että erityyppisille rooleille on tarjotussa järjestelmässä kuusi erilaista työpöytää. Työpöydät eivät kuitenkaan ole sama asia kuin roolikohtainen näkymä. Myös tämän vaatimuskohdan osalta voittanut tarjoaja on lisäksi vastannut tarjouksessaan roolikohtaisia näkymiä koskevaan vaatimukseen "kyllä". Lisäksi tarjouksen vaatimuslomakkeella annetut vastaukset ovat tulkintatilanteessa ensisijaisia siihen nähden, mitä tarjoaja on tarjoukseen liitetyssä projektisuunnitelmassa esittänyt.

Pääsopimuksen auditointiehtojen osalta tarjouspyynnössä on esitetty pakollinen V1-vaatimus, jonka mukaan "Asiakkaalla on oikeus suorittaa palvelujen tietoturvallisuuden auditointi ja käyttää sen tekemisessä kolmatta osapuolta sopimusmallissa kuvatun toimintatavan mukaisesti." Voittanut tarjoaja on vastannut tarjouksessaan vaatimukseen "kyllä". Lisäksi on otettava huomioon, mitä edellä on todettu asiakirjojen tulkinnallisesta ensisijaisuudesta. Voittaneen tarjoajan projektisuunnitelmassa on tältä osin käsitelty erityisesti auditoinnissa havaittujen korjauskustannusten sisällyttämistä käyttöönottoprojektin hintaan. Projektisuunnitelmassa ei ole ollut kysymys varsinaisista auditointikustannuksista. Voittaneen tarjoajan tarjous on tältäkin osin ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö ei ole menetellyt epätasapuolisesti tai syrjivästi ottaessaan voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun.

Alihankkijan ESPD-lomakkeen osalta voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut vaadittu ESPD-lomake, mutta hankintayksikkö on epähuomiossa jättänyt sen toimittamatta asiakirjoja pyytäneelle valittajalle.

Tarjousten vertailun väitetyn virheellisyyden osalta hankintayksikkö on todennut seuraavan. Käytettävyystestien arvioinnin osalta tarjouspyynnössä on tarkasti kuvattu, miten arviointi tullaan tekemään käyttäen hyväksi standardia ISO 9241-11 ja niin sanottuja Nielsenin mittareita vuodelta 1990. Arviointimallin kuvauksen osalta tarjouspyynnössä on määritelty kouluarvosanoin (4–10, erittäin heikko–erinomainen), mihin käytettävyyden arviointi ja pisteytys tullaan perustamaan. Lopulliseen tarjousvertailuun arviointeja on niiden luettavuuden vuoksi jouduttu kuitenkin tiivistämään. Esimerkiksi viittaus listapohjaisuuteen ja visuaalisuuteen on liittynyt käyttöliittymän rakenteeseen ja selkeyteen, jotka on ilmoitettu arvioitaviksi tekijöiksi. Näin ollen valittajaa koskeva luonnehdinta on oikea ja vastaa tarjouspyynnössä kuvattua arviointikohdetta. Myös maininta valittajan käyttöliittymän layoutin vanhahtavuudesta ja siitä, ettei se ole kovin käyttäjälähtöinen, on liittynyt käyttöliittymän rakenteen ja selkeyden arviointiin.

Teknisten vaatimusten arvioinnin ja vertailun osalta valittaja on viitannut selainriippumattomuutta koskevaan V1-vaatimukseen, jota ei valittajan mukaan olisi otettu huomioon tarjousten vertailussa. Mainittu vaatimus ei kuitenkaan ole sisältänyt sitä, että tarjotun järjestelmän tulisi tukea kaikkia mahdollisia selaimia, vaan sen on yleisesti ottaen tullut olla selainkäyttöinen ja tukea yleisesti käytössä olevien selaintenkahta uusinta versiota. Hankintapäätöksen viittaus melko vapaaseen selainvalintaan on tarkoittanut sitä, että järjestelmä tukee hyvin yleisimpiä selaimia niin, että käyttäjä voi vapaasti valita selaimen. Voittanut tarjoaja on vastannut tähän pakollisen vaatimuksen täyttymiseen "kyllä". Hankintayksikkö on voinut luottaa tarjoajan vastaukseen ja arvioida tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi.

Käyttöönotto- ja asiantuntijat -vaatimusten arvioinnin osalta tarjousten vertailu on perustunut tarjouspyynnössä kuvattuihin menetelmiin. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien antamien vastausten hyvä ja kattava perustelu ja vastauksissa esitetyt toimintamallit sekä niiden luoma lisäarvo ovat olleet olennaisia laatuvertailuun vaikuttavia tekijöitä. Projektisuunnitelman kattavuuden ja yksityiskohtaisuuden arviointiin on liittynyt projektisuunnitelmassa kuvattu toimituksessa sovellettava projektimenettely. Näiltä osin valittajan tarjous on ollut osin suppea ja ylimalkainen, mikä on tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla otettu huomioon tarjousten vertailussa.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen on tehty huolellisesti, kattavasti ja yksityiskohtaisesti. Hankintapäätöksen laajuus on 37 sivua, josta perusteluiden osuus on 28 sivua. Tarjouksia on arvioitu niiden vahvuuksien ja haasteiden osalta tarjouspyynnössä asetettuihin vaatimuksiin verraten. Laatuhavaintoja koskevia perusteluja on jouduttu jonkin verran yleistämään, jotta niissä ei paljasteta tarjoajien liikesalaisuuksia.

Kuultavan lausunto

SoulCore Oy on esittänyt, että valittajan väitteet sen tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta ja hankintamenettelyn epätasapuolisuudesta eivät pidä paikkaansa, ja vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.650,50 eurolla.

Kuultavan tarjoama järjestelmä on ollut tarjouspyynnön vaatimuksen mukaisesti päätelaite- ja selainriippumaton. Kuultava on tarjouksessaan myös vastannut "kyllä" kyseiseen vaatimukseen. Tarjoukseen on liitetty alustava projektisuunnitelma, joka on sisältänyt myös kuultavan projektisuunnitelmapohjaan kuuluvia yleisiä tekstejä, kuten projektin yleiset rajaukset. Kuultava on kuitenkin ymmärtänyt tarjousta laatiessaan, että tarjouksen vaatimuslomakkeella annetut vastaukset ovat pätemisjärjestyksessä vahvimmat ja määrittelevät toimituksen sisällön. Sen sijaan alustava projektisuunnitelma ei määrittele toimitussisältöä, vaan on ainoastaan alustava ehdotus, joka vasta myöhemmin hyväksymisprosessissa muodostuu sitovaksi dokumentiksi.

Myös roolikohtaisten näkymien osalta kuultavan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Kuultava on tarjouksessaan vastannut näkymiä koskevaan vaatimukseen "kyllä". Tarjoukseen liitetyssä alustavassa projektisuunnitelmassa on toimitukseen kuuluvien työpöytien määräksi rajattu kuusi kappaletta. Projektisuunnitelmassa ei kuitenkaan ole rajattu näkymien määrää.

Valituksessa on roolikohtaisten näkymien osalta kysymys terminologisesta tulkintavirheestä. Työpöydät ovat uniikkeja käyttöliittymiä tarjottuun sovellukseen, ja yksi työpöytä voi sisältää useita roolikohtaisia näkymiä. Näin ollen kuultavan esittämä rajaus ei ole rajannut roolikohtaisten näkymien määrää.

Auditointikustannusten osalta tarjouksen vaatimuslomakkeella annetut vastaukset ovat pätemisjärjestyksessä vahvimmat ja määrittelevät toimituksen sisällön. Sen sijaan alustava projektisuunnitelma ja siinä auditointikustannusten osalta lausuttu ei määrittele toimitussisältöä. Kuultava on vastannut "kyllä" esitettyyn vaatimukseen "toimittaja sitoutuu myös tarjouspyynnössä ja sopimuksissa mainittuihin vastuihin ja velvollisuuksiin".

Kuultava on myös toimittanut tarjouksensa yhteydessä valituksessa viitatun ESPD-lomakkeen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö ohjeineen on ollut ristiriitainen ja epäselvä. Tarjouspyynnön liitteen 19 "Tarjousohjeet" kohdassa 2.2 on todettu, että "mikäli toimittaja vastaa tarjouksessaan vaatimukseen kyllä, sen mahdollisesti tämän jälkeen esittämiä asiakkaan asemaa tai palvelua heikentäviä reunaehtoja ei huomioida missään muodossa, tällöin tulisi vastata osittain tai ei".Näin ollen tarjoaja, joka asettaa tarjouksessaan reunaehtoja, mutta vastaa silti "kyllä", toimii tarjouspyynnön ohjeiden vastaisesti ja sen tarjous ei siten ole tarjouspyynnön mukainen.

Vastaavasti tarjouspyynnön liitteen 2 "Vaatimuslomake" ohje-välilehdellä on todettu, että "kyllä"-vastauksen saa antaa [ – – ] vain, jos tarjoaja tukee vaatimusta tai kysymystä yksiselitteisesti kokonaisuudessaan ja vastaa tarjouksessaan ehdoitta ko. asiasta. Mikäli tarjoaja vastaa tarjouksessaan vaatimukseen kyllä, sen mahdollisesti tämän jälkeen esittämiä reunaehtoja ei huomioida (tällöin tulisi vastata osittain)." Sen sijaan tarjouspyynnön liitteen 19 "Tarjousohjeet" sivulla 5 on todettu, että "mikäli tarjoaja olennaisesti poikkeaa edellä kuvatusta vastaustavasta (esim. vastaa vaatimuksiin kyllä kuitenkin siten, että tarjoajan vastauksen selittävä teksti sisältää reunaehtoja tai lisävaatimuksia), tilaaja voi hylätä tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena".

Tarjouspyynnössä on siten erikseen esitetty selvä esimerkki, joka vastaa voittaneen tarjoajan tarjouksessa tehtyä rajausta etenkin auditointiin liittyvien muutostarpeista aiheutuvien kustannusten osalta, sellaisesta tarjoajan menettelystä, joka hankintayksikön mukaan voi johtaa tarjoajan tarjouksen hylkäämiseen. Tarjousohjeiden muotoilu siltä osin, kun niistä saa käsityksen tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen hylkäämisen harkinnanvaraisuudesta, on julkisia hankintoja koskevan pakottavan sääntelyn vastainen.

Hankintayksikön väite siitä, että jos tarjoaja on vaatimuslomakkeessa vastannut "kyllä", hankintayksikkö ei saa ottaa rajauksia tai reunaehtoja huomioon, on selvästi tarjouspyynnön tarjousohjeiden vastainen. Näin ollen myöskään väite siitä, että koska voittanut tarjoaja on tarjouksessaan vastannut kaikkiin vaatimuslomakkeen kohtiin "kyllä", se olisi sitoutunut vaatimusten täyttymiseen tarjouksessaan, ei pidä paikkaansa.

Tarjouspyynnön liitteen SOP Liite 3 "Järjestelmän toimitussopimus" kohdan 9 mukaan toimitussopimukseen kuuluu sen erottamattomana osana muun ohella projektisuunnitelma. Näin ollen myös projektisuunnitelma on ollut osa tarjousta. Tämä on ilmoitettu myös tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen vaatimuslomakkeen kohdassa 4.1.0a, jossa on vaadittu, että projektisuunnitelma on liitettävä osaksi tarjousta. Tarjoajan tarjouksen tulee kuitenkin kokonaisuudessaan olla tarjouspyynnön mukainen, jotta hankintayksikkö saa ottaa tarjouksen mukaan tarjouskilpailuun.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut myös tarjouspyynnön liitteen 19 "Tarjousohjeet" kohdassa 2 asetetun vaatimuksen vastainen. Mainitussa kohdassa on todettu, että "tarjoajan tulee kuvauksissaan kuvata juuri tarjottua kokonaisuutta, ei yleisiä menetelmiä tai kohteita, jotka eivät kuulu tarjoukseen." Voittanut tarjoaja on toiminut edellä todetun vaatimuksen vastaisesti sisällytettyään projektisuunnitelmaansa yleisiä ilmaisuja, jotka se on myöntänyt jättäneensä suunnitelmaan tarkoituksettomasti.

Projektisuunnitelma on edellä todetusti toimitussopimuksen erottamaton osa. Näin ollen se on myös erottamaton osa tarjoajan tarjousta. Koko tarjous kaikkine liitteineen on tosiasiassa tarjoajan varsinainen vastaus tarjouspyyntöön, ja sen tulee siten kokonaisuudessaan täyttää tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Näin ollen hankintayksikön väite siitä, että ainoastaan vaatimuslomakkeen vastaukset "kyllä", "ei" ja "osittain" olisivat tulkittavissa varsinaisiksi vastauksiksi, on virheellinen.

Hankintayksikkö on viitannut tarjouspyyntöön liitettyyn sopimusmalliin "SOP Pääsopimus järjestelmän toimittamisesta ja ylläpidosta", jossa on kuvattu sopimusliitteiden pätemisjärjestys. Mainittu pätemisjärjestys on koskenut hankintasopimusta ja sen liitteiden tulkintajärjestystä. Tarjouspyynnössä tai sen liitteessä ei ole mainintaa, jossa kerrottaisiin sopimusmallissa kuvattujen sopimusliitteiden pätemisjärjestyksen soveltuvan myös tarjouspyynnönmukaisuuden arviointiin. Myöskään tarjouspyynnön liitteessä 19 "Tarjousohjeet" ei ole mainintaa pätemisjärjestyksestä. Näin ollen ilmoitettu pätemisjärjestys ei vaikuta sen arviointiin, onko yksittäinen tarjous tarjouspyynnön mukainen vai ei.

Tarjousten vertailun virheellisyyden osalta selainriippumattomuuden vaatimusta on vertailussa arvioitu suhteessa tarjouspyyntöön tavalla, joka ei millään tavoin ole ollut tarjoajien ennakoitavissa. Selainkäyttöisyys ja -riippumattomuus ovat eri asioita ja antavat eri kuvan vaatimuksen sisällöstä. Koska voittaneen tarjoajan tarjous on sisältänyt rajauksia liittyen selainvalintaan, se on alittanut vaatimuksessa asetetun vähimmäistason, ja kyseinen tarjous olisi siten tullut tarjouspyynnön vastaisena hylätä.

Hankintayksikkö on todennut, että se on tehnyt hankinnasta hankintasäännösten mukaisen väliaikaisen sopimuksen. Hankinnan luonne huomioon ottaen kysymys ei kuitenkaan ole ollut miltään osin niin kiireellisestä hankintamenettelystä, että perusteet hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle olisivat voineet täyttyä ja ettei hankintaa olisi voitu sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. On myös mahdollista, että hankinta on jo tosiasiallisesti toteutettu.

Kuultavan oikeudenkäyntikuluvaatimus on 2.235 euroa ylittäviltä osin ylimitoitettu.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toimittanut lisävastineen, jossa se on todennut muun ohessa seuraavan. Hankinnan väliaikaista järjestämistä ei ole sidottu hankinnan kiireellisyyteen vaan hankintayksikön tarpeisiin. Ottaen huomioon Espoon kaupungin kynnysarvojen ylittävien hankintojen suuri määrää, eli yli 100 kilpailutusta vuosittain, ja tarve edelleen kehittää hankintatoimea, hankinnan väliaikaista järjestämistä ei ole voitu lykätä markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Hankintayksikkö on tehnyt väliaikaisen sopimuksen eikä hankintapäätöstä ole pantu täytäntöön. Väliaikainen sopimus ei estä hankintasäännösten mukaisten seuraamusten määräämistä. Väliaikaisessa sopimuksessa on otettu huomioon se mahdollisuus, että hankinta tulisi markkinaoikeuden päätöksen perusteella kilpailuttaa uudelleen markkinaoikeuden kumottua hankintapäätöksen.

Hankintayksikkö on lisäksi kiistänyt valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja määrältään.

Valittaja on antanut lisävastaselityksen, jossa se on muun ohella kiistänyt hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja määrältään 6.745 euroa ylittävin osin.

Hankintayksikkö on antanut vielä lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Valittaja on valituksellaan saattanut markkinaoikeuden arvioitavaksi sen, onko tarjouspyyntö ollut laadun vertailuperusteiden osalta epäselvä ja ristiriitainen sekä sen, onko hankintayksikkö menetellyt vertailuperusteiden soveltamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti ja onko hankintapäätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista käynyt ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat. Asiassa on siten ensin arvioitava, ovatko tarjouspyynnössä asetetut laadun vertailuperusteet olleet niin selviä, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia ja ovatko ne antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Viimeksi mainitun pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei objektiivisesta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava alenevassa tärkeysjärjestyksessä.

Viimeksi mainittua momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 202) mukaan hankintayksikön pitää vähintään ilmoittaa varsinaiset vertailuperusteet kuten esimerkiksi hinta ja tekniset ominaisuudet ja niiden painoarvot kuten esimerkiksi "hinta 50 prosenttia" ja "tekniset ominaisuudet 50 prosenttia". Hankintayksikkö voi esittää käyttämiensä laadullisten vertailuperusteiden alakriteerit painoarvoineen, mutta mikäli ne ovat pikemminkin varsinaisten vertailuperusteiden kuvailua tai määrittelyä kuin itsenäisiä alakriteerejä, ei kuvailun tai määritelmien painoarvoja tarvitse ilmoittaa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei perustellusta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan saa kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia.

Viimeksi mainitun pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Hankintalain 94 §:n mukaan hinta-laatusuhteen vertailuperuste liittyy hankinnan kohteeseen, jos se liittyy kyseisen sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavarahankintoihin tai palveluihin liittyvään sopimukseen miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa. Tätä sovelletaan myös tilanteisiin, joissa vertailuperusteina mainitut tekijät eivät kuulu hankinnan kohteeseen sen fyysisenä osana.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteiden turvaamiseksi kaikkien sellaisten tekijöiden, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon selvittääkseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, tulee olla mahdollisten tarjoajien tiedossa, kun nämä valmistelevat tarjouksiaan, ja jos mahdollista myös niiden suhteellisen merkityksen (ks. esim. tuomio 24.11.2005, C-331/04, ATI EAC ym., EU:C:2005:718, 24 kohta).

Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Hankinnan kohteena on ollut Espoon kaupungin hankintojen hallintajärjestelmä. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteena on ollut hinta 40 pisteen painoarvolla ja laatu 60 pisteen painoarvolla. Laatuvertailu on tarjouspyynnön liitteen 8 "Vertailuperusteet" mukaan perustunut laadun vertailuperusteisiin, joita ovat olleen käytettävyysarviointi 30 pisteen painoarvolla, palveluyhteistyö ja tietoturva sekä tekniset vaatimukset, kumpikin 10 pisteen painoarvolla, ja käyttöönotto ja asiantuntijat sekä
tuki ja ylläpito, kumpikin 5 pisteen painoarvolla.

Edellä todetut laadun vertailuperusteet ja niiden pistevaikutukset sekä vertailupisteiden laskentakaavat on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteellä 8 "Vertailuperusteet". Liitteen 8 kohdassa 1.2.2 "Käytettävyyden vertailu" on ilmoitettu, että tarjottavan järjestelmän käytettävyyttä arvioidaan tarjouspyynnön liitteenä 7 olevassa Käytettävyysarviointi-nimisessä asiakirjassa ilmoitettujen kriteerin mukaisesti ja että raaka-arvosanat annetaan kouluarvosanoina 4–10, jotka muutetaan vertailupisteiksi.

Liitteen 8 kohdassa 1.2.3 "Palveluyhteistyön ja tietoturvan, Teknisten vaatimusten, Käyttöönoton ja asiantuntijoiden sekä Tuen ja ylläpidon vertailu" on esitetty muun ohella, että tarjousten vertailu suoritetaan tarjouspyynnön liitteessä 2 "Vaatimuslomake" kysyttyjen tietojen perusteella. Yleisten palveluvaatimusten ja asiakastyytyväisyyden osalta vertailuun vaikuttaa myös kahden annetun asiakkaan haastattelu.

Liitteen 8 mainitun kohdan mukaan muiden vertailuperusteiden kuin käytettävyysarvioinnin osalta raaka-arvosanat annetaan seuraavan arviointimenetelmän mukaan:

"4 = Erittäin heikko, Ei sisällä toimintoa/palvelua, toimittaja ei vastaa kriteerin vaatimuksiin / vastaukset ovat hyvin puutteellisia / vastauksissa on runsaasti Ei-vastauksia luokan V2-vaatimuksiin). Heikko sitoutuminen vaatimuksiin – runsaasti varaumia tai vaatimuksia tarjouspyynnön vaatimusten sisällön tarkentamiseksi. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on hyvin heikko.

5 = Heikko, tarjous on parhaita tarjouksia hyvin paljon heikompi, tarjotussa palvelussa on runsaasti puutteita, perustelut ovat hyvin heikot, hyvin paljon Osittain tai Ei-vastauksia. Välttävä sitoutuminen vaatimuksiin – melko paljon varaumia tai vaatimuksia tarjouspyynnön vaatimusten sisällön tarkentamiseksi. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on heikkoa ja monilta osin puutteellista.

6 = Välttävä, tarjouksessa on selviä puutteita ja se on parhaisiin tarjouksiin verrattuna huomattavasti heikompi. Monia Osittain tai Ei- vastauksia luokan V2-vaatimuksiin. Useita varaumia tarjouspyynnön vaatimuksiin sitoutumisessa. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden monessa kohtaa puutteellista tai asiantuntijoiden osaamista ei voida todentaa täsmällisesti tarjoukseen liitetyistä aineistoista.

7 = Kohtalainen, tarjous on kohtalainen, mutta selvästi parhaita tarjouksia heikompi sisällöltään ja perusteluiltaan. Mahdollisesti jonkin verran Osittain- tai Ei-vastauksia tai varaumia V2-vaatimuksiin sitoutumisessa. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on kohtalaista tai osaamisen todentaminen on osin haasteellista.

8 = Tyydyttävä, tarjouksessa on paljon hyviä vastauksia, mutta joissakin vastauksissa on puutteita ja/tai perustelut ovat osin puutteelliset asetettuihin vaatimuksiin ja kriteereihin sekä parhaisiin tarjouksiin nähden. Sisältää mahdollisesti muutaman Osittain tai Ei-vastauksen luokan V2-vaatimuksiin. Pääsääntöisesti kuitenkin hyvä sitoutuminen vaatimuksiin. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on kokonaisuutena varsin hyvää tai tyydyttävää ja se voidaan hyvin todentaa.

9 = Hyvä, tarjous on kauttaaltaan hyvää tasoa ja tarjous sisältää asiakkaan ja tarjouspyynnön näkökulmasta paljon lisäarvoa tuottavia elementtejä, hyvät perustelut, ei juuri lainkaan Osittain tai Ei-vastauksia, erinomainen sitoutuminen tarjouspyynnön V2-vaatimuksiin. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on todennettavasti ja kiistatta erittäin hyvää.

10 = Erinomainen, erittäin hyvät vastaukset ja niihin liittyvät toimintamallit, erinomaiset perustelut, kaikkiin vaatimuksiin vastattu kyllä, huomattavaa oma-aloitteista lisäarvoa ja yksiselitteinen sitoutuminen vaatimuksiin. Tarjotut asiantuntijat ovat osaamiseltaan ja kokemukseltaan aivan ehdotonta huippua ja heillä on äärimmäisen vahva osaaminen ja kokemus osaamiskriteereihin nähden.

Yksittäinen raaka-arvosana koskee aina koko vertailukriteeriä ja kaikkia siihen liittyviä vaatimusvastauksia ja niihin liitettyjä perusteluja ja selvityksiä. Laadun raaka-arvosanat annetaan ns. absoluuttisina arvioina, jolloin mikään tarjous ei välttämättä saa arvosanaa 10 tai 4. Laatuarvosanat annetaan koulun ns. koearvosanana. Kouluarvosana-asteikon raaka-arvosanat muunnetaan vertailupisteitä laskettaessa desimaalimerkinnäksi esim. 9- → 8,75 ja 9+ → 9,25."

Mainitussa tarjouspyynnön liitteen 8 kohdassa 1.2.3 on kuvattu lisäksi, miten raaka-arvosana muunnetaan vertailuperusteen vertailupisteiksi, ilmoitettu laskukaava tarjoajan vertailupisteiden määrittämiseksi sekä annettu esimerkki vertailupisteiden muodostumisesta laskukaavan mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteessä 19 "Tarjousohjeet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"1. Dokumentin tarkoitus

Tämä dokumentti on Espoon kaupungin hankinnan hallinnan järjestelmän kilpailutusta koskevan tarjouspyynnön vastausohje.

Tässä dokumentissa kuvataan vastausohjeet vaatimuksiin tarjoukseen.

[ – – ]

2.1 Vaatimukset ja kysymykset

2.1.1 Laatua koskevat vaatimukset

Toimittajan tässä tarjouspyynnössä kuvattuja palveluita ja niiden toimittamista arvioidaan ja pisteytetään kolmella eri vaatimusluokalla seuraavasti:

V1 (Pakollinen) tarkoittaa, että tarjouksen ja sen kuvaaman palvelun tulee täyttää esitetty vaatimus sopimuksen voimaantullessa. V1-vaatimukset ovat pakollisia vähimmäisvaatimuksia. Vaatimuksen täyttämättä jättäminen johtaa hankintalain mukaan erittäin todennäköisesti tarjouksen hylkäämiseen. V1-vaatimukseen annettu vastaus pisteytetään sen mukaisesti, kuinka paljon tarjous perustellusti ylittää vaatimuksessa esitetyn vähimmäistason.

V2 (Tärkeä) tarkoittaa, että tarjouksen ei ole pakollista täyttää esitettyä vaatimusta (tavoitetta). V2-vaatimukseen annettu vastaus pisteytetään sen mukaisesti, kuinka hyvin ja perustellusti tarjous täyttää ja/tai ylittää esitetyn vaatimuksen. V2 on tarjousten pisteytyksen osalta lähes yhtä tärkeä kuin V1.

[ – – ]

Edellisistä vain V1-luokan vaatimukset ovat pakollisia ja luokan V2 kohtia voidaan pitää tavoitteina. Kielellisen sujuvuuden takia niitäkin kuitenkin kutsutaan tekstissä vaatimuksiksi.

[ – – ]

2.1.2 Selvitykset

Ennen V1–V2 luokiteltuja yksilöityjä vaatimuksia on kohtia, joissa pyydetään selvityksiä (S) tarjoajan ratkaisumalleista, osaamisesta, toimintatavoista. Selvitykset ovat merkittävä tarjouksen laatupisteytyksessä huomioitava osa.

Selvityksistä arvioidaan erityisesti:

  • Kattavuus koskien pyydettyä aihepiiriä
  • Yksityiskohtaisuus koskien pyydettyä aihepiiriä
  • Selvityksessä esiin tuotu palveluun tai järjestelmään liittyvä lisäarvo
  • Selvityksen tuki tarjoajan muille vaatimusvastauksille, kuinka hyvin se perustelee tarjoajan vastaukset

2.2 Vaatimuslomakkeen vaatimuksiin ja selvityspyyntöihin vastaaminen

[ – – ]

Vaatimukset on jaettu pyydettäviin selvityksiin sekä vaatimuksiin, joihin vastataan asteikolla Kyllä, Osittain, Ei. Toimittajan tulee valita jokaisen vaatimuksen vastauksessaan valmiista taulukon pudotusvalikon vaihtoehdoista jokin seuraavista kolmesta:

Kyllä: vain, jos toimittaja toteuttaa ja täyttää vaatimuksen yksiselitteisesti kokonaisuudessaan ja vastaa tarjouksessaan ehdoitta ko. asiasta. Mikäli toimittaja vastaa tarjouksessaan vaatimukseen Kyllä, sen mahdollisesti tämän jälkeen esittämiä asiakkaan asemaa tai palvelua heikentäviä reunaehtoja ei huomioida missään muodossa, tällöin tulisi vastata Osittain tai Ei. Mikäli toimittajalla ei ole tarjoushetkellä kyseistä ominaisuutta, mutta se sitoutuu toimittamaan ko. vaatimuksen mukaisen palvelun sopimuksen solmimiseen mennessä, sen tulee kuvata tämä erikseen Kyllä-vastauksensa perusteluissa.

Ei: toimittaja ei tue tarjouksessaan ko. vaatimusta tai kysymystä. Tarjottu ratkaisu tai palvelu ei tue kyseistä vaatimusta sopimuksen solmimishetkellä, eikä sitä ole saatavissa tai sen toteuttaminen edellyttää uuden palvelun tuotteistamista eikä toimittaja sisällytä tätä tarjoukseensa.

Osittain: toimittaja tukee vaatimusta tai kysymystä osittain, eri tavalla kuin vaatimuksessa on kuvattu, Toimittajan palvelussa on ko. vaatimuksen suhteen reunaehtoja tai vaatimus tulee toteutumaan kehityksen tuloksena vasta lähitulevaisuudessa, ei kuitenkaan todennäköisesti ennen sopimuksen solmimista. Tarjottu palvelumalli ei kaikilta osin täytä Asiakkaan vaatimusta.

[ – – ]

Huomatkaa, että ehdottomiin pakollisiin V1-vaatimuksiin saa vastata vain valitsemalla Kyllä tai Ei. Osittain-vastaus tulkitaan V1-vastauksissa Ei-vastaukseksi. V1-vastaukset tulee perustella, ellei vaatimuksessa ole perustelua erikseen kielletty.

[ – – ]

Kaikkia vastauksia oletetaan jatkettavan tarkentavalla kuvauksella, miten toimittaja toteuttaa vaatimuksen tai kysymyksen kohteen ja miten sen laatu varmistetaan. Tämä selittävä teksti ja sitä mahdollisesti tukevat tarjouksen selvitykset ja aineistot sekä vastauksen perustelun yksiselitteinen sitoutuminen vaatimukseen sellaisenaan ovat olennaisia vastauksen arviointikriteerejä. Pelkät kyllä-, ei- tai osittain-vastaukset eivät riitä, vaan tarkentavan kuvauksen odotetaan antavan selvän kuvan siitä, että toimittajalla on hyvä näkemys ko. vaatimuksen täyttämistavasta.

Vastauksia tulkitaan siten, että mitä useampaan vaatimukseen toimittaja vastaa hyvin, perustellusti ja yksiselitteisesti Kyllä, sitä paremmin sen palvelun katsotaan soveltuvan Asiakkaan tarpeisiin."

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen vaatimuslomakkeen ohjevälilehden kohdassa 0.3 "Vaatimusten luokittelu" ja kohdassa 0.4 "Vastaaminen vaatimuksiin" on kuvattu osittain erilaisilla sanamuodoilla edellä mainitut vaatimusluokat ja vastausohjeet vaatimuksiin.

Tarjouspyynnön vaatimuslomake on sisältänyt kuusi vaatimusvälilehteä. Vaatimusvälilehti 1 on sisältänyt palveluyhteistyötä ja tietoturvaa koskevat yleiset vaatimukset, vaatimusvälilehti 2 on sisältänyt järjestelmän ja palvelun toiminnalliset vaatimukset, vaatimusvälilehti 3 on sisältänyt järjestelmän ja palvelun tekniset vaatimukset, vaatimusvälilehti 4 alaliitteineen 4A–4D on sisältänyt käyttöönottoa ja avainhenkilöitä koskevat vaatimukset, vaatimusvälilehti 5 on sisältänyt jatkuvien palvelujen vaatimukset ja vaatimusvälilehti 6 tietoturvatasovaatimukset. Kullakin välilehdellä esitetyt vaatimukset, kysymykset ja pyydetyt selvitykset on taulukoitu ja jäsennetty alakohtiin, joiden osalta on kuvattu tarkemmin kohdan liityntää hankittavaan palveluun ja asetettuja määrityksiä.

Tarjouspyynnön vaatimuslomake on sisältänyt kokonaisuudessaan 352 vaatimusta ja 16 pyydettyä selvitystä, jotka ovat jakautuneet siten, että välilehteä 1 koskien on ollut yhteensä 34 vaatimusta ja 3 pyydettyä selvitystä, välilehteä 2 koskien on ollut yhteensä 188 vaatimusta, välilehteä 3 koskien on ollut yhteensä 40 vaatimusta ja 6 pyydettyä selvitystä, välilehteä 4 koskien on ollut yhteensä 38 vaatimusta ja 5 pyydettyä selvitystä ja välilehteä 5 koskien on ollut yhteensä 52 vaatimusta ja 2 pyydettyä selvitystä.

Jokaisen vaatimuksen kohdalla on ilmoitettu, onko kysymyksessä ollut V1- vai V2-vaatimus, johon on pyydetty vastaus "kyllä", "osittain" tai "ei", ja lisäksi on tullut antaa vastauksen perustelu ja kuvaus lukuun ottamatta välilehdellä 2 esitettyjä vaatimuksia.

Kukin välilehti on vastannut yhtä laadun vertailuperustetta, jolle tarjousten vertailussa annettu kouluarvosana on määräytynyt kyseisellä välilehdillä annettuihin vastauksiin ja selvityksiin perustuen. Palveluyhteistyö ja tietoturva -vertailuperusteen arvosanan määräytymisessä on lisäksi otettu huomioon kahden annetun asiakkaan haastattelut ja käyttöönotto ja asiantuntijat -vertailuperusteen arvosanan määräytymisessä tarjouksissa nimettyjen asiantuntijoiden osaamistason arvioinnin tulokset.

Hankintapäätöksen liitteessä 1 "Tarjousvertailun perustelumuistio" on esitetty arviointiryhmän laatima tarjousvertailu, josta ilmenevät tarjoajien kunkin vertailuperusteen osalta saamat raaka-arvosanat kouluarvosana-asteikolla ja vertailupisteet sekä tarjoajien sijoittuminen tarjousvertailussa. Lisäksi perustelumuistiossa on sanallisesti kuvattu yhteenvetona tarjoajien tarjousten keskeisimmät piirteet, jotka ovat vaikuttaneet niiden pisteytykseen.

Hankintapäätöksen liite 2 "Tarjousten laatuhavainnot ja hintavertailu" on sisältänyt laatuarviointia koskevan taulukoinnin, jossa on käytetty osittain tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen vaatimuslomakkeen välilehdillä esitettyä vaatimusten alakohtien jäsennystä. Taulukossa on kuvattu sanallisesti kunkin tarjoajan tarjouksessa kussakin arvioidussa alakohdassa olleet vahvuudet ja heikkoudet. Tarjousvertailusta ei ole käynyt nimenomaisesti ilmi, miten vaatimusmäärittelytaulukoiden mukaiset V1- ja V2-vaatimukset ovat vaikuttaneet kokonaispisteytykseen kunkin vertailuperusteen osalta.

Asian arviointi

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnöstä tulee käydä ilmi ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus voi vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta arvioidessaan ottaa huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen lisäksi myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat siitä, miten tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita on käytännössä sovellettu.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 ollut vaatimuslomake on edellä todetusti sisältänyt kuusi vaatimusvälilehteä, joissa on esitetty laadun vertailuperusteita koskevat vaatimukset ja edellytetyt selvitykset. Hankinnan kohdetta kuvaavia ja tarjouspyynnön mukaan tarjousten laatuvertailussa huomioon otettavia vaatimuksia on ollut yhteensä 352 kappaletta.

Vaatimukset ovat jakautuneet välilehdille siten, että yhdellä vaatimusvälilehdellä on ollut vähimmillään 34 vaatimusta ja enimmillään 188 vaatimusta. Taulukoissa on todettu kunkin vaatimuksen osalta, onko kyseessä ollut V1- vai V2-vaatimus. Tarjouspyynnön liitteissä 8 ja 19 on kuvattu, miten V1- ja V2-vaatimuksia arvioidaan. Edellä mainituista kuvauksista on käynyt ilmi, että V1 on ollut pakollinen vaatimus ja V2 on ollut tärkeä vaatimus, jota tarjouksen ei ole kuitenkaan ollut pakollista täyttää, ja joka ei ole ollut yhtä tärkeä kuin V1-vaatimus. Lisäksi on todettava, että edellä mainitussa tarjouspyynnön liitteessä 19 on mainittu arviointi suoritettavan kolmella eri vaatimusluokalla, mutta siinä on esitetty vain kaksi eli V1 ja V2. Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on täytynyt ymmärtää vaatimusluokkia olevan nyt käsillä olevassa hankintamenettelyssä kaksi.

Tarjouspyynnön liitteen 19 "Tarjousohjeet" mukaan on V1-vaatimusten osalta ilmoitettu, että ne pisteytetään laatua arvioitaessa sen mukaisesti, kuinka paljon tarjous perustellusti ylittää vaatimuksessa esitetyn vähimmäistason. Lisäksi V2-vaatimusten osalta on ilmoitettu, että ne pisteytetään sen mukaisesti, kuinka hyvin ja perustellusti tarjous täyttää "ja/tai" ylittää esitetyn vaatimuksen. Edelleen edellä selostetulla tavalla on ilmoitettu, että kaikkia tarjoajan vastauksia oletetaan täydennettävän tarkentavalla kuvauksella siitä, miten tarjoaja täyttää vaatimuksen tai kysymyksen kohteen ja miten sen laatu varmistetaan. Lisäksi on ilmoitettu, että kyseinen selittävä teksti ja sitä mahdollisesti tukevat tarjouksen selvitykset ja aineistot sekä yksiselitteinen sitoutuminen vaatimukseen ovat sellaisenaan olennaisia vastauksen arviointiperusteita. Vielä on todettu, että pelkät kyllä-, ei- tai osittain-vastaukset eivät riitä, vaan tarkentavan kuvauksen odotetaan antavan selvän kuvan siitä, että toimittajalla on hyvä näkemys kyseisen vaatimuksen täyttämistavasta. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa on kuvattu kyllä-, ei- ja osittain-vastausten määrittämistä sekä se, miten ne vaikuttavat tarjousten vertailussa vertailuperusteittain annettavaan kouluarvosanaan.

Hankintayksiköllä on edellä esitetysti harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitettujen tarjousten laadullisten vertailuperusteiden voidaan, kun otetaan huomioon erityisesti hankinnan kohteen tekniset vaatimukset ja laajuus sekä hankintalain 93 §:n 2 momentin esimerkkiluettelo kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa käytettävissä olevista perusteista, katsoa koskeneen sellaisia seikkoja, joiden perusteella on ollut mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet ovat myös liittyneet hankintalain 94 §:ssä tarkoitetulla tavalla hankinnan kohteeseen.

Edelleen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankinnan kohteen kuvauksen osalta yksityiskohtaisia. Tarjoajilla on siten katsottava olleen tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjousten antamista varten riittävät tiedot hankinnan kohteena olevan tietojärjestelmän ja siihen liittyvien palveluiden sisällöstä ja niistä hankinnan kohdetta koskevista seikoista, joita hankintayksikkö tulee ottamaan huomioon pisteyttäessään tarjoukset laadun vertailuperusteiden osalta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on muun ohella ilmoitettu, miten
kyllä-, ei- ja osittain-vastaukset vaikuttavat vertailuperustekohtaisen kouluarvosanan määräytymisessä.

Tarjouspyynnön mukaan siinä kuvattua tietojärjestelmää ja palveluita ja niiden toimittamista arvioidaan ja pisteytetään kahdella eri vaatimusluokalla (V1 ja V2). Lisäksi vaatimusluokkien kuvauksien kohdalla on edellä esitetysti esitetty perusteet kunkin vaatimusluokan pisteytykselle ja niiden keskinäiselle tärkeysjärjestykselle. Tarjouspyynnössä ei sen sijaan ole esitetty vaatimusluokkien V1 ja V2 tarkempaa pisteytystapaa tai niitä koskevia painokertoimia. Toisin kuin tarjouspyynnön liitteessä 19 "Tarjousohjeet" on todettu, hankintayksikkö ei ole tarjousten laatuvertailua tehdessään pisteyttänyt vaatimusluokkia V1 ja V2. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat siten antaneet ristiriitaisen ja harhaanjohtavan kuvan siitä, miten hankintayksikkö tulee tarjousten laatupisteytyksen osalta menettelemään.

Markkinaoikeus toteaa, että vertailuperusteiden selkeys edellyttää, että sekä vertailuperuste että sitä koskevat arviointiperusteet ovat niin yksilöityjä, että tarjoajat voivat niiden perusteella arvioida, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmeneviin seikkoihin tarjousten vertailu tulee perustumaan. Mikäli jokin vaatimus on esitetty vähimmäisvaatimuksena, kyseinen vaatimus ei sellaisenaan voi olla myös tarjouksen laadun vertailuperuste, vaan sen perusteella tulee arvioitavaksi tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus.

Hankintamenettelyn vaiheittaisuus edellyttää, että ennen tarjousten vertailua arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus ja suljetaan tarjouskilpailusta ne tarjoukset, jotka eivät ole tarjouspyynnön pakollisten vaatimusten mukaisia. Tämän jälkeen tarjousten vertailu tehdään niiden tarjousten, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, kesken. Vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyyntöä laadittaessa. Tarjousvertailussa ei tule pisteyttää pakollisia vaatimuksia niiltä osin kuin ne ilmentävät tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta. Tarjousvertailussa voidaan sinänsä arvioida pakollisten vaatimusten vähimmäistason ylittävää toteutumista, jos tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, mikä on vähimmäistaso ja miten tämä vähimmäistason ylittävä toteutuminen arvioidaan. Vähimmäistason ylittävällä osalla tulee olla merkitystä arvioitaessa tarjouksen laatua.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2017:152 todennut, että kun tarjouspyyntöasiakirjoissa oli määritelty lupa-asiakirjojen pakolliset vaatimukset sekä lisäominaisuudet, joista sai pisteitä tarjousten vertailussa, lisäominaisuuksia ei voitu pitää teknisinä eritelminä, joiden täyttyminen olisi ollut tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden edellytys. Sen sijaan lisäominaisuuksien osalta kysymys oli tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteista, jotka liittyivät hankinnan kohteen teknisiin ansioihin ja toiminnallisiin ominaisuuksiin.

Hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin määritellyt V1-vaatimusten olevan sekä pakollisia vähimmäisvaatimuksia että laadun vertailuperusteita. Tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt V1-vaatimukset ovat olleet sisällöltään erityyppisiä. Markkinaoikeus katsoo, että V1-vaatimukset, jotka ovat koskeneet yksinomaan sitä, täyttyykö jokin vaatimuksessa mainittu edellytys tarjoajan tarjouksessa, kuten esimerkiksi vaatimukset 1.1.4, 1.3.8, 3.1.4, 3.2.2 ja 3.5.1–3.5.3, eivät ole olleet sellaisia, että niiden perusteella olisi voinut arvioida tarjousten laatua ja keskinäistä paremmuutta sekä sitä, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. V1-vaatimuksista, joissa on edellytetty kuvausta, joka lähtökohtaisesti on mahdollistanut myös laadun arvioinnin, kuten vaatimukset 1.3.17, 4.1.5 ja 4.4.1, ei ole ollut pääteltävissä, millaisen kuvauksen antaminen on täyttänyt vähimmäisvaatimuksen.

Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on jäänyt epäselväksi, miltä osin pakolliset vaatimukset vaikuttavat tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin ja miltä osin tarjousten vertailuun. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella V1-vaatimuksen vähimmäistaso ei ole ollut kaikkien vaatimusten kohdalla selvä eikä niiden perusteella ole ollut mahdollista yksiselitteisesti arvioida, mitä tarkoitetaan sillä, että tarjous perustellusti ylittää vaatimuksessa esitetyn vähimmäistason. Vähimmäistasona ei voida pitää vain yksinomaan "kyllä" vastausta V1-vaatimukseen, koska joidenkin vaatimusten kohdalla vaatimuksessa on edellytetty muun ohella kuvausta.

V2-vaatimuksissa pisteytyksen on esitetty perustuvan siihen, että vaatimus on joko täytetty tai ylitetty. Markkinaoikeus katsoo, että V2-vaatimusten kohdalla kuvattu arviointiperuste on kuitenkin ollut riittävän täsmällinen, koska esitetyn vaatimuksen täyttymistä ei ole ehdottomasti vaadittu. Näin ollen tarjoajat ovat mainittujen vaatimusten osalta voineet tietää, että tarjousten vertailu perustuu siihen, kuinka hyvin ja suurelta osin ne pystyvät joko täyttämään esitetyn vaatimuksen tai ylittämään sen.

Hankintapäätöksen ja sen liiteaineiston tarjousvertailua koskevat perustelut ovat sinänsä olleet varsin kattavat. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella niistä ei ole kuitenkaan ilmennyt, miten hankintayksikkö on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamaansa vertailuperusteiden vaatimusten V1 ja V2 mukaisia arviointiperusteita, joiden mukaan vaatimukset pisteytetään laatua arvioitaessa joko siltä osin kuin tarjous perustellusti ylittää V1-vaatimuksessa esitetyn vähimmäistason, tai kuinka hyvin ja perustellusti tarjous täyttää ja/tai ylittää esitetyt V2-vaatimukset. Tarjousvertailusta ei niin ikään ole ollut pääteltävissä, miten puheena olevien vaatimusten eri painotukset ovat vaikuttaneet kouluarvosanan määräytymiseen.

Vielä siltä osin kuin valittaja on viitannut siihen, että selainriippumattomuus on tarjouspyynnössä ilmoitettu sekä pakollisena V1-vaatimuksena että V2-vaatimuksena, markkinaoikeus toteaa seuraavan. Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen vaatimuslomakkeen kohdassa 2 "Toiminnalliset vaatimukset" on pakollisena V1-vaatimuksena 2.6.1 todettu, että "Järjestelmä on päälaite- ja selainriippumaton sekä tukee yleisimpien käytössä olevien selainten kahta uusinta versiota." Mainitun tarjouspyynnön liitteen kohdassa 3 "Tekniset vaatimukset" on puolestaan todettu kohdassa 3.2.4 selaintuen osalta V2-vaatimuksena, että "Järjestelmä tukee yleisimpiä selaimia." Viimeksi mainitussa kohdassa on lisäksi todettu laatuarvioinnissa arvostettavan erityisesti "Järjestelmän toimivuutta ensisijaisesti seuraavien selainten viimeisillä versioilla: Internet Explorer IE ja Google Chrome. Toissijaisesti arvostetaan toimivuutta myös Mozilla Firefoxilla, Safarilla ja Operalla."

Markkinaoikeus katsoo, että mainitut vaatimuskohdat 2.6.1 ja 3.2.4 ovat olleet keskenään päällekkäisiä ja että vaatimuskohta 2.6.1 on ollut sisäisesti ristiriitainen, koska se on sisältänyt sekä ehdottoman vaatimuksen selainriippumattomuudesta että sen, että järjestelmä tukee yleisimpiä selaimia niiden uusimpien versioiden osalta. Todettu huomioon ottaen tarjouspyynnön liitteessä 2 esitetyt edellä mainitut vaatimukset ovat olleet epäselviä.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajat eivät ole voineet varmuudella tietää tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteiden arviointimalli on myös ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntö on siten laadun vertailuperusteiden asettamisen ja ilmoittamisen osalta ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen.

Johtopäätös

Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Hankintayksikön esittämän selvityksen mukaan hankinnasta on tehty väliaikainen sopimus, joka on irtisanottavissa, jos markkinaoikeuden päätös sitä edellyttää. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa hankinnan hallinnan järjestelmän hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuullisiksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupunginjohtajan 30.11.2018 tekemän hankintapäätöksen § 19 ja kieltää Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Cloudia Oy:n oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Espoon kaupungin ja SoulCore Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit
Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Jari Tiainen.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 25.2.2020