MAO:53/20

Vantaan kaupunki - eOppimisen järjestelmä

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus - tarjouksen hinnoittelu

Diaarinumero: 2019/59
Antopäivä: 18.2.2020

Asian tausta

Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 10.11.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta henkilöstökoulutuksen eOppimisen järjestelmän hankinnasta 24 kuukauden määräaikaiselle ja sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Vantaan kaupungin henkilöstöjohtaja on 4.2.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 2 muun ohessa sulkenut Faros & Com Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Itslearning Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 280.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Faros & Com Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.062,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouksessa on tullut antaa palveluiden kokonaisvuosihinnat sopimuskaudelle. Hintaliitteessä on lisäksi ollut kohdat porrastettujen käyttäjämäärien mukaisesti laskettaville kuukausihinnoille. Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa hintaliitteessä, että sen oppimisympäristön hinta on perustunut vuosihinnoitteluun enintään 15.000 käyttäjällä ja 500 yhtäaikaisesti opiskelevalla käyttäjällä. Valittajan käyttäjämäärästä riippumaton vuosihinta on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hintaliitteen eri käyttäjämääriä koskevilla kohdilla ei ole ollut merkitystä tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on tarjouksen perusteella kyennyt laskemaan käyttäjäkohtaisen kuukausihinnan, ja tarjousten vertailussa on käytetty tarjouksesta ilmennyttä vuosihintaa.

Vastine

Vaatimukset

Vantaan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.900 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on tarjoukseensa muokkaamallaan hintaliitteellä ilmoittanut käyttäjäkohtaisiksi kuukausihinnoiksi 10.000 käyttäjään saakka nolla euroa ja yli 10.000 käyttäjälle 0,5 euroa. Valittaja on täsmennyspyyntöön vastatessaan ilmoittanut palvelun olevan vuosihinnoiteltu eikä ole vahvistanut sitoutuvansa kyseiseen käyttäjäkohtaiseen kuukausihintaan.

Tarjoaja ei saa esittää tarjouksessaan tarjouspyynnöstä poikkeavia omia ehtojaan, eikä tarjoushintaa voi muuttaa jälkikäteen. Hintavertailussa on muun ohessa käytetty eri käyttäjämäärille annettuja hintoja ja niiden keskiarvoa kerrottuna 5.000 käyttäjällä. Tarjoajien on tullut antaa tarjouksessaan hinta eri käyttäjämäärille, koska vertailuhinta ei ole ollut palvelun sopimusaikainen hinta, vaan sopimusaikana toimittaja on ollut oikeutettu laskuttamaan palvelusta vain todellisen käyttäjämäärän mukaisesti. Valittaja ei ole hinnoitellut tarjoustaan tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla, eikä tarjous ole ollut vertailukelpoinen.

Kuultavan lausunto

Itslearning Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohessa, että sen tarjouksesta on selkeästi ilmennyt, että hinta on ollut käyttäjämäärästä riippumaton. Hankintayksikön olisi tullut varata valittajalle tilaisuus täsmentää hinnoitteluaan hankintayksikön edellyttämän mukaiseksi.

Hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on perusteeton perusteeltaan ja määrältään. Valittajan vaatimukset eivät ole hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteettomia. Vastine on myös laadittu hankintayksikön omana työnä normaalien työtehtävien puitteissa, eikä siitä ole voinut syntyä korvattavia oikeudenkäyntikuluja.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 173) mukaan tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys on epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Sallittua on esimerkiksi pyytää tarjoajaa korjaamaan tarjouksessa oleva muotovirhe, kuten puuttuva allekirjoitus taikka täydentämään puuttuva tarjouksen voimassaoloa koskeva tieto. Sallittua on lisäksi pyytää tarjoajaa täsmentämään hinnoittelua koskeva virhe, kuten väärä valuutta taikka hinnoitteluyksikkö taikka ilmeinen hinnan suuruusluokkaa koskeva virhe kuten pilkkuvirhe, joka on esimerkiksi pääteltävissä muusta tarjouksesta. Samaten hankintayksikkö voi antaa tarjoajan täydentää tarjoustaan sellaisten puuttuvien hintojen osalta, jotka eivät ole kokonaisuuden kannalta olennaisia. Tällaisia ovat esimerkiksi hinnat, joita ei käytetä tarjousten vertailussa taikka osahinnat, joiden merkitys hintavertailussa on hyvin pieni. Tarjoajaa voidaan pyytää myös täsmentämään tarjoustaan sellaisten tarjouspyynnön vastaisuuksien vuoksi, jotka eivät ole olennaisia. Tällainen voi olla esimerkiksi tarjouspyynnöstä poikkeava maksuehto. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa myös toimittamaan tarjouksesta puuttuvan liitteen, jota ei käytetä tarjousten vertailussa ja jolla ei ole olennaista merkitystä, mutta joka on tarpeen esimerkiksi hankintasopimuksen tekemistä varten.

Esitöissä on edelleen (s. 173 ja 174) muun ohella todettu, että hankintayksikön ei kuitenkaan tule sallia osallistumishakemusten taikka tarjousten olennaista muuttamista. Sallittua ei ole pyytää täsmennyksiä, korjauksia ja täydennyksiä siten, että menettelyllä on olennainen vaikutus ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Siten hankintayksikön ei ole sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen taikka toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon.

Hankintalain 93 §:n 1 momentissa säädetään muun ohella, että tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Pykälän 5 momentissa säädetään muun ohessa, että vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia henkilöstökoulutuksen eOppimisen järjestelmän hankinnasta. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut paras hinta-laatusuhde, jossa laadun painoarvo on ollut 40 prosenttia ja hinnan 60 prosenttia. Tarjouspyynnön mukaan vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä.

Tarjouspyynnön hintavertailua koskevan kohdan mukaan tarjoajan on tullut merkitä vertailuhinnaksi tarjouspyynnön liitteenä 5 olleelta lomakkeelta välilehden "Hinnoittelun yhteenveto" rivillä "hankinnan vertailussa käytettävä hinta" ollut hinta.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olleessa taulukossa on tullut antaa tietyt hinnat toteutusvaiheelle, koulutukselle, konsultoinnille ja optioille, joista nyt ei ole kysymys, sekä jatkuville palveluille sopimuskauden ajalle. Viimeksi mainituilta osin tarjoajien on tullut muun ohessa antaa käyttäjäkohtainen kuukausihinta käyttäjämäärille 1–500, 501–2.000, 2.001–6.000, 6.001–10.000 ja yli 10.000. Taulukkoon on laskettu kyseisten viiden annetun käyttäjäkohtaisen kuukausihinnan keskiarvo, jonka perusteella on laskettu 5.000 käyttäjän vuosihinta ja joka neljälle vuodelle laskettuna on määrittänyt osaltaan vertailuhinnan.

Tarjouspyynnön mukaan sopimuskauden hinnat eivät voi ylittää tarjouksessa ja sen liitteissä esitettyjä hintoja.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellä muun ohessa sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Asiassa on kysymys siitä, onko valittajan tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen ja onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Valittaja on esittänyt, että sen oppimisympäristön hinta on perustunut vuosihinnoitteluun enintään 15.000 käyttäjällä ja 500 yhtäaikaisesti opiskelevaan käyttäjällä. Valittajan käyttäjämäärästä riippumaton vuosihinta on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hintaliitteen eri käyttäjämääriä koskevilla kohdilla ei ole ollut merkitystä tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjoaja ei saa esittää tarjouksessaan tarjouspyynnöstä poikkeavia omia ehtojaan. Tarjoajien on tullut antaa tarjouksessaan hinta eri käyttäjämäärille, koska vertailuhinta ei ole ollut palvelun sopimusaikainen hinta, vaan sopimusaikana toimittaja on ollut oikeutettu laskuttamaan palvelusta vain todellisen käyttäjämäärän mukaisesti. Valittaja ei ole hinnoitellut tarjoustaan tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla, eikä tarjous ole ollut vertailukelpoinen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja sitä koskevat vaatimukset. Hankintayksikkö voi itse valita esimerkiksi, miten se haluaa hankittavan tuotteen tai palvelun hinnoiteltavan, kunhan hankintayksikön menettely täyttää hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaiset vaatimukset.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön mukaisesti vertailuhinta kullekin neljälle vuodelle on laskettu nyt käsillä olevilta osin kertomalla ilmoitettujen käyttäjäkohtaisten kuukausihintojen keskiarvo 5.000 käyttäjällä ja 12 kuukaudella. Valittajan tarjouksessa käyttäjäkohtaisiksi kuukausihinnoiksi on ilmoitettu 10.000 käyttäjään saakka nolla euroa ja sen jälkeen 0,50 euroa, ja tarjouksen liitteenä olleessa hintalomakkeessa edellä mainitulla tavalla laskettavan vuosittaisen vertailuhinnan asemesta on ilmoitettu tietty kiinteä vuosihinta.

Hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekemistä pyytänyt valittajalta täsmennystä seuraavasti:

"Haluamme varmistaa tuotatteko palvelua tarjoamallanne hinnalla myös siinä tapauksessa, että käyttäjämäärä on 10.000 tai alle, jolloin käyttäjäkohtainen kuukausihinta on 0,00 €."

Valittaja on vastannut tähän muun ohessa seuraavasti:

"Meidän palvelu on hinnoiteltu vuosihinnoittelumallilla palvelintehon perusteella, eli käyttäjäkohtaisia kuukausimaksuja ei ole. Tämä oli hankala ilmaista kilpailutuksen hintaliitteessä ja yritin selventää ajatuksen lisätiedoissa. – – Jos käyttäjämäärä on alle 10.000, kiinteä vuosihintamme on sama. – – Onko mallimme kilpailutuksen näkökulmasta hyväksyttävä vai haluatteko, että hinnoitellaan käyttäjät kuukausihinnan perusteella?"

Valittaja on ilmoittanut vertailussa käytettäviksi käyttäjäkohtaisiksi kuukausihinnoiksi pääosin nolla euroa, joihin se ei ole hankintayksikön sitä tiedustellessa sitoutunut, ja esittänyt hinnaksi tietyillä reunaehdoilla määritetyn käyttäjämäärästä riippumattoman kiinteän vuosihinnan.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa päättää sen, miten se on halunnut palvelun hinnoiteltavan. Tarjouspyynnön mukaan vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä. Valittaja ei ole sitoutunut tarjouksessaan ilmoittamiinsa nollan euron käyttäjäkohtaisiin hintoihin ja tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen siltä osin kuin tarjouksessa on tarkoitettu tarjota palvelua kiinteällä vuosihinnalla.

Valittaja on myös esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut varata valittajalle tilaisuus täsmentää hinnoitteluaan hankintayksikön edellyttämän mukaiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjouksen hinnoittelun muuttaminen ei olisi ollut mahdollista hankintalain 74 §:n 2 momentin mukaisella täsmennyksellä. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole varannut valittajalle tilaisuutta täsmentää tarjouksensa hinnoittelua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen hankinta-asiassa ei siten valittajan esittämin tavoin sovelleta viimeksi mainitun lain 74 §:n 3 momenttia, jonka mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön vastine on laadittu hankintayksikön omana työnä normaalien työtehtävien puitteissa, eikä siitä ole voinut syntyä korvattavia oikeudenkäyntikuluja.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään. Mainitun luvun 8 §:n 1 momentin mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat oikeudenkäynnin valmistelusta ja asian tuomioistuimessa ajamisesta sekä asiamiehen tai avustajan palkkiosta aiheutuneet kustannukset. Korvausta suoritetaan myös oikeudenkäynnin asianosaiselle aiheuttamasta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä.

Markkinaoikeus toteaa, että korvattavaksi oikeudenkäyntikuluksi voidaan katsoa asianosaisen palveluksessa olevan henkilön hankintavalituksen johdosta suorittama sellainen työ, joka asiamiehen tekemänä olisi laskutettavaa työtä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Faros & Com Oy:n korvaamaan Vantaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.900 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Jaakko Ritvala ja Pekka Savola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 25.2.2020