MAO:85/20

Hansel Oy - Lapin AVI-alueen tilausajopalvelut

julkinen hankinta - puitejärjestely - syrjimätön kohtelu - hankinnan kohteen määritteleminen

Diaarinumero: 2018/511
Antopäivä: 6.3.2020

Asian tausta

Hansel Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 22.9.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta tilausajopalvelujen hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle ja kahdelle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle. Hankinta on jaettu kuuteen eri maantieteelliseen osa alueeseen.

Hansel Oy on 5.12.2018 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut osa alueen 3 puitesopimustoimittajat.

Hankinnan osa-alueen 3 ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 7.500.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintaa ei ole laitettu täytäntöön vaan se on järjestetty väliaikaisin järjestelyin.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Jbus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.727,50 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön sisällön puutteellisuudet tarpeettoman laajan hankintakokonaisuuden määrittämisessä ja kokonaisvertailuhinnoittelussa sekä hintalomakkeeseen virheellisesti laadittujen ja epäselvien vertailuperusteiden epäonnistunut käyttö yhdessä puitejärjestelyn toimintamallin kanssa ovat johtaneet siihen, että tarjoushinnat eivät ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankinnassa ei ole kohdeltu tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi vaan sallimalla tarjoushinnoilla keinottelu on mahdollistettu tarjouspyynnön mukaisen aidon hintatarjouksen antavien tarjoajien kuten valittajan syrjintä.

Hankintakokonaisuus on koostunut kolmesta ajopalvelukokonaisuudesta eli tilausajoista, vakiotilausajoista ja tuntiajoista. Puitesopimustoimittajat on valittu halvimman hinnan perusteella siten, että vertailussa on otettu huomioon kilometrimäärien mukaan porrastettujen painoarvojen mukaisesti määräytyvä yksi kokonaisvertailuhinta. Kokonaisvertailuhinta on koostunut vain tilaus- ja vakiotilausajoille pyydetyistä hinnoista. Näihin ajoihin ei ole saanut antaa osatarjousta.

Koska puitejärjestelyn toimintamalli mahdollistaa tarjoamatta jättämisen kevennetyssä kilpailutuksessa, tarjoaja on voinut keinotekoisesti päästä puitesopimustoimittajaksi esimerkiksi tilausajoihin antamallaan poikkeuksellisen halvalla hinnalla, mutta se voisi kuitenkin jättää kevennetyssä kilpailutuksessa tarjoamatta tällaisia ajoja. Tällainen tarjoaja on siten syrjäyttänyt kilpailua vääristävästi todellisen kokonaistarjouksen antaneen tarjoajan. Tarjoushinnat eivät myöskään ole tällöin olleet keskenään vertailukelpoisia. Tarjoushinnalla keinottelu eli liiketaloudellisestikin poikkeuksellisen alhaisten hintojen antaminen on selkeästi käynyt ilmi tarjousten hintavertailutaulukosta. Sekä saaduissa kokonaisvertailuhinnoissa että tarjotuissa yksikköhinnoissa on ollut suuria eroja. Tarjousten kokonaishintavertailusta on selkeästi käynyt ilmi, että tarjoajat ovat ymmärtäneet eri tavoin hankintayksikön hintalomakkeen painoarvojen käytön.

Hankintayksikkö on itsekin huomannut, että tiettyjen tarjousten hinnoittelu ei ole ollut liiketaloudellisesti järkevää. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on pyytänyt neljältä tarjoajalta selvitystä tarjouksen poikkeuksellisen alhaisilta vaikuttaneista hinnoista. Huomionarvoista on, että hankintayksikkö on joutunut pyytämään kaikkiin kuuteen samaan hankintakokokonaisuuteen kuuluviin AVI alueisiin saamistaan tarjouksista useita selvityksiä poikkeuksellisen alhaisista hinnoista ja myös hylkäämään tarjouksia kyseisellä perusteella.

Tarjouspyynnön perusteella ei ole voinut antaa vertailukelpoisia tarjouksia myöskään siksi, että tarjouspyyntöön sisältyneistä tuntiajoista ei ole pyydetty tarjoushintoja, eikä muualtakaan tarjouspyynnöstä tai sen hintalomakkeesta ole ollut johdettavissa tuntiajojen hintaa, määrää tai arvioituja tilausmääriä. Tarjoaja ei ole voinut tietää, millä perusteella puitesopimustoimittajien valinta tuntiajojen osalta tehdään. Tarjouspyynnöstä on puuttunut tietoja, joilla on ollut olennaista merkitystä tarjouksen tekemisessä.

Vastine

Vaatimukset

Hansel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.071,43 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menettelyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa hankinnan kohdetta tai puitejärjestelyn ehtoja määritellessään, eikä se ole myöskään kohdellut valittajaa tai muita tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi. Tarjouspyyntö on tuottanut keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjoajat ovat voineet hinnoitella palvelukokonaisuuksien sisällä olevat palvelut haluamallaan tavalla ja vapaasti itse päättää, mistä palveluista heidän kateodotuksensa ovat olleet mahdollisesti maltillisemmat tai niitä ei ole ollut lainkaan. Huomionarvoista on, että yksikään tarjoajista ei ole toiminut valittajan väittämällä tavalla siten, että tarjoaja olisi hinnoitellut toisen palvelukokonaisuuden palvelut huomattavan kalliilla hinnoilla ja toisen palvelukokonaisuuden palvelut huomattavan halvoilla hinnoilla. Pelkästään se, että tarjouskilpailussa pyydetään tarjoajia antamaan useampia hintoja, mikä käytännössä aina mahdollistaa erilaisia hinnoittelustrategioita, ei tarkoita, että tarjouspyyntö ei tuottaisi keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. On täysin luonnollista, että tarjoajat huomioivat painoarvot tarjouksia laatiessaan.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen hintalomakkeen tilausajojen ja vakiotilausajojen painoarvot ovat perustuneet hankintayksikön tietoon edellisen puitejärjestelyn käytöstä. Painoarvojen määrittämisellä hankintayksikkö on varmistanut, että kaikilla tarjoajilla on käytössään samat tiedot tarjouksia laatiessaan eikä aiemmilla palveluntuottajilla ole ollut parempaa tietoa palveluiden oletetusta käytöstä. Lisäksi painoarvojen käyttö on varmistanut sen, että tarjouspyyntö on tuottanut keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikön tiedossa ei ole, että tarjoajat olisivat ymmärtäneet painoarvojen käytön väärin. Tarjouspyynnön hintalomakkeella on ohjeistettu tarjoajia varsin yksityiskohtaisesti siitä, mitä painoarvot ovat tarkoittaneet ja miten tarjousten kokonaisvertailuhinta on muodostunut. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa puitesopimusmallissa esitetyn perusteella tarjoajille on tullut lisäksi olla selvää, mistä seikoista tilausajojen ja vakiotilausajojen kokonaishinnat muodostuvat. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se pyytää hinnat.

Hankintayksikkö on pyytänyt neljältä tarjoajalta selvityksiä poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista. Kaikki neljä tarjoajaa ovat vastauksissaan sitoutuneet jättämään tarjouksen sellaisiin tilausajojen ja vakiotilausajojen kevennettyihin kilpailutuksiin, joissa ne ovat antaneet selvityspyynnössä esitetyt hinnat, ja lisäksi vahvistaneet, että ne ovat sitoutuneet tuottamaan kaikkia puitesopimuksen mukaisia palveluita enintään tarjotuilla hinnoilla tarjouspyynnön mukaisesti.

Tuntiajoissa on kysymys uudesta palvelusta, joka ei ole aiemmin sisältynyt hankintayksikön kilpailuttamiin tilausajopalveluihin. Hankintayksikön käsityksen mukaan tuntiajojen käyttö tulee olemaan sopimuskaudella hyvin vähäistä. Tarjouspyynnön hintalomakkeessa ei ole pyydetty enimmäishintoja tuntiajoille, eikä niitä ole huomioitu tarjousvertailussa. Tarjouspyynnön mukaan myös tuntiajoissa puitejärjestelyn toimittajavalinta tehdään kevennetyllä kilpailutuksella, johon osallistuvat ne puitesopimustoimittajat, jotka on valittu kyseisen AVI-alueen sopimustoimittajiksi. Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimusmallin mukaan tuntiajojen kokonaishinta määräytyy yksinomaan asiakkaan tekemään kevennettyyn kilpailutukseen annettujen tietojen perusteella. Valintaperusteena kevennetyissä kilpailutuksissa on halvin hinta. Tarjouspyyntömateriaalista on näin ollen käynyt selkeästi ilmi, miten tuntiajojen toimittajavalinta suoritetaan kevennetyissä kilpailutuksissa. Tarjouspyynnössä on annettu tarjoajille kaikki tiedot, joilla on ollut olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Kuultavien lausunnot

Jalobus Oy on esittänyt, että valitus on aiheellinen. Kilpailutuksessa ei olisi tullut yhdistää vakioajoja ja satunnaisia ajoja nyt esillä olevalla tavalla, vaan vakio- ja satunnaisajot olisi tullut kilpailuttaa erikseen. Tämä olisi mahdollistanut eri palveluntuottajien valinnan kyseisiin ajotyyppeihin, jolloin kilpailutus olisi ollut oikeudenmukainen. Eri bussiyhtiöt ovat halunneet omien lähtökohtiensa perusteella voittaa joko vakioajot tai satunnaisajot. Tällaisia lähtökohtia ovat olleet muun ohella varikon sijainti, linjaliikenteen vuorokierto ja kaluston laatu.

Bus Travel Oy Reissu Ruoti, J.M. Eskelisen Lapin Linjat Oy, Kutilan Liikenne Oy, Lehtimäen Liikenne Oy, Liikenne O. Niemelä Oy, Linjaliikenne Muurinen Oy, Möllärin Linjat Oy, Oulun Taksipalvelut Oy ja Pohjolan Turistiauto Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on laatinut suhteettoman laajan hankintakokonaisuuden (tilaus-, vakiotilaus- ja tuntiajot) tarjottavaksi yhdellä tarjouksella, vaikka hankinnan pääkohteena olevat kevennetyt kilpailutukset toteutetaan osahankintoina. Puitejärjestely ei ole ollut omiaan turvaamaan yritysten tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota palveluitaan, vaan se on ollut omiaan rajoittamaan olemassa olevien kilpailumahdollisuuksien hyödyntämistä. Hankintayksikkö ei ole noudattanut suhteellisuusperiaatetta. Tarjouspyynnön vaatimus perusteettoman suuresta hankintakokonaisuudesta yhdessä epäonnistuneen hintalomakkeen kanssa ovat ylittäneet sen, mikä on ollut tarpeen tarjouskilpailun tavoitteen saavuttamiseksi.

Hankintamenettelyn virheellisyyksien seurauksena on ollut, että hankintayksikön asiakkaiden tekemiin kevennettyihin kilpailutuksiin ei saada lainkaan tarjouksia tai saadaan tavoiteltua vähemmän tarjouksia, joiden kesken ei synny todellista hintakilpailua, taikka asiakkaat joutuvat itse kilpailuttamaan tilausajopalvelunsa ohi kilpailutetun järjestelmän. Nämä seuraukset ovat jo toteutuneet. Kannattamattoman tarjouksen jättäneet puitesopimustoimittajat eivät ole osallistuneet hankintayksikön asiakkailleen järjestämiin kevennettyihin kilpailutuksiin. Tiettyjen tarjoajien hankintayksikölle antamalla sitoumuksella ei ole niitä sitovaa vaikutusta.

Ainakin neljän hinnaltaan halvimman tarjoajan tarjoukset vakiotilausajojen osalta on täytynyt olla hinnoiteltu liiketaloudellisesti kannattamattomaksi. Tämä käsitys perustuu ensinnäkin siihen, että kyseisten puitesopimustoimittajien hinnat ovat kokonaisvertailuhinnoiltaan merkittävästi halvempia kuin muiden tarjoajien hinnat, että kyseiset puitesopimustoimittajat ovat Etelä Suomesta, joten Lapin AVI-alueella vakiotilausajojen ajaminen omilla linja-autoilla on käytännössä mahdotonta, ja että hankintayksikkö on pyytänyt kyseisiltä puitesopimustoimittajilta selvitystä poikkeuksellisen alhaisista hinnoista. Toisekseen kyseisistä puitesopimustoimittajista vain yksi on ollut puitesopimustoimittajana edellisen kilpailutuksen osalta Lapin AVI alueella, eikä se ole silloinkaan tehnyt yhtään tarjousta vakiotilausajojen kevennetyssä kilpailutuksessa. Lisäksi kyseiset puitesopimustoimittajat eivät ole nytkään osallistuneet vakiotilausajojen kevennettyihin kilpailutuksiin Lapin AVI-alueella.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole ylittänyt harkintavaltaansa sisällyttäessään hankinnan kohteeseen kolme palvelukokonaisuutta (tilausajot, vakiotilausajot ja tuntiajot). Kolmen palvelukokonaisuuden sisällyttäminen hankinnan kohteeseen ei ole myöskään tehnyt hankinnan kohteesta suhteettoman laajaa. Kaikissa palvelukokonaisuuksissa on kysymys linja-autoilla tuotettavasta palvelusta. Hankintayksikkö on hyödyntänyt voimassa olevat kilpailuolosuhteet, eikä se ole käyttänyt puitejärjestelyä kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla.

Kevennetyissä kilpailutuksissa saatujen tarjousten määrällä ei ole merkitystä arvioitaessa, onko hankintayksikkö menetellyt puitejärjestelyä koskevassa tarjouskilpailussa hankintasäännösten vastaisesti. Toisaalta huomionarvoista on, että nyt kysymyksessä olevalla AVI-alueella on tehty yhteensä 150 kevennettyä kilpailutusta ja niihin on saatu keskimäärin 7,8 tarjousta per kilpailutus. Puitejärjestely on siis toiminut suunnitellulla tavalla.

Valittajan oikeudenkäyntikulut ovat kohtuuttomat ottaen huomioon jutun oikeuskysymysten sekä toimitettujen kirjelmien määrän ja laadun sekä sen, että valittajan kirjelmät ovat olennaisilta osin identtisiä toista AVI aluetta koskevien kirjelmien kanssa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valittajan esittämien väitteiden perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti puitejärjestelynä toteutetun hankinnan kohteen määrittelemisen ja tarjouspyynnön laatimisen osalta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 3 momentin mukaan hankinnat on toteutettava tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankinnat on pyrittävä järjestämään siten, että pienet ja keskisuuret yritykset ja muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti muiden tarjoajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn hankintalain mukaisella hankintamenettelyllä noudattaen, mitä hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä ja kilpailutuksen menettelyvelvoitteista säädetään.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (kohta 1), keskeiset sopimusehdot (kohta 11) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (kohta 12).

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Tarjouspyyntöasiakirjat ja hankintapäätös

Yhteishankintayksikkönä toimivan hankintayksikön asiakkailleen kilpailuttaman puitejärjestelynä toteutettavan hankinnan kohteena ovat olleet tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohde" mukaan tilausajopalvelut linja-autokalustolla kuljettajineen Manner Suomessa tarjouspyynnössä ja sen liitteissä määritellyillä ehdoilla. Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut luettelo niistä asiakkaista, jotka voivat liittyä tarjouskilpailun perusteella muodostettavaan puitejärjestelyyn. Tarjouspyynnön mukaisesti hankinta on jaettu kuuteen eri maantieteelliseen osa-alueeseen eli kohderyhmään. Nyt valituksen kohteena olevassa osa-alueessa 3 on kysymys Lapin AVI alueen tilausajopalveluista. Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" mukaan osatarjoukset kohderyhmien sisällä eivät ole olleet sallittuja. Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan taustaa" on todettu, että puitejärjestelyyn valitaan osa-alueen 3 osalta kymmenen sopimustoimittajaa.

Tarjouspyynnön kohdassa "Puitejärjestelyn laajuus" on esitetty puitejärjestelyn ennakoitu arvonlisäveroton arvo osa-alueittain ja ilmoitettu lisäksi vuosien 2014–2018 tilausajopalveluita koskeneen puitejärjestelyn toteutuneet arvot osa-alueittain. Edellisen kauden puitejärjestelyä hyödyntäneet asiakkaat on listattu tarjouspyynnön liitteessä 5.

Tarjouspyynnön kohdan "Päätöksenteon perusteet" mukaan tarjousten vertailu suoritetaan osa-aluekohtaisesti. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on käytetty halvinta hintaa. Tarjouspyynnössä on esitetty vertailuhinnan muodostumisesta seuraavaa:

"Hanki-palvelun välilehdellä ’Hankinnan kohteen tietojen syöttö’ (tarjouspyynnön kohta ’Hankinnan kohteen kriteerit’) ilmoitettava vertailuhinta muodostuu liitteenä 4 olevan hintalomakkeen osa-aluekohtaiselle välilehdelle soluun H62. Tarjoajan hintalomakkeella antamat arvonlisäverottomat hinnat kerrotaan painoarvoilla liitteen 4

(Hintalomake) välilehdellä ’Ohjesivu’ ilmoitetun mukaisesti. Näin saadut palvelukohtaiset hinnat lasketaan lopuksi yhteen, josta muodostuu tarjouksen kokonaishinta eli vertailuhinta."

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleessa hintalomakkeessa on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan yhteensä 26 eri yksikköhintaa. Yksikköhinnoista 13 on koskenut tilausajoja, 12 vakiotilausajoja ja yksi molempia kyseisiä ajotyyppejä.

Hintalomakkeen välilehdellä "Ohjesivu" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjousten vertailussa käytettävät hintojen painoarvot on määritelty osa-aluekohtaisesti. Painoarvot perustuvat hankintayksikön tekemään arvioon nykyisen puitejärjestelyn käytöstä yhden (1) vuoden ajalta. Painoarvoja käytetään vain tarjousten vertailussa, eivätkä ne sido hankintayksikköä.

Kaikki hintalomakkeella ilmoitettavat hinnat ovat enimmäishintoja. Enimmäishintoja ei voi ylittää asiakkaiden tekemissä kevennetyissä kilpailutuksissa, mutta ne voi alittaa. Tarjoaja sitoutuu tuottamaan kaikkia hintalomakkeen mukaisia palveluita enintään ilmoittamillaan enimmäishinnoilla koko sopimuskauden ajan. Tarjouksessa annetut yksikköhinnat ovat luottamuksellisia.

(– –)

Tarjousvertailussa käytettävä kokonaisvertailuhinta yhteensä saadaan seuraavien summasta: Tilausajojen ja vakiotilausajojen odotusajan painotettu hinta, tilausajojen painotettujen hintojen 2 yhteissumma ja vakiotilausajojen painotettujen hintojen 2 yhteissumma.

Tuntiajot: Tuntiajoille ei pyydetä hintoja ja siten tuntiajoja ei huomioida tarjousvertailussa. Tarjoaja sitoutuu tuottamaan tuntiajoja koko sopimuskauden ajan. Selvyyden vuoksi todetaan, että Tuntiajot-palvelu ei ole tietojärjestelmään liittyvistä teknisistä syistä johtuen Asiakkaiden käytettävissä sopimuskauden alkaessa, vaan myöhemmin kevään 2019 aikana. Palvelutarve on mahdollista kattaa Tilausajot-palvelulla. Hansel tiedottaa erikseen Asiakkaille ja Toimittajille, kun Tuntiajot ovat käytettävissä. Tuntiajojen hinta määräytyy yksinomaan Asiakkaan tekemään kevennettyyn kilpailutukseen annettujen tarjousten perusteella."

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan taustaa" mukaan tarjouksen tekeminen edellyttää tarjouspyynnön liitteenä 3 olevan puitesopimusmallin huomioon ottamista ja hyväksymistä.

Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimusmallin kohdan 3 "Puitesopimuksen kohde" mukaan tilausajopalvelut koostuvat kolmesta palvelukokonaisuudesta: tilausajoista, vakiotilausajoista ja tuntiajoista. Kyseisessä kohdassa on todettu tuntiajoista muun ohella seuraavaa:

"Tuntiajot ovat tyypillisesti ainutkertaisia, Asiakkaan tilaamia henkilöiden kuljetuspalveluita linja-autoilla kuljettajineen Manner-Suomessa, esimerkiksi Asiakkaan omiin tapahtumiin liittyvissä kuljetustarpeissa. Tuntiajot ovat tuntiperusteinen palvelu, jossa henkilöitä kuljetaan ennalta määrättyjen pisteiden välillä useammin kuin yhden kerran ja ajoreitti ulottuu pääsääntöisesti alle 50 kilometrin etäisyydelle lähtöpisteestä. Linja-auto sekä kuljettaja ovat Asiakkaan käytettävissä koko palvelun ajan. Tuntiajossa Asiakkaat ilmoittavat lähtö- ja päättymispisteen, reitin ja linja-auton kokoluokan sekä aikataulutiedot, miten valitulla reitillä palvelua tuotetaan."

Puitesopimusmallin kohdan 4 "Puitejärjestely" alakohdissa 4.4 ja 4.6–4.9 on todettu muun ohella seuraavaa:

"Puitejärjestelyn asiakaskohtainen toimittajavalinta tapahtuu kevennetyllä kilpailutuksella tilausajojen, vakiotilausajojen ja tuntiajojen osalta."

"Kevennetyssä kilpailutuksessa Asiakas määrittelee hankintatarpeensa (mm. kuljetuksen ajankohdan, lähtö-, pysähtymis- ja päättymispaikat, kuljetettavien henkilöiden lukumäärän ja kilometrimääräarvion sekä kuljetukseen liittyvät muut erityistarpeensa."

"Asiakas voi asettaa kevennetyissä kilpailutuksissa ehdottomia vaatimuksia, jotka voivat koskea esimerkiksi linja-autokalustoa, linja-auton lisälaitteita tai kuljettajaa. Kevennetyssä kilpailutuksessa käytettyjen vaatimusten tulee olla puitesopimuksen mukaisia."

"Asiakas käyttää kevennetyn kilpailutuksen valintaperusteena halvinta hintaa."

"Kevennettyyn kilpailutukseen osallistuvat Toimittajat tekevät tarjouksensa Tilausajopalvelun kautta. Tehdessään tarjousta Tilausajopalvelussa toimittajat määrittävät Asiakkaan tarjouspyynnön perusteella määräytyvän kokonaishinnan ottaen huomioon liitteessä 2 olevan hinnaston enimmäishinnat. Tuntiajojen hinnat määräytyvät yksinomaan kevennettyyn kilpailutukseen annettujen tarjousten perusteella."

Kyseisen kohdan alakohdassa 4.12 on todettu tuntiajojen osalta, että kevennettyyn kilpailutukseen osallistuvat ne puitesopimustoimittajat, jotka on valittu niiden AVI-alueiden puitesopimustoimittajiksi, joista asiakkaan määrittämät tuntiajot lähtevät.

Muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellä hankintayksikkö on valinnut hankinnan osa-aluetta 3 koskevaan puitejärjestelyyn kymmenen sopimustoimittajaa. Hankintapäätöksen liitteenä olevan perustelumuistion vertailutaulukon mukaan valittaja on jäänyt tarjouskilpailussa sijalle 11. Se on ollut ainut tarjoaja, jota ei ole valittu puitesopimustoimittajaksi.

Hankintapäätöksen perustelumuistion mukaan neljältä tarjoajalta on pyydetty selvitystä tarjouksen poikkeuksellisen alhaisilta vaikuttaneista hinnoista. Kyseisissä selvityspyynnöissä hankintayksikkö on tiedustellut tarjoajilta ensinnäkin, sitoutuvatko ne jättämään tarjouksen selvityspyynnössä yksilöityjä tiettyjä palveluita koskeviin kevennettyihin kilpailutuksiin. Lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia vahvistamaan, että ne ovat sitoutuneet tarjouksessa annettuihin hintoihin ja että ne sitoutuvat tuottamaan kaikkia puitesopimuksen mukaisia palveluita enintään tarjotuilla hinnoilla tarjouspyynnön mukaisesti koko sopimuskauden ajan. Vielä hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia huomioimaan muun ohella, että tarjouspyynnön liitteenä olleen puitesopimuksen mukaan hankintayksiköllä on oikeus irtisanoa puitesopimus, mikäli toimittaja ei kykene toimittamaan puitesopimuksessa tarkoitettuja palveluita.

Tarjoajat ovat hankintayksikölle antamissaan vastauksissaan ilmoittaneet sitoutuvansa tuottamaan puitesopimuksen mukaiset palvelut. Toiset tarjoajista ovat perustelleet vastaustaan ja toiset ovat vain vastanneet "kyllä". Yhtään tarjousta ei ole hankintapäätöksessä hylätty hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankinta on kilpailutettu tarpeettoman suurena kokonaisuutena ja kolmen ajotyypin yhdistäminen samaan puitejärjestelyyn yhdessä tarjouspyynnön hintalomakkeessa ilmoitettujen painoarvojen kanssa on mahdollistanut tarjoushinnoilla keinottelun. Valittajan mukaan tarjouspyyntöasiakirjojen virheellisyydet ovat johtaneet siihen, että tarjoajien tarjoushinnat eivät ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia ja että hankinnassa ei ole kohdeltu tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Puitejärjestely on lisäksi ollut omiaan rajoittamaan olemassa olevien kilpailumahdollisuuksien hyödyntämistä, eikä hankintayksikkö ole myöskään noudattanut suhteellisuusperiaatetta, koska tarjouspyynnön vaatimus perusteettoman suuresta hankintakokonaisuudesta yhdessä epäonnistuneen hintalomakkeen kanssa ovat ylittäneet sen, mikä on ollut tarpeen tarjouskilpailun tavoitteen saavuttamiseksi.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyynnön perusteella ei ole voinut antaa vertailukelpoisia tarjouksia myöskään siksi, että tarjouspyyntöön sisältyneistä tuntiajoista ei ole pyydetty tarjoushintoja eikä muualtakaan tarjouspyynnöstä tai sen hintalomakkeesta ole ollut johdettavissa tuntiajojen hintaa, määrää tai arvioituja tilausmääriä. Tarjoaja ei ole voinut tietää, millä perusteella puitesopimustoimittajien valinta tuntiajojen osalta tehdään. Tarjouspyynnöstä on puuttunut tietoja, joilla on ollut olennaista merkitystä tarjouksen tekemisessä.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole ylittänyt harkintavaltaansa hankinnan kohdetta tai puitejärjestelyn ehtoja määrittäessään, eikä se ole myöskään kohdellut valittajaa tai muita tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi. Tarjouspyyntö on tuottanut keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnön liitteenä olleen hintalomakkeen tilausajojen ja vakiotilausajojen painoarvot ovat perustuneet hankintayksikön tietoon edellisen puitejärjestelyn käytöstä.

Hankintayksikkö on esittänyt lisäksi, että tuntiajoissa on kysymys uudesta palvelusta, joka ei ole aiemmin sisältynyt hankintayksikön kilpailuttamiin tilausajopalveluihin. Hankintayksikön käsityksen mukaan tuntiajojen käyttö tulee olemaan sopimuskaudella hyvin vähäistä. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntömateriaalista on käynyt selkeästi ilmi, miten tuntiajojen toimittajavalinta suoritetaan kevennetyissä kilpailutuksissa, ja tarjouspyynnössä on annettu tarjoajille kaikki tiedot, joilla on ollut olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Kilpailutuksessa ensimmäiseksi sijoittunut kuultava Jalobus Oy on esittänyt, että kilpailutuksessa ei olisi tullut yhdistää tilausajoja ja vakiotilausajoja nyt esillä olevalla tavalla. Jalobus Oy:n mukaan eri bussiyhtiöt ovat halunneet omien lähtökohtiensa, joihin ovat kuuluneet muun ohella varikon sijainti ja kaluston laatu, perusteella voittaa joko tilausajot tai vakiotilausajot.

Markkinaoikeus toteaa, että julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan hankintayksiköillä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa palveluiden määrien perusteella painotettuja hintoja vai asettaako se kaikille palveluille saman painoarvon. Hankintayksiköt voivat myös käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja ja hyödyntää yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintamenettelyissä on kuitenkin aina noudatettava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Puitejärjestelyyn liittyvien tietojen ilmoittamisen hankintasäännösten mukaisuutta arvioitaessa on merkitystä annettava sille, onko hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä annettu tarjoajille riittävät tiedot tarjousten laatimisessa tarvittavista seikoista. Puitejärjestelyssä hankinnan laajuuteen ja muihin hankintaa koskeviin tekijöihin voi järjestelyn luonteesta johtuen kuitenkin sisältyä epävarmuutta, joka osaltaan voi vaikuttaa tarjousten mitoittamiseen ja hinnoitteluun. Puitejärjestelyä koskevat ehdot eivät kuitenkaan saa jäädä tarjouspyynnössä niin yleisluontoisiksi, että ne vaarantavat hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Esimerkiksi hankinnan volyymeistä tulee antaa jo hankinnasta ilmoitettaessa riittävät tiedot.

Esillä olevassa asiassa puitejärjestelyyn on sisällytetty kolmen tyyppisiä linja-autolla suoritettavia ajoja. Näistä kahdesta ajotyypistä, tilausajoista ja vakiotilausajoista, on pyydetty tarjoushinnat, joita on myös käytetty tietyin painoarvoin tarjousten vertailuhinnan muodostamisessa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tilausajojen ja vakiotilausajojen tarjoushintojen painoarvot ovat perustuneet hankintayksikön tietoon edellisen tilausajoja koskevan puitejärjestelyn käytöstä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on käytetty halvinta hintaa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oman harkintavaltansa rajoissa oikeus sisällyttää samaan puitejärjestelyyn eri ajotyyppejä, joista se puitejärjestelyä perustettaessa pyytää ja käyttää tarjousvertailussa vain kahta ajotyyppiä koskevia yksikköhintoja, ja määritellä vertailuhinnan määrittämisessä käytetyt painoarvot, kunhan tämä tapahtuu hankintalain 3 §:n periaatteiden mukaisesti eli tasapuolisesti, syrjimättömästi sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Mikäli hankintayksikön menettely esimerkiksi tarjouspyynnön laatimisen osalta kuitenkin johtaa syrjivään lopputulokseen, tällaiseen menettelyyn on voitava hankintalain nojalla puuttua.

Esillä olevassa asiassa valittaja on esittänyt, että hankinnan kohteen määritteleminen siten, että tilausajot ja vakiotilausajot on kilpailutettu yhdessä, mutta kukin kevennetyistä kilpailutuksista kuitenkin käsittää vain jompaakumpaa tilausajotyyppiä, yhdistettynä hankintayksikön asettamiin yksikköhintojen painoarvoihin ovat johtaneet valittajaa syrjivään lopputulokseen. Valittajan mukaan ainakin neljän parhaiten sijoittuneen tarjoajan on täytynyt hinnoitella osa tarjouksessaan tarjoamista hinnoista liiketaloudellisesti kannattamattomaksi ja näin syrjäyttää valittaja valittujen puitesopimustoimittajien joukosta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikön saamien 11 tarjouksen kokonaisvertailuhinnat ovat vaihdelleet vajaan 900.000 euron ja reilun 1.700.000 euron välillä. Toisin kuin muut tarjoajat neljä parhaiten sijoittunutta tarjoajaa ovat kaikki olleet Etelä-Suomesta. Hankintayksikkö on pyytänyt kyseisiltä neljältä tarjoajalta selvitystä niiden tarjousten poikkeuksellisen alhaisilta vaikuttavista tietyistä yksikköhinnoista. Selvityspyynnöt ovat koskeneet kahdesta kymmeneen yksikköhintaa kultakin tarjoajalta. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kaikki neljä tarjoajaa ovat vahvistaneet olevansa sitoutuneita tarjouksessa annettuihin hintoihin ja sitoutuvansa tuottamaan kaikkia puitesopimuksen mukaisia palveluita enintään tarjotuilla hinnoilla tarjouspyynnön mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön mukaan tarjouksissa annetut yksikköhinnat ovat luottamuksellisia, eikä valittaja ole voinut sen vuoksi tutustua muiden tarjoajien yksikköhintoihin. Tämän johdosta markkinaoikeus toteaa, että tietyissä hankintamenettelyssä parhaiten menestyneissä tarjouksissa yksikköhinnoissa on havaittavissa eroja eri ajotyyppien osalta siten, että jotkin hinnat ovat olleet joko nolla euroa tai muutoin hyvin edullisia verrattuna toisiin hintoihin.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien antamista sitoumuksista huolimatta asiassa esitetyn selvityksen perusteella kaikkien neljän parhaiten sijoittuneen tarjoajan ei voida katsoa kaikilta osin tarjonneen sellaisia yksikköhintoja, joilla ne voisivat edes tarjouksia kokonaisuutena tarkastellen pystyä tekemään liiketaloudellisesti järkeviä tarjouksia kaikkia palveluita koskevissa kevennetyissä kilpailutuksissa. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida myöskään pitää uskottavana, että Etelä-Suomessa olevat tarjoajat tulisivat tarjoamillaan yksikköhinnoilla tarjoamaan kaikkia nyt kysymyksessä olevan Lapin AVI-alueen tilausajopalveluita. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat näin ollen mahdollistaneet sen, että vaikka osatarjousten tekeminen on ollut kielletty, puitesopimustoimittajiksi on kuitenkin valikoitunut sellaisia tarjoajia, joilla ei voida katsoa olleen tarkoitustakaan tarjota kaikkia puitejärjestelyyn kuuluvia palveluita kevennetyissä kilpailutuksissa.

Edellä todetun perusteella ja asiaa kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely hankinnan kohteen määrittelemisen ja vertailuhintojen muodostamista koskevan tarjouspyynnön hintaliitteen laatimisen osalta on esillä olevassa asiassa johtanut tiettyjä tarjoajia syrjivään lopputulokseen. Hankintamenettelyä on näin ollen pidettävä hankintalain 3 §:n vastaisena.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt käsityksenään, että tuntiajojen käyttö tulee olemaan sopimuskaudella hyvin vähäistä. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole kuitenkaan ilmoitettu tuntiajojen tulevia määriä tai minkäänlaista arviota määristä tuntiajojen osalta eikä edes hankintayksikön edellä mainittua käsitystä tuntiajojen vähäisyydestä. Myöskään muiden puitejärjestelyn laajuutta koskevien tietojen perusteella ei ole voinut riittävällä tavalla arvioida tuntiajojen tulevaa määrää. Vaikka tuntiajoista ei ole pyydetty tarjoushintoja eikä niitä näin ollen ole myöskään käytetty vertailuhinnan määrittämisessä, tuntiajojen määrä on voinut vaikuttaa tarjoajien osallistumiseen puitejärjestelyyn ja annettuihin tarjoushintoihin. Osatarjoukset eri ajotyypeistä eivät ole myöskään olleet mahdollisia. Vaikka puitejärjestelyssä hankinnan laajuuteen voi järjestelyn luonteesta johtuen sisältyä epävarmuutta, markkinaoikeus katsoo, ottaen huomioon, että tuntiajot ovat olleet yksi kolmesta puitejärjestelyyn sisältyneestä ajotyypistä, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista hankintaan kuuluvien tuntiajojen osalta. Tarjoajien ei ole ollut mahdollista laatia tarjouskilpailun perusteella tarjouksia, jotka olisivat perustuneet yhdenmukaisille käsityksille puitejärjestelyn laajuudesta tältä osin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintaa ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole laitettu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Hansel Oy aikoo edelleen toteuttaa tilausajopalveluita Lapin AVI alueella koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Hankintalain 149 §:n 3 momentin (1397/2016) perusteella vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä edellä mainituissa hallintolainkäyttölain säännöksissä säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Hansel Oy:n 5.12.2018 tekemän hankintapäätöksen koskien Lapin AVI-alueen tilausajopalveluita. Markkinaoikeus kieltää Hansel Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 300.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Hansel Oy:n korvaamaan Jbus Oy:n oikeudenkäyntikulut 10.727,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Hansel Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Reima Jussila ja Mirva Näsi.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 13.3.2020