MAO:67/20

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus - siltojen ylläpitourakka

julkinen hankinta - tarjouspyyntö - tarjoajan soveltuvuus - seuraamuksen määrääminen

Diaarinumero: 2019/76
Antopäivä: 25.2.2020

Asian tausta

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta siltojen ylläpitourakasta ajalle 6.3.–31.10.2019.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 22.2.2019 tekemällään päätöksellä sulkenut Veljekset Karjalainen Oy:n tarjouskilpailusta ja samana päivänä tekemällään hankintapäätöksellä valinnut erään tarjoajan tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 500.000 euroa.

Hankintayksikkö on 12.3.2019 hylännyt Veljekset Karjalainen Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen. Markkinaoikeus on 13.3.2019 pyytänyt hankintayksiköltä sitoumusta tai vastinetta Veljekset Karjalainen Oy:n hankintamenettelyn väliaikaista keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta viimeistään 15.3.2019 kello 16.15. Hankintasopimus on allekirjoitettu 13.3.2019. Markkinaoikeus on 28.3.2019 antamallaan päätöksellä numero 139/19 hylännyt Veljekset Karjalainen Oy:n vaatimuksen hankintamenettelyn väliaikaisesta keskeyttämisestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Veljekset Karjalainen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 50.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.960 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta noin 250.000 euron suuruisten verovelkojen vuoksi. Hankintayksikön tiedossa on ollut, että valittaja on tehnyt maksamattomista veroveloista sitovan maksujärjestelyn, tätä maksujärjestelyä on noudatettu, kyseisille saataville on asetettu turvaavat vakuudet ja saatavat eivät ole myöskään enää olleet ulosottoperinnän kohteena. Tarjouskilpailusta sulkemiselle ei ole ollut perusteita.

Päätös on joka tapauksessa ollut suhteellisuus-, tasapuolisuus- ja syrjimättömyysperiaatteiden vastainen. Hankintayksikkö ei ole sulkenut tarjoajia aiemmissa vastaavissa tarjouskilpailuissa hankintamenettelystä tarjoajien maksujärjestelyistä huolimatta. Valittaja on suoriutunut aiemmista urakoista ja sillä on ollut käsillä olevan hankinnan toteuttamiseen hyvät valmiudet.

Virheettömässä menettelyssä valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.

Vastine

Vaatimukset

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristövirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.650 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön mukaan, jos tarjoajalla on ollut maksamattomia verovelkoja, on tullut esittää verovelkatodistus, sopimus verojen maksamisesta ja asianomaisen viranomaisen antama lausunto sopimuksen noudattamisesta. Hankintayksikkö on voinut asettaa kyseisen vaatimuksen, jolla varmistutaan tarjoajan taloudellisista ja rahoituksellisista voimavaroista hankintasopimuksen toteuttamiselle.

Valittajalla on ollut maksamattomia veroja noin 250.000 euroa. Valittajan tarjoukseensa oheistama aiempiin hankintoihin liittyvä sähköpostikirjeenvaihto ei ole ollut tarjouspyynnössä toimitettavaksi edellytetty verovelkatodistus tai sopimus verojen maksamisesta. Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta pyytää tarjoajia täydentämään tai täsmentämään puutteellista tarjousta.

Valittaja ei ole myöskään toimittanut tarjouspyynnössä edellytettyä selvitystä luottokelpoisuudesta.

Valittajalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, koska sen tarjous ei ole ollut vertailuhinnaltaan edullisin. Hyvitysmaksuvaatimus on tästä syystä perusteeton.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on aiemmissa hankinnoissa omasta aloitteestaan tarkistanut verovelkoihin liittyvät asiat. Valittajan on tullut voida luottaa siihen, että tässä tarjouskilpailussa noudatetaan aiemmin omaksuttua tapaa. Jos menettely olisi muuttunut, hankintayksikön olisi tullut pyytää täsmennystä ennen tarjouskilpailusta sulkemista.

Muutoksenhaun kohteena olleessa päätöksessä valittajan sulkemista tarjouskilpailusta ei ole perusteltu luottokelpoisuuden puutteilla, joten asia ei voi tulla tältä osin markkinaoikeudessa arvioitavaksi. Valittaja on joka tapauksessa ollut luottokelpoinen ja se olisi kyennyt hoitamaan hankinnan kohteena olevien siltojen korjaukset.

Hankintayksikkö on hankintasopimuksen tehdessään jättänyt pois eräitä tarjouspyynnön kohteena olleita kohteita. Hankintasopimusta vastaava valittajan tarjouksen hinta on ollut edullisin.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö voi vaatia, että tarjoajat antavat tarjouksensa osana vakuutuksen, että ne täyttävät hankintayksikön asettamat soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Vakuutuksessa annettujen tietojen paikkansapitävyys tulee tarkastaa tarjouskilpailun voittajan osalta ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa voidaan noudattaa, mitä 80–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat. Tätä varten hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia vähimmäisliikevaihdosta tai varojen ja velkojen välisestä suhteesta. Hankintayksikkö voi myös vaatia riittävää vastuuvakuutusta.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 191) mukaan vaatimukset voivat koskea esimerkiksi riittävää luottokelpoisuutta, riittävän vastuuvakuutuksen olemassaoloa tai varojen ja velkojen välistä suhdetta.

Hankintalain 154 ja 155 §:n säännökset huomioon ottaen käsillä olevassa kansallisen kynnysarvon ylittävässä hankinnassa, jossa on tehty hankintasopimus, ainoa markkinaoikeuden enää määrättävissä oleva seuraamus on hyvitysmaksu. Mainitun lain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Saman pykälän 4 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan säännöksellä pyritään vähentämään tilanteita, joissa hankintayksikölle määrätään hankintalain mukainen seuraamus vähäisistä teknisistä virheistä, joilla ei ole selvästi syrjivää vaikutusta tarjouskilpailuun osallistuneisiin toimittajiin.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia siltojen ylläpitourakasta. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut halvin hinta. Tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on tuotu esiin, että edullisin on vertailuhinnaltaan halvin tarjous.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on tuotu esiin, että vertailuhinta on hinta, joka on annettu tarjouslomakkeella B ja määräytyy siis urakan tarjoushintana lisättynä 10 prosentin osuudella urakoitsijan hinnoittelemasta muutos- ja lisätöiden yksikköhintaluettelosta.

Tarjouspyynnön kohdassa "Soveltuvuusvaatimukset" on esitetty tarjoajan taloudellista ja rahoituksellista tilannetta koskevana vaatimuksena 2.1 seuraavaa:

"Tarjoaja ja ilmoitetut alihankkijat ovat maksaneet kaikki lainsäädännön mukaiset verot, lakisääteiset sosiaaliturvamaksut ja lakisääteiset eläkemaksut sekä ovat merkitty ennakkoperintärekisteriin, arvonlisäverovelvollisten rekisteriin sekä työnantajarekisteriin ennakkoperintälain sitä vaatiessa."

Mainittuun kohtaan on tullut vastata "kyllä". Lisätietoina on ilmoitettu seuraavaa:

"Hankintayksikkö pidättää kuitenkin itsellään oikeuden hyväksyä ehdokas, jonka maksamattomien verojen ja maksujen määrä on kokonaisuutena tarkastellen vähäinen tai joka on tehnyt veroja ja/tai maksuja koskevan maksusopimuksen ja noudattanut sitä. Alle 10.000 euron suuruinen verovelka katsotaan lähtökohtaisesti vähäiseksi ja siitä ei tarvitse toimittaa veron määrää ja maksusopimusta koskevaa selvitystä. Tilaaja pidättää itsellään kuitenkin oikeuden pyytää verojen määrää ja maksusopimusta koskevia lisäselvityksiä myöhemmin hankintaprosessin aikana."

Kohdassa 2.1.1 on esitetty vaadittuna selvityksenä seuraavaa:

"Viranomaisen antama todistus tai valaehtoinen todistus siitä, että tarjoaja ja ilmoitetut alihankkijat ovat maksaneet kaikki lainsäädännön mukaiset verot ja kaikki lainsäädännön mukaiset verot ja kaikki sosiaaliturvamaksut ja että ovat merkittyinä ennakkoperintärekisteriin, arvonlisäverovelvollisten rekisteriin ja työnantajarekisteriin ennakkoperintälain sitä vaatiessa. (Suomessa kaikki tiedot sisältyvät todistukseen verojen maksamisesta.) Selvitys voidaan korvata RALA tai TIVA-raportilla tai muulla selvityksellä."

Kyseisen kohdan lisätietoina on ilmoitettu seuraavaa:

"Jos tarjoajalla tai ilmoitetulla alihankkijalla on maksamattomia verovelkoja tai sosiaaliturvamaksuja, tulee em. todistuksen verojen maksamisesta sijasta toimittaa verovelkatodistus, sopimus verojen/maksujen maksamisesta ja asianomaisen viranomaisen antama lausunto sopimuksen noudattamisesta."

Tarjouspyynnön kohdassa 2.3 on esitetty vaatimuksena, että tarjoaja on luottokelpoinen, johon on tullut vastata "kyllä". Kohdassa 2.3.1 on vaadittu selvityksenä pankin tai muun luottolaitoksen antama lausunto tarjoajan luottokelpoisuudesta.

Tarjouspyynnössä on soveltuvuusvaatimusten osalta todettu, että tarjoajien ei tule tarjousta jättäessään toimittaa vaadittuja selvityksiä muun ohessa kohtaa 2.3.1 lukuun ottamatta. Muilta osin tässä vaiheessa on ollut riittävää, että tarjoaja itse vakuuttaa "kyllä" vastauksella, että jokainen esitetty vähimmäisvaatimus täyttyy. Tarjouspyynnön mukaan ainoastaan vertailussa ensimmäiseksi sijoittuneen tarjoajan tulee toimittaa selvitykset siltä osin kuin tilaajalla ei ole mahdollisuutta tarkistaa tietoja käytössään olevista järjestelmistä.

Tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on toisaalta todettu:

"Tarjousten käsittelyn ensimmäisenä vaiheena tarkastetaan, että tarjoaja ja hänen mahdollisesti ilmoittamansa alihankkijat täyttävät edellytettyjen selvitysten perusteella soveltuvuudelle hankintailmoituksessa asetetut vähimmäisvaatimukset ja että ei ole olemassa seikkoja, jotka hankintasäännösten mukaan voivat johtaa tarjoajan poissulkemiseen."

Asian arviointi

Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellä, jossa on todettu seuraavaa:

"Teidät hylättiin tarjoajana hankintalain 85/86 §:n perusteella, koska ette voineet osoittaa riittävää soveltuvuutta taloudellisen ja rahoituksellisen tilanteenne suhteen. Teillä on verovelkaa viimeisimmän tiedustelun mukaan n. 250.000 €. Tarjouspyyntöasiakirjan kohdassa 2.1 on vaatimuksena: ’Tarjoaja ja ilmoitetut alihankkijat ovat maksaneet kaikki lainsäädännön mukaiset verot, lakisääteiset sosiaaliturvamaksut ja lakisääteiset eläkemaksut sekä ovat merkitty ennakkoperintärekisteriin, arvonlisäverovelvollisten rekisteriin sekä työnantajarekisteriin ennakkoperintälain sitä vaatiessa’."

Markkinaoikeudessa hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että valittaja ei ole myöskään toimittanut tarjouspyynnössä edellytettyä selvitystä verojen maksamisesta tai maksamisesta sopimisesta eikä luottokelpoisuudesta. Hyvitysmaksuvaatimuksen osalta hankintayksikkö on puolestaan todennut, että valittajalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, koska sen tarjous ei ole ollut vertailuhinnaltaan edullisin.

Asiassa on ensiksi arvioitava sitä, onko hankintayksikkö voinut sulkea valittajan tarjouskilpailusta ennen tarjousvertailua päätöksessä mainituilla perusteilla.

Markkinaoikeus toteaa, että käsillä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaisesti kuvannut käyttämänsä hankintamenettelyn tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien ei ole tullut tarjousta jättäessään toimittaa tarjoajien soveltuvuutta koskevia selvityksiä kohdassa 2.1 esitetyn vaatimuksen osalta, ja riittävää on ollut, että tarjoaja on vakuuttanut vähimmäisvaatimuksen täyttyvän. Kuvatun hankintamenettelyn mukaan soveltuvuusvaatimukset tarkistettaisiin ennen hankintasopimuksen tekemistä voittaneelta tarjoajalta. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että tarjouspyynnön toisessa kohdassa tarjousten käsittelyn ensimmäiseksi vaiheeksi on ilmoitettu tarjoajien soveltuvuuden tarkistaminen.

Valittaja on tarjouksensa soveltuvuusvaatimuksen 2.1 osalta vakuuttanut vaatimuksen täyttyvän. Valittaja on myös oheistanut tarjoukseensa kohdan 2.1.1 osalta tilaajavastuuraportin sekä kolme sähköpostiviestiä, joita ei olisi kuitenkaan edellä selostetusti tullut toimittaa vielä tarjouksen jättämisen yhteydessä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta tarjouspyynnön kohdassa 2.1 esitetyn soveltuvuusvaatimuksen perusteella, kun hankintayksikön kuvaaman hankintamenettelyn mukaisesti kyseisen vaatimuksen täyttyminen olisi tullut tarkistaa vasta tarjousvertailun jälkeen ainoastaan voittaneelta tarjoajalta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön 22.2.2019 tekemän hankintapäätöksen mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksen valinnan perusteena ollut vertailuhinta on ollut 566.313 euroa. Valittajan tarjouksen mukaan siinä ilmoitettu vertailuhinta on ollut 572.051,02 euroa. Valittajan esittämät valitusperusteet huomioon ottaen sen tarjous ei olisi siten voinut tulla virheettömässä menettelyssä valituksi, eikä hankintalain 154 §:n 4 momentti huomioon ottaen päätös voittaneen tarjoajan tarjouksen valinnasta olisi voinut tulla kumotuksi. Asiassa ei näin ollen ole tarpeen enemmälti lausua valittajan soveltuvuudesta.

Lisäksi käsillä olevassa kansallisen kynnysarvon ylittävässä hankinnassa on tehty hankintasopimus. Jo edellä todetuin tavoin hankintalain 154 ja 155 §:n säännökset huomioon ottaen ainoa mahdollinen seuraamus hankintayksikön virheellisestä menettelystä voisi olla se, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Edellä todetusti valittajan tarjous ei ole voinut tulla valituksi, eikä valittajalle siten ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä. Valittajan hyvitysmaksuvaatimus ei siis jo tästä syystä saata menestyä.

Johtopäätös

Edellä lausuttu huomioon ottaen valitus on pääasian osalta hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Korvattavien oikeudenkäyntikulujen kohtuullista määrää harkitessaan markkinaoikeus on ottanut huomioon yhtäältä hankintayksikön virheellisen menettelyn, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä todetuin tavoin, ja toisaalta sen, että kyseisellä virheellisellä menettelyllä ei ole tässä tapauksessa ollut vaikutusta hankintamenettelyn eikä markkinaoikeuden ratkaisun lopputulokseen.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Veljekset Karjalainen Oy:n korvaamaan Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen ja Pekka Savola sekä asessori Anu Pitkänen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.


 
Julkaistu 3.3.2020